主办单位：中国法学会环境资源法学研究会、昆明理工大学

　　

　　会议时间：2023年10月29日20:00-21:40

　　

　　会议地点：昆明银园会务中心

　　

　　第三分议题 中国环境法典编纂（第三单元）

　　

　　目录

　　

　　1. 吕志祥  兰州理工大学法学院教授

　　

　　题目：《价值导向与制度重建：中国式现代化之自然资源法治论析》

　　

　　2. 齐婉婉  南京林业大学讲师

　　

　　题目：《自然保护地政府规制行为的规范化——以类型化分析为进路》

　　

　　3. 吴惟予  上海政法学院人工智能法学院讲师

　　

　　题目：《环境法典化背景下中国生态文明教育的现实基础与立法构造》

　　

　　第三分议题第三单元西安交通大学法学院刘志仁教授主持，由西南政法大学经济法学院乔刚教授担任与谈人。

　　

　　01

　　

　　主持人：刘志仁（西安交通大学法学院教授）

　　

　　今夜很好，很有意境，大家在这灯光通明之下，坐在四季如春的昆明银园酒店会议室，我作为主持人，对在座各位表示由衷感谢，热烈欢迎。咱们严格按照发言时间安排，时间到就提醒，提醒后一分钟内争取结束发言。第一位发言人是兰州理工大学法学院吕志祥教授，发言题目是《价值导向与制度重建：中国式现代化之自然资源法治论析》，大家欢迎。

　　

　　吕志祥（兰州理工大学法学院教授）：

　　

　　环境法典被全国人大列入立法议程。在这背景下，讨论自然资源法的完善，以及自然资源基本法的制定，主要出于两个考虑：第一，自然资源法治对中国式现代化具有极端重要性，是中国式现代化的重要支撑和保障。第二，虽然自然资源法和环境法有相通处，但也有差异处，环境法典不可能把自然资源法所有内容都纳入法典。目前，我国自然资源法有碎片化现象、应急性特征，应在理论和实践等方面进行创新，这是选题原因。下面从几方面简要汇报：

　　

　　第一个方面，人与自然和谐共生：中国式现代化与自然资源法治的契合。首先，西方国家秉持“资本至上”和“理性至上”价值追求的现代化理念，导致“作为主体的人”和“作为客体的自然”之间的矛盾非常尖锐。中国在通往现代化的道路中，对人与自然关系进行了新的认识和界定，将“人与自然和谐共生”作为中国式现代化的基本特点。“和谐”和“共生”彰显了中国传统文化价值，体现人类价值和自然价值的动态平衡。中国传统文化认可人类的价值，也认可自然的价值，也就是说，自然本身是有价值的。中国式现代化的协调性、科学性、生态性、人民性等都非常明显。其次，“有多少汤，泡多少馍”：自然资源法治的底线思维。这是总书记针对黄河流域讲的，也高度概括了自然资源法治的底线思维。底线思维是构筑自然资源法治的本质要求和重要保障。最后，人与自然和谐共生：中国式现代化对自然资源法治的新要求。目前，我国自然资源法治建设与中国式现代化的要求还有较大差距。比如说，现在还没有统筹引领、整体保护自然资源的自然资源基本法，在某一些重要领域还有立法的空白，自然资源单行法之间的衔接也不够紧密，等等，对这些问题应该深入研究。

　　

　　第二个方面，保护优先：中国式现代化之自然资源法治的价值导向。首先，要坚持党的领导，确保自然资源法治的正确方向，增强大局观、系统观、协同观。其次，要坚持保护优先，维护国家资源安全屏障。第三，要坚持系统保护，推动环境资源的协同治理，用系统化思维解决自然资源法治面临的突出问题。

　　

　　第三个方面，再体系化：中国式现代化之自然资源法治的制度重建。一方面，要优化自然资源法律规范的整体结构，做好自然资源法的顶层设计，形成“基本法-单行法-特别法”模式。自然资源基本法的研究制定应该提上议事日程，应该跟环境法典编纂同步进行。要明确上位法、下位法效力等级以及各自边界与功用。现在因为没有自然资源基本法，所以自然资源单行法之间其实就是平行关系，没有统领关系，处于碎片化状态。另一方面，要加强自然资源法律规范的制度衔接，持续推进自然资源重要领域立法，比如，推动《耕地保护法》《国土空间开发保护法》《能源法》等等进程；及时清理地方性法规和规章，建立动态调整机制；及时修订自然资源单行法，然后进行实质性制度衔接，使其具有整体性、协同性。

　　

　　第四个方面，协作共治：中国式现代化之自然资源法治的实践走向。首先，推动自然资源执法的统筹联动，提高综合执法效能。其次，加强协同性的司法统筹联动，构建多元的共治格局。司法联动包括内部联动、外部联动和责任方式联动。外部联动方面，主要是要打造更高层次、更宽领域的自然资源行政执法和刑事司法衔接。内部联动纵向方面，主要是要解决好“争管辖”和“推管辖”的问题；同时，要保障法律适用标准和司法执行标准的统一性。在责任方式的协同方面，要首先注重自然资源案件刑事、民事、行政责任的衔接；同时，要贯彻恢复性司法理念，探索“司法保护+生态修复”责任模式。

　　

　　02

　　

　　主持人：

　　

　　感谢吕教授分享有思考、有推理、有见识的最新研究成果。下一位是齐婉婉，她是南京林业大学的讲师，演讲题目是《自然保护地政府规制行为的规范化——以类型化分析为进路》。

　　

　　齐婉婉（南京林业大学讲师）：

　　

　　我的汇报主要包括三个部分：第一个部分是自然保护地政府规制行为的内涵，第二个部分是自然保护地政府规制行为的规范论证，第三个部分是在规范论证的基础上进行规范构造。

　　

　　首先，自然保护地政府规制行为的概念。按照规制层次的分类标准，可以把规制分为三类，自上而下依次是宏观类规制，中观类规制以及微观类规制。宏观规制一般是指国家有关宏观规划和宏观立法行为。微观规制是指政府为维护公共利益，依法对某具体行为进行的规制。中观规制介于宏观规制和微观规制中间，具有承上启下的作用。在自然保护地建设中，宏观规制是指政府对于自然保护地进行的宏观规划，主要涉及到自然保护地建设中的政策或者立法目标。现在很多关于自然保护地体系建设的规范性文件都是对宏观规制的阐述，它必须与国家的其他规划协调统一，如国土空间开发规划和主体功能区规划等规划，这种规制行为是行政主体之间的内部行为。自然保护地政府的微观规制是指政府针对某个具体特定行为的规制，这种规制是根据具体情况而进行的。本文所要研究的是作为自然保护地中规规制的政府对私主体规制行为，因为它涉及到自然保护地中公共利益和私人利益的冲突和协调。

　　

　　其次，对自然保护地政府规制行为的实践和理论现状分析。目前，自然保护地中，政府对私主体的规划行为面临一刀切的无差别规制的实践困境。本文着重分析政府类型化的规制行为。第一，政府类型化的规制行为符合保护优先原则，保护优先是把环境利益放在最优先地位，政府对自然保护地的规制行为正是出于自然保护地的保护优先这一目的。第二，符合协调发展原则。不同类型的自然保护地中多重价值的比重有所不同。对于保护价值最高，承担最高生态功能的自然保护地，保护价值的权重最高。对于不属于保护价值最高，承担最高生态功能自然保护地的区域，多元价值的权重则更均衡，通过环境、经济、社会三种价值之间权重的不同来实现类型化的规制行为，这是自然保护地中政府规制行为对协调发展原则赋予的新的内涵。第三，符合比例原则，比例原则主要包括三个子原则：正当性、必要性和狭义比例原则等。自然保护地政府采取的必要规制行为是为了保护自然保护地环境价值必须采取的行为，符合正当性和必要性原则。从狭义比例原则来讲，政府类型化的规制行为是为达到保护自然保护地这一目的而对私人权利损害最小化的要求。

　　

　　最后来看如何进行规范构造。既然需要实施差异化的规制行为，那么在规范表达上，如果居民和企业的土地涉及保护价值最高，承担的生态功能最高，那么政府就会采取生态移民这种规制行为。生态移民这种规制行为会对私主体权利的全部权能予以剥夺，在这种情况下，政府的规制行为通常被认为是政府征收行为。这种对私主体权利所有权能的剥夺行为不仅会涉及到公民这一私主体，也会涉及到企业这一私主体，即企业依法取得的探矿权等权利的退出。对于自然保护地企业权利的退出，不同的学者有不同的定性，本文认为是对用益物权的征收。如果居民和企业的土地不涉及到核心区域，就不应采取全部限制这种征收的方式，这种情况下采取的是部分限制的方式，即虽然对涉及的土地私主体仍享有权利，但是部分的权利受到限制。这虽然不是对全部权能的限制，但也对特定权利造成了影响，所以这是对私人发展机会的限制，本文认为它是属于应该给予生态保护补偿的管制性征收行为。对于第一类的政府征收行为，在法律上应依照《宪法》《土地管理法》以及《民法典》中关于因公共利益进行征收补偿的规定，这是较为明确的。对于第二类应当进行生态补偿的管制性征收行为，应当依照有关生态保护补偿法律规定，当下我国有关生态保护补偿的立法还需要完善，这是另外一个需要探讨的话题。

　　

　　03

　　

　　主持人：

　　

　　齐婉婉老师做了很系统，从宏观微观层面，政府如何对类型化的自然保护地进行保护，以类型化为基础，提出规制进路，非常好，这个体系有一定的创新型，期待发表为期刊论文。接下来请上海政法学院人工智能法学院吴惟予老师发言，他的发言题目是《环境法典化背景下中国生态文明教育的现实基础与立法构造》。

　　

　　吴惟予（上海政法学院人工智能法学院讲师）：

　　

　　党的二十大报告提出对于中国现代化的描述，其中有两点，一是人与自然和谐共生的现代化，二是物质文明与精神文明相协调的现代化，对生态文明教育实施和相关立法推进指明了具体方向。

　　

　　第一个问题是我国生态文明教育立法的现实基础。在过去的几十年里，我国在环境教育领域的探索一直没有停歇，早期用的表述是环境教育、绿色教育、可持续发展教育等这一系列从西方舶来的词语。经过这些年不断的探索，特别是生态文明建设与传统环境教育相融合之后，提出了生态文明教育的理念。今天所说的生态文明教育，是一个包含人与自然和谐共生理念，同时提倡生命共同体模式，服务美丽中国建设，根本目标在于推动培养生态公民的一种具有中国本土化特色的教育模式。从规范层面上来看，国家在上世纪80年代就已对环境宣传教育问题，以政策的形式作出了规定。2014年《环境保护法》修订时，特别增加第九条环境宣传教育条款。党的十八大以后，党中央和国务院一直非常重视该议题，在当前很多有关政策文件中，都能看到生态文明教育的相关表述。相比之下，地方层面对于生态文明教育的立法探索更加丰富和超前。2011年宁夏颁布了首部地方环境教育条例，并已经过了最新一轮的修订，广东也于不久前通过了地方环境教育条例。目前我国环境教育、生态文明教育主题相关的地方立法大概有十部左右。从实践层面上来看，我们列举两组数据，第一组数据反映出立法推进较快的地区，如广东和江苏，对于环境宣教的支出预算较高，但是地方GDP水平和宣传教育的支出并非呈正相关。第二组是关于高等学校层次与生态文明教育推进力度的相关性说明。

　　

　　第二个问题是关于生态文明教育立法面临的困境，主要有四个方面：第一个方面是立法意愿和立法实践的脱节，总体反映为“心理认同、排序次要和行动滞后”，同时立法理念也未能深刻传到各个基层领域。第二个问题是立法的内生创新度不足，表现为缺少前沿前瞻性、引领性和创新性。一个典型的表现就是早期的环境教育立法，在结构、内容上的同质性非常高。第三个问题是立法效果有限，生态文明教育立法的实施效果取决于两个方面，第一个是我们前面所说的立法内容是否科学合理，是否可行有效，实践中表现为实施主体分工是否明确，对象是否周全，保障机制、法律责任机制是否健全等等。在实践层面，还决定于政府领导和单位领导是否对此问题重视，经费保障能否落到实处，师资队伍是否健全等。第四个困境就是新的环境议题对于立法提出更高的要求。目前我们所处在一个新旧环境问题交织的状态，新的环境议题例如“双碳”，其目标定在是2030年和2060年，在如此一个长的时间跨度内，生态文明教育能够在其中发挥作用，所以这些新议题有必要写入到我们生态文明教育立法之中，类似的还有生物多样性保护，国家公园自然地自然保护地建设等新议题。

　　

　　第三个方面是关于如何从传统中华智慧中汲取生态文明教育立法的养分。我们探讨四个派别，儒家、释家、道家、法家。他们在处理人、自然与社会的关系时各有特点，比如儒家遵从的天人合一，道家是道法自然，法家则是以时禁发。总体上有三点启示，第一个是古人将生态环境置于人之上，但这并不代表中国古代就已经有了西方所谓的生态中心主义，而是说更多的围绕着人与自然资源环境问题，思考如何能够更长久的生存下去，国力如何增强，资源如何充盈。因此在古代法律著作中，我们能够看到很多关于遵循自然规律的表述。第二个启示是以和谐天人和谐作为核心，培养民众的善。第三个重视实践。实践是中国古代生态智慧的关键逻辑，中国古代有许多生态思想，但更重要的是探索如何把这些生态思想转化为行动。

　　

　　最后一个领域是法典化思维下生态文明教育立法的未来走向。总体思路是从浅层化迈向主流化，有四个建议：第一是选择适合本土特点的立法路径，在国家层面实际上可以参考民法典处理生态环境损害赔偿的立法模式，以原则性规定写入生态环境法典，后由国务院制定专门法规。第二是立法内容契合新时代，同时汲取传统生态智慧。要实现生态文明教育立法的主流化，最直接的方式是把当前环境治理领域的主流问题，比如说“双碳”引入其中。第三是加强主体数据的一个互通，以及搭建一个综合的实施平台。第四是通过新技术赋能来提升生态文明教育立法的质量，从人工智能赋能立法的角度来探索提高立法的科学性。谢谢各位。

　　与谈评议阶段：

　　

　　主持人：

　　

　　吴老师报告题目很新颖。我们觉得立法执法的体制问题非常重要，比体制更重要的是观念问题、理念问题、意识问题。教育是生态文明理念和观念改变的最重要途径。吴老师主要是从生态文明教育的法律构造方面进行探讨，很有理论和现实意义。我们再次鼓掌感谢吴老师提供的这种思路。现在进入点评阶段，有请西南政法大学经济法学院乔刚教授进行与谈点评。

　　

　　与谈人：乔刚（西南政法大学经济法学院）：

　　

　　感谢在座的各位老师，各位同学，还有各位博士生参加今天晚上的分议题。以下是我对几位学者研究内容的一个简要的评析：

　　

　　吕志祥教授分享的内容，涉及到法典内容主要是自然资源法治。报告以中国式现代化背景，主要从人与自然和谐共生；坚持保护优先，中国式现代化之自然资源法治的价值导向；坚持体系化，中国式现代化之自然资源法治的制度重建；坚持协作共治，逐步实现对话，是自然资源法治的实践走向等角度进行分享。我对吕志祥教授所提到的部分观点表示非常赞同。我同时也认为在中国式现代化的背景之下，环境法典不可能融入所有的环境相关的法律，对环境基本法的制定以及环境资源法的完善都是非常必要的。

　　

　　南京农业大学齐婉婉老师主要是从自然保护地政府规制行为的规范化，以类型化分析为进度呈现。我个人也是深受启发，因为她也提到了自然保护地的体系建设，也涉及到与国土空间开发主体功能区域化的配套。令我印象深刻的是她所提到的类型化，类型化主要从征收的规制行为，以及限制的规制行为这两个方面来探索自然保护地政府规制行为，并且从行为类型化的这种角度来进行的规范构建。

　　

　　上海政法学院人工智能法学院吴惟予老师主要是在环境法典编纂背景下，对环境教育生态文明教育立法展开分析。从我国生态文明教育立法的现实基础、生态文明教育法律生存困境、从传统的中华智慧中汲取对于生态文明教育立法的养分、法典化思维下生态文明教育法的一个未来走向等角度进行深层次的分析，并提出了解决路径。提出的观点新颖并且也具有可操作性。

　　

　　各位学者分别从自然资源法治、自然保护地政府规制类型化、生态教育立法等角度进行了分享。提出的问题是环境法典编撰过程中必须要思考的相关重要议题。选题都比较具体，我们现在论文、课题选题也要避免空洞抽象，一定要能够解决现实中的问题，谢谢学者们的分享。此外，我个人也对环境法典的编纂有以下几点看法：

　　

　　第一，环境法典应当制定并且颁布。理由是现阶段环境法典的编纂已经纳入了十四届全国人大的立法规划，2026年将会进入到立法审议阶段。但我个人认为由于受制于客观因素制约，且环境法典编纂过程中本身所存在的一些问题，环境法典在2026颁布并且实施难度较大。

　　

　　第二，环境法典编纂过程中存在的问题。首先，从立法体例方面来看，缺乏体例的安排和创新。首先，我国《环境保护法》作为综合性、统领性的环境保护法，不是新时代的产物。1989年制定的《环境保护法》或者说2014年修订的《环境保护法》，我个人认为它更多从属于行政管理法。目前有关环境法典的编纂也是借鉴了环境保护法里面的结构，比如污染控制编，自然资源编，绿色低碳编，法律责任编等等。我个人认为还是延续了我国1989年或者2014年的环境保护法体例。其次，在体系结构的编排上欠缺逻辑性。法律的法典化是一个技术问题，框架结构上需要逻辑严谨。在结构的安排上应当层层递进，不能简单凭借主观认识就将部分内容纳入，比如第四章的绿色低碳发展编就出现了这种情况。我个人认为这四个层面的并列存在逻辑上的问题，应该从逻辑上率先打破。比如绿色能源能不能放在污染防治编里面，或者是纳入低碳发展编？考虑一下这个问题，如果某一领域或者说某一范畴、交叉地出现在各个章节是否恰当？我认为在逻辑上存在着矛盾。

　　

　　第三，环境法典编纂的构思。我认为需要将环境法典的编纂体例进行较大幅度改变。目前学界公认的污染防治篇、自然生态保护篇、绿色低碳发展篇等。按照这种篇章结构容易出现上述的问题。但是如果环境法典细分为三个层面，分别是环境国家监管编、市场规制编、社会治理编，这在逻辑上是周延自洽的。国家监管编主要涉及国家监管层面的比如污染治理编；市场规制编其中部分是涉及市场规制的部分；社会治理篇要求我们向全社会参与方面进行拓展，体现环境保护公众参与原则。环境法典编纂的体例体现出非常清晰的逻辑层次，保证了环境法典的稳定性，避免随意修改的现象。同时现有的体系基本上都能够纳入国家监管编、市场规制编、社会治理编的范围。

　　自由讨论阶段：

　　

　　与会者就生态环境法典编纂的体例，以及自然物的法律保护问题等进行了热烈讨论。

　　

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