时间:2023-09-15 来源: 责任编辑:秘书处
【编者按】2017-2022年我会组织开展了为期五年的中国“生态环境法典”编纂课题研究,取得了丰富的成果。今年5月我会在重庆启动了第二阶段“生态环境法典”编纂课题研究(见本公众号https://mp.weixin.qq.com/s/F75OagBbnGZjn-pTc499ZQ)。值此《十四届全国人大常委会立法规划》已将“环境(生态环境)法典”编纂纳入一类立法项目之际,我会微信公众号特设“生态环境法典编纂研讨专题”专栏,全面、及时刊发我会在“生态环境法典”编纂课题研究的最新研究成果和动向。
本期起将分五次陆续刊发2023年5月在我会举办的“中国式现代化与生态环境法典编纂学术研讨会”上来自国内宪法、行政法、刑法、民法等学科和法律实务界等八位著名专家学者发表主旨演讲的文字稿,以答谢大家对研究会“生态环境法典”编纂研究课题进展的持续关注。
主旨演讲三:教育法与环境法典编纂——湛中乐(北京大学教授、中国法学会行政法学研究会副会长)
谢谢吕忠梅会长、汪劲副会长的邀请,又一次来到重庆跟我们环境法学界的同仁们一起,跟大家讨教。我的专业实际上是行政法学,前几天我跟汪劲说写教育法光搞行政法不行,因为我专业是行政法,大家知道在中国,行政法跟环境法的关系很特殊。
我记得30年前,我跟当时国家环保局胡宝林司长共同主编了环境行政法。当时罗豪才教授、北大姜明安教授我们几个人讨论要搞部门行政法的时候,我选的是两个,一个是警察行政法,传统的行政法律是警察权,另外一个我当时觉得未来环境行政这块,环境保护的国家义务以及公民的或者社会的环境权的保护,从长远来讲这一定是一个特别有前景而特别具有挑战性的。所以30年前我写环境行政法的时候就深刻的感受到行政法跟环境法的关系。如果大家关注美国行政法的教材的话,他有相当多的比例讲公媒体,讲规则的制定,讲环境标准的制定,美国行政法将这叫行政决定,在中国来讲是各种各样的行政决定。美国行政法的案例里头很多包括行政处罚和行政强制的案例,都是环境法的。也可以看到,在中国行政法的大量的案例里中,既涉及到环境标准的制定,包括地方性法规、规章、规范性文件,也涉及到行政行为。行政执法,环境执法其实还是弱项,再一个环境司法,环境司法当然包括但不限于行政、司法。
所以环境法跟行政法有特殊的关系,我还要感谢我们陈德敏书记,两年前我当法学院院长时,他邀请我来到重庆,跟在座的还有不在座的像周珂教授在一起学习,给我的印象很深,那年5月29号报道,5月30号排队,两年前印象很深。当然这次我也觉得对我来说是个特别好的机会。汪劲是老朋友,我上个礼拜参加了在国家图书馆的绿色法典发布会,也学习了很多,他就跟我讲来谈谈教育法典和环境法典编纂的问题,因为本人有多少参与了教育法典所谓的讨论,更重要的实际上我是参加了行政程序法典或者叫行政基本法典的讨论,一共有20年,所以我谈点感受。
我今天报告的题目是叫教育法与环境法典编纂,因为我们主题是环境法典,所以我还要跟环境法典搭点钩,不搭点边,人家说在我们这个环境法学哪儿行呢。其实我昨天晚上加了点班,整了几个PPT,因为我不知道最后要讲什么好。我在行政法学会到现在还在担任副会长,立法学会是前几年做会长的,然后我从零七年起是中国教育学会有个教育政策与法律研究会的副会长。所以法学会底下是没有教育法学会的,可能这是一个国家的一个小问题吧。
那么我今天发言的一个题目,刚才讲到是环境法典与教育法典编纂比较,这两个都没成型,但是我们又有些理想化,我们来谈这个想法包括现实的问题。因为时间关系,我想后面讲这么几个问题,应该说几年前民法典的出台为我们其他领域的法典制定创造了一个很好的条件。三年前的5月28号,十三届全国人大三次会议表决通过了民法典,正式宣告中国进入了一个所谓的民法典时代。民法典为其他领域的立法的法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典经验,适时推动条件成熟的立法领域的法典规范工作,这是三年前的这个一种情况,那么两年前的2021年4月21号,全国人大常委会又公布了2021年度的立法工作计划,在第二部分中统筹立法质量和效率,科学合理的安排立法工作中又指出了要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作,在第五部分里专门有一个加强立法的理论研究中指出要总结民法典编纂的立法经验,开展相关领域的法典化的编纂和法律体制化的研究。
我们可以看到,就是最近几年民法典通过以后,从总书记发言到全国人大及常委会到中共中央和国务院的文件都特别注重来推动这个法典化工作的进程。那么我想我们今天在这个讨论的就是环境法典的制定,我想在这个方面来讲,我是教育学会教育政策与法律研究会的副会长,其实法学领域进去的人不多,我一个,还有现在对外经贸大学的副校长,他是我们行政法学会的秘书长,怀德有时候也参与一点点。但总之进入教育学会,教育政策与法律研究会的绝大多数人是教育学界,是研究教育学原理,研究教育政策的,研究法律的并不多。最近我看到了前年我们刘超教授,华南师大有个教育立法研究基地,包括下个礼拜、下个月福建省教育法学会也要参与到我的建议的工作中来。所以其实作为一个领域法的一种环境法和理论法的教育法,如果说我们把环境法从环境行政法的视角来看待环境的部分的话,那么教育行政法也只是从行政法视角度来看待教育法,但是说教育法典或者环境法典的话,它远不止所谓的环境行政法,远不止所谓教育行政法,它应该有更宽的视野,包括民事的部分,也包括刑事的部分,当然立法更重要实际上是宪法支持、宪法依据,所以在宪法体系下面说的思维是多学的思维。
作为领域法,环境法和教育法在这个上是一样的。从这个意义上讲,环境法它不等于行政法,它不可能都是行政法,但是环境法从过去到现在,法律规范里面,绝大多数70%到80%应该说是跟怎么跟行政法,跟政府、公务员治理,跟行政行为,跟纠纷解决是有紧密关系和特殊关系的。那么与民法、刑法略有不同的是环境法和教育法,它是属于法律所调整的具体领域,从这意义上讲,它就是个领域法。所以领域法是相对于部门法的一种法律规范的记过形态。一般认为,在国内关于领域法的一个探讨较早出现于裁决法律,北大刘俊他们做相关的研究、发出一些相关的文章,随后又受到环境法、卫生法、应急法、教育法等领域学者的一个响应。所以在环境法和教育法中都不同程度的存在着现行立法缺乏系统性、整体性、协同性、时效性等问题。
那么法典化的编纂其实都具有非常现实的紧迫的需求。我一方面说环境法典的编纂,我们可以看到改革开放四十年来,尤其是我们中共中央从领导人到全国人大到相关的系统都极其重视生态文明的建设,强调不只是经济发展,还要环境保护、生态的建设,所以促进和保障绿色低碳发展成为我们一个重要的目标,刚才张翔教授从宪法规定来谈国家义务,他不仅只是从自己出发,从国家来讲现在必须做什么,其实大家受教育权的保护领域和一个国家也是不是如此呢?所以在教育法典的编纂,其实要推动教育强国与人才强国。
现在二十大报告里头专门有一块谈到教育兴国、科技兴国和人才强国。离开了教育,科技没法发展,人才没法搞培养,所以教育法典和环境法典的编纂,我个人认为都是极具紧迫性,有现实的需求。我特别支持环境法典优先赶快制定出来。
我们未来环境法这个体系是一加六加四这样的一个法律制度体系,我认为现在环境法典的编纂调节应该说是比较成熟的或者就是成熟的。那么这个成熟完备的地方规范基础体现在哪些方面呢?首先是有一部基础性的法律,综合性的法律《环境保护法》,我记得我在北大学习的时候,最早是金瑞林老师讲这个,后面是程正康老师,涉及到大气污染,水污染,固体,废物,土壤。我们说的山水林田湖草沙,草原、森林,沙漠这些专门的法律有若干部,还有四部特制法律,长江的,黄河的等,黄河是后出来的,黑土也是后出来的。最近还看到了青藏高原的生态保护法,这个四部法律各有特色,另外还有其他的100多个行政法规和600多种规章,1200多个环境标准等,应该说是基本涵盖了生态环境保护的各个领域,为环境法典的编纂提出了良好的单行法基础。我也注意到了我们吕忠梅会长带的这个团队里的设计,除了总则编以外,有污染控制编,有生态自然保护编,有这个绿色低碳编,当然有环境责任编,这几大编里面,相关的法律其实总体上都有覆盖,那么在教育法领域里面呢?未来教育法典和相关的法律体系怎么说呢?我自己这么认为,教育法领域也是1加N,那个四五我们就没有了,N是有的,也就是说民法典、刑法典可以有这个东西,但是行政法里涵盖所有应该是不可能的,教育法也是如此。
要搞一个教育法律,其实上单行法没有也是不可能的,所以我是觉得1加N的法律规范体系,法律制度体系是完全可能的。所以相对环境法典来讲,教育法典的编纂,本人认为它是条件较为成熟的,但是有相当的或者有一定的难度。目前是有一部基础性的法律,我们叫教育法是龙头法,那么N部就包括已出台的八部教育法律,现在另外还有十多部行政法规,还有数十部部门规章,数量、覆盖面以及体系化的程度客观的讲不如环境法领域,这是实事而求是。现有的专门法律我们都知道是编纂法典的重要的基础与参考,相较于生态环境领域,教育领域现行专门法律数量较为有限,某些板块的法律制定呼声由来已久,但尚未得到实质性进展。
比如说学校法,包括学前教育法,我们知道学前教育法现在还没出台,还在审理之中,终身教育法现在还没有起草。教育考试法,我们这么大个国家考试法都没有。我记得2020年我在美国,从美国回来以后,我们就在教育部组织讨论过,这个考试法到现在为止还不见踪影。所以这些短板,应该说给教育法里的编撰增加了一定的难度,我这里有一个小表,大家看一看大概了解教育单行法。教育主体的法律,30年前的教师法现在正在修改,民办教育法2002年初步制定,几年前修改过,学校法现在没有出台,这是现在教育主体的法律。教育活动的法律,有学前教育法,现在有列入立法计划,还没有出台,义务教育法,这是非常重要的一部实施宪法的法律,1986年出台后修改过几次,职业教育法出台了,前年去年也修改了,高等教育法是这些我们在座的每位大学老师的权益的高等教育法,终身教育法我们只是列入立法计划,但是没有出台,家庭教育法是两年前年底出台的,这是教育活动类型法律。到教育活动的过程,教育领域最早的法律就是学位条例,是40年前1980年的学位条例,这个学位条例只是修改过1次,不能适应性的话需要修改。还有一个教育考试法没有出台,在教育保障上有个国家通用语言文字法,所以相比环境领域的法律,教育方面的法律还是偏少的,这是个客观存在。从环境法领域里面来讲,我们可以看到,也是我自己感受到的,一个是个体的贡献加上全国范围内的一个集体行动,应该说为编撰实践,凝聚共识,指明方向,搭建框架。
中国环境法学研究会从2017年以来就启动了环境法典编纂研究的重大项目,包括环境法典的外国环境法典的翻译,环境法典编纂的基础理论研究,这是非常重要的做理论的支持。环境法典专家建议搞三大部分,应该说经过五年的努力,在全国200多名专家学者的分工协作下,圆满完成了积极的研究任务,取得了丰硕成果。上次我在国家图书馆应邀参加了我们这个绿典之路的发布会,我们都可以看到,我们还收过了这个学会赠送给我们的宝贵的资料,3个子系统17本书,对我来讲是非常重要的。而且我们可以看到了专家,据汪劲教授讲,形成了五编一千余条的生态环境法典的专家建议稿,这是难能可贵的。那么相比之下,我们教育法领域呢,学者们积极参与讨论,我刚才讲我在北大作为教育法研究中心的主任,作为教育立法研究基地的主任,我参加了兄弟单位的很多关于教育法典制定的一些研讨会,这是没错的,包括前一年在九月份在北京会议中心,教育部政法司的司长孙霄兵,现在副市长王大全等等都在那个会上宣布了,我也在这上面也有一个发言,但总体上来讲相对零散一点。全国范围内的积极行动有待强化,对教育法编纂的必要性与可行性以前形成共识,但是在具体的立法基础上,还是有一定的讨论空间。刚才我提到了中国法学会下面没有教育法研究会,那么中国教育学会里面长期以来有教育政策与法研究分会,从2003年到现在已经是20年。我是从2007年在里头担任副会长,从事法学研究相对比较少,最近几年尤其多了增加了,我们主体的成员分布在教育学界和法学界,对于教育法典化的问题应该说进行了一定的讨论,但积极行动的规模。
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