时间:2023-12-01 来源: 责任编辑:秘书处
主办单位:中国法学会环境资源法学研究会、昆明理工大学
会议时间:2023年10月29日15:40-16:00
会议地点:昆明银园会务中心
第四分议题 生态环境法律实施(第三单元)
目录
1.颜运秋 广东财经大学教授
题目:《质疑生态环境公益诉讼惩罚性赔偿制度》
2.唐绍均 重庆大学法学院教授
题目:《论“环境执法非诉执行类”检察行政公益诉讼的反思与优化》
3.何江西 南政法大学经济法学讲师
题目:《公益诉讼需要怎样的七人合议庭?》
4.章楚加 南京师范大学法学院讲师
题目:《长江流域非法捕捞行为的行刑衔接问题研究》
第四分议题第三单元由中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院李艳芳教授主持,由福州大学法学院邹雄教授、南京大学法学院吴卫星教授担任与谈人。
01
主持人:李艳芳(中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授)
本单元讨论的议题还是生态环境法律的实施。报告内容主要涉及公益诉讼,我觉得这还是一个非常集中、热门的话题。几位报告人都对公益诉讼有深入研究,我相信发言应该是非常精彩的。与谈人有福州大学法学院邹雄教授、南京大学法学院吴卫星教授。两位教授都对公益诉讼有很高造诣,我相信他们的点评应该非常精彩。报告人有颜运秋老师,主要讲惩罚性赔偿;唐绍均老师讲检察公益诉讼问题;还有西南政法大学何江老师,讲公益诉讼的合议庭问题;还有南京师范大学法学院讲师章楚加博士,讲行刑衔接的问题。按照要求每位发言人是10分钟。下面请第一位发言人,广东财经大学教授颜运秋老师。颜老师没来,他请他的学生中南林业科技大学阳永恒副教授代他讲。题目是《质疑生态环境公益诉讼惩罚性赔偿制度》。
阳永恒(中南林业科技大学副教授):
惩罚性赔偿制度作为一种通过私人执法来弥补公共执法不足的特定民事责任制度,在应对大规模侵权和恶意合同违法领域发挥了特有制度功效。近年来,我国政策层面多次提出要在食品药品安全领域和生态环境资源保护领域探索惩罚性赔偿制度;司法实践层面也出现了一系列法院支持惩罚性赔偿诉讼请求的公益诉讼案件;理论层面对公益诉讼领域是否适用惩罚性赔偿制度争论不休,赞成的观点几乎成为主流。从事实逻辑、制度逻辑、经济学逻辑和人性逻辑看,私益诉讼中适度适用惩罚性赔偿制度实有必要和可行。
但是,公益诉讼适用惩罚性赔偿制度存在逻辑悖论。公益诉讼中的惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款功能重合;我国公益诉讼的制度设计与惩罚性赔偿制度的激励功能不吻合;公益诉讼如果适用惩罚性赔偿,势必违反比例原则;公益诉讼惩罚性赔偿金的归属陷入两难境地,恰恰证明其正当性缺乏。惩罚性赔偿与罚款、罚金、没收财产本来属于不同性质的责任类型,公益诉讼中的惩罚性赔偿将导致与罚款、罚金、没收财产责任的严重混同,将破坏法律责任体系。
惩罚性赔偿制度的适用和解释必须遵循法定主义原则,生态环境公益诉讼惩罚性赔偿制度也不例外。所以,有必要夯实生态环境公益诉讼惩罚性赔偿制度的替代方案:合理运用经济分析工具,重视定量分析,进一步充分发挥私人诉讼惩罚性赔偿制度间接维护公益的功能;强化诉前行政罚款的适用,充分发挥生态环境行政公益诉讼的监督职能;增强罚金刑的制裁力度。
02
主持人:
报告了颜老师文章的核心的观点和理由,谢谢阳永恒副教授的发言。颜老师的观点与官方态度是不太一致,但有自己的观点,也有自己的论证,我觉得非常好。下面有请重庆大学法学院唐绍均教授发言。题目是《论“环境执法非诉执行类”检察行政公益诉讼的反思与优化》。
唐绍均(重庆大学法学院教授):
“环境执法非诉执行类”检察行政公益诉讼是指检察机关在履行职责中发现负有环境资源监督管理职责的主管部门就其生效行政决定不依法向人民法院申请强制执行,经诉前程序督促仍不履行职责,致使国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态,检察机关依法向人民法院提起的诉讼。当生态环境主管部门就其生效环境行政决定怠于向人民法院申请强制执行,而致使国家利益或者社会公共利益遭受侵害时,检察机关有权依法对其“怠于申请非诉执行的行为”提起检察行政公益诉讼。这既是检察机关行使检察职能的重要体现,也是检察机关监督环境资源执法不作为的主要方式。然而,实践中出现的问题表明此类诉讼亟需反思与优化。
第一,“环境执法非诉执行类”检察行政公益诉讼的耗时性与环境公益保护的紧迫性之间所存在的冲突,影响环境公共利益保护效率。第二,人民法院的“确认违法”生效判决仅对生态环境主管部门未请强制执行的行为具有违法确认作用,但由于执行行政决定仍须行政部门履职才能得以启动,因此这类判决对生效行政决定仅具有间接影响;“继续履职”生效判决仅具有要求生态环境主管部门继续履行法定职责的作用,而由于其所要继续履行的法定职责为“就其所作出的生效行政决定向人民法院申请强制执行”,因此“继续履职”判决不管是对于未履行生效行政决定的行政相对人,还是对于本身已经具有执行力的生效行政决定,也仅具有间接影响。第三,根据《行政诉讼法》第25条第4款以及《人民检察院公益诉讼办案规则》第68条、第81条以及第82条规定,检察机关提起检察行政公益诉讼须同时满足职责、行为、后果与程序等四方面要件。尽管司法机关包括人力、物力与财力在内的司法资源在此类诉讼中被大量消耗,但由于检察机关胜诉仅能达到要求生态环境主管部门对其生效行政决定向人民法院申请强制执行的目的,并非对行政主体与行政相对人之间权利义务关系的确认或者变更,既未以最小的司法资源消耗取得同样的司法质效,也未以同样的司法资源消耗取得最好的司法质效。相反,此类诉讼造成司法资源被挤占、被虚耗,是导致司法程序空转的一个诱因。
“环境执法非诉执行类”检察行政公益诉讼除在实践中遭遇合理性质疑,在理论证成上也存在困难。这类诉讼的泛化适用既是对检察机关“全链条式”监督理念的误用,也是对“有限监督原则”的违背,还与行政诉讼之“诉的利益理论”存在冲突。“解决生效行政决定非诉执行问题的关键在于对非诉执行程序予以启动”。“检察行政公益诉讼不应变相成为一种问责机制”,维护公共利益才是此类诉讼的出发点与落脚点,对于涉及国家利益或社会公共利益的生效行政决定,建议通过立法直接赋予检察机关强制执行申请权并将其作为“环境执法非诉执行类”检察行政公益诉讼的替补路径,在满足程序条件时检察机关可以行使强制执行申请权,毋须再通过公益诉讼便可实现强制执行申请程序的启动。
03
主持人:
谢谢唐老师。研究从实践中来的问题,非常能给我们在理论上提出反思。对于由检察机关提起的行政公益诉讼,检察机关很重视,也很强势。唐老师给我们进行了反思,权利条件不等于全链条诉讼是吧?这样全链条的诉讼可能还会导致很多不利的问题,我觉得这话题非常有意义。下面请西南政法大学法学院讲师何江博士来给我们讲《公益诉讼需要怎样的七人合议庭?》。
何江(西南政法大学法学院讲师):
我国在苏维埃时期就已经出过人民陪审员参审的相关规定,但是人民陪审员在法院中的作用似乎一直不太明显、不太重要。有学者研究认为,只有当合议庭中人民陪审员的人数大于法官的人数的时候,人民陪审员才能真正发挥作用。《人民陪审员法》第14条规定七人合议庭由“法官三人和人民陪审员四人”组成,是我国法律首次明确规定陪审员在合议庭中占据多数的条款,为陪审员实质参审提供了前提,被立法者视为破解陪审制运行难题、发挥人民陪审员价值、推动庭审实质化改革的关键举措。七人合议庭的适用范围由此成为当前“人民陪审制最首要、最棘手、最重大的研究课题”。
《人民陪审员法》颁布实施于2018年4月27日,截至2023年8月1日,通过北大法宝、裁判文书网等数据库共检索到公益诉讼裁判文书1123件。从中发现,公益诉讼采取三人合议庭是常见现象,总占比为46.4%。其中,民事公益诉讼三人合议庭占比9.2%,行政公益诉讼三人合议庭占比39.4%,刑事附带民事公益诉讼三人合议庭占比52.7%。其中不乏有最高人民法院或地方高级人民法院公布的指导性案例或典型案例。
七人合议庭的设立目的是让人民陪审员通过数量占比超过法官的优势,更好发挥人民陪审员的事实认定功能,从而增强司法民主。即使不去理会46.4%的公益诉讼仅组成三人合议庭的形式合法性问题,上述案例还存在无人民陪审员参与的问题。三人合议庭的组成形式有三种,即1名法官+2名陪审员,或者2名法官+1名陪审员,或者三名法官组成。实证研究发现,在46.4%的仅组成三人合议庭的公益诉讼中,民事公益诉讼纯法官合议庭占比3.5%,行政公益诉讼纯法官合议庭占比26.8%,刑事附带民事公益诉讼纯法官合议庭占比9.9%。可见三类诉讼均有不同程度未吸纳人民陪审员的现象,且以行政公益诉讼最为显著。
《专门人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》第7条规定,“基层人民法院审理的可能判处十年以上有期徒刑且社会影响重大的环境资源刑事案件,以及环境行政公益诉讼案件,需要具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理的,组成不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加的七人合议庭”,是基于对“社会影响重大”的解释来限缩基层人民法院适用七人合议庭的情形。2023年7月27日发布的《专门人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》“有瑕疵地”解决了实践中公益诉讼未采纳七人合议庭的问题,但其化解之策并不符合文义解释和体系解释之要旨,而且仅限于环境领域的公益诉讼未采纳七人合议庭的问题,在消费等领域公益诉讼未采纳七人合议庭的问题仍然存在。
我认为应当通过立法论的方式限缩公益诉讼七人合议庭的适用范围,同时通过引入技术型陪审员和权责一体化改革,评议规则重构和庭审实质化改革以及七人合议庭上诉审查范围重塑三个方面,使公益诉讼七人合议庭的适用成为撬动我国庭审实质化的“阿基米德支点”。但是技术型陪审员在合议庭中的权力大小与责任规则、评议规则重构后的法官职权变化、七人合议庭上诉审查范围的限缩影响等议题,仍然属于未竟之课题。
04
主持人:
何江博士从七人合议庭的组成和完善的角度,对人民陪审制展开的研究有深度,也很有意义。接下来欢迎南京师范大学法学院讲师章楚加博士,报告题目是《长江流域非法捕捞行为的行刑衔接问题研究》。
章楚加(南京师范大学法学院讲师):
报告分为四个部分,第一部分简单介绍选题的缘起。第二部分在对非法捕捞1万多件案件进查梳之后,针对典型案件的遴选和分析结论。第三部分对于非法捕捞的法律责任条款进行法教义学分析。第四部分回归行刑衔接的具体理路展开。
我发现在长江大保护的背景之下,在非法捕捞案件处理的一系列法律实践中,如何根据违法事实、受案金额、违法情节、违法行为所造成法律后果轻重的不同,对于行政处罚和刑罚进行衔接适用,是理论与实践交织的难题。以非法捕捞作为关键词检索北大法宝,得到初始检索案件16,877件,剔除大量重复类型案件以及雷同案件后,遴选出来由最高人民法院和高级人民法院发布的典型案例,从中间找出具有代表性裁判立场的案例。其中,2020年,全国非法捕捞案件受理数量高达5671件之多。这个数据非常惊人,这也与长江大保护整体战略的实施在当年进入重要的历史时期相关。
通过对典型案例的分析,得出以下基本结论:一是长江大保护战略提出后,非法捕捞立案数量增加迅速。在非法捕捞水产品罪的审判中,被判处自由刑的被告人人数比例为37%。在罪与非罪的区分过程中,是否存在认罪悔罪,是否存在自首立功,是否受到行政处罚,是否曾经被追究刑事责任,是法官定罪量刑的重要考量依据。法官在对非法捕捞行为的危害性进行认定时,通常结合捕捞数额是不是特别巨大,捕捞次数是不是特别多,以及是否职业从事捕捞活动等情形进行综合判断。
即便是在案情非常相似的情况下,对于非法捕捞行为的认定,各地法院存在不同标准和认定结果。各地法院希望通过个案演绎方式,展示刑事司法作为长江大保护重要手段的治理成效,向社会公众传达人民法院对长江生态保护的价值立场。问题在于,情节轻微的非法捕捞案件,通常来说以行政处罚的方式追究其法律责任,更为妥当的,更契合轻罪时代社会治理方式的转型需求。那么,对于非法捕捞行为究竟适用刑罚,还是行政处罚,如何在二者之间进行衔接更为妥当,有必要在学术层面进行讨论。
一是,刑事优先原则。面对危害性较大、违法性严重的非法捕捞行为,比如,在禁渔期、使用禁止使用工具或者捕捞国家重点保护的野生动物,应遵循刑事优先原则。二是,罚当其责。比如重庆大学生周末钓鱼案,考虑到两名学生仅出于娱乐目的,并未有牟利动机,渔获品种较为常见,渔获数量较少,最终对其不予起诉。三是,追求资源分配效率。刑事法律资源相对较为稀缺,应当将其用于解决更为重要的问题之上,考虑到司法资源分配合理性和公平性,警惕社会治理过度刑法化倾向。四是,综合考虑多重因素。针对行为动机、行为的违法性、行为的危害性程度、行为后果的严重性以及法益保护的重要性层次,等等,进行综合考量和评判。
与谈评议阶段:
主持人:
谢谢楚加给我们讲了一个长江流域在大保护前提下,非法捕捞这种案件的激增暴露出来的行刑衔接问题,还是挺有趣的。现在发言人的发言就结束了。还有40分钟,按照日程的安排,有20分钟的讨论时间,邹雄老师和卫星两位与谈点评人,每人10分钟,好不好?先有请邹老师。
与谈人:邹雄(福州大学法学院教授)
发言人一共四位,我跟卫星老师之前有一个沟通,我重点围绕唐绍均教授、何江博士这两篇来谈一些我的想法。其实,他们这两篇讲述的都是很细小的问题。虽然学界关注不多,但我觉得很有意义。不仅实践中有意义,理论上也有意义,值得我们去思考。
唐教授统计了47个案件,这些案件都有诉前协商程序,但都没有达成。法院、检察院、行政部门等各方都投入了很多时间和人力,成本很大。为什么会这样?由此,我想到一个理论上的问题,即公益诉讼的诉权问题。诉权最早是在私益诉讼中的概念,其实公益诉讼也要诉权来启动,诉权的前提是有“诉的利益”。结合到环境公益诉讼中来说,诉的利益是什么?即环境公共利益,应是基于环境生态功能这一特定客体的利益群。到了环境行政公益诉讼,审查的是行政行为,但必须是指向这个利益群的行政行为。文章在这个角度可以做进一步的探讨。
何江博士的文章,思考很全面、很精细、很值得肯定。论证当中与陪审团制度做一些比较。陪审团是英美法系的制度,陪审团做事实判断,法官做法律判断,二者分工。但是,我国没有陪审团,陪审员和法官两位一体,按照陪审员法规定,权利是跟法官完全一样的,不仅做事实判断,也做法律判断;因此,两者定位不同。简单地跟英美法系陪审团去比,可能不合适。文章对现行司法解释分析得很细,指出其中的四五个问题,有法理问题,有逻辑问题,我觉得分析的都很对。这又让我想到一个现象。前几年行政诉讼案件数量暴增,最高法要解决司法机关不堪重负的问题,大约在两年时间内,连续发布了四个指导性案例。判决书基本上都是连篇累牍地阐述了极其晦涩的德国公法理论,然后套在案例上认为原告没有主观公权利,原告没有资格而驳回起诉;但我们很认真地读了这些判决书,读不出怎么推导出原告没有主观公权利的。
诚然,也有好的现象。比如今年8月最高法刚刚颁布的两个司法解释,即《关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》就是一大进步。在我看来,第一个司法解释第一次从立法上清晰界定了“生态环境侵权”的概念(或范围),结束了原来大包大揽的“环境侵权”概念(或范围)的历史;第二个司法解释也是第一次从立法上比较完整地表达出了关于“因果关系”举证责任的分配和减轻原告责任的机制。前述两点都是我从2004年以来就发文一向主张的观点,现在终于在立法上落实了,我感到欣慰,也深感不易。
综上所述,都说明司法、立法都需要严格遵循法理和逻辑,学界对此也应当关注和呼吁,共同推动我国法治进入良性循环状态。
主持人:
谢谢邹雄教授给我们做了非常精彩的点评,也给我们对这一类公益诉讼,我国的司法和立法现状进行了比较好的梳理。下面请吴卫星教授进行点评。
与谈人:吴卫星(南京大学法学院教授)
刚才邹雄教授在与谈发言中谈得很深入,也很具体了,下面我从在稍微抽象一点的层面谈谈自己的体会,我主要讲三点。
第一点我觉得四个报告都具有很强的或者很浓厚的问题意识和批判精神,对我们的学术研究是非常重要。学术批评或者批判对于学术发展和生态环境法律制度完善,会产生非常大的促进作用。比如说颜运秋教授的报告论文标题使用了“质疑”一词;唐绍均教授的论文报告题目用的是“反思”;何江博士的报告题目虽然没有使用“质疑”“反思”,但是打了一个问号,其实在里面体现了反思;从章楚加博士的标题当中虽然看不出来,但是比较系统地梳理了实践案例,揭示了行刑衔接中的一些问题特别是过度刑法化,实际上也是一种反思。本场四个报告都是建立在比较详细的实证分析基础之上,我觉得他们得出的结论在学术上很有启发性。
第二点是有部分报告人在报告当中,对环境立法和司法当中存在的一种环保重罚主义倾向的有所描述。《环境保护法》规定了损害担责原则,但是在实践中可能存在对于违法行为人的过度惩罚,从另一个角度来说,有时候我们对环境的保护存在过度保护。环境法上有预防原则,但也要警惕过度预防,所有的保护和预防都是有成本的,必须要进行权衡。
第三点,今天我们这个议题的名称是生态环境法律的实施,那么法律的实施包括司法实施,也包括行政执法。当然今天的报告主要说的是司法问题,但是我觉得也还是要在关注研究环境司法的时候,同时还要关注思考法律的行政执法和司法执行之间的关系问题。要去分析,就是说行政机关和司法机关实际上各有自己的优势和劣势。这里有一个行政执法和诉讼的分流问题,那么谁更有技术优势,程序上的优势,这个值得进一步思考。
主持人:
谢谢卫星教授对这四位发言人全面、详细、深入的评议。在进入提问环节之前,我其实有一点想法,就是从四位发言人和两位评议人谈论的话题以及评议的内容,让我想到了一个问题,就是说我们现在所处的阶段,可能环境保护只是一个价值目标,我们要做。但是在怎么实现环境保护目标时,会出现两种偏向:一是可能会持一个绝对主义的立场,环保就是唯一的价值追求。二是在方法论路径上,可能过度地看重环保,不计代价地实现环保目标;可能过度关注权利,然后在司法上过度能动。这种路径不仅是国家加强生态文明建设层面,包括我们现在编纂环境法典,实际上都带有这种倾向,包括环境法提出的保护优先都是这种目的。在这种情况下,可能就会过度强调环保而不计代价,但是其实发达国家也是这样走的。美国在七十年代,也是这样一个路径,但是经过七、八十年代的环境治理,发展到一定阶段以后,功利主义就会抬头,就会发现做任何事情都是有代价的。在社会资源有限的情况下,可能需要综合评估在有限的资源下怎么追求社会福祉的整体提高,追求社会福祉和社会利益的最大化。在这种情况下就需要进行平衡。
在10年前,2010年左右,特别是在修订《环境保护法》的那段时间,不想特别强调协调;但是目前在绝对主义思想的影响下,我们可能就更多地追求环保优先。我想再经过一定阶段以后,我们可能也会回到功利主义的立场上,就说如果太以环保作唯一的价值追求,只要谈到环保,其他利益都可以为此而让步,也会产生新的问题。因此,本单元四位发言人提出来,包括谈到现在环境法律责任过严过重,对经济发展的确可能产生了一些影响,所以在一定程度上还是要平衡利益。这是我想借这个机会表达一下我的看法。
自由讨论阶段:
北京市雨仁律师事务所合伙人霍志剑律师、郑州大学法学院李岩峰老师,以及各位与会者就赋予检察机关强制执行申请权的法理基础,以及涉矿产资源开发利用行为中的非法占用农用地问题展开热烈讨论。
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