主办单位：中国法学会环境资源法学研究会、昆明理工大学

　　

  会议时间：2023年10月29日20:00-21:40

　　

  会议地点：昆明银园会务中心

　　

　　第二分议题 新时代环境资源法治基础理论（第三单元）

　　

　　目录

　　

　　1. 唐瑭  上海海事大学法学院副教授

　　

　　题目：《我国环境司法权与行政权的流域治理协同机制衔接》

　　

　　2. 王楠  山西大学法学院博士后研究人员

　　

　　题目：《生态环境修复责任新论》

　　

　　3. 梁树森  中山大学法学院博士研究生

　　

　　题目：《自然资源资产损害赔偿的经济价值救济本位》

　　

　　第二分议题第三单元由江西理工大学文法学院王世进教授主持，由西北政法大学经济法学院韩利琳教授担任与谈人。

　　

　　01

　　

　　主持人：王世进（江西理工大学文法学院教授）

　　

　　各位老师，各位同学，大家晚上好。非常感谢大家这么晚了，仍坚持到最后。今天晚上根据会务的安排，我们这个小组开展对第三阶段的分析研讨，议题是新时代环境资源法制基础理论，一共有三位发言人。先有请上海海事大学法学院唐瑭副教授给我们带来题为《我国环境司法权与行政权的流域治理协同机制衔接》的讲演。

　　

　　唐瑭（上海海事大学法学院副教授）：

　　

　　2021年最高人民法院发布《长江纪要》《黄河纪要》。《长江纪要》主要包括四个方面：第一是用最严格的制度，贯彻最严密的法治，落实损害担责原则等。第二是准确的适用民法典的绿色原则和绿色条款。第三是坚持保护优先，预防为主。第四是坚持系统保护整体生态观。《黄河纪要》主要包括三个方面：一是四水四定，流域水资源节约利用。二是解决环境违法成本低的问题。三是坚持全流域系统治理。与此同时，长江流域生态环境的司法保护发布典型案例，主要特点是强调流域环境行政执法的力度，以及保障环境标准与国际公约相衔接。黄河流域也有司法保护典型案例，主要特点包括：一是有严格的水资源保护利用制度。二是黄河文化遗产司法保护，还有推进黄河流域的生态系统整体性治理。三是服务于保护黄河流域的高质量发展。这些法律和案例有一些趋势共性，比如说都要适用全面性、系统性原则来统筹立法、执法和司法。首先，跨流域通常跨多行政区域，跨行政区域需要统筹和协同。其次是支持政府在环境执法中更多进行作为性的行政行为，与不作为行政行为相对。最后是重视加强各方力量协同联动，比如说协同执法、联动司法等等。

　　

　　在裁判文书网对涉及流域环境行政执法的司法案例进行统计，截至2023年10月，检索到36件。2019年最多，主要集中在重庆和四川。一审上诉率也比较高，有58.83%。2020年趋于下降。从行政权来看，在中央和地方关系上，包括横向地方和地方之间的跨流域协调，现在难度还比较大，特别是在裁量标准和联动执法方面。从司法权来看，至2023年3月全国设立了2426个环境审判机构或者说环境审判庭，在这个过程中大量探索了京津冀、长江、黄河等这些流域的司法协作。另外从案件的统计来看，以流域和环境资源审判、环境资源为关键词，检索到150个案例。这些案件里一审上诉率也比较高，有40%。

　　

　　流域协同治理中的行政权，在《水法》《长江保护法》《黄河保护法》包括《防洪法》等法的基础上形成“四统一”行政职权。所谓四统一，主要包括四个方面：一是流域综合统一规划。流域综合统一规划主要属于环境规划，强调跨流域各行政区域统一规划，可能在不同行政区间产生冲突和矛盾。二是流域统一治理。治理的概念比较广泛，也包括治水，其中有《水法》《防洪法》。三是统一调度，主要是讲的是流域工程。跨流域跨行政区域时，在长江或者黄河上实施各种工程应当如何统一调度？四是统一监管，主要涉及流域管理机构。把水工程流域的规划取水许可、涉河建设项目，包括水行政执法等全部都统一在流域管理机构中进行。从法教义学角度或者传统法角度来说，基于行政法和环境保护法形成的环境行政执法权，主要包括流域行政许可及流域行政处罚。流域行政许可主要涉及环评许可，且基于《长江保护法》《黄河保护法》的规定，不涉及排污许可问题。环评涉及的面比较广，特别是可能对流域生态、资源或者生态系统产生影响的建设项目或者规划。行政处罚主要是针对生态破坏行为和环境污染行为。流域协同治理可能涉及的司法权，大概有以下几种：一是民事侵权案件，二是传统行政诉讼，三是涉流域生态破坏的刑事案件，四是环境公益诉讼，五是生态环境损害赔偿诉讼。

　　

　　行政权与司法权的衔接，以司法权为线索进行梳理。首先，对于民事侵权案件，不涉及衔接问题。其次，对于环境行政执法权。比如说行政许可、行政处罚中具体行政行为不当，行政相对人可以行政诉讼，或者司法监督。再次，对流域生态破坏的刑事案件，司法权与环境行政执法权之间的衔接主要是边界问题。复次，对于“四统一”的行政职权，如统一规划、统一治理、统一调度、统一监管，检察公益诉讼中针对行政机关不作为提起诉讼，体现司法权对行政权的监督，形成司法权与行政权的有效衔接。最后是关于生态环境损害赔偿诉讼，其争议还是比较大的。从诉讼法上来说，最大的问题是，流域行政管理机关作为行政机构，在传统司法逻辑中应当适用行政诉讼，即民告官；但在生态环境损害赔偿诉讼中却出现了官告民的情形。

　　

　　02

　　

　　主持人：

　　

　　唐教授给我们带来目前在环境司法和环境执法、司法权和行政权的冲突和衔接问题的讨论，数据统计也比较齐全，给我们提出了一些问题。等会大家对这些问题可以进行讨论。第二位演讲的是山西大学法学院王楠博士，题目是《生态环境修复责任新论》。这是目前在环境法典制定过程当中一个非常尖锐的问题，也是立法、司法、执法过程中都涉及到的非常典型的问题，有请王楠博士。

　　

　　王楠（山西大学法学院博士后研究人员）：

　　

　　生态环境修复责任是由生态环境损害引起、通过采用一定方式实施的，旨在使受损生态环境恢复到损害之前状态的一种法律救济。我的汇报总体上分为四部分：第一部分是基础范畴，第二部分是法律属性，第三部分是实行路径，第四部分是实施机制。

　　

　　第一部分是基本范畴，生态环境修复责任的基本范畴经历了从模糊到清晰的过程。生态、环境和生态环境三者之间是共生与包含关系。其中，生态环境是独立于生态、环境的术语。生态就是生态，环境就是环境，生态环境就是生态环境。

　　

　　第二部分讨论生态环境修复责任的性质。首先，我倾向于认为它是法律责任。不能将《环境保护法》《水土保持法》等有关修复生态环境的规定，等同于对生态环境修复责任的规定。之前更多所存在的是生态环境修复制度，制度是不同于责任的，因为责任是一种法律的后果，制度就不一定，有的制度没有后果。其次，生态环境修复责任是生态环境修复制度的深化和升华。再次，生态环境修复责任包含民事生态环境修复、恢复原状、责令消除污染等责任形态在内的责任束。基于对生态环境修复责任和生态环境损害赔偿责任的顺位考量，生态环境修复责任应被视为环境法治中的基础责任，赔偿责任只是后话。最后，有关生态环境修复责任法律属性的讨论。一是民事责任说，行政责任说，刑事责任说，混合责任责任说，均为从部门法理论出发，对生态环境修复责任展开了讨论。二是要考虑跳出部门法制度，阐释生态环境修复责任的法律属性。三是生态环境修复责任是服务于生态文明建设的生态法律责任。四是生态环境修复责任是跨越部门法阻隔的领域法律责任。

　　

　　第三个部分是实行路径。生态文明修复责任以一体化保护和修复为理念引领，应当一体化保护和修复。生态环境修复责任具有公法性。生态环境修复责任救济的是公共利益，生态环境修复救济公共利益，而生态环境修复责任就是救济公共利益的一种责任形式。生态环境修复责任的公法适用路径，对法治传统安定性的冲击小于私法适用路径。选用公法路径有两个原因，第一个是以法案立信为标准进行的比较，第二个是以成本效益为标准进行了比较。生态环境修复责任的公法适用路径囊括行政和司法。当然本文经过论证之后认为行政应该是主导的，因为行政主导是契合公法性的。这地方需要解释一下，所谓的行政不等于行政法，因为行政是管理的意思。行政命令在生态环境修复责任适用中的作用在于救济受损生态环境，而行政协议在生态环境修复责任适用中的作用在于预防生态环境受损，也就是说此时的救济是包含两种的，一种是救济的，一种是预防的，二者不同。生态环境修复责任的私法适用路径，包含检察机关提起的环境公益诉讼，刑事附带环境公益诉讼，社会组织提起的环境公益诉讼以及环境民事侵权诉讼。

　　

　　最后是实施机制。本文建议在生态环境法典责任编里的一般规定中创设生态环境修复责任。具体理由如下，我国现行法律中虽然存在生态环境修复责任相关规定，但其多以生态环境修复制度，民事责任、行政责任的角色出现，无论在立法理念还是实施机制上，都与生态环境修复责任存在偏差。契合法典化趋势，将生态环境修复责任规定在具有公法属性，以保护生态环境为主的生态环境法典之中，能够在实现正本清源的同时，达到最大程度运用法治、运用继承制度工具的效果。综合考虑生态环境修复责任的领域法属性以及生态环境修复责任、生态环境法典在生态环境保护领域中的基本法地位，其他法律可引致或转借。生态环境法典责任编一般规定中对生态环境修复责任的创制，能够为生态环境修复责任的细化规定提供依据，应结合实践需要，适时制定生态环境修复责任的具体实施细则。

　　

　　03

　　

　　主持人：

　　

　　王楠博士给我们带来了《生态环境修复责任新论》这样一个题目，他从生态环境修复责任的性质确定、内涵确定等方面展开了讨论，带来了许多值得思考的问题。下面请梁树森博士做汇报。他的汇报题目是《自然资源资产损害赔偿的经济价值救济本位》。

　　

　　梁树森（中山大学法学院博士生）：

　　

　　本次汇报主要包括四个方面：首先是法律概念属性的探讨，其次是对司法适用现状的阐述，再次是制度宗旨的理论思考和及其法律实现，最后是简短的总结。

　　

　　自然资源资产，可以被视作是自然资源的经济化表达，是指产权主体明确、产权边界清晰，具有排他性、稀缺性和经济价值，是以自然资源的形式而存在的一种物质资产。就整体而言，重点显示出生态价值的自然资源应当属于公众共用物，而不属于自然资源资产。突出直接经济价值并可以进行交易的自然资源，作为非公众共用物出现的，例如土地、矿藏等，就是自然资源资产。还有一类是虽然具有重要生态价值，但是能够通过生态产品价值实现机制来间接实现经济价值的自然资源，也属于自然资源资产。自然资源资产损害是指自然资源资产的产权主体，其自然资源资产权益所遭受的不利益影响。其中的受损权益应当指它所承载的经济性利益。自然资源资产损害既可以指向自然要素自身的形态破坏，又可以指向以环境污染行为作为诱因而发生的损害，还可以指向自然资源资产保值增值利益的减损，同时自然资源资产损害也会产生环境污染和生态破坏的结果。总体而言，自然资源资产损害是对国家所有权主体权益的侵害，而生态环境损害则表现出对行政管理秩序的违反和对公众健康的危害。

　　

　　司法适用方面，自然资源资产损害赔偿应当是就自然资源资产直接或间接的经济价值的减损而开展的索赔。首先是以自然资源资产损害赔偿请求为中心的司法现状。第一类是地方政府索赔获得法院支持的矿产资源案件，主要是地方政府在现有的法律框架之下，运用民法的手段实现了自然资源资产损害救济的目标。第二类案件是检察机关的索赔获得法院支持的矿产资源案件。在这些案件当中，部分检察机关在非法采矿的刑附民公益诉讼当中，会诉请刑事被告人赔偿国家的矿产资源损失。但检察机关的主张更多时候仅涉及生态环境修复的相关责任。其次是以索赔程序为重点的司法救济。部分环境资源单行法和民事法律虽然已经基本构筑起公私法联动的请求权基础，例如说《民法典》以及《矿产资源法》《草原法》《森林法》等等，但自然资源资产损害赔偿的相关诉请获得法院支持的比例仍然不高。这在程序法上大概有两方面原因：一方面，行政机关作为索赔主体，在传统的民事诉讼领域或者是在公益诉讼领域当中都不是适格主体。另一方面，案件涉及到刑民交叉的问题，尤其体现在矿产资源案件当中。在很多的这类案件当中，检察机关作为刑附民的起诉人，会请求判令被告赔偿因非法采砂给国家造成的矿产资源损失，但多数的案件由于法院在其相关的刑事判决当中，已追缴违法所得或者被告人已经退赔，因而在刑附民判决中，对检察机关的诉讼请求就不再处理了。

　　

　　自然资源资产损害的司法救济也存在诸多难题。第一个是索赔主体问题。国家所有权和索赔主体在法律体系的内部呈现出一种错位关系。司法机关对于行政机关行使司法上的索赔权的行为，也倾向于保持歉抑和审慎的态度。第二个问题是案件的实体处理问题。

　　

　　相关的刑事判决表明，矿产的经济价值数额通常仅仅作为定罪量刑的依据，刑附民的判决仍然是从生态恢复的角度来要求刑事被告人承担生态环境修复的行为责任或者是经济责任，矿产资源的经济价值往往会被忽视，而罚金、追缴违法所得、责令退赔违法所得等等的刑事责任或说是刑罚措施，都不能够和自然资源资产损害的民事赔偿责任相混淆。在功能上，包括在所指向的秩序法益上，它们都存在着明显的区分，因此自然资源资产损害赔偿责任的独立是必要的，具有着重大的规范意义。

　　

　　自然资源资产损害赔偿和生态环境损害赔偿制度不同的是，后者是基于国家环境保护义务建构的，它对于损害的救济重点也不在于彰显国家所有权权利本位的自然资源资产经济价值。与生态环境损害相比而言，自然资源资产损害赔偿制度需要有明确的且聚焦于资产经济价值的赔偿范围，也要在保持制度独立性的同时，和现有的权利救济司法手段实现良好的协调。赔偿范围应该包括三大部分：一是自然资源资产自身所承载的财产价值，也就是直接经济价值损失。二是自然资源资产的增值收益，可以理解为间接经济价值的损失，不能与生态环境服务功能丧失导致的损失混同。三是相关事务性费用、调查费用、鉴定评估费用等等。它与现有环境资源司法救济的协调，首先是厘清自然资源资产损害赔偿诉讼和生态环境损害诉讼、公益诉讼的关系。检察机关可以在一般环境民事公益诉讼或者是刑附民公益诉讼当中进行附带救济，而当损害的自然资源资产在生态系统当中对生态环境服务功能造成一定的危害的时候，产生不利影响，达到了生态环境损害赔偿制度的适用标准时，生态环境损害制度也要引入。因此法院极有可能受理由多个不同主体提起的不同的案件，相关的案件可以依托现有的环境司法专门化制度来实现审理，既可以由环资专门审判机构合并审理，也可以由同一环资专门审判组织来分别审理。

　　

　　与谈评议阶段：

　　

　　主持人:

　　

　　三位年轻的博士给我们带来了三个目前在理论和实践当中非常有争议性的议题。唐老师说的是关于环境执法、环境司法中的协同治理，特别是流域治理中，协同司法权和行政权在流域治理当中的衔接的问题。我们看到，包括最高人民法院、最高人民检察院等等都涉及行政和刑事的衔接，目前也是要重点解决的问题。

　　

　　王楠博士很有独创性，很有勇气。现在对于生态环境修复责任，包括性质界定，以及责任承担等等，多采用公法和私法的协调来进行处理。我个人非常主张从公法私法化和私法公法化的角度去进行解释。民法典1234条、1235条都是用私法手段、民法手段来对生态环境修复责任作出确认和落实。当然今后在生态环境法典当中，以怎么样的态度，怎么样的姿态来去建立这个概念体系，可能会在《民法典》的基础上有一个更大的发展。

　　

　　第三位梁博士这个题目也非常有挑战性。自然资源资产的概念本身就是在生态文明体制改革过程当中提出来的。从环境法学界来看，一直是在讨论自然资源这么一个概念。从两办的文件发布以后，法学界真正对自然资源资产从法学角度去解释的仍然是不多的，更多的是从行政管理，包括经济角度进行的一些讨论。我对这个问题也非常感兴趣，资产的损害救济，首先得确定资产的本身究竟是什么？当然梁博士讲到它实际上是自然资源的一个经济化表达，我不知道经济化表达可能会涉及到一个什么问题，此外还涉及它的生态属性问题，还有社会价值问题。从目前实践来看，都是从经济上来理解，因为自然资源本身就具有经济性，就是对人类可用的及有用的东西。现在探讨生态产品价值实现机制的问题，那么它本身比如说刚才你谈到的，国有资产的损害救济过程中，现在执法也好、司法也好，涉及到生态产品价值的实现这一块，可能基本上都还没有去考虑。再者就是赔偿当中的损失，救济当中损失到底是有哪些？确实是值得进一步去讨论、进一步去认识的问题。这损失不仅仅指生态价值、不仅仅是功能损失的问题。我就三位博士的汇报，简单地利用我的职权做了一个回应。有请韩利琳教授做点评。

　　

　　与谈人：韩利琳（西北政法大学经济法学院教授)

　　

　　非常感谢给我这个机会，其实我今天晚上主要目的在于学习。我感觉这三个问题都特别重要，首先说梁树森的关于自然资源资产的损害赔偿问题。我先说我对他这个论文的理解。在这个论文里边，我觉得重心就在于把自然资源作为一种资产。既然是一种资产，从经济价值这个角度考虑，因为它的经济价值比较大，所以是以经济价值为本位的。如果从这个角度来说的话，以经济价值为本位这个论点我是比较赞同的。但是里边还有一个问题，生态环境损害赔偿里边包含不包含自然资源损害？如果把自然资源作为资产的损害，那么这个资产的损害是比如说矿产资源的流失，或者是矿产资源的破坏，仅此而已。我们在衡量它流失破坏时以经济价值作为它的本位。如果说有生态意义的自然资源，作为生态环境有它的生态价值的破坏，就要从生态环境损害赔偿角度来看，不一定就是经济价值为本位，修复恢复可能是更主要的。我们立法的本位就是具有预防性的，这个是需要和梁博士探讨的。

　　

　　接下来是关于王楠的生态环境修复责任新论，我认为他关于基础概念的界定，我基本上是赞同的，但是有些问题我觉得也是需要探讨的。首先，从题目破题来说，新是一个相对词，它到底是前边有的制度，生态修复现有法律规定基础上的一种新的突破，这也是一种新。从题目上来说，确实也在王楠老师的介绍里边听到好多新的观点，感觉到这个问题也挺重要的。那么生态修复，它到底是一种法律责任，还是一种法律制度，在学界里边争议还是挺大的。王老师说到的生态环境的修复，它法律属性上来说具有民行刑，还有混合责任。我没太听清楚最终他的观点是什么，它的法律属性到底定位在什么。另外他把生态修复作为一种法律责任，从路径上来说是一体化的保护和修复，在路径上谈到公法性质的修复这个观点。当然如果说就生态修复制度本身而言的话，肯定要考虑修复的主体，修复的目标，对吧？修复达到一个什么样的程度，然后谁来验收修复一系列的问题。如果说你把它定位为公法的性质，那么环境法的基本原则——损害担责原则，谁破坏谁修复的原则上又如何体现？如果是政府为主导的修复，不知道你采用的修复是宏观的修复，系统的考虑，还是考虑我们环境资源破坏以后的修复，这个确实要严格的去鉴定，不能一概而论。如果说一概而论，定性为公法性质进行修复的话，那么和损害担责，可能有一些冲突。这些问题我觉得需要澄清。生态修复它既然是一种法律制度，那么不履行法律制度，才会承担法律后果，我个人是这么想的，但是也不一定对，因为很短的时间去理解大家这些论文，我觉得难度还是蛮高的。

　　

　　唐老师这篇论文是关于环境司法权和行政权的流域治理协同机制，我觉得这个命题是非常大的，非常宏观的，难度是非常大的。就题目而言，环境司法权到底包括些什么？环境行政权又包括什么？流域治理协同机制里面司法权的范围是什么，行政权的范围是什么？还要把这两种权力在治理过程中协同，这个问题确实难度比较大。但是唐老师演的选题视角特别独特，而且能通过实例案例来分析现有的一些共同趋势，研究还是比较深入细致的。如果把司法权和行政权的基础概念界定清楚，则会更好。当然从论文来看的话，从体制的进化和公私交融上去协同，特别是对公私交融这一块到底怎么去交融？比如说刑事、行政、民事怎么去交融，怎么适用法律，就这个命题来说，有些问题确实想得不是很透，很难去解决。比如论文讨论司法权或者行政权过程中采用一些案件来说明，但这些案件可能只是诉讼中的一些问题，争端过程中的一些问题，能不能代表所有的司法权？这个还有待进一步思考。我就说这么多，不一定对，希望大家批评指正。

　　

　　自由讨论阶段：

　　

　　与会者就自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿可能存在的重叠问题、有关生态环境修复责任中行政权与司法权的相互关系问题，以及环境立法规则的实践可操作性和操作路径选择等问题进行热烈讨论。

　　

　　主持人:

　　

　　今天晚上的会议比原来预想的效果更好。感谢大家，以后大家有机会继续交流。

　　

　

　　

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