时间:2022-04-16 来源: 责任编辑:秘书处
【作者】迈克尔•福尔、卡塔琳娜•斯瓦蒂科娃
【译者】杨帆
【来源】本文发表于《环境资源法论丛》(第13卷)法律出版社2021年11月第1版,参考引用请以刊物发表版本为准。为方便编辑,相关注释已省略。
摘要
以西欧四个国家或地区的环境刑事与行政执法范围为研究背景,在2009年中期之前,比利时佛兰德斯地区和英国的环境法实施主要依靠刑罚手段。2009年年中之后,这两个地区引入了早已在荷兰和德国得到广泛运用的行政处罚机制。在国家环境行政机关预算有限的前提下,是单一执法手段(仅运用刑法)还是多种(刑法和行政法结合)执法手段相结合的策略更能够充分提升法律实施的效果。事实上,由于行政执法的程序要求没有刑事程序那么严格和正式,所以行政处罚被视为一种成本较低的替代执法手段。与单纯运用刑罚手段的执法策略相比,综合运用行政和刑事手段在制裁环境违法行为方面更具有成本效率。行政和刑事两种执法工具的互补会对环境违法行为产生附加威慑力。此观点将通过实证数据加以论证。
关键词:行政处罚行政罚款刑事处罚执法
(感谢本文原作者MichaelG.Faure和KatarinaSvatikova两位教授及牛津大学出版社的授权。感谢焦艳鹏教授与吕梦醒博士在文章翻译过程中提供的指导与帮助。感谢孙佑海教授的教诲与天津大学法学院提供优质的学习资源。感谢刘长兴教授在本文发表出版过程中的帮助。)
一、引言
近年来法经济学学者一直关注为何一定动用刑法来制裁特定危害行为。相关文献从经济学的视角确立了刑罚适用必要性的标准。依据这些标准,只有在特定情形下才可以动用刑法制裁违法行为,这主要考虑到刑罚无论对社会(具体指高昂的执行成本)还是犯罪者(指法律和非法律制裁的严厉性)而言都是一种成本高昂的执法手段。因此,可以肯定的是,刑罚手段通常只用于打击和制裁严重的违法行为。这些观点也同样适用于环境法领域。
尽管法经济学认为刑法在保护环境领域应当扮演一种相对谦抑的角色,但在实践中(特别是近年来)不难发现一些欧洲国家,如比利时的佛兰德斯地区和英国,至少从法律文本来看,对刑法的依赖程度是相当高的。然而,法经济学学者也指出,实际上在很多案件中,由于缺少后续的刑罚制裁,刑法未能得到充分有效的实施,这导致了刑法的威慑力不足。虽然刑法的实施机制存在缺陷,但欧盟仍然倾向于将其作为首要的环境执法工具。在经过一系列不成功的尝试之后,欧盟于2008年11月19日颁布了《通过刑法保护环境指令》(2008/99/EC)。该指令要求各成员国通过刑法保障欧盟环境指令的实施,协调和强化刑法在环境保护中的作用。刑罚的类型和幅度可由成员国自由裁量,但需满足一个前提,即:国内法规定的刑罚必须是有效的、有劝诫性和合比例的。这与欧洲一些国家形成鲜明的对比,在这些国家行政罚款在制裁违法行为方面发挥着越来越重要的作用。这就提出了一个有趣的问题:(像欧盟指令那样)过多地依赖刑法是否是有效且合乎比例的。
因此,本文研究了佛兰德斯地区、荷兰、德国以及英格兰和威尔士环境执法情况,特别从行政执法与刑事执法的差异的视角来看。本文将研究刑事处罚在惩治环境违法方面的效果,并进一步探讨对于那些未达到刑事起诉标准的环境违法行为是否需要利用其他工具确保环境法的实施,例如行政罚款。本文选择的四个研究对象主要基于以下几方面的考量:佛兰德斯地区和英国的环境法实施直到2009年中期很大程度上都依赖刑事处罚,而德国和荷兰则将(并继续使用)行政处罚作为环境法实施的主要工具。由于每个地区法律体系的差异,笔者通过研究四个国家或地区而非两个以期获得更多发现。由于笔者只获取了英格兰和威尔士的数据,因此本文不涉及苏格兰的相关情况。在2008到2009年间,佛兰德斯地区和英国将行政罚款引入了本国的环境执法体系中。本文所说的行政执法,是指环境部门本身有权实施行政处罚(德国)或者可以通过行政命令对违法行为进行处罚(荷兰)。后者可被视为是一种准行政罚款,尽管其主要目的是制止危害行为。直到现在,佛兰德斯地区和英国的环保部门都没有处以行政罚款的权力(仅有少数例外)。
行政处罚和刑事处罚的主要区别在于,与复杂的刑事诉讼程序相比,行政罚款更易于执行和实施(因此执法成本较低)。因此,本文将探讨在执法预算有限的前提下,环保部门应选择单一(仅运用刑法)还是多样(刑法和行政法结合)的执行手段,以达到有效促进环境法律实施的目标。刑事执法对程序的要求比行政执法更加严格和正式,而环保部门自身拥有实施行政处罚的权力(公诉人无须介入),这些事实都表明行政处罚,包括行政罚款,是一种低成本的执法工具。因此本文的研究建立在一个理论假设之上,即:与单纯利用刑法手段制裁环境违法行为的策略相比,将包括行政罚款在内的行政执法作为刑事执法的补充手段是一种具有成本效益的环境执法策略。
行政执法和刑事执法互为补充会对环境违法行为产生附加威慑力,现有的实证数据将阐明我们的观点。由于数据来源的多元性和有限性,笔者无法对四个国家或地区的环境执法实践进行一个全面的比较分析。尽管如此,基于已有数据对环境法的实施现状进行实证分析依然具有重要意义。从公共政策研究的角度,及时分析并得出指示性结论是十分重要的,即使该结论是建立在精确性较低的数据基础之上,因为政策制定在获得完整的数据同时也就意味着其可能会丧失时效性。事实表明,与环境违法行为的数量相比,公诉人撤诉的刑事案件平均数量是相当高的。因此,行政处罚或许能够以相对较低的成本处理一些被撤诉的环境违法案件。
本文的结构安排如下:首先,简要概述环境执法的理论框架,主要探讨行政执法和刑事执法这两种机制的选择(第二部分);接下来,介绍两种不同执法机制在四个国家或地区的实施现状(第三部分),并基于现状进行批判性的比较分析(第四部分)。最后,笔者基于本文的研究提出一些有关执法理论和欧盟环境执法政策的发现。
二、理论框架
(一)最优执法:促进环境合规
法律实施的经济学研究可追溯到贝克尔的一篇具有深远影响的论文。在这篇论文中,贝克尔运用成本—收益模型,提出了以下假设:当违法行为的预期成本高于预期收益时,违法行为将被阻却。传统上,贝克尔假说主要适用于刑事司法程序创设的激励机制。就本文而言,笔者认为“贝克尔模型”亦可适用于行政处罚制度创设的激励机制。违法的预期成本是指违法者被抓获时可能面临的预期处罚成本(ES)。ES由被调查和受处罚的概率(p)乘以实际处罚(S)的幅度来确定。
ES=p×S
根据这一威慑假说,大量关于犯罪经济学和法律实施的文献表明,潜在的违法行为人会对刑事司法程序创设的激励机制作出回应,因此犯罪率取决于行为人对犯罪的风险和收益分析。从经济学的视角来看,政策制定的目标是以最低的成本促进合规。假设潜在的犯罪人是效用最大化的理性人,他们根据收益分析决定是否实施犯罪。只要守法的收益大于成本,他们就会选择遵守法律。因此,如果被逮捕和面临严厉刑罚的可能性足够高,污染者就会遵守环境法规。尽管从处罚作出的数量来看,当前环境执法的力度仍然相当低,然而实践中许多企业还是会自觉遵守法律。这种现象被称为“哈灵顿悖论”。许多违法行为也会在法庭外解决,或者违法行为人与执法机关通过达成协议,约定自觉守法从而不会遭受处罚。此外,在一些情况下,违法行为的发生是出于违法者无知,故而不对其施加处罚。在这种情况下,教育被证明是比处罚更加有效的执法手段。然而,制定适当的执法政策仍然是非常有必要的。
决策者需要考量不同环境执法工具的效率和(或)效益。不同的法律工具,如刑事或行政处罚,执法成本不同,对潜在违法者行为的影响也不尽相同。因此,当决策者动用这些执法工具时,需要作出若干权衡,这个问题将在下一小节进一步展开。
(二)行政法与刑法:概述
法经济学学者对运用刑法和行政法的利弊,以及二者在环境法实施过程中的适用进行了深入地研究。基于文献研究,刑法在以下情况下会成为环境执法的首选:当违法行为的社会危害性较大或犯罪人能从中获取巨大收益,被查处的可能性低,刑法会增加犯罪人的耻辱感和(或)起到教育作用(表达功能)。在这些情况下,行政法的威慑效果就略显不足。此外,行政执法可能会引发规制俘获(监管者与被监管者勾结)和错误成本过高(因为行政法证明标准比刑法要低得多)等问题。最重要的是,行政处罚因处罚力度太低而无法对行为人产生足够的威慑力。
另一方面,也有文献指出,由于刑事司法程序的成本高昂,在某些情况下行政处罚可能会成为更优选择。例如:当违法行为的社会危害性较低时(行为人因资产不足而无力清偿的可能性较低),当事前预防(通过行政许可和环境监测)比事后威慑(通过处罚)更有效时,或者如果违法行为是由于信息不充分导致的并可以通过向违法者提供足够的信息予以解决时。由于行政法对证明标准的要求较低,这意味着更多的违法行为可能会受到处罚(执行率更高),事前处罚的概率也会相应提高。如此而言,根据上述分析,本文的研究问题在于环境法应当通过行政法还是刑法实施?
(三)通过刑法实施环境法?
目前仅有为数不多的实证研究考察了哪一种执法工具可以更有效地实现环境保护的目标。总体而言,这些研究得出了一个相同的结论:从刑事起诉案件与环境违法行为的数量来看,通过刑法制裁环境违法行为仍占少数。主要原因可能是刑事司法制度的行政成本高(证明标准高),法院工作超负荷,法官优先处理“真正的犯罪”以及缺乏评估环境损害的专业知识。根据“贝克尔模型”,由于违法行为被发现的概率相当低,加之处罚力度低,从事破坏环境活动会获得较高的收益,从而导致刑法的威慑力大大降低。因此,只有当潜在违法者属于风险厌恶型,他对可能面临的处罚的主观判断过高,所以他会明显高估自己被定罪的概率,同时这一类行为人也非常重视犯罪记录给其带来的负面影响(污点、名誉损失等)时,才会遵守法律。所有这些因素都会增加违法者可能面临的预期处罚成本(ES)。
有学者提议将行政处罚作为刑事执法的替代手段运用到执法过程中。笔者支持这一观点的理由如下:考虑到刑事执法的高昂成本,只有刑事执法机制、没有或存在有限行政执法机制的法律制度的执法效果会大打折扣。这里预设的一个前提是:由于刑事诉讼的成本高昂,公诉人会将稀缺资源分配给“最重要”的案件,导致绝大多数理应受到处罚的环境违法行为最终不会被起诉。通过行政处罚手段,违法行为被处罚的可能性会增加,从而提高执法的威慑力。
如果没有其他惩罚机制(如行政处罚或罚款),“贝克尔模型”下的理性污染者面临的是预期较低的(正规)处罚,可能导致威慑不足。与刑事处罚相比,行政罚款的实施成本低,这是因为行政程序在资金、时间和办案人员方面的要求不那么严格和正式。此外,行政处罚可以由环保部门自己实施,而无需将案件移交公诉机关。因此,如果在大量案件中都能实现执法收益高于执法成本(污染成本高于行政处罚的成本),那么行政法在环境执法中的作用就不容忽视。
此外,暂扣或吊销许可证具有使违法者丧失行为资格或预防性功能,可以发挥显著的威慑力。因此,除了既有的环境刑法机制,允许环保部门通过行政处罚等手段推动环境法的实施,可以以较低的成本实现减少环境损害的目的。由环保部门负责没有达到刑事起诉标准的轻微违法行为,可以减少被驳回刑事案件的数量,提高(事前)整体执法水平。下文将分析四种法律制度下环境执法的实施现状,其中两个国家或地区的环境执法依靠单一的(刑法)机制,另外两个国家或地区则采用了刑法和行政法相结合的执法机制。基于本文对四个国家或地区的研究,笔者也会总结改善环境执法、促进环境守法的启示与建议。
三、四种法律制度下的环境执法现状
本节讨论四种不同法律制度下的环境执法工具和策略,英国和佛兰德斯地区(当时)主要依靠刑法,德国和荷兰同时运用行政和刑法处罚方式。本部分将简要地概括四种法律制度,并阐述一些基于有效实证数据的典型事实。
(一)佛兰德斯地区
比利时将环境法执法权下放至地方,而本文主要关注的是佛兰德斯地区。佛兰德斯地区最重要的环境法是1985年出台的《佛兰德斯环境许可法》和1981年颁布的关于《废弃物防治法》(1994年4月20日修正)。佛兰德斯环境部的环境监察局拥有环境执法的最重要管辖权。2009年之前,佛兰德斯地区的环境法主要依靠刑法来实施。行政罚款仅适用于特定违法行为(与粪肥相关)。自2009年5月起,《佛兰德斯环境执行法》(2008)生效,并赋予地方环保部门对违法行为进行行政处罚的职权。一些原本被视为犯罪的行为现已被归类为行政违法行为,不需要再接受刑事处罚。在这种情况下,行政处罚就具有排他性,是即违法行为人只需接受行政处罚即可。对于那些仍需移交公诉机关的犯罪行为,地方环保部门可处以行政罚款,但仅限于公诉人决定不起诉的情况下。除行政罚款外,另一种与没收违法所得类似的非刑事处罚也可用于制裁违法行为。
对于所有犯罪而言,一旦违法行为被发现,环境监察局就有义务向公诉人发出违法通知书。同时,环境监察局会也会给犯罪人发出警告。公诉人在收到违法通知书后,可以要求环境监察局提供更多信息,并根据实际情况作出以下决定:正式撤销案件,向违法行为人提供一个“诉辩交易”(让犯罪人支付一定数额的罚金以终止刑事诉讼程序),或继续刑事诉讼程序。如果罪名成立,犯罪人可能被判处罚金或监禁。理论上,所有罪行都可能被判处监禁。
目前可获取并可以提供一些“硬数据”的来源是环境监察局的年度执法报告。环境监察局收集了从1993年到2008年连续十六年间佛兰德斯地区五个省级行政区域的环境执法数据。本文使用的数据样本包括几个与执法相关的变量,所有数据都可以在上文提到的年度报告中找到。本研究涉及的数据包括:环境执法检查活动的次数、违法行为的数量、被调查企业的数量以及行政赔偿和行政罚款的金额。此外,还有大量的报告对1993年至2004年间各省公诉机关如何处理违法案件的情况进行统计,包括刑事撤诉案件数量、“诉辩交易”的案件数量、宣告无罪以及定罪案件的数量。(参见表1和表2)
表1佛兰德斯地区:检查活动和概率计算
注:数据来源于佛兰德斯地区环境监察局,概率是笔者的计算。(1)被调查企业的比例=被调查企业占总企业数量的比例;(2)环境执法率=企业被调查到的概率;(3)起诉率=起诉案件占发出违法通知书案件的比例;(4)定罪率=被定罪案件占发出违法通知书案件的比例;(5)逮捕和起诉率=企业被逮捕的概率×被起诉的概率。对(1)(2)列来说,属于环境监察局调查权限的企业总数约为25000家。(来源:环境监察局)
表2佛兰德斯地区:对违法行为采取的后续行动(占某一年度违法通知书(NOV)总数的百分比)
注:数据来源于佛兰德斯地区环境监察局。该表列出了撤诉、“诉辩交易”、宣告无罪和定罪案件数量的绝对值,括号中列出了所占总违法数量的比例。比例是笔者的计算结果,起诉数量为宣告无罪和定罪案件的数量之和。
尽管上述数据在完整性、统计口径一致性等方面存在明显的缺陷,但我们仍可以从中发现一些重要事实。首先,关于环境监察局的事前执法检查活动。环境监察局平均每年进行12125.3次执法活动,平均每年有4786.9家企业被调查。由此可见,执法活动次数是被调查企业数量的两倍多,因此可以推断部分企业被调查的次数至少超过一次。这可能与环境监察局采取的“靶向”执法策略有关,也就是说,那些更有可能成为违法者的企业将面临更频繁的环境执法。此外,为了确定违法行为是否属实,环境监察局有时需要进行多次执法检查活动。在12125.3次环境执法活动中,932.2个违法行为被查处,约占所有执法活动总数的8%(在本文中称为“被发现违法的比率”)。从表1可以看出,被查处的违法案件数量大幅度下降(从1993年的1910件降至2008年的605件),但执法次数和被调查企业的数目则相对稳定。如果由此作出目前的执法措施是有效的推断则未免过于牵强,原因有二:(1)我们不知道那些未被发现的“隐藏”违法案件的数量;(2)各省在1998年之前对违法案件数量的统计存在差异,这可能会导致被查处违法案件的数量扩大(例如,一些省份将违法行为及其“后续”违法视为一个违法行为,而有些省份则会将这些违法行为分别统计)。一旦违法行为被发现,环境监察局就有义务发出违法通知书。在整个佛兰德斯地区,公诉机关每年平均需要处理882份违法通知书。为了纠正1998年之前对违法行为分类不统一的问题,笔者计算了1998年到2008年间的数据平均值。如此以来,虽然环境执法活动的次数减少了,但数据的一致性得以加强。现有数据表明,每年平均有708起违法案件被查处,约占环境执法活动总数的6%,而公诉机关平均每年处理的违法通知书只有365份。需要指出的是,除了环保机关,公诉人收到的违法通知书也可以来自警方和其他行政机构,但是本文中使用数据仅统计了环境监察局发出的违法通知书。
更有趣的发现是违法行为被发现和被起诉的概率。正如本文第二部分所述,一个“理性”的企业在作出是否守法的决定时,会衡量守法的成本和收益。被逮捕和起诉的概率(p)是决定ES水平(ES=p×S)的两个因素之一。根据收集到的数据,笔者计算了一家企业被调查的概率,即被调查的企业与企业总数的比率。大约有25000家企业在环境监察局的调查范围之内,上文提到每年平均有4786.9家企业被调查,由此可知,一家企业平均被调查的概率为0.2,这个概率是相对较低的。
此外,根据起诉案件的数量和公诉机关处理的违法通知书的数量,可以计算出一家企业被起诉的概率。根据数据统计,起诉率平均为0.1。在1998年到2008年期间,起诉率仅为0.07(7%)。这表明即使一家企业被发现存在违法行为,并且收到违法通知书,但仍有百分之九十的概率不会被起诉至法院。因此,如果要了解企业是否因违法行为而实际受到处罚的真实概率,不仅要计算企业被调查执法的概率(如果发生违法行为,则很有可能被发现),也要考虑一旦违法行为查处而被起诉的概率。事实上,并非所有的违法行为都会被发现,也并非所有被发现的违法行为会被起诉。因此,因违法行为而被逮捕和起诉的概率可定义为一家企业被调查概率和被起诉概率的乘积。这个概率平均小于0.01即小于1%,(基于此数据)这意味着在100家违法企业中只有1家会被调查和起诉。被定罪的概率也非常重要,因为并非所有的起诉最终都会被定罪,根据本文的数据,被定罪的概率与被起诉的概率大致相同。这表明,一旦案件被起诉,那违法者被定罪的几率就会非常高。因此,公诉人似乎会根据胜诉的概率来选择起诉的案件。
接下来,笔者分析了违法行为被环境监察局发现之后的执法活动。除了向公诉人发出违法通知书外,环境监察局还可以使用一些相对柔和的执法手段,比如向行为人提出建议或警告,实施行政处罚和行政措施,对违反粪肥相关规定的行为处以行政罚款。一旦违法通知书移交给公诉人,公诉人可以撤销案件、进行诉辩交易或提起公诉。表2显示了这些选择的绝对数量和相对数量。
若只考虑1998年至2004年间,如前所述,自1998年实行跨省统一的执法机制以来,环境监察局平均每年做出356份违法通知书(1998~2004)。其中,平均每年有64%的刑事案件被撤销起诉,29%的案件进行诉辩交易,5.8%的案件被定罪,还有1.43%的案件被宣告无罪。因此,违法通知书被起诉的概率约为7%,这导致刑法机制无法为遵守环境法规提供充分的事前激励。
关于罚金金额,虽然环境监察局没有发布相关数据,但在文献中可以发现一些粗略的估算数据。比利特(Billiet)和卢梭(Rousseau)的研究发现,1990年到2000年期间,根特地区的一审案件和上诉案件判处的刑事罚金平均为5000欧元。在(与公诉人达成和解)的交易情况下,违法行为人平均支付金额仅为260欧元。近年来,罚金的平均数额有所增加。从2003/2004年到2007年间,根特市刑事诉讼和布鲁塞尔的行政诉讼中,法院判处的法人一审判决的刑事罚金平均为14569欧元,上诉案件为10733欧元。自然人一审判决的刑事罚金平均为3787欧元,上诉案件为7061欧元。关于刑期,大多数刑期(约90%)不会超过6个月。问题在于通常刑期较短的监禁不会实际执行,因此违法行为人最终没有受到任何刑事处罚。在行政执法方面,法人首次行政罚款的金额平均为4477欧元(自然人为672欧元),复议或上诉案件法人面临的行政罚款平均为11276欧元(自然人为1121欧元)。从这些数据中可以得知,尽管违法行为被发现和被处罚的概率相当低,罚款的平均金额与行为人可能从违法行为中得到的收益相比仍然是非常低的。然而遗憾的是,笔者并未获取有关刑期的实证数据。
(二)英格兰和威尔士
《环境许可(英格兰和威尔士)条例》(2010)是英格兰和威尔士的重要环境立法之一,该条例简化了废弃物和污染防治的许可规定。在英格兰和威尔士,环境局(EnvironmentalAgency,EA)拥有环境执法的权力。在20世纪80年代的英国,环保部门主要采用“非正式”合规策略,如说服和口头警告,从而达到环境合规的目的。直到2008年末,环境法的效力通过更加“正式”的刑法得以强化,环境局可以向刑事法院提起诉讼,刑事处罚的种类包括对违法行为处以罚金和监禁,以及发出正式警告。在英格兰和威尔士,环境局扮演了公诉人的角色,这显然不同于其他一些法律制度下,公诉机关与行政机构是各自独立的体系。此外,执法部门可以运用行政手段,例如暂扣或吊销环境许可证,下达行政措施或限制生产、责令改正的行政命令。然而,在英国,通过行政处罚落实环境执法面临着一些限制。
这种情况随着2008年10月1日生效的《执法和处罚监管法案》(2008)有所改变。该法案赋予包括环境局在内的行政机关实施民事(行政)处罚的权力。《环境民事处罚令》(2010)和《环境民事处罚(杂项修订)条例》(2010)对行政处罚进行了相关规定。环境局的《执法和起诉政策》(2008)被《执法和处罚声明》(2011)和《执法和处罚指南》(2011)取代。除了其他行政权力外,环境局有权实施两种类型的行政罚款:固定金额罚款(FMP)和可变金额罚款(VMP)。在这两种情况下,如果对罚款决定提起上诉,就必须适用刑事证明标准(“排除合理怀疑”)。因此,(至少在没有上诉的情况下),行政罚款在程序上相对容易实施,但如引言中所述,并不是因为其证明标准较低。英格兰和威尔士的固定金额罚款类似于佛兰德斯地区的专有行政罚款,适用于对情节轻微的违法行为处以较低金额的罚款,比如监测失灵。可变金额罚款类似于佛兰德斯地区的可替代行政罚款,适用于中等或严重违法行为。然而,二者主要的不同之处在于,这些行政处罚手段的主要目的不在于取代刑事处罚(例如佛兰德斯地区),而是为了填补当刑事诉讼与公众利益发生冲突时存在的执法空白。造成这种情况的原因可能是在英格兰和威尔士,环境局同时也扮演着公诉人的角色,而不仅仅是严格意义上的行政机构。这也是为何可变金额罚款的处罚决定由环境局作出,而不是像佛兰德斯地区那样需要由公诉人首先作出是否起诉的决定。因此,行政罚款机制在英格兰和威尔士的引入,使得监管机构(这里指环境局)的执法工作更加具有灵活性和比例性(适中处罚)。与佛兰德斯地区一样,罚款的目的在于剥夺行为人从违法行为中获取的经济利益。环境、食品和农村事务部(DEFRA)向监管机构提供如何实施这些行政处罚的指导。
因处罚带来的污点和声誉损害成为企业关心的问题。环境局会在其发布的“聚焦报告”中披露哪些企业在环境保护方面表现良好,哪些企业因环境违法行为被起诉。
英格兰和威尔士公布的环境执法数据在一定程度上存在数据缺失和统计口径不一致的问题。环境局在其年度报告中披露了一些数据。然而,环境局的官方网站只能查询到近年的报告。尽管如此,我们仍可以从环境局发布的“聚焦报告”中获取近五年环境执法的部分数据。这些由环境局发布的“聚焦报告”通过披露了企业的环境表现(好或坏),由此形成一种所谓的“点名批评”(公开谴责)效应。此外,还可以从上议院的书面答复,环境资料局与环境、食品和农村事务部的相关报告中获取部分执法统计数据。
2000年到2007年间的数据可从多种来源获得(详见表3和表4)。数据统计显示平均每年有约27925起污染事件发生(包括第1类到第4类的污染事件),其中包括1216起严重污染事件(第1类和第2类)。贝尔(Bell)和麦吉利夫雷(McGillivray)的研究表明,每年约有2.5万起以上的污染事件发生(包括第1类到第4类的污染事件),导致起诉率不足5%。笔者的研究也得出了相近的结果:起诉率约为3%。然而,正如环境局在其《执法和起诉政策》中所指出的,环境局提起公诉需要满足以下标准:证据充分,并对公共利益造成损害的严重污染事件。从表4可以看出,第1类和第2类的污染类型起诉率相对较高(随着时间推移呈上升趋势)。
表3英格兰和威尔士的数据
注:a污染事件是所有经证实的污染事件的总数,即第1~4类事件(来源:DEFRA2006)。
b第1类污染事件的数量(第1类指具有持久广泛影响的事件)。
c第2类污染事件的数量(影响重大的事件)(来源:环境局官网的“聚焦报告”),第3类事件的影响极小,第4类没有影响,大多数是第3类事件。
d~g是每种执行手段的数量(来源:ENDS报告和议会议事录)。警告和通知的数量只有2005年1月到10月31日的数据(来源:DEFRA2006),这里的通知指行政措施。
h对每个企业的平均罚款:英镑(来源:“聚焦报告”和DEFRA2006报告)。
i被处以罚款的企业数量(来源:“聚焦报告”和环境局官网)。
j被判处监禁的所有被告人数(来源:“聚焦报告”和环境局官网)。此数字不包括其他类型的判决,如社区令或缓刑。
表4英格兰和威尔士:起诉率、警告书下达率和通知书下达率
来源:笔者基于现有数据的计算。
数据统计显示,严重污染事件(第1类和第2类)的起诉率平均为63%。这意味着环境局在执法过程中往往是有目标对象的。只有1.3%的污染事件被给予警告,1.6%的污染事件动用了行政处罚手段,例如向违法行为人下达通知书。值得注意的是,与环境局相比,地方环境执法当局在实际中更为普遍地使用了下达通知书的方式,因此笔者计算得出的下达通知书的比率可能会低一些。笔者并未获取暂扣或吊销许可证数量的相关数据,但仍可以推测出这个数字会非常低。环境局采取所有形式的正式行动的比例也非常低,这反过来证明了不起诉率会非常高。造成这种情况的原因可能与环境损害的扩散性和长期性有关,导致难以识别造成环境损害的具体行为人。这给环境局为提起诉讼收集充分的证据带来了难题。类似的问题也发生在其他法域,但这个问题可以通过引入行政罚款机制在一定程度上得以缓和。
关于刑事罚金和刑期的幅度,平均每家企业面临的罚金为8860英镑。与违法行为可能获得成千上万英镑的利益相比,这个罚金数额显然是非常低的。造成这种现象的原因可能与法官缺乏评估环境损害的专业知识有关,导致其大大低估了威慑违法行为所需的处罚力度。这种情况可能会随着新规定的出台而有所改变。根据新的相关规定,没收财产所得可以作为行政罚款的一种方式用以制裁违法行为。根据笔者获取的有关刑期的有限数据,平均每年仅有8人因环境违法行为被判处监禁。与污染事件的数量和起诉案件的数量相比,这一数字显然是非常少的。造成这种现象的原因是多方面的,包括:监禁刑的成本高昂;需要严格的程序保障;不能对法人(企业)处以监禁刑以及很难确定企业内部需要承担相应刑事责任的高层管理人员。遗憾的是,笔者并未获取有关刑期的数据。
(三)荷兰
在荷兰,环境法通过行政法和刑法相结合的方式实施。《环境管理法案》(1993)是荷兰在环境保护方面的主要法律依据。为了提高环境许可制度的透明度,该法案对一些先前存在的环境法律、法规进行了整合。其中,《环境管理法案》的第18章涉及执法的相关规定。整体而言,行政执法主要由《行政法通则》(1994)加以明确,而《荷兰刑法典》(1881)和《经济犯罪法案》(1997)对刑事执法进行了规定。
因此,在荷兰,执法部门可以利用多种处罚手段:《行政法通则》提供了实施行政处罚的可能性,更确切地说,行政机关可以作出行政处罚或责令改正的行政命令。然而在荷兰,行政罚款不适用于环境违法行为的制裁。在《荷兰刑法典》中,最常见的处罚种类为罚金和监禁(没收违法所得也在越来越多的情况下得到适用)。《经济犯罪法案》也为制裁违法行为提供其他处罚工具,例如裁判文书公布或关停企业。因此,荷兰的环境执法不可避免地呈现出多元化的特征。本文中,笔者仅从运作效率的角度来讨论行政处罚(主要是罚款)和刑事处罚之间的区别。此外,本文还涉及一些同样重要的问题,例如刑法具有声誉惩罚功能会因过度运用而被削弱。此外,许多企业并非有意违反相关规定,这种情况下,企业应当接受处罚,但不一定是刑事处罚。
实践中,荷兰环境刑法大都通过《经济犯罪法案》来实施。原则上,违反《经济犯罪法案》的环境犯罪行为具有抽象危险犯的特征。这意味着行为人只要违反《经济犯罪法案》第1条规定的行政义务,就要承担刑事责任。不需要实际发生污染物排放和环境污染,只要对环境产生了抽象危险(比如在没有许可证的情况下经营工厂),就满足了刑事责任的构成要件。《经济犯罪法案》第2条对于第1条规定的行为属于“犯罪”还是“违法”进行了界定。在此基础上,《经济犯罪法案》第6~8条对相应的处罚或措施的类型进行了规定。
另一方面,《荷兰刑法典》中第173a条和第173b条与环境污染直接相关,这两条是对“具体危险犯”的规定。当行为人故意(或过失)向水、土壤或空气的环境介质中排放污染物时,应承担相应的刑事责任。这种非法排污行为被认为对环境造成了具体危险。但是,只有当这种排污行为对公众健康或人身生命安全构成威胁时,才能适用刑事处罚,因为刑法仍秉承保护人的利益的宗旨而非环境本身的利益。由于大多数排污活动是依据相应的法律法规进行的合法行为,行为的违法性标准成为一个关键问题。因此这两个条文没有在实践中得到广泛的适用。
上述三种“执法”手段的区别在于可适用的处罚种类。《行政法通则》提供了使用多种处罚手段的可能性。第一种可能性是具有相应职责的行政机关发布行政处罚命令,迫使违法者遵守法律。行政处罚的基本逻辑在于:如果违法者未依据行政命令停止违法行为,就要支付一定金额的罚款。这里的行政命令不应该与行政罚款(荷兰语为bestuurlijkeboete)混淆。行政罚款的主要目的不是终止违法行为,而在于惩罚违法者。迄今为止,荷兰环境法仍然不能使用行政罚款制裁违法行为(但社会保障法中包括行政罚款),但与佛兰德斯地区、英格兰和威尔士一样,荷兰也已经形成了引入行政罚款制度的提案。另一种可能性是行政机关采取行政强制措施,责令行为人纠正违法行为,这可能会导致企业的关闭。根据相关研究报告,绝大部分(80%)案件并未采取正式的措施(即实施威慑性处罚),而迫使违法企业守法则是通过采取一些措施(如行政处罚令)。对于严重违法行为,行政处罚与刑事诉讼程序是同时进行的,当然公诉人也可通过“诉辩交易”的方式达成和解。
与《荷兰刑法典》相比,《经济犯罪法案》提供了更多的处罚种类,包括环境犯罪的恢复性赔偿,公布环境违法判决或者关停企业(仅适用于《经济犯罪法案》第7条和第8条)。处罚的幅度则取决于该行为属于犯罪行为还是违法行为,以及犯罪主体是法人还是自然人。《经济犯罪法案》规定,监禁可以与罚金并处。《荷兰刑法典》规定的所有行为都可构成犯罪,现有的刑罚种类主要包括罚金和监禁。根据荷兰的法律规定,没收违法所得也是一种处罚方式,从而进一步增加了金钱罚的幅度。
在荷兰,《经济犯罪法案》与《行政法通则》的法律位阶相同、并行实施。因此,“刑法作为司法救济的最终手段”在荷兰并不成立。一旦发现违法行为,刑事执法机关和行政执法机关会共同协商分配任务。一般来说,违法行为可以分为三类。第一类是没有刑法规定的相关情节的环境违法行为(也可以称为简单案件或轻微违法),由行政机关通过行政警告、行政措施或行政罚款等方式予以处理。第二类为与刑事执法有关的环境违法行为,并且属于优先执法问题,这一类违法行为则需要行政机关和(或)公诉人采取行动。在这种情况下,《经济犯罪法案》第6~8条规定的刑事处罚同样可以适用。第三类是严重违法行为,主要通过刑事司法程序进行制裁,并可辅之以行政处罚,如吊销或暂扣许可证、关停企业。
对荷兰环境执法现状进行实证研究所面临的一个关键问题在于,在很长的一段时间内,相关部门并未对违法行为的数量和法律后果(行政、刑事)进行系统的记录,也缺少关于具体实施处罚的相关数据。其中一个可获取的数据来源是荷兰环境部发布的的环境监察报告,但是荷兰环境监察署发布的年度报告中仅提供了部分时间段的数据。目前可获取只有1999年到2007年8年间的数据(不含2001年)。详细的数据包括:企业和机动车辆被执法检查的次数以及被查处违法行为数量,采取行政措施和刑事措施的数量(表5)。
表5荷兰:环境监察署的执行情况
来源:环境监察署。从2005年起,不再将行政措施划分类别。被发现违法行为的比率指会导致违法行为被发现的检查活动(企业和机动车辆)的百分比。行政措施变量指通过行政执法发现的违法行为的百分比(警告+行政措施)。下达违法通知书的比例指下达违法通知书并移送给检察官的违法行为的比例(刑事执行)。
违法行为被查处的概率平均为22.8%。在被查处的违法行为中,采取行政手段的比例平均为39.8%,而下达违法通知书进入刑事司法程序的比例仅为23.5%。然而,我们应该谨慎对待基于上述数据分析得出的任何结论,因为目前可获取的数据仅反映了1999年至2007年这8年的情况(不包括2001年),并且不同年份的结果差异较大。此外,2005年的数据似乎有些异常,因为这一年进行环境执法检查活动的次数高达42321次,是其他年份的10倍以上。但我们仍可以基于上述分析得出如下结论:在荷兰的环境执法中,行政手段的使用频率远远高于刑事手段(需要注意的是,公诉人收到违法通知书后,其中仅有一小部分违法行为最终进入刑事诉讼程序)。
(四)德国
德国立法者为环境执法提供了多种法律工具,在行政法(行政处罚)、《违反秩序法》和刑法中都有规定。第一种法律工具是德国的行政机关有权运用多种行政手段迫使违法者遵守行政规定,如许可条件。第二种法律工具是运用所谓的《违反秩序法》,这是一种允许行政机关实施行政罚款的处罚制度。根据《违反秩序法》第30款的规定,这种行政罚款亦可适用于法人。这些行政措施或罚款是由行政机关做出的,因此不受公诉人的干涉。第三种法律工具是运用刑法手段,刑事犯罪在1980年已纳入《德国刑法典》。该刑法典对因水污染、土壤污染和空气污染构成犯罪的行为进行了规定。因此德国的环境犯罪主要通过刑法典的这些条款实施。对于情节轻微的违法行为(通常未发生排污行为,仅涉及行政规定的规范),则适用《违反秩序法》,对行为人处以行政罚款。
20世纪80年代到90年代,来自马克斯·普朗克外国与国际刑法研究所的刑事律师和犯罪学家参与了一项“通过刑法保护环境”的项目。古特·海因(GunterHeine)和沃尔克·梅因伯格(VolkerMeinberg)的研究提供了1975年到1986年环境法执行情况的相关数据。让人惊讶的是,这些学者的研究表明,1985年有超过40%的刑事案件未被起诉。梅因伯格1988年发表了一项详细的研究成果,海因和梅因伯格的研究建立在这一基础之上。
德国刑事诉讼法规定,对所有违法行为提起公诉是原则,不起诉是例外。因此刑事诉讼法对不起诉的具体规则和适用条件进行了详细的规定。根据梅因伯格1988年的研究,47.5%的案件因缺少起诉理由(出于政策原因)而未提起诉讼(刑事诉讼法第170II条),因情节轻微不起诉的案件占14.6%(刑事诉讼法第153I条),附条件不起诉的案件占13.1%(刑事诉讼法第153aI条)。整体而言,75%的案件最终以不起诉结案。关于法院的裁决,梅因伯格的这些发现值得注意:仅有少数环境案件最终进行了刑事法院的审理程序,这其中仍有50%以上的案件依据刑事诉讼法第153II条(经公诉人批准后驳回)或第153aII条(有条件驳回)被法院驳回(比例各占16.4%,37.2%)。这意味着这些案件没有必要受到刑事处罚,因此被排除在正式的刑事处罚程序之外,但是这并不意味着违法者不需要为自己的行为承担相应的法律后果。
梅因伯格还研究了行政罚款的实施问题。他注意到通过行政罚款处理的案件大多是轻微或次要的违法行为,而严重环境污染案件(对环境造成具体危险)通过《违反秩序法》进行处罚则是例外情形。梅因伯格还指出,行政处罚程序主要限于与犯罪人约谈的情形,因此成本极低。他发现,环境违法案件的行政处罚程序大多数都以做出行政罚款决定告终,但是这类罚款的数额一般都低于刑法罚金的数额。
沃尔夫拉姆·勒特(WolframLutterer)和汉斯·霍奇(HansJHoch)进行了一些非常有趣的实证研究,并以此建立了一个具有代表性的德国环境违法的数据库。两位学者具体分析了通过刑法和行政法制裁环境违法行为的机制。这项研究于1997年发表,比海因和梅因伯格的早期研究晚了近10年。他们具体分析了公诉机关对1014起环境犯罪案件所做出的处理决定,对环境犯罪进行了具体分析(表6)。
表6德国:公诉机关、法院和行政机关做的决定
来源:勒特和霍奇的报告。根据第46条驳回是指案件存在一些不确定性的情况。根据第47条驳回是行政机关认为没有必要实施处罚的情况。
值得注意的是在公诉机关针对环境案件所做的决定中,近60%的案件被驳回,只有7.9%的案件真正进入了刑事诉讼程序。勒特和霍奇还分析了依据《违反秩序法》所作出的程序决定的数据,其中仅有8%的案件最终以行政机关作出警告结案。此外,根据德国的《违反秩序法》,警告可以与罚款并用,其中53%的案件最终以行政机关做出罚款决定结案。这与公诉机关作出的罚金处罚决定数量形成了鲜明的对比,仅有16.1%的环境刑事案件判处罚金。
当进一步将《违反秩序法》和刑法进行对比时,勒特和霍奇认为在违反《违反秩序法》的案件中,行政机关会对57%的案件中的违法行为采取明显的反应(可以等同于处罚),而在环境刑事案件中(这里指公诉机关)这个比例仅为48.9%。因此,勒特和霍奇认为依据《违反秩序法》做出处罚决定的可能性高于刑事诉讼程序。但是,行政罚款的平均数额要低于刑事罚金的金额。显而易见,在这两种情况下,执法机关很少做出明显高于法定金额的处罚决定。因此,勒特和霍奇得出如下结论:在违反《违反秩序法》的案件中,行政机关作出处罚决定的概率更高,但对刑事违法行为采取的刑事处罚的手段则更为严厉。
近期的数据则来自阿尔默(Almer)和格施尔(Goeschl)的研究。他们的数据库包括德国16个州从1995年到2005年间的环境执法数据,共计152个调查研究(一些州的报告不完整)。他们的研究表明,一旦发现潜在的违法行为(有许多违法行为未被发现和记录下来),只有59%的案件能确定违法行为人而被正式立案。而在这59%能够确定违法行为人的案件中,仅有26.3%的人受到审判。因此,违法行为人被逮捕和起诉的概率非常低(最高为15.5%)。然而,正如笔者前文所言,即使行为人没有被起诉,这并不意味着他们不需要承担法律后果。关于处罚的种类,仅有3.5%的犯罪人被判处监禁,6.4%的犯罪人被判处高额罚金,这些都会被写入正式的犯罪记录之中,剩余90.1%的犯罪人被判处以较轻的刑事处罚。
四、批判比较分析与启示
本文第二部分提出的理论依据充分说明,与单一的环境刑法机制相比,行政执法手段是一种减少驳回环境刑事案件数量的有效方法。对于那些应当受到处罚但不必动用刑法的违法行为,行政法可以发挥重要的作用。因此,在预算有限的情况下,刑事处罚和行政处罚这两种手段可以互为补充。
在上一节中,笔者分析了德国和荷兰的环境执法机制,这两个国家的共同点在于同时依靠刑事执法和行政执法两种手段,而在英国和比利时佛兰德斯地区,环境法的实施则主要(不是仅仅)依靠刑法。
首先,根据现有的数据,本文无法直接对四个国家或地区环境执法机制的有效性进行比较分析。这不仅是因为数据的不兼容性,也因为四种法律制度在行政和刑事体系上各有差异。因此,本文使用的实证数据并非作为决定性依据,而是用来支持上文做出的理论分析。笔者认为通过对四种法律制度的环境执法机制进行比较分析,可以为本文的理论假设提供一些初步的论据,这个假设即:行政处罚,特别是罚款的形式,可以成为环境执法工具的有益补充。
(一)简要比较
通过对这四种法律制度的介绍,我们可以明显看出,在2008年之前,至少在法律文本上,不同国家或地区在环境执法的制度安排上存在显著差异。表7对几个执法变量进行了比较分析。
表7执法数据的比较
佛兰德斯地区的环境法主要通过刑法实施。虽然环境监察局有权对所有违法行为下达违法通知书(这是其法定义务),但平均仅有7%左右的案件最终进入刑事诉讼程序。在英格兰和威尔士,环境刑事案件的起诉率更低,平均仅占所有污染案件的3%。这表明绝大多数环境违法行为最终没有被起诉,同时也表明英格兰和威尔士的公诉机关对于是否提起诉讼拥有广泛的自由裁量权。相关数据也显示平均63%的严重违法行为会被起诉。这表明有一些违法行为应当受到处罚,但未满足刑事起诉的要求。佛兰德斯地区在刑事司法体系内部发展了一种替代执法手段,即所谓的“诉辩交易”,数据表明大约有26%到29%的违法通知书最终以这种方式结案。整体来看研究表明,未被起诉的违法行为占比很高,缺乏替代性的处罚机制(佛兰德斯地区的建议和警告、“诉辩交易”模式除外),此外同违法行为的收益相比,刑事处罚的水平仍然相当低。然而,英格兰和威尔士以及佛兰德斯地区引入行政罚款机制的事实表明,单一的刑法机制会给执法工作带来许多问题。
另一方面,荷兰则采用一种混合的环境执法策略:在荷兰,行政机关无法通过行政罚款的方式制裁违法行为,而其他执法手段(如行政处罚令)的使用频率却非常高,因此违法者仍需为自己的行为支付一大笔罚款。尽管行政命令的目的不在于威慑,而是为了确保行为人能够守法,但从经济学的角度来看,这些行政命令与行政罚款具有极为相似的威慑功能。根据荷兰环境部的估计,平均约40%的违法行为由行政措施进行制裁(其中一半左右是以警告的形式),平均23.5%的违法行为则以下达违法通知书的方式进行处理。德国甚至发展出一种新的正式制度处理行政违法行为,即《违反秩序法》,赋予执法机关进行行政处罚的权力。根据本文获取的相关数据,超过60%的违法行为被处以警告(8%)和行政罚款(53%)(表6)。虽然笔者无法正确评估在德国和荷兰这两个国家,未进入刑事诉讼程序的案件将会如何进行处理,但违法者仍然面临一个不可回避的事实,即:除了刑事处罚,(在被处罚的可能性足够高且实际行政处罚水平足够高的条件下)行政处罚也会提高行为人的预期处罚成本(ES)从而提高行政处罚的事前威慑力。
(二)处罚的概率足够高?
如上文所述,在四个被研究的国家或地区中,公诉机关仅对一部分违法通知书涉及的环境违法行为提起了刑事起诉,因为公诉人倾向于把有限的资源集中于更严重的案件上,即所谓的“靶向策略”(例如在英格兰和威尔士,严重污染案件被起诉的概率为63%)。造成这种情况的一个重要原因是刑事诉讼严格的证据要求和高昂的诉讼成本。行政程序则不需要如此严格的要求,即使法律有特殊要求(例如英国关于上诉案件的新规定),行政处罚程序中无须将案件移交给公诉机关,使得行政处罚在效率和成本上更具有优势(忽略上诉的可能性)。这可能意味着违法者受到行政处罚的可能性远远超过刑事处罚,这种情况出现在荷兰和德国。
然而,行为人被处罚的概率取决于违法行为被发现的概率。这也因国家或地区而异,例如在佛兰德斯地区,企业违法行为被查处的概率为0.2。因此环境执法的问题不仅在于如何处理已被发现的环境违法行为,更重要的是如何减少那些未被发现的“隐藏”违法行为的数量。
另一个重要问题在于,能否将大量未进入刑事诉讼程序的案件当作“从未发生”的案件。首先,公诉人可能会与环保机关达成监管交易,引导行为人合规。在这种情况下,公诉机关撤销案件可被视为是一种谈判与劝说策略,但需要注意的是公诉人撤销案件的一个重要前提在于行为人有自觉守法的证据。然而,即使这种温和的方式可以促进行为人的事后合规,但事前预期的(法律)处罚成本仍维持在较低水平。佛兰德斯地区(和荷兰)运用了一种行政罚款的替代手段,即公诉人提出进行“诉辩交易”的建议(约占违法通知书的26%到29%)。这是一种具有成本效率的执法替代手段,从而可以避免公诉人被迫选择成本高昂的刑事诉讼程序。但是,根据相关文献的数据估计,诉辩交易的平均金额仅为300欧元,导致它的威慑效果极低。因此,将行政罚款作为环境执法的替代机制具有合理性。
(三)实际和预期处罚成本的含义
贝克尔提出了,预期处罚成本(ES)由被调查和被处罚的概率与实际处罚的幅度相乘确定(ES=p×S)。上文对被调查和被处罚的概率的讨论表明,行政处罚可以增加被处罚的概率,因为行政程序似乎更简易,因而成本较低,而且环保部门有权自行实施行政处罚。贝克尔公式中的另一个变量,即实际处罚水平。基于本文对四个国家或地区的实证分析,不难发现刑事罚金的平均金额是偏低的,特别是与违法行为造成的损害和私人收益相比。在佛兰德斯地区,早期研究对法院判决罚金的金额进行研究,结果表明罚金金额介于5000欧元到6165欧元之如果这些是刑事程序的全部处罚成本,再乘以被调查和被处罚的概率0.01,将导致预期处罚成本(ES)在50欧元到61欧元之间浮动。英格兰和威尔士的数据对预期处罚成本的估值也较低。笔者在上文指出,在英格兰和威尔士,违法者被起诉的平均概率在3%到5%之间。法院对企业判处的罚金金额平均为8860英镑,但很少判处监禁刑(表3)。在德国,行政罚款机制可以在一定程度上减轻法院负担,而且如前所述,在某些情况下行政处罚的严厉程度甚至超过刑事处罚,因为法院并不总是能够正确地鉴定和评估环境损害。
因此,在环境执法预算有限的情况下,鉴于刑事司法体系和行政执法体系的互补性,在二者之间合理分配资源是有效的执法策略。显然,刑法通过判处监禁使行为人丧失行为能力,而这种处罚手段不适用于行政法。但是,行政机关可以通过暂扣或吊销许可证,使法人丧失行为能力,因而具有强大威慑作用,但实践中这种处罚手段很少被使用(比如在英格兰和威尔士)。此外,行政处罚手段在污名化和声誉损害方面的作用也有所欠缺。遗憾的是,笔者不能根据现有数据进一步探讨因潜在刑事定罪而产生的非法律处罚效应。刑事诉讼和刑罚可能会使企业蒙上“污名”,从而造成声誉损失,这将促使企业合规。环保部门也可以公布企业名单及其环境表现,包括是否受到起诉。此外,即使刑法确实具有制造污名或促进社会规范建立的附加优势,如果它在实践中很少应用,就无法产生这些效应。企业可能缺少有关实际处罚的相关信息,这在有关佛兰德斯地区的早期研究中得到证实:当企业一开始就面临着金钱处罚的可能性,那企业很有可能继续实施违法行为。因此,不需要支付罚款的企业会高估预期处罚的成本。所以,对违法者处以过低的罚款会产生负面效果:它会使企业认为预期处罚成本很低,从而降低企业合规的意愿。
五、结论
总而言之,行政处罚能够处理许多环境违法行为,这些行为无须进入到成本高昂的刑事司法程序中,但仍有必要以相对较低的成本进行制裁。因此对于许多环境违法行为而言,基于行政执法成本低于刑事司法程序成本的前提,这两种执法手段可以相互替代。然而,由于缺少有关执法成本的实证数据,笔者的讨论仅仅建立在行政执法程序与刑事程序之间的差异性。特别是对于轻微违法行为,行政罚款可能更为有效。如果没有行政罚款机制,则会导致这样一种局面:由于公诉人拥有较大的裁量权,执法机构很可能将刑事执法的重点放在最重要的案件上,其他案件则会被忽略(如英格兰和威尔士)。如果存在行政执法这种替代机制,这种机制就可以用来处理那些较为严重的案件。在本文考察的四个国家或地区中,其中两个国家或地区的环境法实施以行政执法为主,而另两个国家或地区以刑事执法为主。虽然不同国家或地区的数据不具有可比性,但笔者的研究发现和英格兰、威尔士以及佛兰德斯地区近期的法律发展似乎证实了这一假设,这与当前欧盟强制要求动用刑法实施环保指令的大趋势相悖。
本文的研究发现也基本上验证了早期文献中的一个观点:虽然刑事司法程序适用于处理那些最严重的案件(因此必须保留),但其威慑价值因较低的侦查、起诉和定罪概率而大大受限。如果实施行政罚款的概率较高,那预期处罚成本也会相应提高。因此,学者呼吁应将刑法和行政罚款结合起来。
然而,我们必须谨慎地进行结论归纳:一个更为均衡运用刑法(行政执法机制用于处理轻微违法或较为严重违法行为)的执法机制比单一依赖刑法的执法机制更为有效。本文获取的数据无法对不同执法机制的整体效用以及对环境质量产生的效果进行实证分析,也无法对企业的环境合规情况进行考察。此外,经济学文献也同样指出,行政执法机制也存在固有缺陷,即执法机构可能与被监管的企业形成勾结关系,导致执法机构无法严格执法。因此,将行政执法程序用于制裁环境犯罪时,需要建立核实行政决策正确性的配套机制(例如独立的法官或公诉人)。
有趣的是,我们也应当注意到在实践中行政法和刑法之间界限并不总是非常明确的。一些运用刑法的国家也会征收具有行政性质的的罚款,但罚款决定是由公诉人做出的,因此可以作为法院体系的一种低成本的替代手段。运用这种方法的一个典型例子是佛兰德斯地区和荷兰法律体系中的诉辩交易模型,实际上它们具有鲜明的行政属性,但并非由行政机关而是公诉人实施。毫无疑问,下一步的研究对诉辩交易和行政罚款两种手段各自的优势进行比较分析是非常有必要的。
英格兰和威尔士以及佛兰德斯地区的环境执法机制都发生了重要的变化,这些区域的环境执法正从刑事法转向行政处罚过渡。本文提供的数据仅反映了2009年之前这些变化尚未生效的情形。考察这些变化产生的影响,特别是这些影响是否会提高行政处罚手段的使用,将是一个值得进一步研究的问题。
本文的一个引人注目的研究发现是,被考察的四个国家或地区都没有掌握本国违法行为数目、(诉辩交易、行政处罚、刑事处罚或其他手段的)后果以及最终处罚手段的可靠数据。从近年来发表的报告来看,相关信息披露越来越少似乎是一个发展趋势。即使在这些国家或地区,可获取的数据局限于特定范围和特定时期,导致不同国家之间的数据缺少可比性。因此,笔者认为建立一个关于环境调查、违法、执法措施和处罚的统一数据收集系统是非常必要的。
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