以下文章来源于江淮论坛杂志社，作者汪劲

　　

　　【作者简介】汪劲（1960—），湖北武汉人，法学博士，北京大学法学院教授，西南政法大学巴渝学者讲座教授，博士生导师，中国法学会环境与资源法学研究会《环境法典编纂研究》课题组《生态环境法典专家建议稿编纂项目》总牵头人兼总则编负责人，主要研究方向：环境与资源保护法学。

　　项目组的总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展和生态环境责任等各编负责人王社坤教授（西北大学）、徐以祥教授（西南政法大学）、刘超教授（华侨大学）、巩固教授（北京大学）、张忠民教授（中南财经政法大学）和刘长兴教授（华南师范大学）提供了部分文字材料，在此表示感谢。

　　【文章来源】《江淮论坛》，2024年第1期。

　　生态环境法典的编纂思路和构建方法——以实现可持续发展为价值目标和逻辑主线

　　汪劲

　　【摘要】生态环境法典编纂需要我们将实现“可持续发展”作为生态环境法典编纂的立法目的和价值取向。总则编规则体系应当以现行环境资源保护和循环经济与能源单行法律中的共通性规则加以构建，分则各编则应当以污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展为指向，分别构建朝向社会、生态和经济的可持续目标的行政规制、权利衡平和政府主导下的市场调节等法律规范体系类型。鉴于共通性生态环境规则和分则各编行为模式规范均包含不同性质的法律后果，生态环境法典编纂还应当在总则和分则中分别设立有关法律责任及其相关的适用性、引导性和程序性规定。

　　【关键词】生态环境法典；可持续发展；价值目标；逻辑主线；编订纂修

　　将可持续发展作为人类社会发展的目标，是1987年世界环境与发展委员会（WCED）在向联合国大会提交的《我们共同的未来》报告中提出的。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。基本要求是让社会—自然—经济这一复合系统实现可持续性，使人类在不超越资源与环境承载能力的条件下促进经济发展、保持资源永续和提高生活质量。为实现可持续发展，《我们共同的未来》特别指出：“人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界永恒的普遍规律相协调。”WCED环境法专家组为此还专门向委员会提交了《环境保护和可持续发展的法律原则》建议案，核心是环境立法应当以维护基本人权和世代人平等权、保护和可持续利用、环境标准和监测、环境预评估与公众参与为目标。1992年联合国在《21世纪议程》中正式要求，各国“为了有效地将环境和发展纳入其政策和业务中，必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例，而这些法律和条例必须根据周全的社会、生态、经济和科学原则。”可持续发展思想要求人类改变自然对人类只存在单一价值的认识，注重自然存在的多元价值，重新认识并规范“人与人”和“人与自然”之间的公正关系。因此实现可持续发展的法律变革在于将法的价值本位从人类利益中心扩大到生态利益中心，将法律对“人与人”之间公正关系的调整扩大到保护公民环境权、制裁危害环境行为并决策中注重代际利益衡平等方面，对“人与自然”之间公正关系的调整则应包含保护生态效益和自然的非人类价值（内在价值）等方面。

　　纵观各国环境法的发展历程，可以发现环境立法的目的经历了从以污染控制为目的扩大到自然生态保护再扩大到绿色低碳发展领域的历史过程。这一历程恰好体现了环境立法目的从“污染治理”到“生态保护”再到“可持续发展”的发展脉络。也就是说，现代环境法的目的既要保护人类环境和人体健康、维持世代间利益的平衡，又要实现经济社会的可持续发展、保护人类的环境权和自然的内在价值。循着将可持续发展作为“最佳基础概念和逻辑主线”的基本设想，中国法学会环境与资源法学研究会《环境法典编纂研究》课题组《生态环境法典专家建议稿编纂研究》项目组于2019年构建起草了由总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编等五编组成的生态环境法典专家建议稿（以下简称“建议稿”），并持续修改完善。2021年以来，全国人大常委会连续三年将研究启动环境法典等条件成熟的相关领域法典编纂工作纳入年度立法工作计划，激励项目组连续不断把环境法典编纂研究推向深入。2023年9月发布的《十四届全国人大常委会立法规划》中又将“积极研究推进环境（生态环境）法典”的编纂工作纳入第一类项目，这标志着我国生态环境法典编纂工作的性质已从“研究启动”的条件成熟的相关领域法典向“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的方向发生了重大转变。

　　按照生态环境法典编纂是“以法典化的方式对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，增强生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性”的目标要求，本文拟总结我们以实现可持续发展为价值目标和逻辑主线编纂建议稿的经验、促进达成共识，为加快推进我国生态环境法典编纂的立法步伐提供重要理论和方法支持。

　　一、以实现可持续发展为价值目标提炼编订生态环境法典总则的共通性规则

　　生态环境法典总则编承担着规定法的目的和适用范围、确立法的基本原则、申明国家生态环境治理体系及其参与主体权利义务关系、统领各分编内容并指导生态环境单行法律的立法和适用等基本功能。在立法技术上，建议稿一是通过对“总－分”结构的相互关系按照一定的编排逻辑对总则的结构和内容作出合理安排，使总则的规范体系具备目标协调性、内容全面性、逻辑自洽性和价值一致性；二是通过提取公因式方法归纳整合并重新规定现行环境资源保护和循环经济与能源单行法律中的共通性法律规范，既要实现适度法典化的编纂目标，又要让总则设立的规定适用于污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展等分则各编；三是通过对国家行政管理手段作出协同适用的规定，确立国家生态环境治理领域的基本制度措施适用于分则各编并指导法典以外其他相关单行法律的适用，实现生态环境法典总则的功能和价值。综上，总则的编订纂修是以可持续发展的价值目标为指引，明确高位阶的价值衡平及其实现机制，为环境、社会和经济三大利益的可持续确立基准和订立基本规则。

　　总则编编订的主要规范源于《环境保护法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》等综合性法律，以及通过对30多部环境资源保护和循环经济与能源单行法律提取公因式方法系统整合具有普遍适用性和引领性的共通性生态环境法律规范。此外还要从党中央国务院有关建立最严格的生态文明制度体系中将主要规范纂修作为总则制度的创新内容。总则编编订既要体现“总-分”结构的基本构造，又要反映可持续发展的机构变革和基本法律制度需求在总则编的安排，为此结合制度传承与理论创新可以将总则分为基本规定、国家生态环境治理体制和机制以及国家生态环境治理共通性法律手段等三章。

　　（一）设立基本规定章重点关注基本原则和公民环境权利

　　总则编基本规定章主要规定立法目的和依据、适用对象和调整范围、生态环境保护的基本原则以及宣示性规定国家重大环境政策事项，同时还应当规定生态环境法典与民法典、刑法、诉讼程序法等国家基本法律的适用关系和适用规则，以及规定生态环境法典与未来可能制定于法典以外的生态环境与自然资源能源等单行法律的适用规则等生态环境法律规范，是生态环境法典规范中具有基础性、全盘性和统括性要求的内容。

　　除了以实现“可持续发展”作为立法目的、以“生态环境”作为调整对象的范围外，基本规定章规定的重要法律规范应当重点突出如下两项内容的规定。

　　一是生态环境保护的基本原则。生态环境法典所确立的基本原则是体现生态环境价值理念并贯穿于生态环境法创制和施行的基础性和总括性准则。它们既是环境法解释论的根源，又是环境法的本质、技术原理与国家环境政策在环境法律制度上的具体反映。我国2014年修订的《环境保护法》首次将基本原则归纳为“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”等五项，它们分别体现和代表着《环境保护法》在利益冲突权衡、环境风险应对、环境治理模式、民主决策机制和环境责任负担等方面树立的基本理念和价值追求。

　　考虑到生态环境法典的适用对象和范围较《环境保护法》扩大到自然生态保护和绿色低碳发展领域，因此在编订基本原则时除了归纳总结《环境保护法》基本原则规范外，还应当从现行环境资源保护和循环经济与能源单行法律中提炼基本原则规范，并根据生态文明体制改革的政策理论和发展趋势确立生态环境法典的基本原则。

　　具体而言，如下五项原则应当在编订中得到优先考虑：（１）保护优先、协调发展原则，该原则强调经济社会发展利益应当与生态环境利益相协调，在不能协调时则应当将生态环境保护放在优先位置考虑；（２）预防为主、综合治理原则，该原则是对《环境保护法》预防为主和综合治理原则的继承，解释论上应当包括危险防御和风险预防两个层面；（３）政府主导、公众参与原则，解释论上应与建立国家生态环境治理体系相一致，强调政府、企业等多元主体的合作和共同治理；（４）受益补偿、损害担责原则，该原则不仅包含对负外部性的责任承担，而且包含对正外部性的补偿，是环境公平价值的具体化的全面表达；（５）一体化保护和系统治理原则，该原则既是根据生态文明体制改革政策所倡导尊重自然、顺应自然、保护自然的基本理念和山水林田湖草沙冰是一个生命共同体的基本原理，和人工修复与自然恢复相结合的指导思想，结合新制定的区域保护法律等规定在法典中确立的，需要在纂修中作为新的原则引入。

　　二是将公民环境权作为一项受保护的实体权利作出规定。众所周知，环境权是环境法的核心范畴，生态环境法典编纂当然离不开对公民环境权的合理设定。自1972年联合国在《人类环境宣言》中提出人们拥有“过上有尊严和幸福生活的高质量环境”的基本权利以来至今，公民环境权已作为第三代人权（公民权利或社会权利）被纳入各国宪法、国家法律和区域协定中。2022年7月联合国大会通过的环境权决议中还宣布“享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权”。在我国环境权利的国家实践中，国务院从2009年开始在连续四次发布的国家人权行动计划中均将“环境权利”作为人权的重要组成部分纳入其中。这些年来环境权利的性质也从2021年以前纳入经济、社会和文化权利的范畴转而成为2021年《国家人权行动计划（2021—2025）》中单独列为与两项基本人权类型相并列的新兴人权类型。公民是我国现代生态环境治理体系中环境法律关系的重要主体，生态环境法典设立环境权利是将公民保护生态环境作用作最大化提升的根本方法，将有助于公民协同政府和企业事业单位履行生态环境保护的义务和责任，减轻主要依靠政府政策协调可持续发展模式和观念转变的状况。因此，公民环境权“入典”既是对现行法律有关环境权益保护规定的编订，又是对现实环境权利制度的纂修创新。

　　总则编设立的公民环境权条款可以表述为“公民享有清洁、健康和可持续的环境的权利”，其性质可以作为人格权的派生权利。人对环境所享有的权利并非要体现人对环境的占有与支配，而是要承认人与自然和谐共生的生活方式以及人享有高质量环境的权利的正当性。同时，在总则关于国家生态环境治理体制和机制部分，还要将公民环境权的四项权能即信息知悉权、决策参与权、决策谏言及其被尊重权和环境损害救济权作为实现保障作出规定。另外，在分则有关污染控制和自然生态保护两编中，还可以将公民环境权具体细化为“健康环境权”和“自然享有权”两大类别。其中，健康环境权的客体是健康环境，主要是与污染防治相关的权利，具体包括清洁空气权、清洁水权、环境安宁权等；自然享有权是人们对于自然环境、自然资源、自然空间的非排他性的使用权，具体包括自然空间的进入权（公共地役权）、景观权、环境获益权等。

　　（二）设立国家生态环境治理章申明体制、机制和各主体的权利义务

　　申明并确立国家生态环境治理的体制和机制，是生态环境法典总则规定中必不可少的内容。2020年中办国办印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。总则编对国家生态环境治理体制和机制的规定，可以按照生态环境法律关系存在的“公－私”融合、“保护性关系－调整性关系”融合的基本特征，分别从公权力主体职权职责、企业生态环境权利义务和公众生态环境权利义务等三个方面来构建生态环境保护的基本权利义务结构。

　　第一，关于公权力的职权职责规定。根据《宪法》对生态环境保护的国家任务和生态文明建设的规定要求，生态环境法典总则编应当为污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展构建协同治理的国家生态环境治理体制，从横向和纵向权责配置，生态环境保护决策、执行、监督权责配置等各个方面融贯多重任务，构建符合生态文明改革目标的生态环境监管体制和基本制度框架。在国务院各部门的职权职责规定上，还应当将2020年中办国办印发的《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》中的职责和责任安排纂修写入本部分。

　　第二，关于企业生态环境权利义务规定。在企业生态环境权利义务方面，首先应当明确企业享有合法取得的污染物排放权、用能权、自然资源开发利用权等权利。然后应当明确企业生态环境治理的主体责任和环境社会责任，并建构起激励与约束相结合的企业生态环境治理体系。具体而言，落实企业生态环保义务的具体规范和规则主要包括企业生态环境责任落实的内部组织保障、企业生态环境自治和合规、生态环境的第三方治理等方面的内容。

　　第三，关于公众参与生态环境治理具体权能的规定。在公众环境权利义务方面，除了前述在基本规定中确立公民环境权条款外，还应当在国家生态环境治理体制中将公众参与生态环境治理的具体权能（知情权、参与程序权、表达权、表达意见受尊重权、监督权）等进行系统的表达，并通过不同主体类型（普通公众、社会组织、行业协会）的类型化规则的构建将公众参与落到实处，同时，生态环境法典还应注重从行政效能的角度规定公众参与主体的相关义务。

　　（三）确立国家生态环境治理共通性法律手段

　　我国现行《环境保护法》虽然被称为环境保护领域的综合性基本法律，但其关于自然生态保护和循环经济内容章节的所有条文全部为宣示性、授权性和引致性规范，行政法律责任的内容则全部规定的是违反污染防治行政义务或禁止限制性规范的法律后果，因此该法的本质是一部以污染防治为核心的综合性污染控制法。由于《环境保护法》的综合性基本法地位，以致环境影响评价和“三同时”、排污收费（现为环境保护税）、排污许可、污染集中控制等以污染防治为中心的行政管理被以偏概全地称之为“环境法的基本制度”。由于环境利用关系存在于自然环境和资源开发、项目建设、产品生产中物料投入和废弃物排放、制成品的运输消费以及废弃物的回收再利用等物质循环的全过程，而生态环境法律规范中既有大量直接规制具体环境利用行为的行政管理规范，又有确立生态环境效益和生态价值的经济政策规范，还有针对危害环境犯罪行为制裁的刑罚规范，也有填补环境损害和恢复自然环境功能的民事责任规范，因此，在按照实现社会、生态和经济的可持续发展为目标编纂生态环境法典，并将法典的适用对象和范围扩大到污染控制以外的自然生态保护和绿色低碳发展等领域的背景下，总则编可以使用“国家生态环境治理共通性法律手段”来表述与概括广义生态环境保护的基本政策、制度和措施。一来与“国家生态环境治理”的提法保持一致，二来还可以涵摄自然生态保护和绿色低碳发展编所固有的共通性法律制度和措施。

　　国家生态环境治理共通性法律手段与各编具体法律制度的界限，在于不直接管制向环境排放污染物或开发利用自然资源以及要求物质循环等行为，而是采用外部影响排污行为或破坏生态环境行为的方法，通过提供规划、标准等行政和技术要求，运用影响、诱导和经济刺激等政策方法，以及明确事后可能受到制裁的法律后果等手段，促使生态环境利用行为人主动于事前采取预防措施并在事中遵守各种生态环境监管的行政措施。

　　以此为标准，我们可以识别出环境资源承载能力监测预警、生态环境规划、生态环境标准、生态环境监测、环境影响评价、生态环境许可、生态环境经济手段、生态环境应急、生态环境修复等九项内容作为国家生态环境治理共通性法律手段。解释论上，按照制度功能，国家生态环境治理共通性法律手段可以分为预防型制度－过程控制型制度－事后救济型制度；按照制度属性，国家生态环境治理共通性法律手段可以分为命令控制型制度—影响诱导性制度—第三代管制制度。以制度功能为首要逻辑主线，以制度性质为辅助逻辑主线，构建起了由“预警—规划—标准—监测—影响评价—许可—应急—修复”为内在逻辑主线的国家生态环境治理共通性法律手段。

　　对应当通过编订纂修纳入国家生态环境治理共通性法律手段但存在于生态文明体制改革政策文件、行政法规中的具有生态环境保护共通性的制度，可以考虑采用“自下而上”的方法从中提取基础性规范，然后据此删减、修改其中的重复性内容和叙事性表述，仅保留立足于特定要素领域需要的特别性规范。

　　二、以实现可持续发展为逻辑主线框定生态环境法典分则各领域规则的编订纂修

　　（一）污染控制编——以实现社会的可持续目标构建污染防治的管理规则体系

　　从污染控制法的目的看，改善人类生活品质、创造美好生活环境的目的与可持续发展的最终落脚点是使人类社会相契合于可持续发展的社会属性。为此，生态环境法典污染控制编的构造是统合现行环境污染防治法律规范编订入典，构建一体化的污染控制管理规则，实现社会可持续的目标。

　　现行单项污染防治法律已经涵盖了海洋、水、大气、噪声、固体废物、土壤、放射性和核安全等绝大部分污染防治领域。其中多数法律已施行有20余年，污染控制法律制度及其实施机制已经相对稳定，目前的主要问题是结构趋同与内容重复，以及存在环境介质与主要污染物分别立法导致的协调性不足、缺漏与抵牾并存等状况。鉴于我国单项污染防治法律制度相对完善，污染控制编应当以融贯理论为方法指引，通过编订实现法律规范的逻辑一致性，通过纂修彰显污染控制编的理念创新、体例创新和制度创新。经过编订纂修纳入法典后，现行单项污染防治法律应当全部废止，对具有政策调整性、灵活性和科学性的具体行政规范，可以在对该项法律规范规定基本规则后，授权国务院制定行政法规规定或者主管部门在职权范围内依照行政程序裁量处理。

　　具体而言，污染控制编应当以“环境污染”为调整范围，以“保障公众健康”为统一价值取向，以编订统合现行单项污染防治法律为主。另外，应当对仍由行政法规调整的，或者在生态文明体制改革政策文件中要求建立健全的制度措施，可以采用纂修的方法将它们纳入本编。一是按照新的编排逻辑和体系结构将现行污染防治单行法律中已有的规定吸纳于本编的制度设计中；二是认真研究改革中提出的制度创新实践，直接将其转化为本编各章节的条文方案，并对相关原有法律制度进行重整并合理安排；三是在评估的基础上补充完善现行法律制度，如对已经建立的环境标准制度尤其是环境质量标准、污染物排放标准进行以“保障公众健康为核心”、立足风险预防原则的补充与完善；四是对生态文明体制改革中的一些实践经验进行总结，将其上升为法律制度，如行政强制措施、行刑衔接方式等。

　　（二）自然生态保护编——以实现生态可持续为目标构建环境利用权益的衡平规则体系

　　自然生态保护法是20世纪８０年代以来逐渐从自然资源单行法律中独立出来的新兴环境法领域。自然生态保护法主要面对已被确权并受物权制度严格保护的自然资源、野生动植物或者自然区域等广域国土空间和生态系统，因此不能对其直接采用行政上的“命令-控制”规则实现保护，而要在考量自然生态公益与自然资源私益两方利益的基础上，通过限制、禁止、赎买、补偿等方式规定自然资源和生态要素的利用行为和保护规则。自然生态保护法的法益保护既包括人类，也包括作为环境要素的自然资源和生态系统以及自然物独立于人类以外的、内在的价值。

　　我国目前仅制定有青藏高原生态保护、湿地保护、生物安全、野生动物保护、海岛保护、防沙治沙和水土保持等自然生态保护法律。在森林、草原、土地、水、渔业等自然资源法律中也有以资源持续利用为目的规定的资源保护规范，在长江、黄河、黑土地等流域地域协调发展与保护的法律中还规定了与之相应的生态保护措施。而在自然保护地、生物多样性保护等领域我国尚未制定法律，仅通过行政法规或者部门规章等实施自然生态保护管理。

　　需要指出，我国《青藏高原生态保护法》立法时也曾面临着调整对象和范围既包含环境资源保护的一般关系，又包含与自然资源开发利用和生态系统保护的特殊关系，还涉及与污染防治和流域保护等相关法律关系的复杂局面。对此，该法创新并成功确立了系统保护、协同保护和特殊保护等多项自然生态保护制度和措施。这些经验也值得在生态环境法典编纂中借鉴。

　　鉴于我国自然生态保护立法的实际情况，应当整合现行自然生态保护法律法规和自然资源单行法律中的自然保护规范，着力构建以生态系统为基础的环境资源综合管理制度体系及其环境利用权益的衡平规则，采用编订加纂修的方法进行适度编纂。一是对现行生态保护法律的基础性条款进行抽象、提炼和体系化整合，凝练生态保护规范的一般规则，并分章节按领域对它们分别进行编订。二是对现行自然资源单行法律中的保护性条款进行提炼，经过编订纂修使之成为内容相对一致但条文相对抽象的保护性规范纳入自然生态保护编的一般规则中；同时将原自然资源单行法律予以修订重新通过于生态环境法典之外。三是对尚未制定法律，或者仅由行政法规、部门规章规定的自然保护地和生物多样性保护等领域，则主要应当采用纂修的方法创制新的法律条文纳入自然生态保护编。

　　（三）绿色低碳发展编——以实现经济可持续为目标构建绿色低碳的经济架构和物质循环型市场规则体系

　　生态经济学研究认为，人类经济活动应当包括“资源能源投入→生产加工→分配流通→最终消费→排放、废弃物”等物质循环的全过程，在可持续发展的三大要素领域中，实现经济的可持续性就应当使经济循环与物质循环相适应，“在保持自然资源的质量和其所提供服务的前提下，使经济发展的净利益增加到最大限度。”

　　我国有关绿色低碳发展的主要法律规范目前只在固体废物、循环经济和清洁生产、节约能源和可再生能源等法律中有少数原则性规定，目前主要施行的多数规则和要求是在党中央国务院有关生态文明体制改革的系列政策文件中作出的。由于政策语言表达的模糊性、多义性和不确定性，“绿色低碳发展”的范畴依然没有清晰的边界和具体的内涵。

　　以实现经济可持续为目标构建绿色低碳的经济架构和物质循环型市场规则体系，就需要结合我国新的发展理念和“双碳”政策目标，借鉴各国环境法典在推动国家可持续发展转型过程中对经济结构升级、综合利用资源和节约能源的作用，将绿色低碳发展编纂修成为生态环境法典最具前瞻性和创新性的部分。

　　鉴于此，绿色低碳发展编不应再以单个环境要素的控制为规范的逻辑基础，而应围绕“生产－流通－消费”的经济系统逐项嵌入“绿色化、循环化、低碳化”的义务，通过采用不同方法构建实现经济的可持续目标的低碳和物质循环型经济的法律规则，将对物质和能量的治理融入市场经济的全过程，倚重倡导性、鼓励性的柔性手段的运用，并辅之以义务性、强制性手段，通过积极关注气候变化等国际性问题，提供实现“双碳”目标的中国规则体系。

　　在具体纂修思路方面，可以以“清洁生产（前端）－绿色流通（中端）－绿色消费（后端）”的经济闭环为形成逻辑。例如，对循环经济和清洁生产促进等政策性较强、可操作性较弱且法律后果规范缺失的法律，应当将它们编订纂修纳入本编，并在法典通过后废止该两部法律，具体实施规范授权国务院制定行政法规规定。对涉碳利用活动的法律调整方面，一方面本编应以能源结构优化作为控制碳排放数量和强度的制度构建，对能源的开发利用等全流程中与低碳控制密切关联的节点进行立法优化与整合，覆盖到生产、流通和消费全流程的经济闭环。另一方面，本编应当建构碳汇领域的相关法律规范，健全可增强碳汇价值的体制机制。至于《可再生能源法》《节约能源法》则应当在修订后重新颁行，使之继续作为单行法律存在于生态环境法典之外。

　　三、以调整“人与人”和“人与自然”的新型公正关系为内容构建生态环境责任编规则体系

　　作为法律规范逻辑结构的组成部分，法律确定的各种行为模式都应当具有相应的积极或者消极的法律后果。对所有消极法律后果的规定，我国立法的方法一般是将各种法律后果集中分类规定于法的“法律责任”章节。在生态环境法典中，法律责任制度的基本功能是保障法律制度的实施。因而生态环境法典中的法律责任制度体系将致力于构建从总则到分则各编所有制度措施和具体行为模式的法律保障，并为相关法律、行政法规、地方立法中的法律责任规则设计提供依据和指引。

　　第一，生态环境法典有关法律责任制度的创新，既有对民法典和刑法规定不足的弥补和细化，又有如何定位新型法律责任形式和确立生态环境争议纠纷的非诉解决机制、生态环境公益诉讼、生态环境保护司法程序规则等实现裁判功能的问题。传统法律责任方式在生态环境领域的应用是生态环境法典法律责任制度构建的基石，需要以现行环境资源保护和循环经济与能源单行法律中的责任规定为基础，充分运用传统行政、民事、刑事责任制度保障法典有关行为模式规定的具体实现，并遵循法律责任的设置原理作适应性适度创新。由于环境污染和生态破坏的后果是环境质量和生态效益的下降甚至逸失，所有这些并非通过对污染或破坏行为人的法律制裁就能够填补或补救，因此生态环境法典有关法律责任制度的创新需要在一定程度上超越传统法律责任的救济范围，对生态环境实现实质性救济。

　　就生态环境法典编纂而言，除了总则编确立了基本原则、生态环境治理体制机制和国家治理环境的共通性制度措施外，分则各编还分别规定了污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展等实现可持续发展三大领域不同性质的行为模式。将总则和分则各编的法律后果进行系统整合，可以发现它们既涉及政府的尽职履责行为，企事业单位、生产经营者和公民及其社会组织应当履行的行政义务和应当遵守的禁止限制性规定的行政责任，又涉及生态环境利用行为主体因环境污染和生态破坏侵权的民事责任或行为构成危害环境犯罪的刑事责任，还涉及生态环境损害赔偿争议纠纷的处理、生态环境公益诉讼、生态环境保护司法程序与各种诉讼法律程序规定的衔接等实体和程序性规则。而所有这些规则和法律规范，却因为立法时被忽视而很少可以在现行环境资源保护和循环经济与能源单行法律中找到依据。

　　鉴于此，生态环境法典有关法律责任制度的构建，一是应当立足于传统行政法律责任、民事责任、刑事责任对应于法典各编相应的具体行为模式条文，总结和提炼环境法律责任的一般性规则；二是通过设立生态环境责任编，致力于发掘新型环境法律责任方式并明确其基本规则及其制度设计，注重建立多元纠纷解决机制，特别要增强司法裁判的功能，着力对环境法律责任追究的特殊程序规则作出规定。

　　第二，关于一般行政责任规定和特别法律责任规则的安排。在具体的制度设计过程中，对规则的选择和拟定可以考虑如下因素：一是立足于权利救济的需要以及与法定义务的对应性，将环境法律责任明确为特定义务违反的不利后果展开规则设计；二是注重对传统法律责任方式的充分运用，利用好已有的法律责任理论和制度，做好与已有法律责任立法的衔接；三是积极进行新型法律责任方式的创制和规范构造。

　　应当借鉴民法典在总则编设立“民事责任”专章并在分则设“侵权责任”编分章规定不同类型侵权责任的做法，对生态环境法典有关法律责任制度规定作如下安排。

　　其一，在总则编中确立追究和承担生态环境法律责任的基本条款和行政执法与司法裁判适用国家基本法律中有关行政、民事和刑事责任的基本规则。其二，在污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展等三编的最后，分章节分别规定违反各该编行政义务规范、禁止限制性规范等行为模式相对应的行政法律后果，以便于这三编数量巨大的行政行为模式条文及其相对应的行政法律后果规定的查找和适用。其三，设立“生态环境责任”编，一是对民事和刑事等由国家法律统一规定的责任规则作适用性和引导性规定；二是对承担环境侵权民事法律责任、生态环境损害赔偿责任的具体规则作出衍生性规定；三是对危害环境犯罪在罪状形式及其刑罚种类等方面作出适用刑法的具体规定；四是确立追究各类法律责任的不同于一般诉讼程序的特别程序规则以及非诉处理环境争议纠纷所应当适用的独特性、变通性程序规则。

　　结论

　　环境（生态环境）法典纳入全国人大常委会立法规划以后，生态环境法典编纂研究已然成为一项迫在眉睫的重要任务。随着相关学术研究理论不断积累和深入以及编纂条件日趋成熟，生态环境法典编纂不再是学术层面的乌托邦式城堡。

　　为构建逻辑顺畅、规范合理的生态环境法典，生态环境法典的编纂应当将实现“可持续发展”作为基本价值取向并以此为逻辑主线进行编订纂修，这是生态环境法典编纂的最优选择。而对法典的法律责任部分，则应在对现行环境资源保护和循环经济与能源单行法律及其责任追究的相关实体与程序规则进行比较研究和细致分析的基础上，在分则各编规定与该编行政义务和禁止限制性规范等行为模式相应违法行为的行政责任，设立生态环境责任编创新与民刑实体和程序法律制度相衔接的法律后果模式及其法律适用规则。

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