时间:2024-04-17 来源: 责任编辑:秘书处
编者语:
环境立法体系化是世界各国的共同追求,但不同国家的体系化方式各不相同。纵观世界各国环境立法体系化过程,可将其分为法典化模式和基本法模式,不同选择的背后是国情和立法路径差异。客观而言,两种模式各有优劣、并无高下之分。在当今解法典化与再法典化的时代背景下,两种模式相互融合的趋势已十分明显。本期重点介绍几个国家以基本法模式推进环境立法体系化的进程与内容,以期对中国生态环境法典编纂有所启示。
作者简介:陈惠珍,中山大学法学院/南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海)副教授。
文章来源:《环境保护》,2024年第6期。
以综合性环境基本法推进环境立法体系化——以加拿大环境立法为例
陈惠珍
内容摘要:
加拿大在整合现有环境单行法的基础上,制定和修订《加拿大环境保护法》,作为综合性环境基本法,以此推进环境立法体系化。本文简述了加拿大环境立法体系化的发展进程,总结了《加拿大环境保护法》的主要内容,并提出在体系化目标、体系化路径、体系内容、立法技术等方面,加拿大的经验可为我国编纂生态环境法典提供有益启示。
关键词:
加拿大环境保护法;环境基本法;综合法;体系化
一、加拿大环境立法体系化的发展进程
加拿大幅员辽阔,资源丰富,经济发达,其法律制度的发展受英法两国影响,保留了普通法系和大陆法系传统。随着以资源为基础的经济发展带来越来越多的环境污染问题,加拿大政府与民众开始重视环境保护,逐渐构建起本国环境保护法律体系。
在20世纪70年代前,加拿大的环境法渊源主要为一些判例。1969年,加拿大总理提出制定5部环境法律。1971年,加拿大成立环境部,加拿大环境法迎来了快速发展期。20世纪70年代后,加拿大开始在联邦层面制定大量环境保护成文法,包括《加拿大水法》(Canada Water Act,1970年)、《北极水污染防治法》(Arctic Waters Pollution Prevention Act,1970年)、《清洁空气法》(Clean Air Act,1971年)、《环境部法》(Department of the Environment Act,1971年)、《环境污染物法》(Environmental Contaminants Act,1975年)、《海洋倾废控制法》(Ocean Dumping Control Act,1975年)等。虽然上述立法数量不少,但整体协调性不足,环境执法权限分散,环境法实施成效有限。
在20世纪80年代,加拿大在应对复杂的环境挑战时启动了环境立法体系化进程。1988年,加拿大在整合《环境污染物法》《清洁空气法》《加拿大水法》《海洋倾废控制法》和《环境部法》5部单行法的基础上,制定了综合性的《加拿大环境保护法》(Canadian Environmental Protection Act,CEPA)。该法共9章149条,以综合性环境基本法的方式搭建了较完整的环境法律体系,被称为加拿大环境法的“基石”。该法不仅将环保执行权统归至环境部,而且内容广泛,运用生态规律对大气、水体、内陆及海洋环境污染综合防治作出了规定。同时,该法规定在公布实施5年后,需对其实施状况加以审查回顾。
在此基础上,加拿大的环境立法体系化进程不断推进,并受到了可持续发展理念的深刻影响。1990年12月,加拿大联邦政府制定并实施“绿色计划”(Canada's Green Plan for a Healthy Environment),该计划是最早的国家可持续发展计划之一,涵盖清洁水体、清洁空气、废物减量与处置等八大领域,而CEPA则是实现“绿色计划”目标的主要工具。为此,在对CEPA(1988年)进行五年审查修订的基础上,加拿大在1999年9月14日通过了CEPA(1999年)以取代旧法,进一步推进了环境立法体系化。在立法结构上,CEPA(1999年)将旧法的7章扩展为12章;在立法内容上,CEPA(1999年)对旧法进行了许多重要修订,包括将可持续发展确立为最高立法目的,拓展突破公众参与路径,关注回应生物技术、信息技术等新挑战。
自此,CEPA(1999年)成为加拿大环境法体系的核心,在历经17次微调后,直至2023年才进行了一次重大修订。根据CEPA(1999年)规定的五年审查机制,加拿大众议院环境和可持续发展常设委员会(the House of Commons Standing Committee on Environment and Sustainable Development)曾在2006年对CEPA(1999年)进行过一次详细审查回顾,并在2007年提出31项修订建议,加拿大参议院能源环境和自然资源常设委员会(the Standing Senate Committee on Energy,the Environment and Natural Resources)也在2008年提交了评估报告并提出24项修订建议。然而,加拿大联邦政府此后并未相应地对CEPA(1999年)提出修正案。面对日新月异、日益复杂的环境挑战,2016年3月,加拿大众议院环境和可持续发展常设委员会对CEPA(1999年)进行了为期15个月的全面审查回顾并最终提出了87项修订建议。2021年4月,加拿大联邦政府提出了C-28法案来改革CEPA(1999年),但该法案因议会选举结果仅止步于“一读”程序。2022年2月,加拿大联邦政府重新提出了推进CEPA(1999年)改革的S-5法案(Strengthening Environmental Protection for a Healthier Canada Act),该法案在议会获通过后,于2023年6月13日获皇室同意,CEPA(1999年)的首次系统性修订最终完成。此次修订保留原有立法结构不变,在修订内容上首次规定公民享有健康环境的权利,更新了有毒物质评估管理框架等,以更好地适应当前的环境保护形势。
二、《加拿大环境保护法》的主要内容
CEPA(1999年)是加拿大的综合性环境基本法,将可持续发展确立为最高立法目的,该法行文伊始就明确宣布其为一部关于预防污染、保护环境与人类健康的法案,主要目的是通过预防污染来促进可持续发展。CEPA(1999年)全文多达356条,每条之下设有若干款项,内容包括立法目标、指导原则、管理机构、政府环保职责、公民环境权利、环境管理制度、公众参与制度、法律责任、法律救济等实体制度和程序规则,规定内容比较翔实并具有操作性。现行CEPA(1999年)包括序言、主文和附件三大部分,其中主文部分有12章,主要内容如下。
在序言部分,CEPA(1999年)明确了立法目标和指导原则。序言规定了可持续发展、污染预防、实质消除、生态系统方法、预防原则、政府间合作、国家标准、污染者付费、科学决策等一系列指导原则,从而确保政府和私人主体在法律实施中采取一致的方法来实现该法的具体立法目标。
在主文部分,CEPA(1999年)除了在第1条至第5条规定简称、行政职责、解释、原住民权利等内容外,自第5.1条开始分设12章,其内容大致可分为5部分。
第一部分是政府环境保护义务与公民环境权利,包括第2条与第1章、第9章。其中,第2条“行政职责”规定了政府保护环境与人类健康等15项义务;第1章“行政部门”规定了各行政部门的管理职责及运行要求;第9章“政府行为和联邦土地与土著土地”规定了政府履行职责的目标、指南与行为准则等。在2023年修订时,CEPA专门在第1章新增内容,规定了公民享有健康环境的权利及其实施框架。
第二部分是公众参与制度,包括第2章。第2章“公众参与”规定了网络环境登记处、自愿报告、犯罪调查申请、环境保护诉讼、预防或赔偿损害诉讼等制度,从而保障公民的知情权、参与权和救济权。
第三部分是环境管理制度,包括第3章至第8章,涵盖了4类制度。一是环境质量管理制度。第3章“信息收集、目标、指南和行为准则”围绕环境质量建立了环境数据与研究、信息收集、咨询、公告等制度。二是污染预防制度。第4章“污染预防”规定了污染预防计划制度并要求政府提供相应的计划范本与指南。三是污染控制制度。除了第5章“控制有毒物质”、第6章“生物技术的生物产品”分别对特殊物质进行专门规制外,第7章“污染控制和废物管理”又分别对营养物、陆源海洋环境污染、海上倾废、燃料、汽车与发动机等排放、国际大气污染、国际水污染、有害废弃物转移8个领域进行规制。四是环境紧急事件应对制度。第8章“涉及紧急情况的环境事项”针对不受控制、非计划、意外或违法地向环境排放规定物质引起的环境紧急事件,明确规定了应对措施。
第四部分是法律实施,包括第10章。第10章“法律执行”规定了检查、搜查、逮捕、拘留、承担费用、没收财产、责令环保合规等执法措施,设置了行为人对上述命令提起审查、起诉等救济手段,并规定了犯罪与处罚、量刑、刑罚免除、环保替代措施、其他补救措施等。
第五部分是其他规定,主要包括第3条、第4条、第5条与第11章和第12章。该部分除了包括定义和法律的效力范围、修正、废止和生效等内容之外,还在第11章“其他事项”中规定了一些重要内容,包括信息公开、经济规制工具、有关费用与收费的制度、一般法规制定的权力和豁免、公布前要求、审查委员会规程、报告议会制度等。
在附件部分,CEPA(1999年)针对主文相关条文内容规定了6个具体附表,包括相关分子式、相关法案与法规、出口控制清单、废物或其他物质、废物或其他物质的评估等。
三、加拿大环境立法体系化对我国的启示
加拿大通过制定和修订CEPA,构建起以其为核心的环境保护法律体系,逐步推进环境立法体系化,并在环境保护实践中取得了积极成效。制定环境基本法与编纂环境法典都是推进环境立法体系化的重要方式,两者联系密切,各有千秋。加拿大以综合性环境基本法推进环境立法体系化的过程与内容,也可为我国编纂生态环境法典工作提供有益启示。
第一,在体系化目标方面,将可持续发展确立为环境立法体系的最高目标和统帅原则。为了实施“绿色计划”并响应1992年联合国环境与发展大会,CEPA(1999年)将可持续发展确立为其最终立法目的与统帅原则,并贯穿在该法的前言、宣言、定义、指导原则及各章,以更系统地解决环境问题,协调环境保护与经济发展,这在立法理念、指导原则与管理制度等方面提高了该法自身的体系性。为了实现可持续发展目标并实施以“绿色计划”为代表的环境战略,加拿大对其他环境单行法及相关法律制度进行了相应的调整与更新,进一步提高了环境立法体系的协调性、一致性。可持续发展理论内涵丰富、影响重大,我国在编纂生态环境法典时也可通过确立可持续发展为价值目标来统领总则与分则各编,以确保法典所构建的环境法律体系的协调性与先进性。
第二,在体系化路径方面,适度整合相关环境立法。在数量众多的环境立法基础上,CEPA整合了5部单行法,重点通过防治污染来促进实现可持续发展目标。通过整合这些单行法,CEPA在一定程度上解决了法律碎片化和内部冲突问题,方便查找、使用和执行,有利于提升法律的实施效果。我们也需注意到,CEPA并未囊括整合所有环境单行法的规制内容,而且其具体实施还要依靠其他单行法,如《加拿大水法》《渔业法》(Fisheries Act)、《濒危物种法》(Species at Risk Act)、《加拿大野生动物法》(Canada Wildlife Act)、《影响评估法》(Impact Assessment Act)等。从环境立法体系整体上看,CEPA这部环境基本法与环境单行法以及其他相关立法等共同构成加拿大环境立法体系。这种通过适度整合现有单行立法来制定综合性环境基本法,进而推进环境立法体系化的方式,大幅降低了环境立法体系化的难度与成本,在实践中也较快提升了环境立法的体系化程度。我国编纂生态环境法典是一项复杂的系统工程,“适度法典化”成为重要且合理的选择,而加拿大模式无疑为此提供了重要的参考与借鉴。
第三,在体系内容方面,构建综合性环境管理制度。作为加拿大环境法的基石,CEPA的内容比较全面广泛,通过明确政府环保义务与公民环境权利、强化公众参与、细化环境管理、优化法律实施等,为加拿大构建起综合性环境保护法律框架。其中,为预防与管理有害物质引发的环境与人类健康风险,CEPA(1999年)着力用综合性方法来对有害物质进行全过程控制,并为加拿大环境管理与保护构建了一个以环境信息报告沟通为中心,贯穿环境研究监测、风险评估、风险管理,促进合规与强制执行的动态环境管理周期。我国在编纂生态环境法典时同样需要以环境法律关系为基础,以综合性环境管理制度为抓手,提高法典内容本身的体系化程度。
第四,在立法技术方面,建立定期审查评估与动态修订完善机制。CEPA在1999年修订完善后,不仅条文数量初具规模,而且制度规范能较全面地应对复杂的环境挑战。不过,CEPA立法者仍是早在1988年就规定了定期审查回顾制度,以五年为一个周期对CEPA进行回顾、评估与修订补充,以更好地应对多样、多变、复杂的环境挑战,从而保障其实用性、灵活性、先进性。在定期评估及后续修订过程中,加拿大议会、政府、专家、公众等充分参与和互动,促进CEPA得到更严谨、更合理的修订完善。我国在编纂生态环境法典的进程中,也应前瞻性考虑与应对生态环境法典在未来实施过程中可能会面临的法典老化、解法典化、再法典化等挑战,而加拿大的这种立法策略与技术可为我国提供重要的借鉴。
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