【出版信息】吕忠梅等著：《自然保护地立法研究》，法律出版社2022年11月版。

　　新书简介

　　从党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，到党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，再到党的二十大报告进一步提出“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”，中国特色的自然保护地体系改革正在稳步、有序推进。在此过程中，需要充分发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，确保改革在法治轨道上进行。

　　以国家公园为主体的自然保护地体系建设是对我国既有自然保护地体系的重构，既需要全新的法律制度设计，更需要新的法学理论支撑。本书的特色在于坚持问题导向、实践导向，通过打通“事理”和“法理”、融通立法理论与实践的研究，实现从政治政策话语向法言法语的有机转化。

　　

　　作者简介

　　吕忠梅，十三届全国政协常委，十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任；中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长。

　　刘佳奇，辽宁大学法学院副教授。

　　阙占文，中山大学法学院/南方海洋科学与工程广东实验室（珠海）副教授。

　　陈真亮，浙江农林大学文法学院副教授。

　　序言

　　以“国家公园”成就“公园国家”之法

　　多年以前，唐代诗人杜甫这样描述《江村》：“清江一曲抱村流，长夏江村事事幽。自去自来梁上燕，相亲相近水中鸥。”以浓浓的“物我相友”之情，诗意地表达“天人合一”的自然观。在治国之道中，中华民族自古有“天地节而四时成”“节以制度，不伤财，不害民”的律令，体现“道法自然”的法律观。但中国的文化和法律中，并没有自然保护地的概念及其相关制度。

　　世界上公认，建立自然保护地是最有效的保护自然生态系统、维护生物多样性的理想模式。一般认为1872年经美国政府批准建立第一个国家公园——黄石公园，是最早的现代意义上的自然保护地。因其强调自然保护的理念，且取得显著成效，而成为其他国家争相学习和借鉴的保护地制度。二次世界大战后，在各国自然保护地事业发展基础上，成立了“国际自然及自然资源保护联盟”，联合国教科文组织也推出了“人与生物圈计划”等。全世界自然保护地的数量和面积不断增加，并成为一个国家文明与进步的标志。

　　新中国成立后，党和政府高度重视自然保护区建设。1956年6月30日，由秉志、钱崇澍、杨惟义、秦仁昌、陈焕镛等5位著名科学家在第一届全国人大三次会议上提出了关于“请政府在全国各省（区）划定天然林禁伐区保存自然植被以供科学研究的需要”的提案，该提案获得通过后，交由国务院交林业部会同中国科学院、森林工业部研究办理。1956年10月，林业部拟定《天然森林伐区（自然保护区）划定草案》，并在广东省肇庆建立了中国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区，开始了中国自然保护区建设进程。到2012年，我国已建立国家级自然保护区373个，还设立了一大批风景名胜区、湿地公园、森林公园、海洋特别保护区、地质遗迹保护区等专门自然保护区域，颁布了《自然保护区条例》等行政法规和部门规章。

　　党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为中华民族追求的新目标，以法治思维和法治方法推动和保障生态文明体制改革成为全面依法治国的重要内容。习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，自然保护地体系建设。2013年党的十八届三中全会确定“建立国家公园体制”的改革任务，2017年出台《建立国家公园体制总体方案》；党的十九大报告提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革目标，2019年制定《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。在这些改革文件中，都明确提出了研究制定有关国家公园的法律法规、推动制定自然保护地法的立法任务。这既是“确保重大改革于法有据”的必然要求，也是深入开展自然保护地及其相关立法研究的契机与动力。

　　回顾中国环境立法的历史，自然保护地立法可谓曲折萦纡。2004年全国人大常委会首次将制定《自然保护区法》列入立法计划，针对有关部门提出的《自然保护区法（草案征求意见稿）》引发争议，有学者主张制定自然保护地法而不是将自然保护区立法单列，并提出《自然保护地法（草案征求意见稿）》；也有学者主张制定自然保护区域法并提出《自然保护区域法（征求意见稿草案）》；后因各方分歧太大，立法机关暂停立法进程。在各方面的大力推动下，2012年，全国人大人口资源环境委员会提出《自然遗产保护法（草案建议稿）》，人大代表联名提出《自然保护地法（草案建议稿）》，仍因各方面的巨大分歧，立法机关未正式启动立法程序。随着《国家公园体制改革总体方案》的出台，各方面高度关注国家公园立法问题，2018年十三届全国人大常委会将制定《国家公园法》列入本届常委会立法计划。2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确提出推动制定自然保护地法，确立了新的立法任务。2018年以来，国家林草局（国家公园管理局）先后设置国家公园立法、自然保护地立法研究课题，委托有关方面开展立法研究。从目前已公布的年度立法计划看，十三届全国人大常委会仍未正式启动《国家公园法》的制定；国务院立法计划中也未安排提请全国人大审议《国家公园法（草案）》或《自然保护地法（草案）》；2022年，自然资源部公布的立法计划中，将研究起草《国家公园法》《自然保护地》作为“拟报国务院审查的法律草案”列入计划。

　　立法遭遇尴尬的背后，是理论研究的不成熟。多年来，虽然一直有学者从事自然保护地法研究，但在以污染防治为主的“小环境法”理念影响下，涉足该领域的环境法学者不多，研究相关立法问题的主要是从事自然保护或生态保护的科学家及其团队成员，前述几部法律自然保护地法专家建议稿，也是由他们提出。认真梳理各种研究成果，却发现：虽然各方面都在呼吁进行自然保护地立法的“顶层设计”并鼎力推动，但“国家公园法”或“自然保护地法”的概念范畴、价值理念、法律规范却始终面目模糊；虽然各方面对自己提出的立法方案据理力争并常常不欢而散，但激情背后却是不同学科、不同话语、不同思维方式下的“鸡同鸭讲”。实际上，要真正把“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”的政治决策转化为立法决策，需要坚实的法学理论作为支撑。全面系统地研究自然保护地体系建设过程中的生态保护与经济、社会发展的关系，深入研究与自然保护地建设有关的各种利益诉求与保障条件、现行法律冲突与空白，建立有说服力的“自然保护地”法基础理论与立法技术方案，迫在眉睫。

　　新时代的自然保护地建设，在过去法律依据不同、设立程序不同、保护目的不同、生态环境治理能力不同、管理体制不同的情况下，从国家公园体制改革起步。经过大力推动，国家公园改革试点取得明显进展。但是，在改革实践中也出现了一些令人忧虑的现象。实践中反映强烈的自然保护地分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头交叉管理、权责不落实、保护与开发矛盾难以协调等，极易引发自然保护地内外经济、社会与生态环境之间、地区间和部门间、各相关产业之间的矛盾冲突，亟需通过立法加以回应。统筹考虑自然保护地不同效力层次立法，根据自然保护地的多要素性（自然、行业、地区），与社会、经济、文化等复合交融性等特点，充分考虑自然保护地生态系统与其他生态系统的关联性、与经济社会发展的同构性、自然保护地治理的特殊性，从制度上予以引导、规范、解决，回应自然保护地特殊的区位特征、特殊自然特性与特殊管理问题的现实需求，是保障国家公园体制改革顺利进行和实现建立以国家公园为主体的自然保护地体系的当务之急。

　　正因如此，从2019年开始，我和几位青年环境法学者共同组成课题组，先后接受国家林业和草原局的委托和腾讯公益基金、全球环境基金（GEF）中国国家公园体制机制创新项目（C-PAR1）的资助，从自然保护地立法体系研究的角度，对自然保护地法基本理论、国家公园法与自然保护地法的关系、国家公园立法路线图、自然保护地立法框架等展开研究。将建设自然保护地体系涉及森林、湿地、荒漠、海洋等不同生态系统和多个管理部门、多方利益主体作为一个复杂的生态——社会大系统加以研究，力争通过创新法学理论厘清这个复杂大系统所涉及的各种利益关系，回应和解决自然保护地体系建设中的实践问题，提出以建立“人与自然和谐共生”为目标的立法方案。

　　考虑到“以国家公园为主体”的自然保护地体系改革是对已有的“以自然保护区为主体”的自然保护地体系的重构。我们在构建新的自然保护地体系的过程中，特别是对具有弥补中国生态环境领域立法空白意义的《自然保护地法》《国家公园法》进行研究和设计过程中，本着打通“事理”和“法理”，实现从“事理”到“法理”转换的理路，首先在法律基本范畴、立法价值目标、体制机制重塑、法律规范配置、制度体系建构等方面寻求理论创新与突破，促进自然保护地体系建设从政策立场向法律态度的转化、从政策逻辑向法律体系的转化、从政策语言向法律概念的转化、从政策话语向法律制度的转化。为此，我们在“基本理论编”中提出并回答了一些理论问题。如，对我国自然保护地立法的基础概念、价值目标及基本原则的论证；以整体性思维塑造自然保护地立法体系，处理作为自然保护地体系建设“基本法”的《自然保护地法》与《国家公园法》关系的原则与方法；以基于空间法治观的自然保护地概念与法律属性，构建新的管理体制和分区管控机制；坚持“保护优先、绿色发展”立法原则，建立以共性制度、面上制度、一般制度和特殊制度为特征的制度体系，等等。

　　以这些理论成果为基础，我们在“立法建议编”中提出了《自然保护地法专家建议稿（草案）》及其条文说明。既是将理论研究成果转化为立法实践的有益探索，也是针对国家公园体制改革实践中出现的法律问题所做回应。通过“专家建议稿+条文说明”的方式，在全面展示自然保护地立法基础理论研究转化为立法方案的方式与过程的同时，也为立法机关提供参考。值得欣慰的是，在2021年第十二届全国人大第三次会议上，马化腾先生作为人大代表领衔提出了《关于制定自然保护地法》的议案，并将我们的《自然保护地法专家建议稿（草案）》作为附件予以提交，该议案在经过审查后获得立案并交由全国人大人口资源环境委员会办理。办理单位对于议案及其附件予以高度肯定并表示将会在立法中予以吸收。研究成果能够得到立法机关的回应，我们倍受鼓舞。

　　我们深知，研究还处于初步阶段，远未达至成熟。将其呈现在大家面前，目的在于进一步促进与同仁们的学术交流与交锋，以共同促进由“国家公园”成就“公园国家”的自然保护地立法早日出台，保障中华大地美景永驻、青山常在、绿水长流！

　　吕忠梅

　　2022年7月20日于星火西路八号院

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