时间:2023-12-01 来源: 责任编辑:秘书处
主办单位:中国法学会环境资源法学研究会、昆明理工大学
会议时间:2023年10月29日14:00-15:40
会议地点:昆明银园会务中心
第四分议题 生态环境法律实施(第二单元)
目录
1.鄢德奎 福州大学法学院副教授
题目:《生态补偿的实践类型与法治化路径——基于154份地方立法文本和规范性文件的实证分析》
2.刘林琳 上海财经大学法学院博士研究生
题目:《科技不确定性下污染源自动监测数据法律问题研究》
3.刘沐晗 北京师范大学法学院硕士研究生
题目:《论风险预防原则在新污染物环境风险管控中的适用》
4.荆珍 东北林业大学文法学院副教授
题目:《“双碳”目标下我国碳抵消机制的法律保障创新研究》
第四分议题第二单元由中国法学会环境资源法学研究会副会长、清华大学法学院王明远教授主持,由重庆大学法学院秦鹏教授、中国海洋大学法学院田其云教授担任与谈人。
01
主持人:王明远(中国法学会环境资源法学研究会副会长、清华大学法学院教授)
本单元安排了两位与谈人:中国海洋大学田其云教授和重庆大学秦鹏教授,总共有五位发言人。两位与谈人每人与谈时间5分钟,五位发言人每人10分钟报告发言时间。无论与谈还是发言,都要简明扼要,只说基本问题、基本观点和最主要证据和思路,时间必须得严格控制,否则无法完成。请工作人员提前三分钟提示发言人。下面请来自福州大学法学院的鄢德奎副教授发言。发言题目是《生态补偿的实践类型与法治化路径——基于154份地方立法文本和规范性文件的实证分析》。
鄢德奎(福州大学法学院副教授):
2005年十六届五中全会提出加快建立生态补偿机制。到党的二十大时,依然只提到完善生态保护补偿机制。在此期间,2008年《水污染防治法》修订把生态保护补偿制度写入法律,到2014年《环境保护法》修订时,也明确规定国家建立健全生态保护补偿制度。其后一共有8部法律规定了这一制度,但是都是建立或健全,没有对生态补偿的概念进行明晰。2020年发改委发布了《生态保护补偿条例》(征求意见稿),到现在为止没有出台。2022年国务院把这个条例列入当年立法规划,实际上在10年前国务院也曾经将其列入立法规划。这里出现一个值得深思的现象,为什么十几年来我们的党政文件和国家法律都有规定,国家层面的实施规则迟迟未能出台。
基于这个思考,收集现有各地生态补偿的实践做法,包括立法文本,一共整理出现行有效的154件。采用地域、空间、还有发布层级指标进行分类,地域分布是按照国家统计局的经济的区划,可以看出发文数量和经济发展水平有一定关联,但是中部地区在“生态补偿”为关键词的文件中远远高于东部地区,有67个,而东部地区发布的以“生态保护补偿”为关键词的文件会更多。生态保护补偿是法律概念,生态补偿是国家政策概念。
从发文层级来说,以规范性文件为主要类型,整体来说省级政府在生态补偿政策引导方面比市级政府发挥的作用更大一点,补偿类别来说主要是涉水和空气环境质量。通过分析生态补偿的发文区域,涉水和涉空气的文件主要集中在中部地区,尤其是河南、安徽和湖北地区,这与环境治理有关联。对所有的规范性文本按照“谁补偿谁”的结构梳理,发现生态补偿在实践中,例如上下级政府之间的纵向补偿、同层级之间的横向补偿,大多数情况下是对政府治理的激励机制。还有一类是政府跟私主体的补偿,有行政补偿,也有行政协议,比如像青海直接是给农牧民一定的生活燃料补给,还有环境行政收费,但是都衔接在生态补偿的规范文本中。
可见,生态补偿实践中出现很多超越补偿本身的内容,既涉及到政府治理契约,又涉及行政协议。这里就出现一个现象,就是对概念进行界定时,肯定有共同的要素;但是现有的实践做法没法用“生态补偿”这个概念对它进行涵盖,那为什么各地还情愿选择生态补偿这个词来代表?主要还是中央层面没有实施细则,我研究发现一个很重要的现象,中央只决策,不给钱。因为分税制以后,事权下压、财权上收,中间政府(省市政府)通过生态补偿这种方式来筹集环境治理经费,导致生态补偿制度功能异化,超越了补偿的范畴。这就是生态补偿法治存在的困境。
最后建议部分,结合发改委的征求意见稿的规定,也就是它把生态补偿界定为对生态保护者的补偿。基于此,最大限度的包容现有的地方实践做法,比如说上级政府单项补偿下级政府,同级政府对私主体承担公共事务补偿,这主要是指林业生态补偿,如果严格按照生态补偿的概念可能不应该放在其中,因为它是承担公共事务的行政协议。还有,我个人认为在应然层面上,生态补偿应该是有别于普通行政补偿,因为行政补偿的依据是财产权保障。生态补偿应该是对发展机会的补偿,是保障平等发展权的,是政府对私主体的平等发展机会丧失的补偿。对于另外两个补偿类型,没有上级政府介入的同级政府之间的行政合同,它也是自愿补偿,高于政府对私主体补偿的限度。此外还有私主体之间的生态补偿,它没有强制性。
02
主持人:
好的。现在请下一位发言人,上海财经大学法学院博士研究生刘林琳给我们分享。发言题目是《科技不确定性下污染源自动监测数据法律问题研究》
刘林琳(上海财经大学法学院博士研究生):
污染源监测分为自动监测和手工监测两种。随着环境科学技术发展,污染源自动监测逐步完善,但同时环境技术本身存在的科学不确定性,也导致产生这样一个疑问——由自动监测所产生的数据是否必然真实?如果说它的真实性存在疑问,那么行政机关在实践中又如何应用该数据?
为解决这一问题,本文首先探究了污染源自动监测法律制度的运行逻辑。一方面,从产生视角看,污染源自动监测制度产生的目的之一便是为了消解公共机构和违法者之间得信息不对称;另一方面,从发展视角看,污染源自动监测法律制度在发展过程中也秉持着提高行政效率的原则。实践中法院判决的主要分歧在于行政机关做出处罚时,是否应当排除因为监测仪器故障所造成数据不准的情况。对此,有两类不同的观点:观点一认为行政机关应当承担更加严格的证明责任;观点二认为企业应该承担监测数据真实性的保证责任。
通过结合法经济学理论分析可发现,由于自动监测数据所反映的指标可能和实际情况不相一致,从而并未很好地实现减少信息不对称的目标;污染源自动监测制度虽然有利于监督企业违法排污的行为,但却产生了另一个新问题,即伪造篡改数据。对于后者来说行为的隐蔽性更强,更难以监督。基于以上,本文将提出一个初步污染源自动监测数据应用的优化路径。有必要明确污染源自动监测性质,不应把它直接作为行政处罚的依据,而应一方面加强污染源自动监测持续合规的利用,把保证数据合规性作为需要优先考虑的目标;另一方面进一步强化监测中政府与被监管者之间的信息流动。
03
主持人:
下面发言的是北京师范大学严厚福副教授和他的学生刘沐晗。他们讨论的题目是《风险预防原则在新污染物环境风险管控中的适用》。
刘沐晗(北京师范大学法学院硕士研究生):
新污染物是指新近发现或被关注,对生态环境或人体健康存在风险,但是尚未纳入管理或者是现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物。从吕忠梅老师的《环境法典编纂论纲》可以看出,新污染物是未来生态环境法典即将填补的重点空白,生态环境法典的“污染控制编”将要设立专章对这一制度进行讨论。有非常多原则可以适用于新污染物管控,但是我们认为最基本、最主要的原则还是风险预防原则,主要原因在于:新污染物是一个典型的具有明显科学不确定性的问题。很多新污染物的危害超出现有科学认知水平,比如说《斯德哥尔摩公约》里的DDT或者是多联联苯等物质,之前都是新污染物,只是后来被科学研究发现有危害,才被纳入监管,进而成为重要的常规污染物。所以说,新污染物是典型的风险问题,也是典型的科学不确定性问题。我国作为化学品的进出口和生产大国,化学品工业还需要很大的发展空间,这也就意味着,在进行新污染物管控立法时不能过于依赖、直接照搬其他国家的法律文本,因为很多发达国家目前的标准,对我国来说过于严格。如何把握新污染物风险防控的尺度,这是未来立法需要重点关注的问题之一。
我国目前以化学品是否列入《中国现有化学品名录》为标准,把化学品分成新化学物质、现有化学物质,采取“法律法规+目录”的模式,对重点化学品进行监管。目前将新污染物环境风险管控制度纳入化学品监管体系还面临着一些问题。第一个问题是,化学品监管体系没有完全确立风险预防理念。对比《土壤污染防治法》《新化学物质环境管理登记办法》等明确将“风险管控”作为原则的法律,在现行生效的大部分化学品监管法律中,“风险预防”都不在立法目的之中。第二个问题是,化学品监管体系没有形成环境风险的全过程管理,目前大多数目录针对的还是最容易发生安全事故的生产、运输、储存环节,以及我国加入的国际公约,旨在规制非法进出口问题。目前两个重要的污染物名录,《有毒有害大气污染物名录》《有毒有害水污染物名录》中有9种化学品完全重复,纳入名录的污染物非常有限。另外,《危险化学品管理名录》中提到的环境风险指标,只涉及污染物是否危害水生环境、是否危害臭氧层两个指标,规制范围也很有限,很多新污染物无法被纳入。管理对象与新污染物性质最接近、也最关注环境风险的《重点环境管理危险化学品名录》,已经随着《危险化学品环境管理登记办法》的失效一并废止。这些都给新污染物管控带来了很大的问题。
风险预防原则具体应当如何适用于新污染物环境风险管控制度?参考比较法上的一些经验,比如欧盟的REACH法规,美国的TSCA和Lautenberg法,应当采取“筛评控”的思路对新污染物环境风险进行管控。第一个步骤是对现有化学物质进行风险筛查,主要关注市场活跃度高、固有危害大的物质,需要考虑的因素包括化学品的健康与环境危害信息、生产制造的吨位数量等。第二个步骤是风险评估,根据《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南》,风险评估主要遵循4个步骤,可能会出现3种结果。《指南》没有对如何处理风险无法确定的新污染物作出规定,但是根据风险预防原则的要求,对于这些风险不确定物质,不能“延迟采取风险管控措施”,未来可以选取强度稍微适中的风险预防原则,比如采取最佳可得技术,或是参照结构类似物选取管控措施。第三个步骤是风险管控,生态环境部门需要在限定时间内,针对重点新污染物制定风险管控措施,最后把新污染物名称与措施一并纳入“重点管控新污染物清单”,这是三个步骤中最需要关注的成本收益分析的环节。可以采取的措施包括:纳入现有的污染物管控名录、实施清洁生产审核及信息公开、限制用途、警告、制定召回制度等。对于新化学物质,新化学物质不存在风险筛查步骤,所有的新化学物质在登记后直接进行风险评估和风险管控。在风险评估时,应该采取“有毒推定”的严格的风险防控标准。对于风险不确定的新化学物质,如果具有重大社会需求,可以附条件地予以登记,或者要求企业运用最佳可得技术,制定信息的收集、沟通、报告业务等。
04
主持人:
下面就请荆珍老师,东北林业大学教授,发言题目是《“双碳”目标下我国碳抵消机制的法律保障创新研究》。
荆珍(东北林业大学文法学院副教授):
碳抵消机制是应对气候变化领域的新生事物,是我国碳排放配额交易市场的重要补充。我从五个方面简要报告,一是介绍“双碳”目标下碳抵消机制提出的背景。二是“双碳”目标下我国碳抵消机制法律保障的必要性。三是分析我国碳抵消机制的法律保障困境。四是提出完善碳抵消机制法律保障的创新措施,最后是结论。
在应对全球气候变化的各项活动中,基于技术减排和自然碳封存创设的碳抵消机制,受到国际社会高度认同。它既为碳排放配额交易市场提供覆盖范围外的碳减排或者碳封存,又利用市场机制为碳排放主体提供灵活选择,以此来降低社会减排成本,并且能够带动绿色发展。我国碳抵消机制最早是在2012年国家发改委出台的《温室气体资源减排交易管理暂行办法》中规定的,地方碳排放权交易试点也有实践和创新。但是,由于温室气体资源减排交易量比较小,个别项目不够规范,所以2017年国家发改委暂缓温室气体自愿减排交易项目的执行,而地方碳抵消机制的探索仍不断强化。2020年我国明确提出碳达峰碳中和目标,各界又重启国家核证减排量(CCER)。2023年9月15日,生态环境部出台《温室气体资源减排交易管理办法(试行)》。在我国,碳抵消机制具体是指允许碳减排主体使用一定比例的碳减排量,抵消碳排放配额清缴义务的制度设计,包括国家核证减排量CCER,还有福建林业碳汇抵消机制FFCER、广东碳普惠抵消信用机制PHCER,以及北京林业碳汇抵消机制,PCER和自愿认证减排机制PCER等等。
“双碳”目标下,我国碳抵消机制法律保障的必要性体现在:一是我国稳妥地推进碳达峰碳中和战略的现实需要。二是实现碳达峰碳中和政策目标法律化的有效途径。三是回应维护公共利益的社会需求。
目前我国碳抵消机制在法律保障上的困境主要是:首先,碳减排量的法律属性不明,在国际层面《京都议定书》既没有确立,也没有赋予附件一所列缔约方任何排放量方面的任何权利资格,或者是其他的权利资格。在国内层面,国家和碳抵消机制相关法律规范中,比如生态环境部刚出台的《温室气体资源减排交易管理办法(试行)》等中央层面的法律规范、北京市的《碳排放权抵消管理办法(试行)》等等这些地方性规范文件中,对碳减排量的定义没有特别明确的规范。学理层面有公法属性,有行政规范权说、环境权说,私法属性方面有用益物权说、准物权说,混合属性方面有新财产权说和双阶理论说。其次,政策指导下,碳抵消机制的规范性和体系性不足,具体而言是政策文件的确定性和规范性不足;碳抵消机制专门机制的法律规范体系性不足,立法相对滞后,项目类型也不太明确;以及地方碳抵消机制没有明确的法律规范,现有规范效力层级较低。最后,碳减排量交易市场拓展受限,多样化碳减排量权利主体权益保护有限,碳抵消机制中碳减排量的价格差异明显,且欠缺有效的碳减排量交易市场的监督框架。
完善措施方面,第一,我们提出了要明确碳减排量用益物权的法律属性。第二,构建体系化的碳抵消机制的法律制度。第三,有序拓展碳减排量的交易市场。
碳抵消机制的法律保障是确保碳排放权交易市场稳定有序的重要基础。在“双碳”目标提出的背景下,必须立足于积极稳妥地推进“双碳”的社会实践,从学理和规范的角度进行综合分析,同时碳达峰碳中和战略、碳达峰战略完成后的碳中和战略的阶段,乃至净负排放战略都必须更高效的碳抵消机制的运用,特别是碳中和与碳净负排放阶段,基于自然态封存的碳抵消机制将发挥关键性的作用。如何开发更高质量的碳减排量,衔接不同阶段碳抵消机制的理论与制度,还有稳定碳减排量交易市场等问题都有待深入的探讨。
与谈评议阶段:
主持人:
好的,谢谢。到现在刚好三点。两位与谈专家,原来说每人5分钟,但是我觉得5分钟实在是太为难他们,那就每个人7分钟与谈时间。后面我们大概还有20多分钟时间可以自由讨论。先请田老师。
田其云(中国海洋大学法学院教授):
谢谢王教授,谢谢大会给这个机会,听到几位老师和同学的报告,在座的可能都受益匪浅,从各个领域里谈到相关的这些知识。
第一位报告人使用154份地方立法文本来研究生态补偿,实证研究确实做得不错。但是,这里面有一个问题,因为生态补偿这个概念争论太大,如果从解决正外部性角度探讨的话,森林生态效益的补偿就是建立得比较好的,实际上就是对保护生态的正生态效益的典型生态补偿。《森林法》早就规定了生态效益补偿,做了很多年,而且做得也比较成功。既然如此,在看到森林生态补偿的时候,就不应该仅限于生态保护补偿,因为那是《环境保护法》规定的生态保护补偿。为什么地方上出现了那么多的、各种各样的形态,对此不能完全去否定。一定要首先去总结提炼是不是法律在生态补偿这个领域里面,从生态保护走的还不够,或者此阶段森林的、其他的这些法律里,也有相关的针对部门的生态补偿立法。然后,从学理上再去推理,可能最后它不是《环境保护法》说的生态保护补偿,这是要去总结的。
第二位刘林琳同学谈科学不确定性,又给我们提供了一个问题,也是说自动监测是企业的监测还是环保部门的污染源自动监测。这里面就存在着监测数据在执法、司法里,它的证据效力怎么样?这是对监测本身的一个质疑,就是在提供科学技术性,科学性和证据力这块,它的有效性方面如何看待,这是一个很好的切入点。但是,你放到科技不确定性下来讨论,有点欠妥。什么叫科技不确定性?也就是说首先就要去质疑污染源自动监测的科学技术有问题,从你提供的解释点,说监测仪器设备出现问题,这不是科学技术不确定性。所以说,你提出的问题好,但是对于科技不确定这个出发点,没有真正体现出来。需要注意的是怎么去体现提供证据的科学性和有效性这方面。
第三位严教授和他的学生提这个挺好,但是我听后有一个问题,就是新污染物的界定怎么处理?如果说这个“新”是未纳入现行法律规范的,但报告中又谈到很多污染物都有一些规章规范文件;如果说已经纳入进来了,那就不是新污染物。污染它不限于化学物质,新化学物质的“新”到底新在什么地方?风险预防原则是要解决还没有纳入污染控制里的“新”。这个思路挺好的,现在环境保护里面有很多我们面临的、不太了解的,而且对我们产生影响的,都需要去考虑,这也是预防原则的一种体现。
最后一位荆珍老师谈的是双碳目标的碳抵消机制。我看到论文里提了一个主题叫做“创新研究”,我就在找创新是什么。碳抵消机制在《气候变化框架公约》里提出来,那么我们国家怎么体现?比如说用益物权,这个东西不是创新,而且定位到碳减排用益物权,可能有点问题。另外体系化碳交易也不是创新。我简单说这么一些,谢谢大家。
秦鹏(重庆大学法学院教授):
主要有两点认识,第一点是感受良多,聚焦到我自己比较感受深刻的,就是各位发言人的发言主题,问题意识都很强。有几位发言人来自非实务部门,不是实务部门从事行政管理或者具体参与行政管理的人员,但是我注意到他们的选题主要都来源于实践和现实的需求,展现的研究脉络和他们的结论,都体现出比较强的针对性,能够表达出具有解释力的理论认知。几位的发言区别于此前很多学者或者是有的老师们理论实践脱节的情况,就理论研究理论,谈自己的想法,比较空洞的谈自己的一些主观认识。与之相比,各位的报告有很强的实践关照。
第二点就是体会很深刻,因为我注意到发言的几位老师表达的观点都能够引起我们深度的思考。关于生态补偿的报告,做了大量实践样本,也提出了法治化路径的中国路径。这里我也提醒一下,在其后的研究当中,能不能对一些案例做一些思考。关于污染源自动检测数据的主题报告,我建议可以其后更多地跟踪一些司法实践样本,刚才提了一些很好的建议,但我认为相应主体义务的确立可能是其后污染源自动检测数据当中应该关注的,特别是司法样本。《行政处罚法》2021年修订以后,要求对自动监测源的数据进行技术和法律审核。原来只是法律审核就可以了,为什么要加技术审核?一定是有道理的,就是因为大量出现的司法纠纷,人民法院在审判过程中,因举证不力导致政府败诉的居多,建议可以从这个角度多做一些思考。新污染源的报告,环境风险管控的提出是一个很好的法典设计思路,但我也建议也要考虑一下中国当下的历史发展阶段中,新能源、新污染源之所以很多很难入法的原因。最后一位发言人就是荆老师提到的碳抵消机制的法律保障,我认为还不是一个法律保障创新的问题。当前双碳目标的实现,最主要是我们现在技术手段跟不上,需要去保证技术能够创新和生成,如果技术跟不上,法律是不存在创新的。我觉得可以供荆老师思考一下。
最后也感谢几位发言人,刚才的发言我们也学习到了,也欢迎大家有机会到我们重庆大学法学院去交流指导,谢谢大家。
自由讨论阶段:
与会者就气候政治的国际博弈、双碳目标和能源领域的立法与实践问题展开了热烈讨论。
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