时间:2023-12-01 来源: 责任编辑:秘书处
主办单位:中国法学会环境资源法学研究会、昆明理工大学
会议时间:2023年10月29日16:00-17:40
会议地点:昆明银园会务中心
第二分议题 新时代环境资源法治基础理论(第二单元)
目录
1. 刘尉 西南财经大学法学院讲师
题目:《民法典时代相邻污染受害者私法保护模式的论争与调和》
2. 董正爱 重庆大学法学院副教授
题目:《迈向中国式现代化的双碳治理逻辑构建与法治进路》
3. 罗薇 昆明理工大学法学院副教授
题目:《防止耕地非粮化行政行为的法律性质探析》
4. 王社坤 西北大学法学院教授
题目:《污染控制行政法律关系结构的变迁:从二元对立到三元互动》
5. 王彬辉 湖南师范大学法学院教授
题目:《中国式现代化背景下水法体系的重构》
6. 葛文 东北林业大学文法学院硕士研究生
题目:《长江流域生态保护与习近平生态文明思想的内在逻辑关系》
第二分议题第二单元由中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航天航空大学法学院杜群教授主持,由中南林业科技大学法学院周训芳教授、中南财经政法大学法学院张宝教授担任与谈人。
01
主持人:杜群(中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航天航空大学教授)
我是主持人杜群,北京航空航天大学法学院的教授。这个时间段里,我们有两位与谈人,第一位是中南林业科技大学法学院周训芳教授,第二位是中南财经政法大学法学院张宝教授。我们一共有六位报告人,分别是:刘尉,西南财经大学法学院的讲师;第二位是董正爱,重庆大学法学院的教授;第三位是罗薇,昆明理工大学法学院副教授;第四位是王社坤,西北大学法学院的教授;第五位是王彬辉,湖南师范大学法学院的教授;第六位是葛文,东北林业大学文法学院硕士研究生。我们的时间还是比较有限。每位报告人每人发言十分钟,与谈人每人五分钟,自由讨论二十分钟。在所有报告人报告完毕之后,再请与谈人与谈。现在就进入正式环节,有请第一位报告人,西南财经大学法学院讲师刘尉。她的报告题目是《民法典时代相邻污染受害者私法保护模式的论争与调和》。
刘尉(西南财经大学法学院讲师):
我报告的这篇论文题目不算新,问题由来已久,源于我国原《物权法》第90条和原《侵权责任法》第65条的规定在相邻污染侵害案件中存在适用争议。对于这个问题存在竞合说、非竞合说、非独立请求权说等学说。我认为这个问题的解决方案其实就在《民法典》中。虽然民法典第294条和1229条基本上沿用了原《物权法》和原《侵权责任法》的规定,但民法典有一个非常重要的改变,就是关于民事权利保护方式的调整。这个调整构成了解决这个问题的前提和基础。
关于相邻污染侵害的法律救济,最早可以追溯到原始自然社会中的相邻关系制度关于排污、排烟等行为的调整。各个国家的民法立法或者是实践当中关于相邻污染侵害的规定可以分为两种模式。第一种模式是以德国为典型代表的物债二元保护模式。以德国为例,一方面德国通过不可量物侵入制度确定了不动产权利人之间的利益协调适用物权法上关于物权请求权的规定。另外一方面,在侵权法上,德国通过侵权法的一般规定以及特别法上有关危险责任的规定确定了侵权责任制度,主要的功能在于损害填补。在德国法上,不可量物侵入制度又具体地分为了两种情形:一种是日常生活或者是无需政府许可的营业活动;另一类是需要许可的营业活动,这类营业活动中受害人的请求权往往会受到限制,也就是受害人需要承担更高程度的容忍义务。与德国的这种物债二元保护模式相对应的是以法国为典型代表的一元保护模式。大陆法系的法国以及英美法系国家由于缺失完整的物权制度或物权请求权体系,所以在侵权法的框架下应对环境侵害。法国经判例形成了近邻妨害制度,近邻妨害责任本质上属于侵权责任。与德国相似的是,法国也将防害事项进行了划分,分为日常生活当中的妨害事项以及提供公共服务的营业设施产生的妨害。这种一元保护模式与德国法上不可量物制度也存在一些区别:首先,救济形式上,主要适用侵权法上的损害填补,对于排除妨害或妨害防止请求权给了比较严格的限制;其次,适用范围上,它不限于德国法上不可量物侵入制度的适用范围——直接毗邻的空间;再则,适用主体也不限于不动产所有人,适用对象也不限于不可量物。
我国所确定环境侵害救济保护模式是一种特殊的二元保护模式。一方面,它是一种二元保护模式,跟德国很像,在物权法上确定了相邻关系调整规则的同时,又在侵权法上确定了非常特殊的环境侵权制度。另一方面,我国的二元保护模式又非常特殊,表现为两点:第一,我国物权法的规定虽然借鉴了德国不可量物侵入制度,但又远远超越了不可量物侵入制度。一是从立法理念和目的来看,我们的相邻关系规则被赋予了环境保护目标;二是从调整对象来看,规定了土壤污染物、固体废物,远远超越德国法上不可量物侵入制度关于不可量物的固定含义;三是从责任承担方式来看,物权法上规定的物权请求权不仅包括传统民法的物权请求权,还包含具有侵权请求权性质的恢复原状请求权以及损害赔偿请求权。第二,这种特殊性也表现在环境侵权制度中。首先,我国环境侵权制度中“污染环境”的概念比较模糊,有点像法国的一元保护模式,既可以涵盖可量物,也可以涵盖不可量物。原《侵权责任法》也被学者们称为“大侵权模式”,也就是说除侵权请求权以外,还规定了具有物权请求权性质的停止侵害、排除妨碍、消除危险等责任承担方式。正是由于原《物权法》和原《侵权责任法》上的这些规定,在《民法典》出台之前,物权法和侵权法相应条款在适用主体、调整对象、责任承担方式上都存在一定重叠。针对相邻污染侵害到底适用哪一规定,实务界和学界存在不同的解释方案。第一种解释方案是“非竞合说”,主要以立法机关说明为代表,主张相邻关系规则和环境侵权规则分别适用于生活污染和生产污染,并分别适用过错责任原则和无过错责任原则。第二种解释方案是“竞合说”,承认物权法和侵权法相关规定竞合。第三种是“非独立请求权说”,即不承认物权法上相邻关系规则中物权请求权的独立性。
上述三种解释方案中,前两种跟第三种的基础完全相反。前两种学说承认物权请求权的独立性。因此,终结相邻污染侵害纠纷法律适用论争的前提是明确物权请求权和侵权请求权的关系。为此,首先就要回答的核心问题,是侵权请求权到底能不能够吸收物权请求权,或者说物权请求权是否具有独立性的问题。在这里我特别要提到的是物权请求权的适用不考虑可归责性,且由于我国侵权法的特别规定,环境侵权请求权也不考虑主观要件,所以在环境侵权领域,物权请求权和侵权请求权在主观构成要件上没有差异。然而这个问题如果放在过失侵权责任中,物权请求权和侵权请求权在主观要件上是明显不同的,不能因为环境侵权制度本身的特殊性去否定物权请求权的独立性。若将物权请求权强行收编到侵权请求权中,由于一般的侵权请求权需要考虑过错,但物权请求权不必考虑主观要件,那就需要在侵权法中对物权请求权与侵权损害赔偿权的归责原则、行使要件等再作区分,徒增理论纷争,耗费大量解释成本。这是理论证成方面。
更重要的是回归到《民法典》寻找物权请求权与侵权请求权分离的规范基础:第一,《民法典》总则编对物权和债权进行区分。第二,物权编第237至238条增加“依法”二字,恢复原状和损害赔偿请求权所依据的法并非民法典物权编的规定,而是指民法典侵权责任编以及其他相关法律规定,从而通过立法技术对物权请求权和侵权请求权作出了区分。第三,根据《民法典》侵权责任编,侵权请求权的主要功能是损害填补。虽然侵权责任编保留了防御性请求权,但其有关防御性请求权的规定可视为兜底性保护条款。我国侵权责任编保护的民事权益与总则编所保护的范围一样宽泛。侵权责任编保留防御性请求权的规定,为不断生发的新的权益类型预留了保护空间。
在此基础上,回到关于相邻污染侵害纠纷的法律适用问题的具体解决方案。总的思路是“物权的归物权,侵权的归侵权”。物权请求权主要适用于受妨害的情形,侵权请求权主要适用于损害发生时。邻人弃置或排放污染物,既妨害他人绝对权的享有和行使,又造成他人损害的,发生固有请求权和侵权请求权的聚合而非竞合。受害人可同时依物权编的规定主张排除妨害、消除危险,依侵权责任编主张损害赔偿。我认为还有一个关键点,就是行为人有没有过错不应当作为相邻关系规则和环境侵权制度的适用区分,而应当作为侵权法对于生产性污染和生活性污染的归责原则的区分。可以看到,这与最高院今年8月发布的《关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的规定不谋而合,也就是日常生活中相邻不动产权利人间因环境污染造成损害的,不适用环境侵权制度。
02
主持人:
刘尉发言时间掌握得非常好,叙述得也非常充分。她把环境污染相邻受害这个问题,放置在民法的分析框架,主要是物权和债权这两个框架之下进行考察和讨论,取得了非常有意义的研究成果。让我们谢谢刘老师。下面一位发言人是董正爱,重庆大学法学院副教授。他发言的题目是《迈向中国式现代化的双碳治理逻辑构建与法治进路》。
董正爱(重庆大学法学院副教授):
双碳问题不算是新问题,从节能减排到绿色发展的提出,实际上已经蕴含了双碳的实质内涵。2020年,习近平同志提出双碳目标,为研究双碳问题提供了新契机。党的二十大报告提出中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化,并直接提出要积极稳妥推进碳达峰和碳中和,把双碳目标与实现生态环境根本好转统一和协同起来。这意味着需要在这两个问题基础上做探讨。论文主要是从体系困境、逻辑构建和法治进路三个层面展开。
第一部分是双碳治理的体系困境与治理现代化需求。在体系性困境方面,第一个问题是制度供给不足与能源结构转型的需要。这些年来,国家围绕碳减排出台了大量规范性文件及相关标准等,基本形成了从中央到地方,从总体到各行各业的双碳政策框架图,但是向双碳立法的转化有所不足,这意味着法制薄弱导致双碳治理的持续性和这个长效性很难实现,其规范和引导作用也发挥不足。另外根据北大法宝中对双碳相关的法规以及规范的文件的检索结果显示,各个地方在出台政策文件和地方性标准的数量上存在很大差异,凸显出地方性规范的不均衡性,运动式减碳的现象仍有体现,缺乏减碳的长期布局。第二个问题是管理的条块分治与系统治理的协同需求。2018年大部制改革已经将应对气候变化的职能职责统一归口到生态环境部,但是节能减排本身是非常复杂全面的,很难由单个部门直接规范所有问题。系统性多维度的协同规范体系目前仍未形成,在具体过程中存在部门间及区际差异,如合作壁垒等问题。第三个问题是行政路径依赖和治理结构优化的需求。生态环境具有公共物品属性,环境治理很难脱离以政府为主导的行政治理模式。政府主导应当在生态环境治理过程中发挥非常重要的作用,但是单纯依赖于行政路径来推动的过程会形成路径依赖效应,如行政规则的依赖以及行政权力的依赖,从而造成法律行政的关系失衡,以及缺乏与合法性认同主体的良性互动与沟通的。
第二部分是基于中国式现代化治理逻辑的构建。主要有三个方面:一是人与自然和谐共生是双碳治理迈向现代化的价值基础,二是高质量发展是双碳治理迈向现代化内在要求,三是治理体系和治理能力现代化是生态治理迈向现代化的可行路径。从总体上来看,自双碳目标提出之后,双碳治理发展到现在正处于从量变到质变的转型关键期,亟需在法治的轨道上推进双碳治理的现代化,以实现法规正义性,制度合理性和权益均衡性的三位一体。在这个过程中,要厘清双碳治理现代化的现实逻辑,价值逻辑和目标逻辑,并将双碳治理现代化融入中国式现代化大局之中。从现实逻辑上来看,要回应中国双碳治理过程中的主要困局需要将相应问题与困局融入到高质量发展的过程中,体现中国式现代化的核心主题。第一,高质量的发展需要实现双碳治理规范体系的完善,这意味着我们需要回应传统的降低资源消耗,解决资源矛盾,并且将双碳目标作为中长期发展主要框架,关键在于对涉碳法律制度进行低碳化的塑造。第二,高质量的发展需要实现双碳治理管理体制的系统性。减碳本身具有公共性、跨域性、交叉性、行业性以及离散性等基础性特征,利用能源结构、政策工具、技术路线等方式在权力的纵向分配和横向配置上,实现双碳治理的互动与合作。从价值逻辑上来看,在人与自然和谐共生的大背景之下,双碳目标是人与自然和谐共生的一个重要的过程,它有助于我们重构平等正义的人与自然的秩序。双碳目标还是人与自然和谐共生的一个必经之路,是我们实现空间正义的路径选择。从目标逻辑上来看,推进双碳治理体系和治理能力的现代化的过程中,既从问题导向型的治理迈向多元主体协同治理的基本范式,在数字化时代也要依托于数字治理迈向实质性参与。
基于以上基本逻辑,双碳治理迈向中国式现代化的法治进路包括三个方面:一是规则塑造,是双碳治理融贯于现代法治的制度基础,包括法律话语的转化问题、低碳原则融贯和法律规则的系统性塑造,特别是通过基于时机成熟之后的专门性立法、基于现有法律体系形塑减污降碳的规范体系、环境法典的绿色低碳发展专章编纂和地方性立法协同互动四条具体路径。二是系统治理,建构减污降碳协同增效的法制运行基础主要是从管理体制的协同性,行政体系的协同性和司法体系的协同性三个方面建构。三是数字治理,是双碳治理结构转型优化的保障基础,即通过民主性的建构来促进多元主体和政府治理的良性的互动;借助技术赋能来推动其系统变革;并依托数字治理,以双碳治理的结构优化来形塑新的法治秩序。
03
主持人:
谢谢董老师的发言。发言人把双碳治理的逻辑以及法治进路比较全面系统的展现出来,尤其第三个部分转化到法律和法治的话语体系中的论述,給我们的启发更大。由于时间关系,有些内容没有展开,如果想要知道更详细的内容,我们可以看他的论文。现在我们欢迎第三位发言人罗薇,昆明理工大学法学院的副教授。她发言的题目是《防止耕地非粮化行政行为的法律性质探析》。
罗薇(昆明理工大学法学院副教授 ):
我主要从三个方面进行汇报。第一个是题目缘起。第二个是对于耕地非粮化的政策演变和内涵的汇报分析。第三个是关于防止耕地非粮化行政行为的法律本质探究。
耕地非粮化的现象可以泛称为是将耕地用于非粮种植的现象。我国耕地资源有三重特性,第一个是人均耕地少,第二个是优质耕地少,第三个是耕地后备资源少。2021年修订实施的《土地管理法实施条例》第12条明确规定严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地,而且严格禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地粮化现象的原因有很多,比如说客观上种粮的效益是低于非粮利用的效益,又如社会资本土地规模化经营的原因等等,导致耕地非粮化的现状,所以有必要对耕地非粮化进行调控;但是实践当中防止耕地非粮化很多并没有收到预期效果。
防止耕地非粮化政策,是从2020年由自然资源部才新近确立的。从有关文件的演变趋势来看,归纳为三点:一是对治理非农化和非粮化采取不同策略,所谓的非农化指的是用土地做建设,而不是农业生产;而非粮化主要是一种农业生产行为,但并不是种植粮食,而是种蔬菜和其他经济作物等。这两类行为对于土地耕作层的破坏程度不同,换言之,耕作层被破坏后,其可还原性也不同,所以我国对非农化和非粮化采取了有所区别的态度。对于非农化采取“遏制”态度,而对非粮化提的是“控制”。二是从政策文件演变来看,要求既保障粮食安全,又保障农民的合法权益。离开对于农民合法权益的保护,而空谈非粮化控制,是无本之木。三是要建立防止耕地非粮化的综合治理手段。控制耕地非粮化的初衷或者说制度设计的初衷是保障国家安全,但是保障国家安全尤其是粮食安全,是否与防止,尤其是机械地防止耕地非粮化之间并不是充分必要关系。
关于耕地非粮化的内涵争议,主要是耕地非粮化到底是仅指在耕地上没有种植粮食这种行为,还是说它必须包含破坏种植条件作为成立要件,不同的学者有不同的观点。在我国现行的立法体系当中,只对在永久基本农田上挖塘养鱼等这样一些特定的破坏耕地种植条件的行为规定了法律责任。我个人认为,难以在现行立法当中将破坏种植条件作为耕地非粮化的构成要件,因为首先就从耕地非粮化的法律规定来看,土地管理法第51条,除了规定对于在基本农田上挖塘养鱼等这些行为设置的比较重的相关责任,甚至可以达到刑事责任的法律后果之外,它也对一些存在的其他没有提到破坏耕地种植条件,但是仍然是耕地非粮化的行为设定了法律责任。其次从所谓种植条件的判断上面来看,也是难以达到的。因为种植条件它其实是一个综合风、光、水、气等综合条件的这样一种很多情况下非人为能够控制的系统。最后就从现行法律制度角度来看,虽然有相关鉴定的规定,但是相关鉴定更多是一种定性的规定,而难以定量分析种植条件破坏程度,难以区分不同案件当中的不同需求,所以我认为非粮化难以要求必须满足破坏耕地种植条件。
最后关于防止耕地非粮化行为的法律本质,究竟是行政指导行为、行政规划行为,还是管制性征收行为。首先防止耕地非粮化在目前的规定和做法来看,不符合行政指导的方式或手段上的“非强制性”特征;其次关于行政规划行为的学说,一是立法行为说,二是行政行为说,三是具体区分说。最后,防止耕地非粮化是否是征收行为。其中有个最重要的一个判断的点,它是否属于已经超出了对行为对象应承担的财产义务的一个范畴。还有一种叫做特别牺牲。特别牺牲说认为个人可以为公共利益做出牺牲,前提条件是该牺牲是普遍的。牺牲不能由某一个或某一群特定的人来承担,否则就应该进行补偿。当行政机关通过设定一些控制性目标,运用强制性行政权力对集体所有的土地,实施土地利用方面的限制从而形成土地利用管制,当管制过度造成财权益尤其是土地利用权益的特别减损,需要参照征收进行补偿。如果在防止耕地非粮化实施管制性征收的情况下,补偿能弥补该特别牺牲,则满足了“经济互惠”要求,同时由于防止耕地非粮化具有保障国家粮食安全、社会安全的重要意义,间接惠及土地权利人,因此也符合“社会互惠”的标准。这我文章的一个基本观点。
04
主持人:
谢谢罗薇老师的发言,虽然前面铺垫的有点长,但是给予我们比较充分的知识和背景信息去思考这个问题,属于前提性的展开,为后续行政行为的法律分析做了铺垫。她的发言也给我们很大启发。前面发言人的主题是污染防治和损害责任,以民事损害和私法为径路,现在我们来聆听关于污染防治主题的行政法律关系的思考,有请王社坤教授,西北大学法学院教授。他的发言题目为《污染控制行政法律关系结构的变迁:从二元对立到三元互动》。
王社坤(西北大学法学院教授):
现行立法确立的污染控制法律关系结构的特点可以概括为二元对立。行政机关和排污企业或者排污单位,是行政法律关系的两类最核心的主体,构成了以行政命令控制作为核心手段的法律关系结构。这种法律关系结构,有它的时代背景,即从79年《环境保护法(试行》》到89年《环境保护法》都建立在传统计划经济体制之上。在这种制度安排里,可以看到一个企业产生污染物、处理污染物、排放污染物,企业身份是合一的,只有一个主体。围绕这个主体,行政机关的行政管制和行政控制的对象,实际上就是排污单位或排污企业,不存在其他主体。当然可能会有一些例外,比如像环评、危废处置里边可能会有第三方服务机构存在。从20世纪末开始或者说从上世纪90年代开始,随着我们提出污染治理应该从分散走向集中,要建工业园区,要集中处理,这样一个思路出现之后,引入了第三方环境服务。尤其是加入WTO市场经济体制改革走向深入后,这种趋势更为明显。那么在第三方服务的兴起的背景之下,这样一种结构就出现了一些弊端。
第三方服务的发展过程,从最早的环评、三同时设计开始,环保设计、环评文件有专业的技术要求,得由第三方机构做。固废里面危险废物的处置工作也有专业的要求,需要专业机构进行。但是后来慢慢的第三方服务扩展到整个污染物的治理、设施的运行和监测,包括咨询服务。第三方服务类型出现非常大的扩展趋势,甚至包括行政机关的委托执法。例如,现在排放交易、碳交易中排污量和碳排放量核查,就是由行政机关去委托专业机构去对排放量进行核查。另外,环境司法判决执行领域,也出现了第三方服务的类型。在这样的大背景下,整个第三方环境服务的规模不断扩张。根据中国环保产业协会的统计,从最早的一次统计2000年开始,到2004年第一次把环境服务业纳入单独统计项目,从最早的年服务额264亿到最新一次统计到2020年已经达到1.2万亿,占整个环保营收超60%。
大量出现的环境服务、第三方环境服务给现行立法提出重大挑战。以2017年最高法院公布的一起典型案例为例,这个案例中官方给出的典型意义是因为环保局监测过程不规范,监测报告被没有证据效力,所以行政处罚决定被撤销了。但是裁判文书里边,被处罚的主体还提出了一个抗辩理由,因为被告桑德水务是第三方服务机构,专门做污水处理的,他说污水处理设施的所有权人是当地政府,我只是运营单位,不是法定主体,为什么要处罚我?这样的案子在实践上还有很多,包括曹晓凡教授建的这个环境执法实务群里面讨论了大量的监测不规范、在线监测作假的案子,执法者纠结于到底该罚谁?罚运营单位呢,还是罚排污单位?这反应的问题是什么?其实就是在第三方服务机构大量出现后,对第三方机构的监管出现了问题。因为目前的污染控制法律关系主体结构是二元对立,而现行跟污染控制相关的实体性的达标排放义务,以及付随的程序性监测报告、信息公开的义务主体都是排污单位,但现在越来越多的第三方机构出现之后,这些义务的履行方式发生了变化。
那这种变化是否带来了行政法上法定义务的变化?至少从目前来看,我国法律的规定没有变化。除了一些特别领域,例如环评、危废处置等少数领域外,大部分的领域里都以排污单位作为义务主体。相应而言,后续的行政责任配置是否也应该配置相应责任?但是很显然这个结果是不合理的,会造成污染控制中的监管缺位和责任失衡现象。一方面,在二元对立的污染控制行政法律关系结构中,环境服务机构不属于污染控制的行政相对人,存在监管缺位现象。另一方面,作为在事实上履行污染控制义务的主体,第三方机构却不是承担污染控制行政法律责任的主体,出现了污染控制义务和污染控制行政法律责任配置的错位。
因此,有必要基于第三方服务的大背景,建立一种三元互动的法律关系结构。污染控制行政法律关系应当是,由行政机关,传统的法定义务的承担者排污企业,以及第三方环境服务机构,构成的一个完整的主体结构。从必要性上看,第三方环境服务背景下,损害担责原则下污染控制成本负担义务与行为义务的分离、治污型污染者的出现对污染者外延的扩展,均促成了第三方环境服务机构这种新型污染风险控制主体的出现,需要确立第三方环境服务机构在污染控制行政法律关系中的主体地位。对这三类主体的相互关系,需要引入一种类型化的分析。在污染控制领域里边有实体义务和程序义务。就实体义务的分配而言,由于第三方治理机构,专门做污染处理排放的机构有很多种类型,既有委托运营的也有委托治理的,既有集中处理的也有分散处理的。各种类型的情况可能很复杂,我们需要有一种类型化的分析。类型化分析的结果就是我们可以将一类第三方服务机构,认定为构成了一种新型的污染者。这类污染者可以概括为治污型污染者,它不产生污染物,但是它提供专业的污染治理服务作为它的服务内容,从而形成了一种新类型的污染者。
治污型污染者和产生污染物的传统上的排污单位合起来构成了一个统一的、整体的污染者。针对这样一个污染者结构,可以将其概括为复合型污染者,由此形成的污染控制法律关系结构可以概括为复合型污染者监管。现在水污染防治法中关于预处理的规定就体现了这一点。我理解预处理义务实际上就是把传统的污染处理义务做了一个分割,产生污染物的主体先做一个简单的处理,然后交给第三方处理单位,由其处理后达标排放。如果第三方服务机构不能被认定为治污型污染者,则在污染者管制之外形成了以第三方环境服务监管为主要内容的新型污染控制行政法律关系,这可以概括为环境服务管制结构。污染者管制与环境服务管制共同构成了新时期污染控制行政法律关系的主体内容。
环境服务者监管是现在我们在污染控制立法里面临的一个最大的问题。因为行政法律责任的设定需要法定,对于诸如监测机构这些第三方服务机构,必须有相应的法律规定才可以将其作为法律关系主体追究其行政法律责任。在后续的法典编纂中,我们要考虑这样一个问题,即怎么样去回应对于环境服务者的这种监管需求。时间关系我就不展开讲,但是我想应当从准入方面、环境服务过程规范、责任配置以及自我规制等方面,建立一套针对第三方环境服务的规制体系。这个问题我还没有展开进行深入研究,今天只是把这个问题抛出来,供大家思考。谢谢!
05
主持人:
社坤教授给我们节省了两分钟时间,他的演讲也很精彩,其实我们还有聆听的期待,那么我们期待早日见到他的论文。我们下面进行第五位发言人发言,有请湖南师范大学法学院的王彬辉教授。她发言的题目是《中国式现代化背景下水法体系的重构》。
王彬辉(湖南师范大学法学院教授):
我们最近几年做了一些跟水相关的地方立法项目,然后去年参与邱秋教授主持的水利部政策法律司的水法修改课题。在这些立法过程当中,对我们国家水法相关的立法体系梳理和构建有一些思考。今天我从几个方面汇报,一是我国现行水法体系的基本情况,二是中国式现代化对这个体系提出新的要求,三是先进国家水法体系一些建设的经验借鉴和在生态空间发展理论指导下的我国水法体系的重构。
通过对现行水法体系进行基本梳理以后,发现实际上我国现行水法体系应该来说主要从这几个方面:一是我们国家的水法,准确的来说应该是水的法规范体系有三个层级,第一个是国家法律,第二个是行政法规、规章,第三个层级是地方性法规和地方性政府规章。主要是从五个方面来构建基本的水法规范体系:一是提升水资源防治能力方面的法律法规;二是水资源及节约利用方面的;三是水资源优化配置能力方面的法律法规,四是大江大河大湖生态保护治理能力方面的法律法规,五是我国水旱灾害防御能力方面的法律法规,因为时间关系我们不展开了。在还原主义方法论的指引下,现行水法规定体系存在一个问题,即我国是以要素保护为中心和主线的立法模式。这种要素保护为中心体现在水污染防治方面有水污染防治法,水的资源管理方面是以水法为主线。也就是说在这些要素保护为主线的立法模式下,表现出两个问题:一个就是我们的各级各类的水法规相互之间缺乏系统性和协调性,尤其是在各类法律法规之间针对同一个问题出现相互矛盾的法律规定,我们在调研论证中也都做了详细梳理,发现当中无论是同级的还是上位法和下位法,都存在着这些问题。第二个问题是水法体系的目标上面,非协同性表现比较明显。尤其是对于水的资源利用目标和水生态保护目标的非协同性表现比较突出。
在中国式现代化背景下,对水法规范体系提出了一些新的要求:首先,党的二十大报告强调,要在法治轨道上推进涉水的重大改革。在涉水的政策改革方面,其实我们国家已经做了很多了,比如说河湖长制,实施已经有很多年了,但实际上从法律层面为对河湖长制进行具体的规范还是不够的,所以需要根据中央的重大改革于法有据这样一个要求,来实现从政策创新到法治创新的基本改变。其次,党的二十大报告强调坚持系统治理,体现在水法当中,就是水资源、水环境、水生态,都是以水为中心展开的“一体三面”的关系,也就是“三水统筹”,是我们系统治理策略的一个重要表现。放到我们的水法规范体系的设置上面,水资源的问题上面,要强调既要有河有水,那么在水的资源管理上面,生态用水优先这一块要在立法上有所体现。另外在水环境问题上面,要求做到“人水和谐”。这就要求在法治上进行突破,在水生态问题上面实现“有鱼有草”的突破。最后,党的二十大报告当中提到“两山理论”,现在实际上应该是“实现碧水青山与金山银山双向转化”的问题。也就是说生态产业化和产业生态化怎么样来实现的问题。跟水有关的,主要体现在水生态产品价值的实现上面。因此,我们觉得水法规体系的重建上面是需要补足市场配置手段的相关的法律规范的。
为了构建更为科学的水法规体系,我们学习借鉴了一下先进国家的水法体系的建设经验,主要是学习了欧盟的,还有荷兰的、意大利的和日本的这样几个国家和地区。欧盟的水框架指令采用的是综合性管理方法,为欧盟的成员国提供了一体化行动的法律框架。在这个体系下面,就有具体针对于整个水法立法分散性问题的解决。在荷兰同样也是制定了一个水法,实现了水系统的综合管理,而且水法是整合了之前发布的水资源管理的法律。澳大利亚的水法体系是墨累达令河流域的这样一个统一的管理立法。在日本的水法体系当中也有如此的经验。我们总结了一下先进国家的水法体系建设有两个重大特点,第一个就是在水法体系中,都有一个水事基本法。第二个来说水法体系不是一个简单的单一的水资源或者是水污染法律,它是一个系统的管理方法。
生态空间法治理念实际上对于水法体系构建来说,应该是通过一个空间化的制度安排,以流域空间来作为人类实践的对象,来界定相关的水事活动的法律规范。这在流域立法当中,《长江保护法》《黄河保护法》已经有所体现。在我们的水法体系构建上面,重点探讨的是,如果对《水法》进行修改,应该对其重新定位,也就是《水法》应该是我们从事水事活动的基础法。因为如果把水法作为水事活动的基础法定位,实际上就把水法体系从三级体系推动到四级体系。那么,为什么把水法作为水事活动的基本法,主要来说有几个方面:一是宪法第9条和民法典第247条用的水流而非水。水流包括了多重的属性,有水文属性资源属性和生态属性等等;二是从我国“四水四定”方针战略来看,不仅仅把水法界定为水资源的管理,应该要从水事活动的基本法来进行界定。在确定《水法》是基本法以外,在其他的方面可以推进涉水的相关法律法规体系建设。
最后,我们要正确处理水法体系当中两类重要的法律之间关系:一个是水基本法与水专项法的关系,在涉水专项法中,现在讲的是涉水四法,也就是《水法》《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》。如果把《水法》作为水基本法来定位的话,也就是要处理好水基本法和水专项法关系。二是水基本法和流域专门法的关系,目前我们有黄河法,有长江法,但是《水法》如果作为基本法的话,那么它跟流域专门法的关系是一个什么样的定位?我们觉得水基本法是一个宏观法,流域法是一个中观法,地方法就是一个微观法。
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主持人:
谢谢王彬辉教授把参与课题的核心要点和大家分享,受益良多。那么我们下面进行的一位是东北林业大学文法学院教授王宏巍教授和她指导的硕士研究生葛文,发言的题目是《长江流域生态保护与习近平生态文明思想的内在逻辑关系》。
葛文(东北林业大学文法学院硕士研究生):
报告从《长江保护法》立法价值中对生态文明思想的表达,长江保护制度对习近平生态文明思想的体现,以及长江流域保护责任中生态文明思想的体现三个方面展开。
首先,《长江保护法》立法价值中对生态文明思想的表述,长江保护法是以习近平生态文明思想为根本价值引导,结合特定价值追求和价值目标,把习近平总书记在长江保护会议上的重要讲话为指引形成了我国第一部大型流域立法。对于法律条款中生态文明思想的基本表达,目的条款是法律制定中最根本的价值追求。《长江保护法》第一条规定“为了加强长江流域生态环境保护和修复,促进资源合理高效利用,保障生态安全,实现人与自然和谐共生。中华民族永续发展,制定本法”。这一目的条款直接体现了该法的价值体系,平衡了环境保护与经济发展的内在利益冲突,多层次的立法目的也反映出了多层次的法律价值。长江保护立法准确理解了生态保护和经济发展的辩证关系,深刻把握了整体发展观,既坚持了生态保护优先,践行绿色发展理念,又体现出合理发展的要求,落实共抓大保护,不搞大开发,高标准要求沿江企业。“人与自然和谐共生”是长江保护法基本价值取向。安全和绿色两种价值相辅相成,在长江保护中安全是基础,绿色是必然要求,安全不仅只有生态安全,还包括经济安全。长江保护的内容复杂,但是都是围绕着“长江水”这一关键词展开。从生态环境角度,安全的价值实现首先要处理长江水生态问题,从社会经济角度,安全价值实现还要坚持全流域协调发展,平衡东西部、南北间的发展差异,缩小资源分配不均,增强全流域人民的幸福感和获得感。只有兼顾安全和绿色,长控价值取向,坚持山水、林、田、湖、草沙一体化保护和系统治理,才能让长江新时代有续发展,使习近平生态文明思想和习近平法治思想在长江保护中更好贯彻。
其次,长江保护的多项制度,都体现了习近平生态文明思想。制度是立法理念的体现,长江保护制度也体现出了长江保护的生态理念。长江流域河长制是“以造福人民为最大政绩”的最好体现。环境就是民生,人民对美好生活的需求就是奋斗的目标。长江流域河长制的实施体现了新民主的政绩观,建设生态文明关系人民福祉。河长制是我国治理水环境的创新,也是推进生态文明的重要举措,有助于推动河湖水系统和生态环境的完善,是习近平生态文明思想的具体落实。这一制度的存在主要解决的是河域制度中出现的碎片化问题,长江流域河湖众多,发挥长江自身优势,全面推行河长制是一场河流治理改革的重大工程,需要明确长江流域不同河流不同区域的水流特点和重点任务,为河长制全面推行提供依据。三条红线制度是“用最严格制度对密切法治保护生态环境”的展现。自党的十八大以来,党中央高度重视水资源问题,明确提出了节水优先、空间均衡、系统治理两手发力的治水新思路。在制度建设方面出台了最严格的水资源管理制度,就是三条红线制度。水功能区划与管理是我国流域水资源保护理论与实践的重大突破之一。长江流域生态保护补偿制度是“绿水青山就是金山银山”的表达。长江流域生态补偿制度的特点是涉及省份众多,受保护的区域界定困难,所以在进行生态补偿时,要充分考虑各方主体的利益,确定受补偿的主体。长江不同流段享有的生态资源各异,也承担着不同程度的长江水环境保护的责任。因此开展补偿的双方主体不局限于地方政府,扩大生态补偿的主体范围,对全面推进生态补偿机制提供了更多的主体来源。
最后长江保护责任中对生态文明思想的体现。环境保护法对于跨行政区域的重点流域,环境污染和生态破坏问题,采取联防联治的协调机制。虽然没有规定跨流域的执法协作,但是跨流域协作是治理环境污染和生态破坏的必然路径。流域治理中最关键的问题是如何划分不同地区政府的环保责任以及责任利益的协调。所以明确长江流域生态环境保护地方政府协作的法律责任,是提升长江水生态安全协作能力的首要任务。对于长江保护司法责任中对生态文明思想的体现。随着长江保护法的实施和长江流域司法案件具有较强流域性的特点。案件审理中司法机关更应坚持生态优先绿色发展的理念,公正公平的解决纠纷。同时长江司法要坚持程序正义,这是形式正义过渡到实质正义的形式要求。也是为了防止司法机关一味追求政策目标,滥权决策的手段,所以说司法机关的责任不仅仅在坚持生态优先、程序正义,更要体现对公民环境实体权益的维护,良好的生态是民众的期望。
总而言之,党的二十大阐述了中国式现代化的内涵,将人与自然和谐共生列为中国式现代化的特色之一,推进中华民族伟大复兴,进一步实现长江保护在立法里面重要制度,以及行政机关和司法机关责任方面都能体现习近平总书记有关生态文明建设的一系列论述,长江流域生态文明建设长江重要的发展战略。
与谈评议阶段:
主持人:
谢谢葛文同学发言,这也是我们这个单元的一个特色,我们有一位学生代表发言,非常欢迎!我们基本如期完成发言人的学术报告,现在进入到与谈环节,请两位与谈人周训芳教授和张宝教授发言。先请周教授,欢迎周教授与谈和点评。
与谈人:周训芳(中南林业科技大学政法学院教授):
谢谢主持人和大会的安排。刚才我很认真地听了各位发言人的报告,这些报告涉及到很多领域,大家都在积极地进行理论创新和突破,我深受启发。我谈三点学习体会。
第一点,环境法是个以污染防治、生态保护为主线的领域法,具有很强的综合性,这个领域的法律规范体系包括民事、行政、刑事法律关系等所有的法律关系。法学理论发展到今天,关于民事、行政、刑事法律关系的法学理论已经很成熟了,已经成为法律职业共同体的常识和共识,目前我们很难去突破现有法学理论知识去进行理论创新。所以,保持法学理论知识的传承性与法律制度的联系性,是环境法创新的前提。我们要在继承、尊重固有的法学知识和维持法律制度的连续性、稳定性的基础上去创新,这决定了我们进行环境法理论创新的空间是极为有限的。
第二点,环境法是一个围绕解决生态环境问题的领域法,具有很强的技术性。环境法和传统的部门法相比,技术性特别强,需要处理好法律规范和技术规范之间的关系。只有某些技术规范能够上升为法律规范,大量的技术规范应当纳入技术工作范畴,不能以行政执法直接替代技术工作。哪些技术规范需要转化为法律规范,必须强制遵守,哪些技术规范纯粹属于技术问题,应当由技术机构去做,我觉得我们是需要去认真研究解决的问题。如果不解决这个问题,很容易造成行政执法的任性与混乱。
第三点,环境法是一个以保护生态和防治污染为主要任务的领域法,生态系统尺度是构建制度体系的基本尺度。我们把国土区分为城镇空间、农业空间和生态空间。这样就给我们带来了一些新的挑战。空间规划与原来的土地利用规划的不同在哪里?空间具有叠加性。例如,我们把某个空间定义为生态空间,其实,生态空间并非无人区,里面有人类社区,也需要有建设空间和农业空间。农业空间里面,也需要进行建设和进行生态保护,同样需要有建设空间和生态保护空间。城镇空间里面,也需要建设森林、湿地、绿地等生态空间,甚至需要有蔬菜基地等农业空间。那么,我们进行环境法的制度设计,跟原来的制度设计就会很不一样。现在我们尊重生态规律,以生态系统为单元进行管理,需要打破行政区域和部门的限制,那么,我们面临的环境法的制度转型,如何去进行制度设计?目前,对于空间的理解,存在片面的、教条的理解。这个现象比较严重,值得我们环境法学者注意。
主持人:
周教授的与谈给我们很多启发,谢谢周教授。我们下面请中南财经政法大学法学院副院长张宝教授做点评。
与谈人:张宝(中南财经政法大学法学院教授):
谢谢杜老师,因为这个角色是与谈,我就周老师讲到的一些议题,也谈一谈自己的想法。
刚才听到6位发言人的报告,里面涉及到的是6个方面的问题,从形式上很难看出共性,但是我觉得共性是研究具体的环境法律的制度。刚刚周老师提到传统的法律,已经建立在三大部门法,三大责任形式的基础上,周老师也提到一个认识论的问题,就是把环境法作为一个领域法来看待,在这个领域法之下,我们怎么去对待这个环境法律制度,怎么认识环境法的特殊性的问题?环境法的特殊性在我们环境法设计制度包括我们环境法典规范的时候,怎么来处理,实际上是接下来要关注的一个非常重要的问题,在一定程度上是决定着我们环境法典编纂的一个核心的问题。
因为我自己也参与环境法典的责任编的编撰,尤其是关于民事责任的问题。民事责任它是一个很典型的作为传统民法制度的形式,环境法典或者环境法怎么对待传统的民事责任,实际上我一直在思考。在思考过程里,如果我们作为一个传统学者来看,更多是站在传统民法逻辑,或者是基本原则去考虑;但是如果作为一个环境法学者来对待这些问题,我们应当秉承的一个基本的原则,就是要把环境法的一个特殊性贯穿到整个环境法的研究或者环境法典编纂的过程。举一个简单的例子,比如说刚刚刘老师就提到相应关系的法律化的问题,八月份出台的《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》提到一些具体的问题,包括相应侵害适用新的规定,在室内、车内等封闭空间内造成损害的也不适用侵权责任的规定,这里面逻辑是什么?环境侵权作为一个传统司法制度,环境法在研究它的时候做出了一些什么样的贡献,我觉得就是把环境法的特殊性带进去的时候,主要讨论的是一个环境的表现。我想为什么不可以说是一个作为公地它的这种特殊性在法律系统上做什么样的判断。我们车内的室内的污染,它是一个小环境,这种小环境能不能当成公共环境来对待呢?虽然说我们把它也称为污染,但这种污染是否从价值的判断上带来了两者之间利益的失衡的问题,如果说没有,我们可能在环境上就不会把它作为一个特殊的环境来对待。相应的还有相邻污染侵害的问题,它主要是传统的不动产,甚至说业主之间的一个噪声或者一些还有其他的生活妨害的一个这个问题。面对环境侵权产生的背景,主要是应对现代化大工业生产所带来的利益不平等的问题。它跟我们讲的背景是不同的,所以我觉得环境法学者可能在对待环境法跟其他法关系的时候,所能贡献的支持或者理念,主要就是我们把环境问题的特殊性及其特殊需求体现出来,然后在传统的制度上我们应该做什么样的变化,这是我想讲的一个方面。
第二个方面,环境法在这样的一个认识论上,不可避免地涉及到环境法跟传统法,所赖以生存的这个背景区别问题,意味着很多制度在传统法律上可能已经有对应,那么在环境法上再研究它的时候如何取舍的问题。比如说典型的涉及到责任编,比如说生态环境损害,我们传统行政法上也在规制它,现在又在民事这方面规制它,那么这个里面他们的冲突到底以什么方向或者怎么体现环境问题的特殊性,比如说传统的行政责任,民事责任等等,应对生态环境损害,能否用传统法理来对待,是不是需要建立一个专门的环境法责任。尤其是通过法典编撰把环境法责任确立下来,有可能采用是传统责任的一种外在形式,但它的内核体现着特殊性。
主持人:
谢谢张宝,从环境法基础原理和理论的视角给予发言人的发言的点评,同时再次提出了环境法有别于传统部门法的究问,并且结合生态环境法法典编纂的需求,提出如何完善环境法的法律责任体系的思考。
自由讨论阶段:
中南林业科技大学政法学院周训芳教授、水利部政策法规司唐忠辉处长、天津大学法学院院长孙佑海教授围绕环境法的特殊性问题、环境立法、环境执法,以及水权、水法规范体系以及水生态保护等问题,同与会者进行热烈讨论。
主持人:
我有点困惑,我们之前一直在说我们环境法是部门法,现在大家都说领域法,我也看到吕老师也说是领域法,那么我们到底是部门法还是领域法?部门法和领域法有什么真正根本的差别?另一问题是我们今天谈论的比较多的水法问题。在水法领域里面也已经逐渐形成一个很可观的领域法景象。这个领域法的景象本身就像一个小法典化的进程。今后生态环境法典中,水法的未来呈现什么样的发展趋势,这是我在思考的。现在,我们隆重邀请吕会长能够给予我们今天论坛上的发言和提问重要的学术指导,让我们热烈欢迎吕老师发言。
吕忠梅(第十四届全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长):
杜老师提的是大家都想问的问题,部门法和领域法究竟有什么区别,为什么要提出领域法的概念。我也重点回答这个问题。在过去的研究中,部门法的概念在两个层面使用,第一个是作为以调整对象为划分标准的法学理论意义,也就是我们将有独立调整对象和独立调整方法的法律规范体系称为法律部门。第二个层面是立法实践层面的,十二届全国人大常委会宣告已经形成的中国特色的社会主义法律体系,把中国的立法体系分为7大部门。因此,我们讨论部门法的概念时,首先应区别在哪个层面进行讨论,不同层面所研究的问题是不同的。
从环境法的角度看,两个层面都可以提出疑问:从法理学层面看,环境法很难说有独立的调整对象和独立的调整方法,它从产生之日起就是“跨越私法和公法”的第三法域。关于环境法是否部门法的问题,在早期环境法学理论研究过程中,有许多研究成果。我自己也做过这方面的论证,希望能够用调整对象说来证明环境法是独立的法律部门,但很难自圆其说。
从立法实践的角度看,中国特色社会主义法律体系的七大法律部门中,并没有环境法这个“部门”。现行的30多部环境资源立法,主要分布在行政法、经济法两大部门中,其中污染防治类立法在行政法部门中,资源生态保护类立法在经济法部门中。
所以,无论上法理学上还是立法实践中,部门法概念对于环境法都是挑战。但是,如果我们从学科发展规律、法律演进规律来认识环境法,可能会看到完全不同的景象。
首先,环境法是为应对严重环境问题而产生的新型学科,具有明显的交叉性。在法学外部,环境法是法学与自然科学的交融,在法学内部,环境法是私法与公法的贯通。我们总说,环境法是一个跨学科、跨领域、跨部门的“跨界”学科。既是法学的一个分支,也是环境科学的组成部分。世界上把这种学科称之为“领域型学科”,这种学科不以某一具体研究对象为划分标准,而是以问题为导向,将解决这个问题的所有学科汇聚起来而形成的一个新兴学科,有学者也称之为“汇聚型学科”,它比原来的交叉学科内涵更丰富。如果我们跳出传统的部门法理论,以一种新的学科属性来定义它,就很好理解环境法为什么是领域法了。
第二,中国的现行的立法体系的完善,也亟需寻找新的路径。随着时代的发展,现行法律体系中的七大部门,也遇到了很多的挑战。除了我们环境法以外,还有一些立法也找不到“部门归属”,比如国家安全立法、人工智能立法等,当越来越多的立法超越原有七大法律部门时,需要有新的划分方法来给这些新的立法“定位”。在政治报告和改革文件中,将这些立法称为“领域性”立法,有重点领域、新兴领域等不同提法。我们看到,多份政治报告和改革文件提出过领域立法问题,也列举了不同领域,但各种有关领域立法的列举中有不同说法,生态环境在领域立法中始终未变。
第三,环境法典为什么定位为“领域型法典”。一方面,这是环境法的学科属性所决定的;另一方面,从法典编纂的实际情况看,环境法典不可能像传统民法典以“权利”为主线来进行编纂。环境法不仅公法私法交融,是“权利——权力”结构,不可能形成单一运行逻辑;同时,环境法调整的是巨大复杂的“社会——生态”系统关系,涉及“人与自然”“当代人和后代人”“政府、集体、个人”的复杂利益关系。处理如此复杂的利益关系,不仅需要有“领域性”学科思维概念,而且要将相关制度进行实质性整合,比如今天早上刘竹梅庭长讲的,要将行政审判、民事审判、刑事审判的合并从“物理反应”推向“化学反应”,将一个行为涉及不同性质法律关系案件,按照同一原则、同一程序进行处理。这也要求我们在进行法典编纂时,超越传统部门法理念,按照“领域性”立法要求,构建新的法典体系。因此,与传统民法典为追求形式法治,以一般权利、法律关系等概念为知识基础加以编纂不同;环境法典追求的是实质法治,必须以价值为引领、合理界定“生态环境”基石概念、整合不同性质的法律关系为知识基础加以编纂。目前,我们提出来以“可持续发展”为核心价值展开法典逻辑的编纂思路,就是为了追求“人与自然和谐共生”的法治目标,以“社会、环境、经济可持续”为价值引领而构建的法典体系。
谈到环境法典编纂,大家都会以民法典为参照,其实,这种思维存在误区。世界上的法典编纂模式绝非只有民法典,中华法系自己就有着源远流长的法典编纂历史与丰富的法典编纂经验。只是我们没有学习和继承好。即便是民法典体系,经过几百年的发展,也经历了法典化、解法典化、再法典化过程,与拿破仑法典、德国民法典时代,有了很大变化。我想从最根本的方面,谈谈我对民法典的认识。民法典是通过建立“一般权利”“法律关系”的概念来建构逻辑体系的,法律关系由“主体、客体、内容”构成,我们看到,民法典首先规定的是“主体”,在对“权利”这一客体进行分类——物权、债权、人格权等——的基础上,分编规定法律关系的内容。在这个意义上,我们说民法典以权利为主线进行的编纂。虽然中国民法典将侵权责任独立成编,但并没有改变权利运行的逻辑。
我们必须注意的是,虽然民法典规定主体——“人”,但这里的人是一般抽象后的“经济人”,法律关系中,人是主体、物是最重要的客体,围绕主体对客体的所有权展开;虽然民法典也规定了婚姻家庭、亲属等,但也主要是围绕财产关系来展开的。在这个意义上,我们说民法典是以物为核心,围绕物的流转、物的继承而形成物权、债权、继承权,主要是保护个人的财产安全、交易安全。
从法律发展史上看,民法典作为市场经济的“宪法”,“经济人”假设、价值规律是构建其社会治理体系的基石,民法典必须适应这种需求。但环境法典是为适应生态生态文明时代构建“人与自然和谐共生的现代化”治理体系而生的新型法典,必须超越民法典模式和思维。这需要我们既要遵循法律思维的基本原则,同时也要超越传统的法学理论,创建新的法学理论。
创新环境法理论,也有一个如何处理好传统法学概念的关系问题。比如现在有很多学者提出用地役权来建构国家公园法律制度。但是,环境法学者所说的地域权和罗马法上的地役权根本不是一回事。民法学者说你们的地役权根本不是民法的概念,但环境法为什么会用。在很大程度上是希望借用罗马法话语来创新环境法概念,但如果创新走出原有概念的“射程”,就会出大问题,因此,我特别强调用法律思维逻辑来研究环境法,如果遵循理性的思维逻辑,概念创新才不是跳跃性的,不是把不同层面的东西糅杂在一起的。比如,现在我们解读习近平生态文明思想的原创性贡献,是法哲学、法理学层面的解读,如果把习近平生态文明法治思想作为一种标签去解读具体制度,就会闹出笑话。因此,请大家注意从哲学理念到具体法律制度解读之间的距离,不能因果倒错。从法哲学、法理学到法解释学,不同层次的解读需要运用不同的方法,不是简单的线性逻辑关系,这是我们做理论研究必须具备的基本素养。
反过来讲,我们的创新,也不是所谓的“环境法侵略”,跑到传统法学中去攻城略地。我们不可否认,环境法是因为传统民法的制度失灵而产生的,但制度失灵的原因可能是多方面的。也许可以通过改革传统制度让它继续发挥作用,比如民法上从一般侵权责任到特殊侵权责任的发展;也有一些是传统制度根本无法解决的,比如环境问题的公益性、全球性、代际性,就必须创造新的制度去解决,这些新制度硬套用一个民法的概念,就如东施效颦。所以,环境法研究并不像我们原来想象的那么容易,许多学生感觉越学越水越深,这是正常的。其实,学环境法难,难就难在你既要有法律的基本思维,又要你有跳出传统法律思维和逻辑的能力,能够对时代发展带来的新变化了然于胸,否则,尽管我们在针对问题提解决方案,但要么就是隔靴搔痒、要么是隔山打牛。这也是我很担心的一件事情,希望借今天的机会说说。对环境法研究而言,传统法学的知识面相对偏窄,法学再分为各个学科,各自在自己的学科内转圈,基本的法学思维训练严重不足。面对环境法这样的新型学科,需要跨领域知识基础,我们就更加不足。为什么环境法的论文不易发表,是因为编辑觉得“四不像”,非法学、非管理学、非政策学、非环境科学。环境法学人一定要对此有高度的警醒,促使我们觉扩充知识面、打牢理论根基。
我跟大家分享一个感触很深的例子。最近为了解世界各国生态环境立法的情况,陆续访问了5个国家、还接待了几个国家的国会议员以及环境部长(大臣)的来访。在这些国际交往中,有两个非常深刻的印象:第一个是许多国家原来的环境部都增加了生态转型或者可持续转型的名称,比如法国和欧洲的一些国家,还有印度、新加坡等,这种名称的变化实际上是更加注重生态环境保护与发展的关系。我也注意到,世界上研究可持续发展的学者,明确提出可持续发展与环境保护脱钩。从过去把可持续发展作为只有环境保护一个议题扩大到经济社会发展的各个方面,强调不能用环境保护来简单约束发展,这和中国提出的“绿色发展”“高质量发展”高度契合。第二是在与各国议员和生态环境执法者会谈的时候,一方面是介绍中国的情况,同时也了解各国的相关情况。我问法国生态环境部的人,为什么国会要授权生态转型部承担法典编纂任务?他们的回答是生态环境保护领域发展变化很快,通过行政机关及时修订,才能更好适应需求。他们介绍正在修订自然保护地法,很重要的一条就是要以“人类可进入”作为目标,这与我们认为的只有禁止人类进入才是最好的保护有很大不同。他们认为,如果没有人的进入的保护,就没有存在的价值。挪威的环境保护官员,也谈到了同样的理念。
此次去欧洲,我们也考察了法国的核电站以及光伏发电项目,与他们交流通过能源转型应对气候变化的法律措施。他们通过什么制度去撬动转型,或者说让企业、个人参与到能源转型。他们认为欧盟的碳关税是一种很好的市场化手段,它要求产品能够出示使用绿电的证明,由此决定是否可以获得碳关税减免。因此,环境法典就必须及时修改,明确相关“绿电”使用的规则。所以环境法典是开放式的,法国的环境法典与民法典有很大的区别,没有人敢说要用100年,因为它要适用时代的变化而及时修订。这种修订,既要研究自然保护地是否要以人可进入为目标、也要研究如何判断一个产品是否使用了“绿电”。这些问题,既是法律问题,又是科学问题,涉及法学与科学的关联性。今天因为时间关系没有办法更多展开,但希望大家以高度的方法论自觉,认真研究这些问题。
最后,我想说,听了大家的发言,看到青年学者的成长,是非常高兴的事情。研究会在2017年启动环境法典编纂研究课题时,很多人到现在都问我说为什么当初决定不让老教授们参加,我的回答是,法典编纂可能需要几代人的努力,现在最需要的,是培养年轻人,到我们干不动的时候,后面还有人接着干。所以我们要习惯退到后台,让青年学者在前台唱主角。这次这次换届也是如此,我们的一批老教授退出了研究会的领导岗位,给年轻人创造机会和条件,让年轻人更好成长。今天,环境法学研究会有这么好的氛围,我们没有理由不把事情做好。我也非常高兴的告诉大家,这次选举,理事常务理事负责人都是全票当选。我们并不以全票当选为目标,但这个结果体现的是研究会的向心力、团结力、凝聚力,这才是真正值得欣慰的事情。接下来,我们要做的是,充分利用好现在的天时地利人和,扎扎实实做研究、认认真真做法典,在这个过程当促进环境法学科成熟、人才辈出、成果丰硕,为生态文明法治建设贡献我们的智慧和力量。
我还是这样说,环境法典只有一次机会,2026年完成就完成了,完成不了很可能再启动,这不可能。
所以在这种情况下,我希望大家去真正的去围绕这样的一个核心的一些重大的命题和环境法典里面有成千上万的问题可以研究,我可以告诉大家,但是我不希望大家都是环境法典的大框架,然后去弄一个小问题,贴标签式的不要,我们要的是我们今天讲的,甚至我说的就当别人在研究自然保护地,以要以人进入为核心的这种可不可行,在中国可不可行,对吧?
法律制度上怎么构建,最后如果我们要引入这个制度,会对我们传统的划分区制度这种严格管控制度会带来颠覆的,那他怎么办?刚才讲到绿电制度到底怎么办?类似的这种,还有今天刘庭长讲在司法实践当中碰到的实质性的三审合一是有很多障碍的,就这件事我可以告诉大家,从一环境成立开始,我们就提要实质性的推进三审合一,一到现在10年过去了,才真正开始启动。
所以这里面有很多的实践问题可以有值得我们去研究,也有很多的理论问题值得我们去研究,也有实践当中提出来的非常尖锐的一些前沿性的问题需要我们去研究,所以我想大家充分的利用这么一个好的机遇期,把我们自己发展好,我始终认为环境法学者的队伍都成长起来了,我们这个学科才能欣欣向荣,我们的学术成果才能够越来越好越来越多是吧?才能够有为国家的法制建设做更大的这种贡献,谢谢。
主持人:
好的,谢谢吕会长!谢谢各位发言人与谈人还有听会的人!我宣布,我们这一场非常重要的环境和基础理论的论坛完成所有议程,开展了热烈的学术讨论,现在圆满结束!
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