以下文章来源于江淮论坛杂志社，作者吕忠梅

　

　　【作者简介】吕忠梅（1963—），女，湖北武汉人，中国政法大学民商法学院兼职教授，博士生导师，中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长，主要研究方向：环境法。

　　【文章来源】《江淮论坛》，2024年第1期。

　　生态环境法典编纂的立法选择

　　吕忠梅

　　【摘要】在各种立法方式中，法典编纂从形式到内容都具有统领性，需要充分认识法典编纂的价值重塑、体系重整立法革新功能，在法典编纂启动之时进行合理的立法选择。综合法律命名的各种因素，法典名称更应注重其政治性、实质要素和文化要素，以“生态环境法典”命名是更优选择。针对我国生态环境立法实际，生态环境法典编纂应以“可持续发展”为价值目标进行法律关系评估和价值体系重塑；以编订为主，优化提炼污染控制法律规范；以纂修为主，系统整合自然保护法律规范；统筹编订纂修，补充完善绿色低碳发展法律规范。在现行立法以行政监管制度为主的管控机制不能满足生态环境司法迅速发展需求的情况下，应在生态环境法典编纂中充分考虑裁判性规则的供给，建立行政监管与司法裁判并行的“共治”型法律机制。

　　【关键词】生态环境法典；编订纂修；法律规范；监管机制；裁判规则

　　习近平总书记在2023年生态环境保护大会上强调：“要强化法治保障，统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制修订，实施最严格的地上地下、陆海统筹、区域联动的生态环境治理制度，全面实行排污许可制，完善自然资源资产管理制度体系，健全国土空间用途管制制度。”提出生态环境保护领域统筹立法的新要求。从十四届全国人大常委会已经公布的立法规划看，除将生态环境法典编纂列入一类立法项目外，还提出了制修订项目十余件。赵乐际委员长在全国人大立法工作会议上强调：立法规划对法典编纂作出明确部署，争取本届任期内编纂出台一部新法典，提请审议一部法典草案。这意味着，在本届人大常委会任期内，生态环境法典编纂将与相关立法同步推进。不可否认：在立、改、废、释、纂等各种方式中，法典编纂从形式到内容都具有统领性，如何充分认识法典编纂的价值重塑、体系重整立法革新功能，在法典编纂启动之时进行合理的立法选择，决定着法典编纂的目标与方向，必须认真对待。

　　一、法典名称选择：生态环境法典与环境法典

　　法典名称作为法典文本的重要组成部分，命名是法典编纂的重要内容。就学术研究而言，近年来，大家关注的重点主要是整体构想以及一些理论问题，少有对立法技术与立法实际需求的深入考虑。中国法学会课题组在研究形成《生态环境法典专家建议稿（草案）》时，提出以“生态环境法典”命名的建议，也未进行充分论证；同时，也有提出以“环境法典”命名的建议。从立法规划公布的“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂”表述中，可以明显看出这部法典的名称尚未确定。可见，如何确定法典名称成为一个问题。

　　对于法典编纂而言，命名具有双重意义。一方面，法典通过命名实现制名指实，用简明精准的词汇凝练概括法典内容，一目了然；另一方面，法典通过命名以实现区分、识别和系统集成等重要功能，让人们根据法典名称区分其法律性质、识别其效力等级、集成其内部结构。法典名称既要体现适用范围、制定主体、表现形式和效力位阶等形式要素，亦应涵摄调整范围和法律关系等实质要素，还有传承法律历史与符合国际共识等文化要素。由此可见，法典命名既不能“任性”，也不能“随意”。

　　比较法上，与民法典的命名具有普遍共识不同，各国环境法典的名称差异很大，如哥伦比亚为《可再生自然资源和环境保护法典》，瑞典、法国等为《环境法典》，哈萨克斯坦为《生态法典》，柬埔寨为《环境与自然资源法典》，等等。进一步考察，各国在法典命名时，既考虑到要明确法典价值取向，也体现对法典调整范围和基本法律关系的界定。在我国，有学者将全国人大及其常委会立法实践中的法律名称确定方法归纳为五个方面：名称应与法律内容一致、与法律类型适应、避免出现歧义、保持相对稳定、符合语法规则等。

　　以此标准来比较各方面提出的法典名称——环境法典或生态环境法典。我们认为，两者都可满足一般意义需求，若作为一般法律名称，从语言简练角度，“环境法典”是较好选择。但法典编纂作为国家最高立法活动，不仅可以通过形式理性提升法律规范的体系性，实现法制统一、促进法治实施，同时还可以促进国家战略转型、实现社会发展变革、弘扬中华传统优秀生态文化和法律文化，法典所特有的这些法治价值、政治价值和文化价值，是其他立法形式难以企及的。因此，法典名称更应注重从政治高度加以考量，其实质要素、文化要素在命名中占据重要位置。以这样的标准判断，以“生态环境法典”命名是更优选择。

　　（一）以“生态环境法典”命名，更加充分体现习近平生态文明思想和习近平法治思想

　　法典编纂首先是政治决策，体现治国理政指导思想，是法典命名的应有之义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在领导我国全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的实践中，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实践相结合上，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，创立了习近平生态文明思想；同时，也深刻回答了为什么要建设法治国家、建设什么样的法治国家、怎样建设法治国家的重大理论和实践问题，创立了习近平法治思想。习近平总书记反复强调：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”，要坚持“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，习近平法治思想和习近平生态文明思想有共同的理论渊源和一致的世界观，两者互为方法论支撑，共同推进国家治理体系和治理能力现代化，以生态文明建设纳入法治轨道为“交汇点”，形成了习近平法治思想的生态文明法治理论。这是中国共产党人秉持马克思主义世界观和方法论、传承和弘扬中华民族优秀传统文化、结合中国当代生态环境保护实际，不断探索创新的马克思主义中国化时代化最新成果。

　　习近平总书记反复强调“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”。生态文明建设是国家治理领域的一场深刻变革，法治思维和法治方式是生态文明建设的重要保障。习近平法治思想的生态文明法治理论追求的是人类整体利益与长远利益的实现，遵循“人与自然和谐共生”价值观，践行“人与自然生命共同体”的整体论、“山水林田湖草沙”的系统论、“绿水青山就是金山银山”的辩证论等，强调“以最严密法治保护生态环境”、在法治轨道上推进生态文明建设，借助法的公平、正义、秩序、安全价值，实现生态文明建设领域的“善治”。

　　以“生态环境法典”命名，可更好呈现习近平生态文明法治理论中所蕴含的人与自然和谐共生、生态安全、代际公平等新型价值观与整体主义思维。

　　（二）以“生态环境法典”命名，更加契合新时代“人与自然和谐共生”的现代化强国建设本质特征

　　法典编纂具有推进国家转型的重要功能，体现国家治理核心理念，这是法典命名必须考虑的重要因素。我国于1972年参加联合国人类环境会议，受到西方发达国家严重环境问题的警醒，1973年8月以国务院名义召开第一次全国环境保护会议，讨论通过并由国务院发布《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（以下简称《保护和改善环境若干规定》），拉开了新中国环境保护的序幕。五十多年来，中国始终坚持不走西方发达国家“先污染后治理”的老路，形成了经济社会发展与环境保护相协调的中国式环境保护道路。

　　党的十八大将生态文明建设提升至“五位一体”总体布局高度并进行了全面部署。党的十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的二十大将“人与自然和谐共生的现代化”作为“中国式现代化”本质特征之一，升华了生态文明建设在强国建设、民族复兴历史愿景中的地位与使命。立足于2035年总体目标，围绕“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，提出了“加快发展方式绿色转型、深入推进污染防治、提升生态系统多样性稳定性持续性、积极稳妥推进碳中和”等工作新要求。

　　法典编纂以法治思维和法治方式推动实现“人与自然和谐共生的现代化”，必须贯彻落实新发展理念，妥善处理好发展与保护的关系。“站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展。同时，“要通过高水平保护，不断塑造发展的新动能、新优势”，着力构建绿色低碳循环经济体系，加快形成高科技含量、低资源消耗、少环境污染的新型产业结构，大幅提升经济绿色化水平，有效降低发展的资源环境成本，实现绿色、低碳、可持续发展。

　　以“生态环境法典”命名，更加契合“人与自然和谐共生的现代化”所要求的妥善处理发展与保护的关系，以高水平保护促进高质量发展的本质特征。

　　（三）以“生态环境法典”命名，体现落实“美丽中国”建设国家目标、国家任务的使命担当

　　法典编纂是实现国家目标、国家任务的重要方式，贯彻落实宪法的原则性规定，当然是法典命名的必要考量。我国1978年宪法开始规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”在宪法中确认国家环境保护职责，并明确环境保护工作领域为自然资源保护和污染防治两个方面。1982年《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，首次以宪法形式确认了“生态环境”的概念。

　　2018年通过的《宪法修正案》，修改了《宪法》序言第七自然段，新增加“贯彻新发展理念”的表述，将“生态文明”纳入“五大文明”，将“美丽”增加至强国目标之中，提出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，充实完善中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。同时，还将《宪法》第89条“国务院行使下列职权”中第六项修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，以宪法规范方式明确国务院领导和管理生态文明建设的职责。至此，我国《宪法》已形成由国家目标、国家任务、国家职责共同构成的完整的环境宪法条款。

　　生态文明入宪，彰显了中国特色社会主义总体布局的新的文明指向，使富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国建设具有了可靠的法治根基。以生态环境法典命名，可以更好彰显“人与自然和谐共生的现代化”与《宪法》规定的“生态文明”和“美丽”的对应关系，体现法典实现宪法规定的国家目标、落实国家任务的使命担当。

　　（四）以“生态环境法典”命名，彰显“源头严管、过程严控、后果严惩”的生态环境治理新格局

　　法典编纂的重要目标之一是促进国家治理体系现代化，法典命名应考虑国家治理体系变革新要求、体现治理体系所涵摄的法律关系全部内容。我国自1973年设立国务院环境保护领导小组，1974年成立国家建设委员会环境保护办公室，代管国务院环境保护领导小组办公室，负责制定环境保护方针、政策和规定，审定全国环境保护规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环境保护工作，开始了环境管理体制建设。1982年，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局，承担环境执法职能。1988年成立直属国务院的国家环境保护局，1998年改名为国家环境保护总局；2008年升级为环境保护部，成为国务院组成部门。2018年机构改革，组建生态环境部与自然资源部，成立国家林草局（国家公园管理局），对生态环境领域的管理体制进行整合调整；2023年机构改革，进一步明确了生态环境领域的职责分工和监管权限。为进一步促进生态环境治理体系与治理能力现代化，2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确要求“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。这些变革突出强调环境治理体系的多元主体、多种行为、多个环节、多类举措的复杂系统性特征。

　　与此同时，相关立法为促进形成现代环境治理体系而不断努力。从1979年制定《环境保护法（试行）》至今，实现了从“工业三废控制”到可持续发展的立法价值取向升级、从“污染防治”到“生态安全”的立法范围拓展、从“城市企业”到经济社会全方位全过程的规制对象全覆盖的根本性转变，体现了中国生态文明建设法治实践从以污染治理为特征的“小环境法”到适应“人类文明新形态”的“生态国家”立法特征的“大环境法”的本质飞跃。

　　以生态环境法典命名，正是对我国生态环境治理新格局的重要呈现，也是对现代环境治理体系所涵摄的多元主体参与、全地域覆盖、全过程管控的法律关系的提炼与归纳。

　　（五）以“生态环境法典”命名，传承中华优秀生态文化基因与中华法系编典传统，为世界贡献中国方案

　　法典是传承文化、弘扬一个国家核心价值观的重要载体，法典编纂的文化功能是命名时必须考虑的不可或缺因素。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的历史规律呈现在人类社会发展过程中。中国式现代化绝不照搬西方轻视自然、支配自然、征服自然的旧有模式。中华民族自古就有“天人合一”“道法自然”的朴素自然观和“天地有节”“取用有度”的生态智慧，早已为如今回应人与自然关系提供了文化基因。中国传统文化以直接的生存经验为基础而形成，通过对天象等自然节律和动植物生长有机秩序自觉体悟，认识和把握人类生存与自然界的有机联系，形成人类与天地万物同源、本质统一、人与环境一体的“天人合一”哲学观，先于人类产生的天地万物不仅当成可资利用的生活资源，也当成一体相关的生命根源。这种把天地万物人类看作一个整体的哲学，也孕育了较为系统的生态保护制度。中国古代通过颁布禁令、建立官职等措施，以制度化方式保护环境。

　　中华法系诸法合体的形式、“寓道于术”的法治思维风格，为生态环境法典综合调整不同性质社会关系、整合不同属性法律关系提供了编典基础。《禹刑》《汤刑》《九刑》的汇编体例，《唐律疏议》完整性、逻辑性等基本要素，出礼入刑、隆礼重法；民惟邦本、本固邦宁……等着眼于文明秩序整体建构而形成的“道”重于“术”、“理”先于“制”的法治风格，使得我们可以在生态环境法典编纂过程中实现从民为邦本到以人民为中心的价值立场、从天人合一的礼法合治到可持续发展的良法善治的现代性转化。

　　多年来，中国积极参与全球环境治理，取得了巨大成就。特别是进入新时代以来，中国以应有的大国责任和担当精神积极参与推动全球生态环境治理，在应对气候变化、生物多样性保护和防止重大污染等方面发挥引领作用，以共建“地球生命共同体”的胸怀，倡议共建“人类命运共同体”，为维护全球生态安全贡献中国力量，彰显了中华“和合”文化的强大影响力。

　　今天的中国是历史中国的延续，传承中华传统文化基因、承载中华法系历史记忆，以生态环境法典命名是最佳选择。

　　二、编纂方式选择：系统整合与编订纂修

　　编纂方式直接关系到生态环境法典的调整范围与内容，是启动法典编纂工作时必须明确的决策。回顾我国生态环境立法的历史，上世纪七十年代，我国环境立法起步之初，立法机关曾经提出过先制定环境保护基本法，然后制定单行法的体系化构想。但由于部门分工以及由职能部门提出法律草案等原因，环境保护行政部门提出的法律草案主要集中于污染防治，自然资源行政部门提出的法律草案主要集中于自然资源确权及开发利用管理，最初很少涉及甚至没有资源保护的内容，如此逐渐形成了污染防治与资源开发利用和保护分别立法的模式。2011年，吴邦国委员长宣布：“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”这表明：在已经形成的法律体系中，生态环境立法并不是一个独立的法律部门，根据《中国特色社会主义法律体系》白皮书，我国与环境保护有关的法律，分属于行政法、经济法两个法律部门。大体上可以看出，《环境保护法》及污染防治类立法归于行政法部门，基本上是以保护环境、保障人体健康为立法宗旨；《森林法》《草原法》《渔业法》等资源类立法归于经济法部门，以确定资源权属和促进开发利用为主，也有《野生动物保护法》等少量的资源保护法，但其保护的范围和方式离生态保护还有较大差距。2014年，新修订的《环境保护法》专门增加生态环境保护内容以体现生态文明理念，规定了生态红线、生态补偿等基于环境承载能力的绿色发展制度，也明确了《环境保护法》的生态环境保护领域综合法地位，标志着中国对生态环境立法的认识飞跃。党的十八大以来修订的相关资源类法律——如《土地管理法》《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》等，均相应增加了资源和生态保护的内容；尤其是新制定了《生物安全法》《长江保护法》《湿地保护法》《黄河保护法》《黑土地保护法》《青藏高原生态保护法》等“补短板，强弱项”的法律，填补了我国生态保护立法的空白，为生态环境法典编纂提供了良好基础。

　　在这样的立法现状下，编纂生态环境法典，实际上是立法机关通过对现行的生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修，形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求，符合我国国情，体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法律文件。这也意味着，编纂生态环境法典不是制定全新的生态环境法律，而是对现行的34部法律、100多件行政法规、1000多件地方性立法以及生态文明体制改革实践成果进行科学化、体系化整理，不仅要去除重复的规定，还要对已经滞后的现行规定进行必要修改完善，对社会经济生活中出现的新情况、新问题做出有针对性的新规定。

　　（一）以“可持续发展”为价值目标进行法律关系评估和价值体系重塑

　　现行有效的34部生态环境立法，立法时间跨度长达40余年，有的法律作过多次修订，如水、大气等污染防治法；有的制定20余年从未作过大的修订，如《矿产资源法》；有的是今年新制定的法律，如《青藏高原生态保护法》，这些在我国不同发展阶段、不同环境监管目标下制定的法律，立法理念、法律制度的差异性必然存在。在分别立法模式下，不同时期制定的法律也有性质上的巨大差异，有的法律呈现明显的管理法特征，如污染防治类法律，几乎以授权生态环境行政管理部门进行环境监管为主体内容；有的法律呈现明显的调控法特性，如资源开发利用类法律，主要是以确定权属为核心进行宏观管理；有的法律呈现政策倡导特性，如《循环经济促进法》《清洁生产促进法》，主要是鼓励性政策措施，几乎没有“硬约束”条款。从现行立法的内容上看，大致可以分为四种类型：第一类是适用于生态环境保护领域的综合性立法，如《环境保护法》《生物安全法》；第二类是针对生态环境要素的保护和开发利用立法，如《大气污染防治法》《森林法》；第三类是针对生态环境保护事项立法，如《环境影响评价法》《环境保护税法》；第四类是针对某一生态系统或特定区域空间立法，如《湿地保护法》《长江保护法》《青藏高原生态保护法》。客观而言，这些法律从调整对象和范围上基本涵盖了生态环境保护的各方面、各环节，存在的主要问题是立法目的不一、立法原则各异、监管职责缺乏协同、规制范围交叉重叠以及法律制度矛盾冲突所导致的法律不好用、不管用问题。

　　解决这些问题，提升生态环境立法的整体效能，是生态环境法典编纂必须实现的一个重要目标。这需要首先从理论上提出生态环境法典编纂的逻辑主线、价值体系、基石概念、法律关系建构方法等知识框架，然后，根据一定的价值判断标准对现行立法进行价值统一性评估和实施效果评估，通过建构体现生态环境保护特殊性的“人—自然—人”法律关系，以“生态环境”的环境、资源、生态三个面向与可持续发展所要求的环境与发展综合决策方法展开法典逻辑，呈现“人与自然和谐共生”的法律制度所蕴含的“人—自然—人”双重和谐、代际公平、生态安全、公共秩序等法律价值。经过前期反复论证研究，我们提出了以“可持续发展”为价值核心和逻辑主线、以“生态环境法典”命名、选择“适度法典化”模式、采用“总则—分编”结构的生态法典编纂构想，并形成了由总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编构成的《生态环境法典专家建议稿（草案）》。

　　具体而言，要实现生态环境法典形式外观系统性、制度编排合理性、程序运转顺畅性、逻辑关联自洽性、结构内容开放性和法律体系稳定性的“适度法典化”目标，需要针对目前的分别立法模式、新法不断制定的现实，分别进行处理。

　　对于经过评估，整体符合生态环境立法目的、价值取向和制度指向且主要以环境要素、环境保护单独事项为调整范围的现行法律，将其全部内容纳入法典，通过类型化、体系化方法解决法律规范的不统一、不协调及空白漏洞问题，生态环境法典编纂完成后，这些法律应予废止。这主要包括《环境保护法》、污染防治类法律以及部分单独事项立法，如《环境影响评价法》等。

　　对于经过评估，部分符合生态环境立法目的，其相关制度明确指向生态环境要素保护，且建立了专门制度的现行立法，将属于调整“人—自然—人”关系的部分内容纳入法典，通过类型化方法提炼符合生态规律的保护性规范，形成新的自然生态保护制度体系。这主要包括自然资源能源类立法，如《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》《矿产资源法》《渔业法》《野生动物保护法》《可再生能源法》《节约能源法》等。

　　对于经过评估，整体符合生态环境保护目的，但以特殊生态空间或小型生态系统保护为调整范围，已形成系统化制度的现行立法，采取普通法与特别法的规范方法，择其要者在法典中加以规定，相关立法继续保留。这主要包括《湿地保护法》《青藏高原生态保护法》《长江保护法》《黄河保护法》等。

　　对于已经列入十四届人大常委会立法规划的一、二类项目，按照“统筹立改废释纂”的原则，进行整体评估，分别作出继续立法（如“国家公园法”）、纳入法典编纂一并考虑（如“电磁辐射污染防治法”）等决定，既节约立法资源，也避免法典编纂过程中出现新的不统一、不协同现象。

　　特别需要注意的是，2023年10月，全国人大常委会通过了新修订的《海洋环境保护法》，其修法重点是在原来以海洋污染防治为主的制度安排基础上，增加了海洋生态保护、陆海统筹等内容，使得整部法律具有了海洋生态环境保护综合法的意蕴。近年来，我国还陆续制定了《海岛保护法》《海岸线使用管理法》等与海洋保护有关的法律。十四届全国人大常委会立法规划中，将海洋法列入二类项目，表明也有制定综合性海洋法的计划。鉴于修订前的海洋环境保护法以联合国《海洋法公约》相关规定为基础，建立了较为完整的海洋污染防治制度；此次修订在法典编纂决定之前启动，增加生态保护相关内容十分必要，但修订增加内容仅为原则性规定且未达到与既有制度协调一致程度；同时，考虑到未来还可能制定综合性海洋法以及生态环境保护的制度逻辑，在生态环境法典编纂中，将海洋环境保护法的相关内容分别纳入污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编为宜，法典编纂完成后，废止《海洋环境保护法》。

　　（二）以编订为主，优化提炼污染控制法律规范，建立以保障公众健康为核心的污染控制法律制度体系

　　我国环境保护立法从污染防治起步，然后逐步扩大至生态保护、绿色低碳发展，与世界环境保护及其立法进程同频共振。经过40多年的发展，我国污染防治立法经历了制度取向上的污染后果控制—环境质量管理—环境风险管控的发展和规制对象上的城市、企业—农村、政府—生态空间、党政同责的延拓，特别是经过新时代十多年的生态文明体制改革，建立了相对完整的统一监督管理的体制机制。法律门类齐全，除电磁辐射污染防治尚未专门立法外，污染物控制、介质污染控制、能量污染控制立法均有单项法加以规制。从污染防治类立法整体上看，虽然立法时间跨度大，但这个领域的修法速度快、幅度大，有些早期的法律已经有过四到五次的修正，像《大气污染防治法》《水污染防治法》等还有过两次以上的修订，整体制度安排的适应性很强。从法典编纂的角度观察，污染防治类立法存在的主要问题是，价值取向上对“保障公众健康”的偏离，核心制度尚未真正确立，同类制度高度重复且矛盾冲突，执法体制、标准还不能满足实践需求，一些改革措施有待总结、提炼、固化为法律制度。因此，在法典编纂中，污染防治类立法的优化整合、编订纂修，编订任务相对较重，在编订过程中明确保障公众健康的价值取向、提炼共同性规则、明确制度类型、尽量减少或消除矛盾冲突，是本编的要务。法典编纂完成后，现行污染防治类单行法应予废止，已列入立法规划的“电磁辐射污染防治法”纳入法典统一考虑后，不再单独制定。

　　防止严重的环境污染对人群健康造成不可逆转的损害，是世界上环境保护运动兴起的直接原因，上个世纪世界著名的环境污染事件，如伦敦烟雾、印度博帕尔事件等，导致众多人的生命健康受损，改革开放以来，我国也发生过类似污染事件，科学反复告诉我们，环境污染物质迁移转化的终极体现是人的生命健康受损。因此，污染控制法律制度必须回归保障公众健康本位，以保障公众健康为基本价值取向，建立以保障公众健康为核心的污染控制制度体系。

　　《环境保护法》已经确立了保障公众健康的立法目的，并在第39条专门规定了环境与健康调查、监测评估制度。生态环境部也专门制定了相关规范性文件，开展了环境健康管理试点工作，积累了不少经验。在生态环境法典编纂过程中，应进一步结合“健康中国”建设的相关要求，从标准体系、制度体系、监管体系等方面落实“健康入万策”，把“以人民为中心”的法治立场切实转化为污染控制的制度安排。

　　（三）以纂修为主，系统整合自然保护法律规范，建立“山水林田湖草沙”统筹治理的自然生态保护法律制度体系

　　目前，有关自然资源和生态保护的立法有两种情况。一是现行的自然资源立法，相关法律中有部分内容涉及自然资源保护，主要归属于经济法部门；二是十八大以来新制定的生态保护类立法，整体内容属于特殊生态系统、生物多样性保护。因为经济学意义上的自然资源也是构成生态系统的重要生命要素（森林、草原）和生命支持要素（土地、水、矿藏），从保护生态系统及其服务功能的角度，必须对自然资源的开发利用活动进行限制，这会起到既保护资源本身、也保护生态系统的作用；良好的生态系统具有自净化、自调节、自恢复、自繁育功能，对于污染控制和适应气候变化意义重大。因此，生态环境法典编纂必然会将自然资源纳入生态保护的范畴，特定的区域、流域生态系统本身就是地球生态系统的重要组成部分，纳入生态保护范畴自不待言。现在的问题是，这两部分的立法包括近20件单项立法，涉及各种资源权属及其复杂的利益关系，行政主管部门多个且职责边界不清等。面对这种现实，自然生态保护领域的编纂必须以纂修为主，根据生态系统及其生物多样性保护的需要，确立“生态优先、自然保护为主”的价值取向，按照“山水林田湖草沙”统筹治理的原则，对现行立法进行全面评估，重新提炼和抽象自然生态保护的原则和制度，形成符合生态环境法典统一价值目标的自然生态保护规范体系。

　　对于现行自然资源类单项立法，主要是将各立法中涉及自然资源保护的相关章节或主要制度纳入法典编纂范围。将目前已有的涉及土、水、海洋、森林、草原、水生生物、陆生动物等自然资源保护制度进行全面梳理，在提炼一般性保护原则、制度基础上，再针对各自然要素的特殊性，规定特殊保护制度，形成新的自然资源保护制度体系。待法典编纂完成后，相关自然资源法根据法典进行修订。十四届全国人大常委会立法规划已列入修改的矿产资源法、渔业法、水法、防洪法等，应与法典编纂进行衔接，同步考虑相关内容的修订工作。

　　对于现行特殊生态系统、生物多样性保护的单项立法，因为涉及湿地、青藏高原、长江、黄河等特定空间或生态系统的特殊保护，主要是提炼特殊空间保护的一般规则，既可适用于这些单项法，也可适用于尚未制定单项法的特殊空间保护。对已有的特殊空间立法，按照普通法与特别法的关系原则建立衔接性制度。已列入十四届全国人大立法规划的国土空间规划法、国家公园法（自然保护地法）应与法典编纂统筹考虑，加快制定进程。

　　（四）统筹编订纂修，补充完善绿色低碳发展法律规范，建立“尊重自然、顺应自然”的绿色低碳发展法律制度体系

　　现行立法中，有关绿色低碳发展的法律主要有《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《节约能源法》《可再生能源法》等少数几部单项法，涉及相关内容的还有《电力法》《气象法》等。总体上看，这个领域的立法时间都比较早且基本未做修订，立法内容多为鼓励性措施，也与新时代对绿色低碳发展的要求不相适应。因此，绿色低碳发展编需要统筹好编订纂修的关系，根据国家“双碳目标”以及“守住自然生态安全边界”的绿色发展新要求，妥善处理国际国内相关法律制度的关系。

　　对于法典编纂而言，绿色低碳发展涉及经济社会生活的多个方面和生产、供应、运输、消费等多个环节；从管理上，也涉及不同产业、不同行业、不同部门的复杂利益关系，如何将经济社会中广泛涉及绿色低碳发展的相关内容提炼成为体系性规则，需要综合考虑国家发展战略布局与现行管理体制。从全面推进经济社会可持续发展转型和将绿色发展理念贯穿于创新、协调、开放、共享发展全过程的要求着眼，以市场经济活动各环节、各领域绿色低碳发展为主线，构建促进“经济全流程”的绿色低碳转型制度体系，是更为合适的选择。为此，需要在认真梳理现行的《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《节约能源法》《可再生能源法》以及与综合利用相关的法律法规基础上，结合以高水平保护促进高质量发展的新要求，确立经济社会发展的“降碳”标准，提炼绿色低碳发展制度规则，建立动态、开放的制度体系。

　　应对气候变化，是当前国际环境治理的重大议题，也是生态环境法典编纂必须回应的重大问题。我国现行立法中，除《大气污染防治法》《森林法》《草原法》《湿地保护法》《青藏高原生态保护法》零星涉及温室气体控制、碳汇资源等内容外，并无应对气候变化的专门立法，在建立碳交易市场方面也仅出台了部门规章。因此，需要在生态环境法典编纂过程中，创制统筹国内规则与国际规则相互配合和支持的气候治理制度体系。把习近平总书记发出的全球气候治理倡议和中国政府在应对气候变化谈判中作出的重大承诺妥善转化为法典规范，既坚定维护国家利益，也为引领国际气候治理做出中国贡献。着重创制碳排放权交易、新能源开发利用、受控消耗臭氧层物质管理、国际能源合作等基本制度，在突出气候变化治理国际合作的差异性与针对性的同时，也为国际形势变化预留充足的制度空间，促进形成具有中国特色的应对气候变化制度体系。

　　三、法律机制选择：监管制度与裁判规则

　　建立运行顺畅的法律机制是法典编纂的核心内容，生态环境法典编纂虽然以现行有效的行政监管机制为基础，但在我国当前生态环境司法实践迅猛发展背景下，结合司法实践构建良好的司法机制也是必然选择。环境法兴起的制度原因是传统法律制度将自然作为满足人类需要的客体，人为了追求经济利益最大化，无止尽地向自然索取并将自然当作天然垃圾场任意排放污染物。在所有权绝对、完全意思自治、自己责任的法律理念下，环境污染的受害人得不到法律的有效救济，二战后，西方国家爆发了反公害、反污染的绿色运动，要求国家承担环境保护责任，保护受害人权益。在此背景下产生的环境法，建立了以公法规范为主的行政命令机制，以通过对所有权和意思自治的限制来保护环境。为此，环境法设立专门管理机构并赋予监管权、确立监管标准与手段措施，并以强制执法方式予以严格落实。

　　我国环境保护立法之初师从西方，后自成一体，早期的制度主体以行政命令为核心，历经探索逐步完善，并形成了综合运用行政责任、民事责任、刑事责任保护生态环境的责任制度体系，同时探索建立环境公益诉讼制度，环境司法开始起步。

　　党的十八大以后，生态文明建设上升为国家总体战略，环境法实施方式从行政机制向司法机制迅速发展。2014年《环境保护法》正式确立环境民事公益诉讼制度，为此，2014年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭，办理相关案件并监督指导全国法院环境资源审判工作。截至2023年9月，全国共有环境资源专门审判机构、组织2813个。各级环境资源审判机构积极探索涉环境资源刑事、民事、行政审判职能“三合一”，促进刑事追诉与民事赔偿、行政履职依法协同。2018年以来，制定、修订环境资源司法解释14件，发布规范性文件14件，发布专题指导性案例40件、典型案例24批278件。2018年1月至2023年9月，各级人民法院共审结各类环境资源一审案件147万件。迄今，中国已经建成了世界上独一无二的各级审判组织全覆盖、三大诉讼全整合、各种裁判方式有机衔接的生态环境专门审判体系。

　　2015年7月，全国人大常委会决定在部分地区开展检察院提起公益诉讼试点工作。在试点过程中，检察机关办理的环境公益诉讼案件高达80%以上。公益诉讼检察工作全面展开后，环境公益诉讼案件依然稳居首位。2023年，最高人民检察院在向全国人大常委会关于生态环境和资源保护检察工作的报告中显示：2018年１月至2023年6月，全国检察机关共办理各类环境资源案件82.3万件。检察机关在办理刑事案件时注意发现生态环境公益损害线索，依法提起刑事附带民事公益诉讼，同步追究环境损害赔偿责任。与此同时，检察机关积极推动构建生态环境和资源保护大格局，会同生态环境部、自然资源部等9部门制定21条意见；会同相关部、委建立健全行政执法与检察公益诉讼协作机制、生态环境损害赔偿管理规定、检察公益诉讼先鉴定后收费制度等。实践证明，充分发挥中国特色司法体制优势，通过公益诉讼制度重构生态环境检察职能，形成“以最严格制度最严密法治保护生态环境”的检察工作合力，成效显著。

　　2019年，公安部组建食品药品犯罪侦查局，推进森林公安转隶，整合警力资源，统一承担打击环境资源等犯罪职责，对环境资源犯罪实施“全环节、全要素、全链条”打击。2018年1月至2023年6月，全国公安机关共立案侦办破坏环境资源保护类犯罪案件26万起。侦破污染环境犯罪案件1.5万起，立案侦办非法占用农用地刑事案件3.2万起。同时打击涉野生动植物犯罪，长江流域非法捕捞犯罪等。近年来公安机关在打击环境资源犯罪方面取得了重大进展。

　　由此可见，在我国环境法的实施过程中，司法机制已经发挥着不可替代的作用。但是，生态环境立法被归于“行政立法”“经济立法”领域，2021年全国人大常委会决定启动环境法典编纂研究工作时，依然将其定位于“行政立法领域的法典编纂工作”，表明生态环境司法机制的建立，尚未得到立法机关的高度重视，从而导致生态环境司法一直受到法律规则供给不足的困扰。客观而言，目前的环境司法实践中行之有效的“三审合一”“多检融合”尚无法律依据，公益诉讼也仅有《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》的原则性规定，司法实践中探索的一些责任承担方式和案件办理方式缺乏法律制度支撑。

　　可见，生态环境立法的“行政领域立法”定位下所建立的行政监管制度为主的管控机制，不能满足生态环境司法迅速发展的需求，是否需要在生态环境法典编纂过程中考虑建立相应司法机制以及如何建立司法机制、从哪些方面加强裁判规则供给，是生态环境法典编纂必须进行的又一个重大立法选择。

　　在前期研究中，我们提出了生态环境法律责任独立成编的构想，以期通过界定“生态环境法律责任”的概念建构法律责任制度及其救济体系，提高生态环境法典的裁判规则供给能力。为此，还需要继续深化研究，进一步破解司法实践探索与现行法律规定滞后之间的张力，提出具有可操作性的法典编纂方案。

　　（一）进一步明确生态环境法律责任的特殊属性，完善生态环境法律责任制度体系

　　目前，《环境保护法》及其相关单行法均规定了环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任。从现有立法看，行政责任的规定相对明确具体但存在相互矛盾和冲突情形，尤其是行政处罚的情节、数额差异较大。民事责任大多指向《民法典》相关规定，但《民法典》侵权责任编对环境私益损害规定较为明确，公益损害以及私益、公益交织问题规定缺失；对于物权、合同可能造成的生态环境损害仅有原则性规定。刑事责任因立法体制原因，仅做概括性规定，根本无法满足惩戒生态环境犯罪、保护生态法益的需要。在生态环境法典编纂过程中，应对这些问题分别进行处理。

　　行政责任方面，应着力围绕破解现行规定不一致、存在矛盾冲突及重复规定的问题，建构统一的责任体系。根据污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展等不同类型的生态环境行政法律规范，在提炼一般规则的基础上，分别作出有针对性的规定。尤其是根据生态环境综合执法改革，认真梳理现行相关立法中的行政责任及其执法事项，对生态环境执法所特有的执法方式（如许可证、三线一单、生态环评、在线监督）、行政处罚（如按日计罚、查封扣押等）以及绿色审计、终身追责等行政处分方式，作出具体而明确的规定。对行政责任与刑事责任的有机衔接，作出明确规定。

　　民事责任方面，应在全面梳理《民法典》绿色条款以及最高人民法院已经发布的相关司法解释、指导性案例的基础上，形成生态环境法典与《民法典》的衔接方案，针对民法典已规定的生态环境物权请求权、合同请求权、侵权请求权，分别作出回应。特别是针对“侵权责任编”规定的“环境污染和生态破坏侵权责任”，进行全面对接。对于《民法典》已明确规定的私益侵权责任，不再重复规定；但需着重解决私益与公益交织的个人侵权、共同侵权责任承担以及惩罚性赔偿适用问题，明确惩罚性赔偿不适用于公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。明确规定碳排放权交易、排污权交易、用能权交易、用水权交易等特殊生态环境合同的效力、履行及法律责任承担方式。

　　生态环境损害责任方面，重点应放在《民法典》1234、1235条有关生态环境损害责任的细化。应全面梳理最高人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼的司法解释以及适用民法典相关司法解释、指导性案例，明确生态环境损害责任的环境法特有的将生态环境视为主体加以保护的责任形态，其旨意在于重建生态系统的自组织性和可持续性，并不是民法“恢复原状”意义上的物理性恢复，也不是填补“差额”意义上的价值赔偿；其理念、适用方式都不同于传统的民法侵权制度。因《民法典》1234、1235条实际上将环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼进行了整合，需要在生态环境法典中重新进行详细规定，澄清相关概念，明确责任具体承担方式及其适用方法。

　　刑事责任方面，在全面梳理现行《刑法》及相关司法解释和指导性案例基础上，提炼生态环境刑事责任条款，明确生态环境刑事责任所保护的生态法益，构建专门生态环境刑事责任制度。理想的方案是，针对目前环境刑事案件小微化、轻刑化等不足，以附属刑法方式在生态环境法典中完整地规定生态环境刑事犯罪的罪名、罪状及其刑罚方式，突出生态环境刑事责任追究的生态恢复性、风险预防性特征，加大对法人犯罪、严重破坏生态环境犯罪的追究力度。次选方案是，在生态环境法典中明确规定生态环境犯罪的罪状，罪名与刑罚依然由《刑法》加以规定。

　　（二）进一步明确生态环境诉讼程序，完善生态环境公益诉讼制度体系

　　经过多年实践探索，逐步形成的绿色司法体系与公益诉讼制度，充分彰显了中国特色社会主义生态文明法治建设道路，是为世界所公认的成功经验。但目前的一些探索还停留在司法实践层面，一些创新还缺乏明确的法律依据，一些个案还不足形成有普遍拘束力的裁判规则，迫切需要从实践经验上升为稳定的法律制度，促进形成成熟定型的司法体系。

　　自最高人民法院环境资源审判庭成立以来，围绕《环境保护法》及相关法律的实施，大力推进生态环境司法专门化专业化建设，树立绿色司法理念，极大提升了生态环境领域的司法保障水平。尤其是通过审判组织、审判机制、审判程序、审判队伍、审判理论的专门化建设，逐步形成了生态环境案件类型、案件管辖、案件审理的民事、行政、刑事“三审合一”以及包括公益诉讼的“四审合一”机制，为此，最高人民法院及各级法院也制定出台了不少司法政策和裁判规则。总体上看，在三大诉讼分离的体制下，现行的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》不能为“三审合一”提供法律支撑。虽然在“三审合一”的司法实践中，物理意义上的“合一”为解决生态环境案件一个行为涉及多种法律关系带来的责任聚合问题创造了条件，但并未从根本上解决三大诉讼的诉讼目的不同、诉讼资格不同、证据性质不同、证明标准不同、裁判方式不同等带来的生态环境案件当事人在不同性质诉讼中循环起诉、反复上诉或申诉等“案结事不了”的问题。为此，必须突破三大诉讼分立机制，为实现“三审合一”的化学反应建立专门诉讼规则，在认真总结现有司法经验基础上，统筹考虑生态环境案件的法律关系多维性、调整方法综合性、责任承担多元性特征，在生态环境法典中建立符合“三审合一”需求的特殊程序规则，统一诉讼目的、统一诉讼资格、统一审理程序、统一证据规则和证明标准、统一裁判方式、统一法律适用规则，为实质性解决三诉分立所带来的生态环境案件审理裁判问题提供法律依据。

　　针对目前《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》对生态环境公益诉讼的规定相对原则也未形成体系化的制度安排的现状，认真梳理最高人民法院、最高人民检察院出台的相关司法解释和办案规则，建立统一的生态环境公益诉讼制度，完善公益诉讼制度体系。在生态环境法典中专章规定公益诉讼规则，明确生态环境公益诉讼的类型，除生态环境民事公益诉讼、行政公益诉讼外，还应将立法和司法实践中的刑事附带民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼、海洋生态环境国家索赔诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等统一纳入生态环境公益诉讼的范畴；明确不同类型公益诉讼的原被告资格、起诉、案件管辖、审理、证据、举证责任、裁判方式、执行等程序规则。鉴于生态环境公益诉讼以当事人承担生态环境修复责任为主要方式，生态环境修复有科学性强、周期长、专业投入大等特征，建立生态环境公益诉讼“审执合一”“第三方参与生态修复”等特别执行机制，确保生态环境公共利益通过审判得到实现。同时，在生态环境公益诉讼规则中，还应有私益诉讼与公益诉讼、公益诉讼与行政磋商等衔接机制，为形成生态环境公益保护“多元共治”提供法律依据。

　　（三）统筹推进生态环境法典编纂与检察公益诉讼立法，建立健全“多检融合”的生态环境检察制度

　　检察机关在生态环境保护领域发挥法律监督职能，是体现中国司法体制特点的重要制度安排。在法律赋予检察机关提起生态环境公益诉讼资格的基础上，刑事检察、民事检察、行政检察也都在生态环境保护领域发挥着重要的作用。各级检察机关努力探索生态环境检察工作规律，创新了不少有助于形成生态环境检察工作合力的好经验、好做法。目前，实践中较为突出的问题是四大检察发展不平衡、一体履职的工作机制尚未真正建立，公益诉讼检察工作中绝大多数案件通过诉前程序解决而带来的制度创新困惑等。当前，全国人大常委会已开始启动检察公益诉讼立法工作，在生态环境法典编纂过程中，应妥善处理好法典编纂与普通立法的关系，构建中国特色生态环境检察体系。全面梳理生态环境检察改革探索与工作实践经验，合理整合相关检察资源，构建生态环境刑事检察、民事检察、行政检察、公益检察“四检融合”的专门化机制，设立专门办案机构、创建符合生态环境检察规律的专门工作机制、建立生态环境检察的专业团队、形成专门办案程序。在生态环境法典中，统筹考虑生态环境检察与生态环境执法及生态环境审判的关系，理顺生态环境司法过程中的行政执法权、检察权、审判权之间的关系，建立衔接紧密、沟通顺畅、联动协同、运行高效的“绿色司法”体系。增强生态环境检察专门程序性制度供给，保障生态环境综合执法机制与“四检融合”检察机制、“三审合一”审判机制与“四检融合”检察机制之间及其相互之间的有机衔接，处理好行刑衔接、多诉竞合、诉调结合等实际工作中出现的相关问题。设立生态环境法典与检察公益诉讼法（公益诉讼法）的衔接性条款，以生态环境法典的开放性促进多元共治，为构建党委领导、政府主导、企业主责、公众参与的现代环境治理体系提供法律基础。

　　总之，我们的法典编纂建议是立足现实且具有理论支撑的具体方案，希望能够为立法决策者提供参考。期待在不久的将来，生态环境法典能够与大家见面！

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