时间:2024-06-17 来源: 责任编辑:秘书处
作者简介:王社坤,法学博士,西北大学法学院教授,主要从事环境法、自然资源法研究。兼任中国环境资源法学研究会常务理事,中国环境科学学会环境法学分会常务委员、陕西省环境资源法学研究会副会长、陕西省人大常委会立法咨询专家等。公开发表论文50余篇,出版学术专著(含合著)4部、参编教材5部、译著(合译)1部。论文被《中国社会科学文摘》《高等学校文科学术文摘》以及人大报刊复印资料转载多篇。主持国家社科基金项目2项,主持或参与教育部、司法部、中国博士后基金、生态环境部、国家发改委、联合国环境规划署、美国环保协会等资助的科研项目20余项。参加《噪声污染防治法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》《环境影响评价公众参与办法》等生态环境法律法规或规章的起草、修订或论证工作。
文章来源:《西北大学学报(哲学社会科学版)》,2024年第3期。
污染控制行政法律关系结构的变迁:从二元对立到三元互动
王社坤 杨佳锐
内容摘要:
以“谁污染、谁治理”原则为指导,我国将排污单位确立为行政相对人,构建了由环境行政机关和排污单位构成的二元对立的污染控制行政法律关系结构。在第三方环境服务兴起的背景下,应当确立第三方环境服务机构的行政相对人地位,实现污染控制行政法律关系结构从二元对立到三元互动的变迁。基于第三方环境服务机构的双重身份,复合型污染者监管和环境服务监管构成了三元互动污染控制行政法律关系的核心内容。污染者监管与环境服务监管在监管目标、监管方式及强度上均存在差别,需要借助环境法典编纂的契机,为污染控制行政法律关系的三元构造提供充分的立法保障。
关键词:
污染控制;行政法律关系;排污单位;第三方环境服务;二元对立;三元互动
目次:
一、污染控制行政法律关系二元对立结构的形成
二、第三方环境服务对污染控制行政法律关系二元对立结构的冲击
三、污染控制行政法律关系的三元互动结构
四、余论:污染控制三元互动行政法律关系的立法回应
污染控制通常被视为行政机关和排污单位双方之间的法律关系,通过环境行政权力的行使确保污染控制义务的履行,构成了污染控制行政法律关系的全部内容。随着市场经济体制改革的开展,第三方环境服务开始相伴而生。以环境污染第三方治理的推广为契机,第三方环境服务开始勃兴,排污单位付费委托第三方机构代为履行污染控制义务的现象开始大量出现。在此背景下,污染控制行政法律关系的主体就不应再局限于行政机关和排污单位,而应当纳入第三方环境服务机构这类新型主体,构建由“行政机关—排污单位—第三方环境服务机构”三方主体所形成的法律关系,实现从二元对立到三元互动的结构变迁。本文将对上述变迁的背景、过程进行梳理,并对三元互动法律关系的构造进行阐释。
一、污染控制行政法律关系二元对立结构的形成
1972年经济合作与发展组织提出了“污染者负担原则”,要求污染者承担环境污染的外部成本,以维护公平的国际贸易。由于污染者负担原则背后所蕴涵的社会公平价值,迅速被各国、各地区和国际环境立法所认同和采纳,发展成为一项公认的环境法律原则。作为一项经济原则,污染者负担原则要求污染者负担的是污染治理的经济成本;而作为法律原则,污染者负担原则要求污染者负担的是污染控制的法律义务,即实施污染控制行为确保达标排放。受此影响,1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《环境保护法》)第6条第2款要求对环境造成污染和其他公害的单位,应当按照“谁污染、谁治理”的原则,制定规划,积极治理。1983年召开的第二次全国环境保护会议将环境保护确立为我国的基本国策,并将“谁污染、谁治理”与“预防为主、防治结合”“强化环境管理”确立为环境保护的三大政策。
“谁污染、谁治理”原则,明确了污染者的污染控制主体责任,有效遏制了排污乱象,成为长期以来指导我国污染控制立法和法律制度设计的重要准则与依据。在这一原则指导下,我国早期确立的老三项、新五项环境管理制度无一例外地将污染者设定为污染控制义务的主体。而且在污染控制立法中将污染者进一步明确界定为“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者”,简称排污单位,即在生产经营活动中产生并向环境排放污染物的主体。随着污染控制链条从末端治理向源头预防的延伸,环境影响评价成为重要的污染控制制度。我国的环境影响评价立法也遵循了“谁污染,谁治理”原则,将建设单位设定为环境影响评价义务的主体,其制度设计的内在机理在于:建设单位是投资建造生产经营设施、场所的主体,而污染物只是正常生产经营活动的副产品;项目建成投入使用后,建设单位就自动转化为排污单位,两者具有同质性。
早期的污染控制制度设计主要是围绕污染物排放展开,核心目标是直接控制和规范污染物排放行为。排放控制的核心内容体现为对污染物排放行为的规范性要求,主要包括达标排放的义务、在总量限度内排放的义务。为确保排放控制目标的实现,我国又强调对污染物处理行为的控制,其核心内容体现为对污染物处理过程的规范性要求,主要包括建设并正常运行污染处理设施的义务。针对排放行为和污染物处理行为的控制,构成了我国早期污染控制制度体系的核心。排放行为控制是对污染物排放的实质性要求,以实现合法、达标排放这一结果为目标;污染物处理控制则是为了保障排放义务的实现,对污染物排放之前的处理环节的要求,将合法、合规实施污染物处理行为作为目标。
随着社会经济条件的变迁和污染控制法律的演进,我国的污染控制制度开始突破命令控制型制度的束缚,以经济激励为核心的第二代污染控制制度以及以信息披露、自我规制为核心的第三代污染控制制度开始不断涌现。2002年制定的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)和《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)首次在法律中规定了“建设单位”“实施强制性清洁生产审核的企业”的环境信息公开义务。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)则首次在法律中明确规定了排污单位的污染监测和保存监测记录的义务。2014年修订的《环境保护法》对这些新型污染控制制度作了系统规定,归纳起来主要包括排放监测、保存监测记录和污染信息公开。这些新型污染控制制度并不直接针对排放行为或者污染物处理行为本身,而是以对污染物的处理和排放情况进行监测和信息的收集、公开为直接内容,其核心目的在于了解、督促或监督排放控制和污染物处理控制措施的履行情况。受“谁污染、谁治理”原则的影响,排放监测、保存监测记录和污染信息公开义务的主体也被明确设定为排污单位或者作为其前身的建设单位。
综上,我国《环境保护法》以及各单项污染控制法经过数次调整,创设了一套由预防、过程控制和事后控制制度所构成的全过程污染控制制度体系。在这套污染控制制度体系中,排污单位作为最主要甚至唯一的义务主体,与行使环境行政管理权的行政机关形成了以二元对立为突出特征的污染控制行政法律关系。首先,在此种法律关系结构中,主体只有两个:一是作为行政主体的环境行政机关,二是作为行政相对人的排污单位;污染监管对象具有“单一性”,即行政机关仅需监管兼具“产污者”与“治污者”身份的排污单位。其次,排污单位和环境行政机关之间是管理与被管理的关系,以行政机关的强权威慑和排污单位的被动遵守为特征,呈现出两造对立的状态。进入21世纪以来,虽然第二代、第三代环境管制手段开始出现,但总体上而言,我国的污染控制制度依然是以命令控制为内核的,行政机关设定污染控制目标,规定污染控制过程要求,并以严厉的行政处罚和行政强制措施作为威慑;排污单位被动接受任务,并按照行政机关的要求完成任务。此种由二元主体构成、以对立状态为特征的法律关系结构,构成了我国污染控制行政法律关系的常态。
二元对立的污染控制行政法律关系的形成有其特定的时代背景,并因而具有了合理性。我国污染控制立法始于20世纪80年代,具有深刻的计划经济烙印。在计划经济体制下,基本不存在环境服务市场,客观上产生污染物的主体只能自行处理并排放污染物,从而成为排污单位。基于污染物产生者与排放者同一这种社会现实,以排污单位承担排放义务为逻辑起点,立法者将服务于排放义务的污染物处理、排放监测、保存监测记录和污染信息公开等附随义务一并课予排污单位。由于排污单位集合了污染产生者、控制者和获利者三重身份,由排污单位承担所有的污染控制义务就具有了相当的合理性。
在污染源数量有限、污染状况清晰的背景下,二元对立法律关系结构所具有的监管对象单一、监管内容简单明确等特征,使得其在污染控制中取得了较好的实效。然而,随着我国改革开放的深入,污染源数量呈指数级增长、污染状况日益复杂多样,尤其是市场经济体制改革下第三方环境服务市场开始出现并飞速发展,对污染控制行政法律关系二元对立结构的有效性和合理性提出了极大的挑战,需要我们从理论和实践层面进行全面的省思。
二、第三方环境服务对污染控制行政法律关系二元对立结构的冲击
(一)第三方环境服务的兴起
早在20世纪80年代中后期,为了满足环境义务履行的技术性要求,我国在环境影响评价文件编制、建设项目环保设计等领域出现了零星的第三方环境服务。例如,1981年颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》要求“建设单位及其主管部门”编制环境影响报告书,但是1986年发布的《建设项目环境保护管理办法》就只要求建设单位“负责提出”环境影响报告书或环境影响报告表,而环境影响报告书或环境影响报告表则由具有资质的评价单位编制,并由建设单位支付费用。由于当时市场经济建设尚在起步阶段,评价单位、设计单位均为具有事业单位性质的科研院所,环境影响评价文件编制、建设项目环保设计等第三方环境服务也都通过行政计划指令的方式实施,尚不存在真正的第三方环境服务市场。
在社会主义市场经济体制改革的时代背景下,从20世纪90年代初开始,环境政策从单纯依靠强制性的行政管理手段向行政手段与经济手段并重的方向发展,强调发挥社会力量与市场机制在解决污染问题上的作用。发展环保产业、培育环保产业市场成为1992年党中央与国务院批准的中国环境与发展的十大对策建议之一。同时期发布的一系列旨在鼓励支持环保产业发展的政策性文件,有力促进了我国污染治理的社会化与企业化,环保产业发展规模和水平得到空前提高。2001年2月,原国家环保总局组织开展的2000年环境保护相关产业基本情况调查结果显示,截至2000年底从事环境保护相关产业的企事业单位总数达18 144家,从业人数317.6万人,年收入总额1 689.9亿元,实现利润166.7亿元。第三方环境服务市场的兴起正是环保产业化、市场化进程的重要组成部分。
第三方环境服务市场的发展始于环境污染第三方治理。1992年第二次全国工业污染防治工作会议提出,要实现工业污染防治指导思想的“三大转变”,其中便包括“由重分散的点源治理转变为集中控制与分散治理相结合”。污染治理理念的转变为突破传统的污染者自行治污模式、引入社会化的环境污染治理服务奠定了基础。环境污染第三方治理最早出现在生活污水处理、生活垃圾处理等市政环境公共服务领域,政府通过招投标程序选择授予特许经营权的环境服务企业,并与其签订协议,由其代政府向社会提供公共服务。自“十一五”以来,节能减排作为约束性指标的确立,极大地刺激了污染治理服务的市场需求,环境污染第三方治理在火电行业脱硫脱硝和工业集中区污染集中处理两个领域取得了突破。第三方环境服务市场的规模也开始快速增长,2011年全国环境保护服务行业的营业收入达到了1 706.8亿元,比2004年增长了546.3%。
生态文明体制改革开启之后,“健全环境治理和生态保护市场体系”,以市场化机制吸引社会资本投入环境保护领域成为生态文明建设的重要内容。在此政策背景下,以环境污染第三方治理的推广为契机,第三方环境服务开始勃兴。除了传统的环境影响评价文件编制、危废处置等有限的第三方服务领域外,环境监测、三同时验收、污染物处理、环境修复、排污许可技术服务、环保设施运维等领域都开始大规模引入第三方服务,甚至在环境执法和环境司法等公权力行使领域也开始尝试引入诸如第三方核查、技术评估等第三方环境服务,这使得第三方环境服务成为实现多元共治、市场导向的重要举措,进而成为现代化环境治理体系的重要内容。与之相应,我国第三方环境服务市场的规模也急剧扩大。2015年,我国环境服务业全年营业收入约4 900亿,首次超过环保产品,在环保产业中占比达到51.04%,占据环保产业的“半壁江山”,成为拉动环保产业成长的核心力量。2020年,中国环境服务业营业收入1.2万亿元,较2015年的4 900亿元增长145%,环境服务业营业收入在环保产业营业收入中的占比由2015年的51%提升至2020年的61.4%,增长10个百分点。
我国的污染控制立法虽然历经数轮修改,但是二元对立的法律关系结构并没有根本性改变,在既有的污染控制法律规范中基本看不到第三方环境服务机构的身影。然而,在污染控制实践中第三方环境服务已经普遍存在,成为在事实上影响污染控制实效但又隐身在排污单位身后的“影子主体”。第三方环境服务的发展壮大,对污染控制行政法律关系的二元对立结构产生了强力冲击。
(二)污染控制行政法律关系二元对立结构面临的挑战
允许排污单位选择自行履行或者委托第三方代为履行其法定的污染控制义务,使“专业的人做专业的事”,有利于以最小成本实现环境保护目标。其背后体现的是社会资源合理配置、规模化经济、环境管理效率提升等社会价值。然而,如果桎梏于由环境行政机关和排污单位所构成的二元对立法律关系结构,则第三方环境服务机构就会游离于污染控制行政法律关系之外,造成污染控制中的监管缺位和责任失衡现象。
第一,监管缺位。在二元对立的污染控制行政法律关系结构中,环境服务机构不属于污染控制的行政相对人,存在监管缺位现象。污染控制的实质便是通过为被监管对象设定公法义务,以公法责任为后盾,从而实现污染控制的制度目标。在没有第三方环境服务的情形下,排污单位作为污染物及相关风险的唯一支配者,自然应当作为唯一的被监管对象,承担污染控制的行为义务。然而,在第三方环境服务大量出现的情形下,排污单位的污染控制行为义务已经在很大程度上转化为成本负担义务,在事实上实施污染控制行为的是第三方环境服务机构。如果在污染控制行政法律关系中依然还将第三方环境服务机构仅仅视为排污单位的污染控制义务履行辅助人,而将其排除在污染控制行政法律关系之外,不仅难以满足污染控制机制变革后的新变化,由此引发的监管缺位还可能是制造环境违法活动的温床。实践中第三方环境服务机构利用专业技术或能力在环境服务中弄虚作假、甚至与排污单位合谋的情形屡禁不止,成为影响环境治理成效的消极因素。为了加强对第三方环境服务市场的规范,我国2014年修订的《环境保护法》规定了第三方环境服务机构的侵权连带责任,2020年的《中华人民共和国刑法修正案(十一)》规定了环境影响评价和环境监测机构提供虚假证明文件或者出具证明文件重大失实的刑事责任。然而无论是侵权责任还是刑事责任都属于末端治理,具有典型的事后管制特性,难以适应风险社会背景之下以未来为导向的前瞻性责任的要求。对第三方环境服务的监管更需要源头和过程的监管,需要将第三方环境服务机构纳入污染控制行政法律关系之中,满足环境权益前置化保护的要求。
第二,责任失衡。由于对第三方环境服务机构的监管缺位,使得在污染控制的法律责任配置上出现了严重的责任失衡现象。法律责任的合理界定可以使真正的污染责任人承担不利的法律后果,发挥法律责任的惩罚、救济、预防功能,从而保障污染控制目标的实现。在二元对立的法律关系结构中,排污单位是唯一的污染控制行政相对人,也是承担污染控制行政法律责任的唯一主体。当第三方环境服务机构出现后,作为在事实上履行污染控制义务的主体,第三方环境服务机构却不是承担污染控制行政法律责任的主体,出现了污染控制义务和污染控制行政法律责任配置的错位。这种“义务—责任”配置的错位进而使得在第三方环境服务活动中,排污单位和第三方环境服务机构的行政责任严重失衡。排污单位寻求第三方环境服务的目的在于,通过专业服务降低成本、提高效率。但是在二元对立的污染控制行政法律关系结构中,排污单位在支付服务费用后,仍然需要为第三方环境服务机构导致的违法后果承担行政法律责任,这就会严重抑制排污单位寻求第三方环境服务的积极性,最终使得第三方环境服务在实践中举步维艰,难以发挥立法者期望的作用。
污染控制的制度设计目标是有效规范污染排放行为,使行为主体承担与由其诱发的环境风险或者造成的环境污染后果相当的污染控制义务和相应的行政法律责任。显然,在第三方环境服务市场大发展的情形下,将第三方环境服务机构排除在污染控制行政法律关系主体之外难以保障上述制度目标的实现。无论是出于保护环境公共利益的考量抑或是推广第三方环境服务市场的需要,第三方环境服务机构均应接受公法管制。构建由“环境行政机关—排污单位—第三方环境服务机构”三方主体构成的复合型污染控制行政法律关系,可以合理配置排污单位与第三方环境服务机构之间的环境行政义务和行政责任,有利于实现环境正义与效率价值的最佳平衡。
三、污染控制行政法律关系的三元互动结构
将第三方环境服务机构纳入污染管制范围之后,如何从理论上证立这种由三方主体构成的复合型污染控制行政法律关系,并对其构造进行阐释,就成为亟需解决的论题。
(一)第三方环境服务机构行政法律关系主体地位的理论证成
污染控制中“环境行政机关—排污单位—第三方环境服务机构”三方行政法律关系的构建,必须从理论层面论证将第三方环境服务机构设定为污染控制行政法律关系主体的合理性。对此,可以从两个方面展开论证。
第一,成本负担义务和行为义务的适度分离为第三方环境服务机构成为污染控制行政法律关系的主体提供了理论支撑。我国在借鉴污染者负担原则的基础上,提出了“谁污染、谁治理”原则,并以此为指导理念设计了完整的污染控制义务体系,其中最为核心的是排放义务,主要包括达标排放的义务、在总量限度内排放的义务以及诸如时间、地点、方式等适用于特定污染物、特定主体或者特定区域的排放义务。排放义务是对污染控制目标的直接体现,是污染控制义务体系中的主义务、实体性义务。为确保排放义务这一主义务、实体义务的实现,排污单位还要承担众多的附随义务、程序性义务。这些义务的核心不在于规范排放行为,而在于了解、督促或监督排放义务的履行情况,是服务于排放义务、具有辅助性和工具性的公法义务,主要包括排放监测义务、保存监测记录义务和环境信息公开义务等。
作为一项经济原则被提出的污染者负担原则,其本义是由污染者承担环境治理的成本,从而使得污染造成的社会福利损失内部化,但是污染者负担原则并未要求污染者一定要自行实施治理行为。与作为经济原则的污染者负担原则不同,根据“谁污染、谁治理”原则,污染者应承担直接治理污染的行为责任而不仅仅是间接的经济责任。换言之,经过本土化改造之后,污染者需要通过具体的治理行为义务的履行来实现对治理成本的负担义务,排放义务以及相应的附随性义务莫不如此。这就使得原本只是作为污染控制义务外在表现形式的行为义务反而被不断内化为污染控制义务的内核,构成了当前污染控制行政法律关系二元对立结构的逻辑基础。第三方环境服务的兴起,则提供了直接治理行为责任向间接经济责任转换的机制,排污单位拥有以承担污染治理成本的方式代替履行法定的治污行为义务的选择权,重新确立了成本负担义务的基础性地位,回归了污染者负担原则的本义。
2014年《环境保护法》修订时确立了以损害担责原则为基础的开放式责任承担形式,要求任何对环境造成不利影响的行为人,均应承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的法定义务或法律责任。但是损害担责原则并未将污染治理责任的形式限定于行为责任,在履行公法义务的形式上,给予了污染者一定的选择权,更贴近作为经济原则的污染者负担原则的本意,也顺应了市场机制与直接规制相结合的发展趋势。一旦污染者选择通过付费方式退居幕后,由第三方环境服务机构实际履行污染控制的行为义务时,第三方环境服务机构就成为潜在的可能造成环境污染的主体,从而根据损害担责原则应被确立为新的污染控制义务主体,纳入污染管制范围之中。
第二,第三方环境服务的出现扩展了“污染者”的外延,在产污型污染者之外促成了治污型污染者的出现,扩大了污染控制行政法律关系的主体范围。二元对立的污染控制行政法律关系中,排污单位要承担的核心义务是排放义务。作为主义务、实体义务的排放义务的归属,决定了服务于其实现的附随义务和程序义务的归属。我国污染控制立法将排放义务配置给排污单位,体现了危险责任原则的内在要求。在没有第三方环境服务、产生污染物的单位自行治污的情形下,产生并排放污染物的排污单位集合了污染产生者、控制者和获利者三重身份,将排污单位设定为唯一的污染控制行政法律关系主体具有合理性。
但是第三方环境服务的出现,使得产污、治污、排污出现了分离,产污者未必治污和排污,而治污者和排污者未必产污。第三方环境服务已经成为产污者履行污染治理义务的主要方式,第三方环境服务机构作为治污型污染者,已经在事实上与产污型污染者共享了污染风险控制权。当然,在不同的服务模式下,产污者与治污者的污染风险控制权分配模式不尽相同。但是,无论双方如何分配污染风险控制权,不可否认的是第三方环境服务的引入使得污染物的产生者、处理者、排放者产生分离,污染控制行政法律义务的主体不应再仅仅局限于作为产污型污染者的排污单位,作为治污型污染者的第三方环境服务机构也应作为污染控制义务的主体纳入公法管制范围。一旦第三方环境服务机构承袭和分享了原本由排污单位独享的污染者身份,以排污单位为基础而构建的污染控制义务体系必然产生巨大的裂隙,这就需要将第三方环境服务机构纳入主体范围,对污染控制行政法律关系进行重构。
综上,在第三方环境服务背景下,污染控制成本负担义务与行为义务的分离、治污型污染者对污染者概念外延的扩展,均促成了第三方环境服务机构这种新型污染风险控制主体的形成,需要确立第三方环境服务机构在污染控制行政法律关系中的主体地位。
(二)类型化视角下污染控制行政法律关系的三元构造
将第三方环境服务机构纳入污染控制行政法律关系的主体范围,构建由环境行政机关、排污单位、第三方环境服务机构形成的新型污染控制行政法律关系,还需要根据第三方机构所提供的环境服务内容进行类型化分析。
如前所述,排污单位的污染控制义务包括作为主义务的排放义务和作为附随义务的处理义务、监测义务、信息公开义务等,对排放义务履行情况的监管构成了污染控制行政法律关系中最核心的内容。一方面,当环境服务的内容是处理并排放污染物时,第三方环境服务机构就有可能转化为治污型污染者,继承或分享排污单位的污染控制义务,从而在局部上修正了原有的由排污单位和环境行政机关所形成的二元对立的污染控制行政法律关系。另一方面,当环境服务的内容是污染控制方面的附属义务,或者虽然是排放义务但第三方环境服务机构尚不能被认定为治污型污染者时,第三方环境服务机构经由排污单位成本负担义务的履行,成为污染控制行为义务的履行者,从而产生了以环境服务监管为主要内容的新型污染控制行政法律关系,对污染控制行政法律关系的结构产生了根本性影响。
第一,复合型污染者监管结构。第三方环境服务机构作为治污型污染者的加入对污染控制行政法律关系的修正,主要体现在义务主体由单一的排污单位变为排污单位和第三方环境服务机构两个主体,可以概括为复合型污染者监管结构。由于污染者由两类主体共同组成,从而使得污染控制行政法律关系主体呈现出一种三元构造。在这种三元构造的法律关系中,第三方环境服务机构通过服务合同,以收取服务费用为对价自愿分担排污单位的污染控制义务,成为新型污染者接受公法管制。在何种情形下,第三方环境服务机构会成为治污型污染者,则取决于不同第三方环境服务模式中污染风险控制权的差异。大体而言,建设运营或集中处理模式下的第三方环境治理机构,拥有较大的污染风险控制权,应当被视为治污型污染者。
需要说明的是,排污单位作为污染物的产生者,是污染危险产生的根源,因此,排污单位对排放义务的承担具有原生性,植根于污染物产生者这一身份属性。即使引入第三方环境服务,也不意味着排污单位向第三方企业支付治污服务费用即可免除公法责任,法律仍应当为排污单位设置一定的向第三方环境服务机构转移法定治污责任的前提条件。排污单位不仅应当对治污设施、治污方案、治污实际运行过程等进行谨慎管理,还应当对第三方环境服务机构这一受其委托代其治污的“人”通过合同进行审慎监督。在某种程度上,与其说排污单位向第三方环境服务机构转移了法定的污染控制义务,毋宁说是对原本作为一个整体的污染控制义务进行了切分,排污单位和第三方环境服务机构各承担一部分义务。排污单位的义务是对其产生的污染物进行预处理,使得其移交给第三方机构的污染物符合污染治理设施的工艺要求;第三方环境服务机构的义务则是将经过排污单位预处理的污染物进行处理后达标排放。通过这种切割,实现了对原有的作为整体而存在的污染治理义务的再分配,将原本作为一个整体的排放义务区分为预处理义务和达标排放义务,排污单位承担较轻的预处理义务,第三方环境服务机构承担较重的达标排放义务。
与作为主义务的排放义务的转移相适应,与排放义务相配套的附随义务的分配也应当进行调整,由排污单位和第三方环境服务机构分担。例如,一旦第三方环境服务机构成为治污型污染者,则应当承担对其治污过程的污染监测义务、保持监测记录义务以及污染信息公开义务等附随义务。
第二,环境服务监管结构。当第三方环境服务机构尚不能构成治污型污染者,或者仅仅是为排放义务之外的其他污染控制义务提供第三方服务时,则第三方环境服务机构就只是单纯的环境服务提供者。第三方环境服务机构的加入,就在污染者监管之外形成了以第三方环境服务监管为主要内容的新型污染控制行政法律关系,这可以概括为环境服务监管结构。根源与污染控制中成本负担义务与行为义务的内在逻辑关联,污染者监管与环境服务监管共同构成了新时期污染控制行政法律关系的主体内容,与复合型污染者监管结构相比,其呈现出一种更大范围的三元构造。
在这种三元构造中,污染者监管与二元对立结构中的污染者监管的核心内容相同,都以排放义务的监管为主要目标。其区别在于三元构造中排污单位的附随义务随着第三方环境服务的引入,从污染者监管的内容中脱离出来,演变成为第三方环境服务监管的主要内容。由于第三方环境服务机构所承担的污染控制行为义务是对排污单位内在的成本负担义务的外化,污染者监管与第三方环境服务监管具有密不可分的内在关联,最终形成了由环境行政机关、排污单位、第三方环境服务机构三方主体,由污染者监管、第三方环境服务监管两块内容构成的三元互动的污染控制行政法律关系结构。
作为环境服务者的第三方机构,是以专业技术或服务辅助排污企业履行法定治污义务的义务履行辅助人。将环境服务者纳入公法管制范围,更多是从其在环境法运行中的功能与地位出发。第三方环境服务机构作为治污专业资源的享有者,承担着法律对其以专业技术规制环境风险的合理信赖与期待。如果将第三方环境服务置于环境治理体系现代化的大背景下审视,则会发现第三方环境服务虽然是市场交易的结果,但通过对污染控制行为义务的实际履行,第三方环境服务机构事实上在一定程度上代行了行政机关的部分职责,成为污染控制中不可或缺的社会性监管手段。换言之,第三方环境服务机构提供环境服务的行为不仅仅是私法行为,同时也具有公法效果;与传统民事合同只以协调私人利益而设定权利义务的内容相区别,第三方环境服务不仅关乎合同当事人之间的私人利益,更关乎环境公共利益。因此,有必要与污染者监管相对分离,构建相对独立的环境服务监管。如果第三方环境服务机构仅仅承担私法义务而游离于污染控制的公法管制框架之外,则无法为第三方环境服务的有效性提供充分的制度保障,导致第三方环境服务市场化理应包含的专业化和环境效果被虚置。
当然,受限于第三方环境服务机构作为公法义务履行辅助人的身份以及专业服务提供者的角色,环境服务监管呈现出责任有限、强度较低的特点。具体而言,对于诸如危险废物处置、环境监测等具有较高技术准入要求的环境服务,应当首先建立市场准入监管,确立对第三方环境服务机构的资质或者从业人员的资格要求,进而形成以资质处罚为核心,以罚款、从业限制为辅助的行政责任体系。对于不具有特定技术准入要求的环境服务,环境服务监管的重点应当聚焦于其所提供的专业环境服务是否符合专业规范和技术标准,是一种对服务过程的考量。行政机关应当建立第三方环境服务的业务规范和技术标准体系,作为判断第三方环境服务机构是否合法履行义务的客观依据。第三方环境服务机构承担的法定义务包括以专业人士标准勤勉尽责,以行业惯例谨慎运营、维护、检修治污设施,配备必要之人员、物资、设备;在出现突发事件时,须径行采取相应的应急措施以避免损失扩大。在违反上述义务时,第三方环境服务机构应承担相应的行政法律责任,除财产罚之外,还应包括声誉罚、从业限制等,如列入环境服务市场“黑名单”并纳入信用评价体系等。事实上,对于高度依赖声誉的专业性服务行业而言,信用惩戒对于违法预防及制裁而言更为有效。此外,也可以发挥行业协会的管理职能,从能力认证、信用评价等方面建立行业管理机制。
综上,根据第三方环境服务内容的不同,第三方环境服务机构不仅仅只是单纯的环境服务提供者,而且有可能因为拥有污染风险的控制权而成为治污型污染者。正是基于第三方环境服务机构的这种双重身份,形成了两类污染控制行政法律关系的三元构造。一是以复合型污染者监管为主要内容的三元构造,二是以污染者监管叠加环境服务监管为主要内容的三元构造;后者是最为完整的污染控制行政法律关系三元构造,在逻辑上可以涵摄前者。
污染控制行政法律关系的三元构造充分体现了环境法律关系兼具公私法融合的复合型特征,生动诠释了多主体合作的环境治理体系和能力现代化。一方面,第三方环境服务虽然通过市场交易获取,但是服务内容却具有公益效果,借助第三方环境服务机构的善治,可以实现污染管制权由行政机关向私主体的部分转移。行政机关只需关注相对集中化的第三方机构而无须监管分散的、数量庞大的产污企业,可以在很大程度上克服污染控制的能力局限。第三方环境服务机构借助服务合同这种私法手段成为污染控制的行政相对人,甚至可以在合同中约定诸如预处理义务这类具有公法效果的污染控制义务,也展现了私法的公法化过程。另一方面,允许排污单位借助第三方环境服务机构辅助履行甚至转移部分污染控制义务,本质上是通过市场手段实现各类主体优势互补,促成政府、企业、社会组织等多元治理主体的合作,以更具灵活性和协作性的方式实现污染控制义务的要求。正是基于上述这些特征,本文将纳入第三方环境服务机构之后的污染控制行政法律关系概括为三元互动结构。
四、余论:污染控制三元互动行政法律关系的立法回应
污染控制行政法律关系结构从二元对立到三元互动变迁的核心,是要确立第三方环境服务机构的行政相对人地位,承担相应的公法义务和责任。虽然我们可以在理论上解释这种变迁,但是在污染控制实践中基于公法义务与责任的强制性,就要求污染控制立法对第三方环境服务机构的公法地位予以明确。
基于环评制度的重要性和环评服务的必要性,《环境影响评价法》较为系统地规定了环评机构的行为规范和相应的行政法律责任。近年来修改的污染控制单项立法也基于第三方环境服务的实践进展状况,对部分领域的第三方环境服务机构的公法地位进行了规范。例如,2017年修订的《水污染防治法》第45条确认了工业集聚区污水集中处理设施建设运营单位的治污型污染者身份,并课予“安装自动监测设备,与环境保护主管部门的监控设备联网,并保证监测设备正常运行”的附随义务。该法第84条还将排污单位未履行预处理义务和第三方环境服务机构未履行排放义务并列为违法排污的两种情形,适用相同的行政法律责任。再如2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第37条确认了工业固体废物处理服务提供者的公法地位,要求其“依照有关法律法规的规定和合同约定履行污染防治要求”。
此外,为弥补国家立法的缺失,上海、浙江、深圳等第三方环境服务市场较为活跃的地方在新制修的地方性法规中,也基于地方实践需求对环境监测、污染物处理等第三方环境服务机构的行政法律关系主体地位和行政责任予以了先行探索。例如,2022年颁布的《浙江省生态环境保护条例》第22条概括性地确立了“生态环境服务机构”“遵守相关法律、法规、标准、技术规范等规定”的公法义务;同时第65条对生态环境服务机构“未按照法律、法规、标准、技术规范要求提供生态环境服务或者在有关生态环境服务活动中弄虚作假的”,规定了没收违法所得、罚款、从业禁止等行政法律责任。值得关注的是,2021年颁布的《深圳经济特区生态环境保护条例》首次对治污型污染者的行政法律责任主体地位予以了明确规定。该条例第48条将环境污染第三方治理情形中的行政法律关系区分为两种类型:第一种是委托运营类型,即委托污染防治设施运营机构运营管理污染防治设施的,由排污单位承担污染治理责任;受委托单位未按照法律、法规规定以及相关标准运营管理或者弄虚作假的,由受委托单位依法承担相应责任。第二种是委托集中治理类型,即委托具有相应处理能力的机构集中处理污染物的,由受委托单位承担污染治理责任。与之相应,对作为治污型污染者的受委托单位应当承担的“污染治理责任”,与作为污染治理服务提供者的受委托单位应当承担的“相应责任”,在法律责任部分也进行了区分规定。
然而,从总体上看,当前对第三方环境服务的立法回应都是局部的、分散的、打补丁式的回应,缺乏系统性,无法充分满足污染控制行政法律关系三元互动构造的立法保障需求。
《中华人民共和国民法典》颁布实施之后,全国人大常委会2021年度立法工作计划提出要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。当前我国正处于全面建设社会主义现代化强国的关键时期,需要更加成熟、更加定型的环境法治体系,环境法典编纂不仅条件成熟,而且恰逢其时。2023年9月颁布了《十四届全国人大常委会立法规划》,进一步明确提出“积极研究推进环境(生态环境)法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。至此,生态环境法典编纂从一个理论研究课题正式成为生态文明建设的国家意志和官方行动。
法典化的内核是法律规范的体系化,不仅仅是对现有生态环境保护法律规范的汇编和形式体系化,更应当以实质理性为追求,实现对环境法律规范的系统再造。事实上,自2021年生态环境法典编纂研究启动以来,无论是国家层面还是地方层面的环境立法,都在一定意义上展现了体系化发展趋势。就此而言,生态环境法典的编纂是改变立法依据上的碎片化状态,为污染控制行政法律关系三元互动构造提供系统、协调的立法保障的良机。限于篇幅,本文仅仅给出框架性思路,具体的展开则另文论述。
虽然污染控制领域的第三方环境服务较为活跃,但第三方环境服务的内容却涵盖了生态环境保护的各个领域。因此,应当在生态环境法典的总则部分对第三方环境服务作出总括式规定,在合同义务之外明确规定第三方环境服务机构的公法义务,从整体上构建“环境行政机关—环境义务人—第三方环境服务机构”的三元法律关系构造。条文可以大体表述为:环境义务人可以委托第三方环境服务机构代为履行法律法规规定的环境影响评价、环保设施运营维护、环境监测等义务。第三方服务机构提供环境服务时应当遵守第三方环境服务合同的约定,并遵守生态环境保护法律、法规和相关技术规范的要求。
各个分编应当根据各领域第三方环境服务的具体需求作出相应的规定,以下仅以污染控制编为例进行简要说明。首先,要在三同时、排污许可、污染监测、污染防治设施运维、危废处置等条文中明确第三方环境服务机构的污染控制行政相对人地位。例如,排污许可部分可以规定:产生污染物的企事业单位委托第三方机构处理污染物并排放的,第三方机构也应当取得排污许可。其次,应当对有较高技术要求的环境服务领域建立准入规则,对其他领域的环境服务授权行政机关制定技术规范,明确环境服务应当遵守的规则。最后,在行政法律责任部分明确区分第三方环境服务机构的双重身份,分别规定第三方环境服务机构违反排放义务或者环境服务规范要求的行政法律责任。
第三方环境服务兴起后,排污单位通过付费购买第三方的专业环境服务,不仅仅在事实上从具体的污染控制行为义务中脱身,改变了污染控制义务的履行方式和履行主体;更是在实质上使得第三方环境服务机构成为一类新型的污染控制行政法律关系主体,实现了污染控制行政法律关系从二元对立到三元互动的变迁。新增的环境服务监管,在法理基础、监管方式及强度上均有别于污染者监管。这是一个全新的环境法律现象,需要更为深入、系统的研究,本文仅仅提出了一个初步的理论设想和分析框架,供学界同仁参考、批评。
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