【作者简介】

  王建学，天津大学法学院教授、博士生导师。

　　

  李铮，天津大学法学院博士生。

　　

  【文章来源】《江苏行政学院学报》2023年第1期。

　　

　　要目

　　

　　一、环境法典宪法基础的研究现状与深化空间

　　

　　二、环境立宪主义、生态文明与环境法典编纂

　　

　　三、环境法典中的环境权 : 结构与功能的分化

　　

　　四、环境法典作为国家环保职责的体系化建构

　　

　　五、结语

　　

　　摘  要：环境法典的规范基础应当在宪法上予以深刻阐释。我国自 2018 年以来形成了生态文明引领下的独特的环境宪法体系，实现了环境立宪主义由薄到厚的转变。生态文明需要环境法典作为制度保障，环境法典编纂必须适应生态文明建设的需求。生态文明体系内含着环境权的保障，环境法典既须对实体性环境权予以一般性宣告，也应完整塑造充分的公众参与机制来实现程序性环境权。环境法典编纂的主要任务是构建体系化的国家环保职责，从而塑造有效的环境治理体系。国家环保职责的法典化建构应当为合宪性解释与宪法审查预留空间，从而通过宪法调适实现不断发展。

　　

　　关键词：环境法典; 环境宪法; 环境人权; 生态文明

　　

　　一、环境法典宪法基础的研究现状与深化空间

　　

　　近两年来，环境法典编纂已经成为理论界和实务界的热点问题 。2021 年 4 月，全国人大常委会将环境法典编纂纳入年度立法工作计划，即“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工 作”。值得注意的是，该年度全国 人大常委会收到多个关于编纂法典的议案，其中，部分法典 ( 如刑法典) 的编纂被认为尚需 “作进一步研究 论证”，但对环境法典等的编纂工作则“做出了安排”。2022 年 3 月，全国人大常委会工作报告中提出，全国人大常委会将“在条件成熟的立法领域，继续开展法典编纂工作”。显然，继民法典颁布之后，环境法典的编纂在我国未来的法典化清单中占据着优先地位。

　　

　　对于环境法典编纂的必要性，学术界已经进行了系统的研究 。从环境法学科的角度看，学者普遍认为，尽管我国环境法经过 40 多年的发展，“已经成为中国特色社会主义法律体系中一个门类相对齐全、结构较为完整的法律部 门”，但随着立法数量的不断增长，环境法呈现出法律文件庞杂、内容重叠冲突、体系结构失衡、应有规范空白等问题，与“新时代对生态文明法治建设的要求存在明显差距”。因此，以体系化为根本目标的环境法法典化，成为“实现法内在价值的融贯与外在制度衔接逻辑的自洽”的最优进路 。按照法典化的思路，环境法学者对环境法典的编纂模式、体例结构、内容安排和方法论等进行了广泛的探索，其中既有从宏观视角对环境法典的框架体系、模式结构与基本定位的研究，也有从中观视角对法典各编的编纂构想与方式的关注，更有从微观视角对法典的基础概念、逻辑主线与核心范畴的讨论。

　　

　　然而，特定领域的法典编纂必然会溢出该领域以外，编纂环境法典所牵涉的范围也绝不仅限于环境法部门本身。环境法从属于以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，因此环境法典的编纂也特别需要处理好其与宪法的相互关系。近年来，宪法学界与环境法学界已经连续三年举办对话会，共同探讨环境法典编纂的学理问题。学者普遍认识到，阐明环境法典的宪法基础对于科学构建环境法典的规范体系具有非常重要的意义。一方面，以国家环境保护职责为主体内容的环境法典在本质上是通过规范国家环境保护权力的运行促进生态文明宪法国家任务的实现，而“国家任务的实现需要透过国之大法——— 宪法来达成”。另一方面，从整体法秩序与法规范系统出发，宪法与作为部门法的环境法呈现出交互影响的状态，这就需要运用融贯的体系性思维，从宪法视角对环境法典加以审视，确保法典化进程始终处在宪法的制度轨道上。

　　

　　对于环境法典的宪法基础，宪法学者在晚近以来进行了相当充分的规范阐释 。张翔教授主要从宪法的国家目标条款出发，将编纂环境法典视为实现国家目标所必要的环境领域的 “制度建构”。王锴教授则在此基础上予以进一步的发展，认为，“在国家层面，编纂环境法典是对美丽中国的国家目标和环境保护的国家任务的落实”，在公民层面，“制定环境法典是保护公民环境基本权利的需要”。总体而言，既有研究具有两个方面的特点。从形式上看，其对环境法典编纂的宪法基础的分析，主要以对宪法环境条款的规范建构为基础，而其所建构的环境宪法体系又深受德国式学理的影响。从实质上看，在德国式环境宪法理论的影响下， 既有研究的核心范式在于，将环境保护视为宪法所规定的国家任务或目标，由此，也就较为偏重环境法典编纂对实现环境保护目标的制度性建构作用。

　　

　　前述研究范式对环境人权没有给予足够的重视，即使承认环境权的应有地位，也多将其视为社会经济权的一种。由此，在环境宪法到环境法典的规范转换中，自然就只有国家任务的制度建构才能发挥主导作用。更重要的是，国家任务的分析路径同时也决定了其对宪法中的生态文明之重要性认识不足，相应地，对环境法典编纂的重要性亦有一定的认知欠缺。笔者不仅曾参加宪法与环境法的三次学术对话，而且是极少数深度参与环境法典专家建议稿编纂工作的宪法研究者，深感有必要对环境法典的宪法基础予以进一步深入阐释。因此，本文尝试以此为基础并结合对生态文明等相关宪法条款的理解，分析生态文明、环境权、国家环境保护职责等在环境法典中的地位，从而进一步揭示环境法典编纂的重要意义。

　　

　　二、环境立宪主义、生态文明与环境法典编纂

　　

　　讨论环境法典的宪法基础，离不开对环境宪法规范体系的教义学阐释。而环境宪法的理论阐释又必须注意到环境宪法的形成历史和发展过程。我国环境宪法的发展体现了环境立宪主义不断加强的普遍趋势，2018 年生态文明入宪不仅使我国的环境立宪主义实现了由薄到厚的转变，而且将我国的环境宪法提升到文明形态的高度。在此背景下，就必须从厚环境立宪主义的时代背景出发，充分认识到环境法典编纂对生态文明建设的必要性和重要性。

　　

　　(一) 环境立宪主义 : 由薄到厚的转变

　　

　　自 1972 年联合国第一次人类环境会议以来，越来越多的国家开始从宪法层面回应环境问题，由此催生了环境条款入宪的第一波浪潮。 正是在此背景下，我国 1978 年宪法在总纲第 11 条第 3 款规定:  “国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”随着环境保护事业的内涵和重要性获得日益广泛的承认，1982 年宪法在 1978 年宪法的基础上对环境保护进行了更为细致和科学的规定。可以说，随着全人类环境观念的觉醒，环境立宪主义正在全球范围内发展，世界上约四分之三的国家宪法都以不同的形式处理环境问题。但 从世界各国宪法环境条款的类型比较和发展阶段来看，一 般可区分为以国家环保义务为核心的“薄”的环境宪法规范和以环境权为核心的“厚”的环境宪法规范两种截然不同的宪法制度设计。薄的环境宪法规范在形式上较多表现为具体的权力规制条款，在内容上主要涉及国家环保权力的具体内容、组织框架与基本原则，在功能上则旨在对包括立法权、行政权、司法权等在内的国家权力运行予以指引。总体来看，薄的环境宪法规范的核心在于规定国家机关的基本职责，从而将环保引入国家政治生活的基本框架。因此，我国 1978 年宪法和 1982 年宪法的环境条款在总体上属于薄的环境宪法规范，体现了仍在发展初期的环境立 宪主义。尽管对于 1982 年宪法第 26 条的环境条款，学者较多借鉴德国式学理将其视为国家目标或任务，但如笔者曾提出，其在总体上其实是“具有明确内涵的国家职责条款”，其功能在于以较为具体的方式界定和指引国家的环保职权，既未确立共同体对环保价值的认同与追求，也缺乏厚的环境宪法的基本要素。

　　

　　随着现行宪法的不断修改和变迁，我国的环境立宪主义日益行稳致远。2004 年人权条款入宪“为整个基本权利的宪法解释提供了新的评价关联”，这为推导出环境人权等未列举权利提供了规范基础，也是我国走向厚的环境立宪主义的开端 。2018 年修宪则最终实现了环境立宪主义由薄到厚的转变。《宪法修正案》第 32 条不仅将“生态文明”写入宪法，从而与“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明” 并列成为第五大文明，而且相关的“新发展理念”、“和谐美丽”等发展目标均写入宪法，使环境宪法规范体系有了质的提升与飞跃 。从此，环境保护和生态文明的独立价值在宪法中得到 彰显，环境宪法成为集基本国策、国家任务、基本权利和国家职责于一体的规范体系，不仅彰显出生态文明作为共同体意志的自主决断，也承载着社会成员公认的价值体系和价值共识，并因此成为社会成员对法律秩序正当性认同的来源。生态文明条款在功能上构成国家对实现生态价值的承诺，为平衡人权、环境和发展的关系提供了终极方案和理想路线，也为宪法及整个法律体系提供了环境价值基础和环境正义观。

　　

　　(二) 生态文明需要法典化的制度保障

　　

　　我国宪法在 2018 年修改以前主要属于薄的环境宪法模式，它在内容上主要涉及对国家环境保护职责的总体安排，旨在对环境法治的具体运行加以指引。薄的环境宪法在指引国家环保权力运行和构建国家环保权责体系等方面作出了较为完整的制度安排，并且对国家的环境保护立法提供了基本的制度指引。在 1978 年宪法之下，1979 年 9 月 13 日第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法 ( 试行) 》，其第一章总则在第 1 条 明确规定 :“根据中华人民共和国宪法第十一条关于‘国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害’的规定，制定本法。”随着环境宪法的充实和发展，相关的立法体系也经历了不断完善的过程 。在现行 1982 年宪法之下，1983 年 12 月 31 日第二次全国环境保护会议明确将环保作为我国的基本国策，1989 年 12 月 26  日《环境保护法》由第七届全国人大常委会通过，并于 2014 年完成系统修订。此外，一系列有关环境保护的单行法不断出台。在这一时期，环境保护立法对实现宪法的环境条款发挥了重要的制度保障功能。

　　

　　然而，生态文明价值理念的缺位不仅造成环境宪法体系的内容缺失，而且在实践层面也引发了一系列环境治理问题。如学者所说 : “‘薄’的环境宪法规范在规制环境权力运行方面发挥了重要作用，但为了给予环境以更为全面的保护，以‘厚’环境宪法规范确立共同体所公认的生态理念与价值共识更为重要。” 对于我国而言，2018 年修宪将“生态文明”、“新发展理念”、“和谐美丽”等内容写入宪法，使社会成员之生态价值共识在宪法中得到确认，表达了国家对实现生态价值的愿景与承诺，从此，我国由薄的环境立宪主义走向了厚的环境立宪主义，宪法对环境事业的保护由此进入新时代。特别值得指出的是，2018 年修宪后，我国环境宪法规范体系特点突出，不仅包含明确的国家环保职责和隐含的环境人权等，而且将生态环境保护上升到文明形态的高度。此种规定不仅内容系统，而且立意卓绝，远非其他国家的环境宪法可以比拟，比如德国基本法仅在第 20a 条规定了国家“保障自然的生命基础”的只言片语，法国 2004 年《环境宪章》虽然内容系统，但并未升华到文明形态的高度。综合来看，我国宪法形成了以生态文明为价值引领的厚的环境立宪主义，这种独特性要求与之相适应的环境立法体系来充当生态文明的制度保障。

　　

　　（三) 环境法典编纂对生态文明的回应

　　

　　从各国环境宪法与环境立法的一般规律看，环境立宪主义由薄到厚的范式转换会对环境立法产生更高的要求。比如，法国在逐渐走向环境人道主义的过程中，通过修宪专门采纳了《环境宪章》，同时也编纂了专门的《环境法典》。《环境宪章》与《环境法典》具有一种双向度的关系。一方面，环境宪法体系以专门的宪章形式呈现出来，体现了较高程度的生态价值，另一方面，这种价值化程度较高的环境宪法也要求以更加系统和完善的立法形式即法典来予以保障和落实。从时间上看，《环境宪章》的制定和《环境法典》的编纂也具有交错关系，是整个法律规范体系对生态问题进行有效回应的结果。在我国，当宪法史无前例地从文明形态的高度回应环境问题时，环境立法也应当以体系化的法典形式为生态文明的实现提供系统充分的制度性保障。

　　

　　通过环境法典编纂来回应生态文明必须注意以下三点。首先，应将“生态文明”明确写入环境法典的指导思想条款中，并成为其中最为核心的基础概念，从而与宪法的生态文明条款相互衔接和呼应。其次，环境法典必须在各项基本制度中贯彻生态文明建设的要求，为生态文明的实现提供基本的制度性保障。最后，环境法典的分则各编各章也要从细节上提供促进生态文明、落实科学发展观、实现美丽中国的具体机制设计。笔者在参加环境法典编纂的过程中，切实体会到生态文明理念所发挥的重要指导性作用。有必要强调的是，宪法上的生态文明需要一个循序渐进的实现过程，相应地，环境法典作为实现生态文明的立法保障也必然会经历不断完善的过程，因此，必须根据生态文明建设的推进程度，不断完善相关的环保制度设计，不断提高相应的环境质量标准，这就需要为环境法典编纂后的进一步修订留下空间。

　　

　　三、环境法典中的环境权:结构与功能的分化

　　

　　在以生态文明为终极目标的环境宪法体系中，环境权即环境人权具有不可替代的重要地位。相应地，环境法典编纂如果以生态文明理念为指导，就必须给予环境权以一席之地。环境权依其性质可以分为实体性环境权与程序性环境权，二者在环境法典中的地位应当予以适当区分，其二元构造在实现生态文明的宪法目标中可发挥互补功能。

　　

　　( 一) 环境权保障内含于生态文明体系

　　

　　环境法典在编纂过程中遇到的一个重要问题，即为应否以及如何安顿环境权。部分环境法典专家建议稿选择不规定环境权。但是从理念上讲，环境权在环境部门法中应当具有举足轻重的地位，其不仅是“人在良好环境中生存的法理依据”，而且解决了“环境法产生的权利基础与权威性问题”，并成为“环境法被信仰和被遵守的前提”。因此，环境权是环境法典中不可取代的重要内容。从生态文明引领下的环境宪法体系来看，“生态是否文明最终必然落实到人的环境感受上，而主观的环境感受在规范上客观化为环境人权，因此环境人权受保障的程度体现着生态文明的高度”。在生态文明建设的过程中，不能忽视甚至否定环境权的保障。环境法典为生态文明的实现提供了制度性保障，其编纂也必须给予环境权以应有的地位。

　　

　　环境权“为一个生态正义社会的到来提供了首要和基本的法治保障”，这也正是众多学者强调环境权利在环境法律体系中基础性地位的现实背景。对于一个私权保障仍在途中的国家，环境权具有不可否认的重要意义。而且，环境权在价值层面深刻关联着人的尊严，学界对此多有申述，本文不再重复。在当前的环境法典编纂过程中，之所以出现忽视环境权的主张，除了由于环境权在现代环境治理中的重要作用没有得到充分揭示以外，也是因为环境权本身的性质、主体、对象等在规范上存在一定的模糊性，因此法学理论上对环境权的概念存在不同主张。由此，就有必要在宪法和环境法的规范脉络中，对环境权的规范结构进行细致的分析。

　　

　　( 二) 环境法典对实体性环境权的宣告

　　

　　环境权依其性质可以分为实体性环境权和程序性环境权。实体性环境权一般是指“一切单位和个人都享有清洁健康环境的权利”。对于环境权的质疑，通常都集中于实体性环境权。实际上，无论在《环境保护法》修改过程中还是在修宪过程中，都有学者主张明确肯定实体性环境权，但始终没有得到采纳，其主要原因在于环境权的概念具有一定的模糊性，相关的条文表述可能会引起争议，而现实的立法则必须力求谨慎和稳妥。在当前的环境法典编纂过程中，对于是否明确肯定实体性环境权，不同专家建议稿草案也有不同方案。由中国政法大学、中国人民大学、天津大学和武汉大学所组成的专家工作组编写的《中华人民共和国生态环境法典》(专家建议稿) 第 6 条对实体性环境权进行了明确规定，即“公民享有在良好适宜环境中生存、合理利用环境资源的权利和保护环境的义务”。而对于回避实体性环境权的专家草案而言，环境权在现行宪法和法律中的缺失则构成一个重要的反对理由。

　　

　　现有宪法理论多将实体性环境权简单地视为社会经济权的一种，笔者并不赞同这种理论上的自我设限。国务院新闻办公室 2021 年 9 月发布的《国家人权行动计划 (2021—2025年) 》将实体性环境权与程序性环境权作为一个整体，并将其与经社文权利、公民权利和政治权利并列。2021 年 10 月 8 日，联合国人权理事会通过了第 48 /13 号决议，首次将享有清洁、健康和可持续环境的权利承认为一项独立的人权。在以法国为代表的宪法实践中，《环境宪章》第 1 条的环境权并没有被局限于社会经济权，而是同时具有自由权的消极防御功能，并且比例原则等审查工具也进入环境权领域。因此，笔者主张在承认环境权的基础上为其可能实践预留解释空间，具体而言，实体性环境权应当“在环境法典总则中以一般规定条款方式予以确立”，同时通过环境法典的具体制度设计来有效形塑国家对环境权的保障义务。实际上，这也是环境法典处理环境权问题的最常规思路，为法国等多数国家所采纳。当然，环境法典对实体性环境权的一般宣告并不妨碍其结构上的细化，比如有学者建议在确认一般环境权的基础上进一步规定健康环境权和自然享有权，从而形成“一体两翼”的结构。

　　

　　(三) 环境法典对程序性环境权的构造

　　

　　与实体性环境权旨在保护“环境资源的使用或者享有”不同，程序性环境权的核心是公众对环境信息、环境决策及环境司法的适度参与，其所保护的是程序性利益。一般认为，程序性环境权是一个包含环境知情权、环境参与权与环境司法救济权在内的权利束，但实际上，它还兼有宪法原则的属性，狭义的环境参与权在宪法条文中常与环境公众参与原则相互重叠，比如在法国《环境宪章》第 7 条中，环境参与就“兼具宪法原则和基本 权利的双重属性”。程序性环境权的宪法地位获得了普遍共识，理论上对此并无争议。

　　

　　宪法中的程序性权利在实现上高度依赖于国家的组织与程序保障，甚至程序性的参与权、诉讼救济权等在基本权利教义学中被视为实体性基本权利的“制度性保障”。因此，在环境权的整体构造中，程序性环境权对实体性环境权具有手段性作用，是保证实体性环境权之实现的必不可少的高位阶的手段性权利。在生态文明建设中，实体性环境权的实现往往需要一个渐进的过程，因此，无论是宪法还是环境法典，都只宜对实体性环境权予以条文上的宣告。但是，程序性环境权则必然依赖于充分切实的制度性保障，它必须借助环境法典的编纂获得有效的程序性保障机制。“环境保护需要全社会的共同参与，因此，需要法律来建立公众有序参与的机制，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”2014 年《环境保护法》修改后专章规定了信息公开和公众参与。在环境法典的编纂过程中必须贯彻全过程人民民主的理念，将程序性环境权和公众参与机制贯彻到环境治理的全过程，使程序性环境权不断得到扩张和充实，通过程序性的环境正义助力生态文明的实现。

　　

　　四、环境法典作为国家环保职责的体系化建构

　　

　　国家环境保护职责无疑构成环境法典的核心内容与主体框架，甚至可以说环境法典规范体系就是围绕立法、司法与行政机关在保护生态环境上的权力内容、职权范围与法律责任而构建起来的。环境法典应当对宪法规定的国家环保职责予以体系化建构，通过其不同部件的相互配合和不断调适实现生态文明的宪法目标。

　　

　　( 一) 生态文明引领下的国家环保职责

　　

　　环境法在性质上是“监管者监管之法”，其核心在于确立环境管理和监督体制，因此，环境法典的主体性规范必然是以规制国家的各项环保权责为核心内容。但是，包括环境治理在内的所有国家权力或职责，都源于宪法上对国家的功能定位。因此，从逻辑上讲，必须首先准确理解和阐释宪法上的国家环保职责，才能更好地界定各类国家权力在环境法典中的内容与范围。我国传统宪法理论在德国学理的影响下始终将我国宪法第 26 条的环保条款视为国家目标或国策条款，并以此为基础建构国家的环保义务或职责。但笔者则认为该条并非目标或国策，而是较为具体地规定了国家的环保职责。特别是对比 2018 年修宪后写入宪法序言第 7 自然段的“生态文明”等条文，更可以明确: 序言中的宣告才属于国策、目标和任务。在此前提下，环境法典的主要功能应当是以生态文明、新发展理念和美丽中国为价值指引，对宪法第 26 条所规定的国家环保职责予以体系化的建构。

　　

　　环境法典在编纂过程中首先遇到的最大分歧是名称和范围。一种观点主张采取“生态环境法典”之名，而另一种观点则支持“环境法典”。消除此分歧当然要从宪法层面进行考量。宪法第 26 条将环境分为生活环境和生态环境，“生活环境主要强调人的因素，生态环境主要强调自然的因素”。王锴教授主张环境法典仅应调整其中的生态环境，相应地，法典也应命名为“生态环境法典”，理由是，如果将环境法典的调整对象扩大到生活环境，“那么环境法典的内容势必非常庞大，诸如城乡规划、城市景观、文物保护、名胜古迹等都要纳入环境法典，甚至《宪法》第 22 条第 2 款的‘国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产’也将成为环境法典的制定依据”。对此，笔者并不赞同。

　　

　　在 1982 年宪法起草时期，生活环境虽然是指人民生活、居住的环境，但其常见的影响因素一直包括空气污染、噪声污染、水污染等，而这些内容始终是且当然是环境法应予调整的领域。从制宪意图看，现行 1982 年宪法之所以提出“生态环境”，是为了超越狭义的生活环境，“把本局限于环境污染防治的‘小环保’扩展为兼顾自然生态的‘大环保’”，基于当今的环保理念，同样应脱离生活环境与生态环境在文字上的并列关系，由生活环境递进到生态环境，从而“为生态文明建设相关活动提供完整、统一的宪法依据”。因此，环境法典的调整范围应当兼容生活环境和生态环境，而法典的名称也应当是“环境法典”，而非“生态环境法典”，其理由不仅在于生活环境和生态环境均应属于法典的调整对象，而且此种表述更简洁，符合节约立法资源的宪法目标。至于将名胜古迹、珍贵文物和文化遗产的保护排除在环境法典以外，笔者虽然予以原则性赞同，但认为其原因并非宪法上的生活环境不属于环境法典的调整对象，而是环境法典编纂必须采取“适度法典化”的路径。

　　

　　(二) 通过环境法典完善环境治理体系

　　

　　生态文明规范目标的充分实现，端赖于环境法典能够在多大程度上实现国家环保职责的体系化建构，从而塑造出完善的环境治理体系。对此问题，学理上已经予以充分揭示，如张翔教授所言，“没有国家总揽全局、协调各方、建构制度以及参与国际协作，环境保护的有效性是难以想象的”。对于如何通过环境法典编纂来完善环境治理体系，宪法第 26 条已经给予一定的提示。尽管该条拟定于 20 世纪 80 年代，并且其所列举的环境要素也逐渐落后于时代发展，但却完整而无遗漏地列举了国家职责，涵盖“保护和改善”、“防”和“治”、“组织和鼓励”等不同类型。2018 年修宪进一步规定了国务院领导和管理“生态文明建设”的职权，“为设定国家生态文明建设职责提供依据”，有助于在立法与行政、中央与地方等多重维度中进一步丰富国家生态文明建设职责。综合来看，宪法对国家职责的列举和类型化对于在环境法典编纂中完整系统地编织国家环保职责体系具有重要的指导作用。

　　

　　从我国环境立法的发展来看，虽然现有环境保护法的内容和体系逐步完整和成熟，但远没有达到生态文明建设的要求，还需要继续进行系统内部的优化，从而满足人民群众对美好生活的需求，并为实现中华民族永续发展提供系统的法律保障。如学者所言，“目前经由生态文明体制改革所形成的环境治理各方面内容仍存在一定缺失和不足，亟待以法治思维和法治方式形成现代环境治理体系”。对此，环境法学界通过反思既有环境保护类法律关于国家环保职责的规定，已经多有揭示。笔者仅以目前关注较少的环境(保)教育为例予以进一步地补充说明。环境教育被认为是实现环保的重要的基础性手段，也被现行《环境保护法》第 9 条所明确规定。但与此同时，《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《防沙治沙法》、《野生动物保护法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《水土保持法》、《放射性污染防治法》等 8 部法律都在不同时期规定了各个领域的环境教育。这些法律关于环境教育的原则、内容、形式、主体、职责等各不相同，如果再加上行政法规、地方性法规和规章的内容，则其相互间龃龉扞格，不仅浪费立法资源，也为环境教育制度及其实施造成了障碍。

　　

　　因此，通过环境法典编纂理顺现有环境保护法律体系并系统提升环境治理体系的制度构造和实际效果，就成为实现我国生态文明建设目标的必由之路。特别是在 2018 年生态文明入宪的背景下，环境法典编纂不仅是必要的，更是迫切的。如学者所说，“2018 年修宪形成的关于生态文明的规范与制度，需要最直接、最全面的立法落实，只有综合功能性的环境法典才能真正满足 2018 修宪后宪法内涵发生变化所产生的内在立法需求”。总体来看，环境法典的编纂当然要在理念上反映生态文明，体现环境权保障的思维，但其根本任务应当是实现国家环保职责的体系化建构，进而塑造出有效的环境治理体系。

　　

　　(三) 国家环保职责的发展与宪法调适

　　

　　对于如何通过环境法典编纂来构建有效的环境治理体系，环境法学界已经形成非常扎实的研究成果。对其专业性和自足性，宪法学角度的研究必须予以充分的尊重。在此基础上，有必要进一步强调的是，环境法典所构造的国家环保职责和环境治理体系处于生态文明的宪法目标引领下，因此环境法典的宏观结构应当与宪法相衔接。在当前较为成熟的环境法典专家建议稿中，基本形成了由总则到分则，由总则一般规定到总则基本制度，再到分则各类具体制度的总体框架。如学者所指出，环境法典总则中的一般规定，作为统领整部法典的基础性条款，具有“承上”与“衔下”双重功能。“承上”即“做好对宪法所确立的环境目标的落实，实现对宪法所确立的环境法律秩序的具体维护”，“衔下”即“通过环境法典继承环境法律秩序原则性内容，实现环境法典与现行环境立法的交接与平稳过渡，维护环境法律秩序的一致性与稳定性”。同样，总则的基本制度部分上承总则 的 一 般规定，“下启分则各编具体制度”。这种由总到分、由抽象到具体的递进结构在某种意义上正是由宪法到环境法的逐层展开。

　　

　　若将环境宪法与环境法典视为一个规范系统，就需要在逐层展开的结构中注意到国家环保职责在具体构建中的发展问题。当下建构的国家环保职责需要不断适应未来的发展，特别是随着我国生态文明建设目标的不断推进，环保标准必然日益提高，由此也会导致国家环保职责的不断进步。通常来讲，这种发展可以首先通过法律解释来实现。但如果法律解释不足以解决实践问题，法典的修订就不可避免。于此，则有必要在技术上注意到法典本身的安定性。比如以法国经验来看，其《环境法典》自2000 年颁布以来，至今共经历了大大小小共计约 821 次修订，绝大多数都涉及具体的国家环保职责，在新增条文时借助特定方式保持原法典条文序号的稳定就变得非常重要。有的修订由立法者为适应环保形势发展而主动作出，但也有部分是由于在宪法审查中发现违宪问题而被动作出。因此，更重要的是认识到，法典的编纂及其修订必然会存在滞后等问题，除正常的立法程序外，还需要宪法程序的介入，通过合宪性解释、宪法审查等手段不断发展和调适国家环保职责体系，从而使之适应生态文明建设的需要。

　　

　　从根本上说，环境宪法的价值目标需要借助环境法之手而得以落实，同时，环境宪法为环境立法及环境治理提供正当性基础。如学者所说，“宪法高度的、更具全面性的规范形成，既是因应部门环境法已然触及的迫切性、基础性的现实与法律问题，也是打破一些学理发展上的瓶颈，为制度创新、推进环境保护的有效性而增添动力与正当性”。特别是生态文明引领下的厚的环境立宪主义承载着开放、多元和包容的生态价值共识，通过对其进行规范演绎可以经常性地输出生态价值，从而使国家的环境保护职责具有开放性和灵活性，为未来更多的新型国家环境保护职责提供宪法基础。例如，目前碳达峰、碳中和的法治保障问题成为当前环境法学界的讨论热点，“双碳”目标需要借助国家环保职责得到实现，其任务本身虽然在宪法中缺乏明确规定，但通过不断阐释宪法的生态价值，可以为“双碳”目标的实现奠定规范基础。

　　

　　五、结语

　　

　　生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，中国特色社会主义法律体系必须对其予以充分保障，并通过自身的生态化来回应生态系统对法律系统的挑战。继 2018 年修宪确立生态文明之后，环境立法体系也必须紧跟时代的发展。“环境立法经由‘成典’走向‘善治’”是法典编纂的真正意旨所在。环境法典编纂既有利于环境法自身的发展，也有利于环境宪法的深化。通过环境法典，“既能发展环境法，也能发展宪法”。宪法与环境法的协同发展与良性互动，有助于催生出中国特色的生态文明法治体系。

　　

　　

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