以下文章来源于政治与法律编辑部，作者杜群

　　

　　作者简介：杜群，北京航空航天大学法学院教授、博士生导师。

　　文章来源：《政治与法律》2024年第11期，“党的二十届三中全会精神研究阐释”栏目。

　　自然生态保护规制实践逻辑对生态环境法典编纂的指引

　　杜群

　　内容摘要：

　　生态环境法典的一个重要组成部分是自然生态保护编，其编纂不宜采用“生态要素+生态区域”的二元平行式进路，应采取“空间规制→行为模式”的一元二次递进式进路。我国自然生态保护实践形成了以“自然生态空间-生态保护红线-自然保护地体系”为基本制度的三重空间规制逻辑，能够为生态环境法典自然生态保护编的制定提供行为模式的基本架构和规范基础。生态环境法典自然生态保护编的制定，应当建立“生态保护红线底线规制”思维，确立生态保护红线制度在自然生态保护领域核心制度地位；在法典总则编重申“保护优先”基本原则的基础上，在自然生态保护编确立“保护第一”原则，化解自然生态空间范围内生态产品利用与自然生态保护的对峙，为生态保护利益补偿、生态保护惠益公平分配分享提供基本的规范指引。

　　关键词：

　　生态环境法典自然生态保护编；自然生态保护规制；自然生态空间；生态保护红线；自然保护地体系

　　目次：

　　一、问题的提出

　　二、自然生态保护规制的实践逻辑：三重空间结构及基本制度

　　三、生态环境法典语境下实践逻辑的规范表达

　　四、实践逻辑中基本制度法价值取向的对立和法典化解

　　五、实践逻辑对生态环境法典编纂的规范构建意义

　　六、结语

　　一、问题的提出

　　2023年9月7日发布的《十四届全国人大常委会立法规划》在第一类项目中单列一项“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。随后，全国人大常委会启动生态环境法典编纂工作，成立工作专班。2024年3月，《全国人民代表大会常务委员会工作报告》将“编纂形成生态环境法典草案并提请审议”作为今后一年的立法任务之一。2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出“完善生态文明基础体制”“编纂生态环境法典”。

　　习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”受此鼓舞，环境法学界积极探索研究生态环境法典理论问题并发表了丰硕的研究成果，形成若干生态环境法典专家建议稿及其论证报告。一个代表性的生态环境法典专家方案提出，以《生态环境法典》命名，采取适度法典化模式，以可持续发展作为逻辑主线编纂，法典的框架由总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态法律责任编等五部分构成。就本文关注的自然生态保护编的编纂，前述代表性研究成果建议采取“1234方案”：以“生态保护”为立法目的，以“生态要素”“生态区域”为逻辑主线，以实现“经济价值”“社会价值”“生态价值”多重价值目标，构建“保护”“改善”“共建”“共享”类基本制度。其自然生态保护编的编纂技术路线是将涉及生态要素保护和生态区域保护的法律进行整合优化，一方面将现行的自然资源法律中的保护条款平移凝练成生态保护条款纳入法典、开发利用条款则予保留，另一方面将涉及流域、特殊区域、生物多样性等整体性保护的法律（如长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、野生动物保护法等）提炼归纳出共性规则纳入法典，各专项法则予保留。

　　毋庸置疑，采取怎样合理的技术路线进行自然生态保护编的编纂，是成功编纂生态环境法典的重要组成部分。目前代表性专家方案采取的是传统上以自然资源因子进行自然生态保护的逻辑和策略，不是系统化保护的立法思维。对此，批评性观点认为，其割裂了自然资源法中保护条款与开发利用条款的逻辑承继关系；既有的自然资源法的保护条款不能反映生态文明建设在自然生态保护方面的改革成就，如国土空间规划、生态保护红线制度；资源因子类型的保护条款与生态区域保护条款在空间适用效力上容易造成重叠或规范效力冲突，可能有损法典的权威性和强制力。那么，如何克服上述自然生态保护编编纂的技术障碍，寻求既体现系统化立法思维，又符合自然生态保护规制内在逻辑、彰显不同的价值追求和行为管制的法典编纂方式？本文对此进行思考和讨论的一个核心的思路是，我国生态环境法典的自然生态保护编的编纂应当立足并反映我国生态文明体制改革的实践逻辑，应当采取空间规制为基本架构继而对分类空间进行行为模式规制的一元二次递进式编纂进路，不宜采取前述“生态要素+生态区域”的二元进路，换言之，自然生态保护编的编纂应当立足于空间治理转向和空间立法思维，而非传统的生态环境要素立法思维。

　　自然生态保护整体性空间规制和政策实践，是习近平生态文明思想实践的重要成果和组成部分。“将空间作为区域发展的重要因素，是区域发展因应于我国经济社会新发展阶段的必然发展趋势。”近年来环境法学研究和环境立法也不断倡导环境法整体性空间立法的重要性和必要性。有不少学者认为，环境法体系化中保护地体系代表着实定自然保护法的空间实在性，生态文明改革实践给生态环境法治带来了划时代的“空间转向”；环境治理对象从环境要素到环境空间的拓展，是中国现代环境治理体系的改革目标，“从构建场所空间规则和完善领域空间规则两个维度，综合推动环境空间治理的立法创新”；环境立法出现“空间化”现象，“从要素规制向空间规制转向”，反映了从还原主义到整体主义的方法论转变，环境立法应明确空间性关照，实现空间思维普遍化、规范化；基于建设“生态文明”的价值追求和现实需要，“生态空间应被定位为环境法的保护对象”，应把“保护和改善生态空间”作为环境法的立法目的，“通过完善生态空间规划、生态保护红线、用途管制、党政同责等制度，构建预防与救济并存的生态空间管控制度体系”。然而，将整体性空间治理思维运用于环境法典编纂仍是新兴课题，因此系统总结、综合凝练习近平生态文明空间治理的实践逻辑并自觉上升为生态环境法典制定等生态环境立法的方法论，具有重要的现实意义和理论价值。

　　二、自然生态保护规制的实践逻辑：三重空间结构及基本制度

　　生态文明体制改革促进了国土空间规制的成熟发展，其制度实践深刻影响着中国生态环境法治进程，并使自然生态保护和生态环境保护呈现独特的空间性特征。21世纪以后，我国进入以“科学发展观”为指导思想的生态环境建设时期，自然保护空间规制得以深入发展，一方面类型化自然保护地蓬勃发展，另一方面具有同质性的、强调原生自然和生态功能保护的区域性自然保护区划体系快速建立起来。进而，为了保护国土自然生态安全，通过发布实施《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》，我国国民经济和社会发展和国土资源开发利用自“十二五”开始架构在整体性国土空间规划之上。自2010年开始实施的《全国主体功能区规划》，是我国国土空间开发中最具有战略性、基础性和约束性的“母法型”规划。它系统提出了我国以“两屏三带”为主体的生态安全战略布局，将国土空间按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，划分为国家级和省级。全国主体功能区规划的实施为国家环境治理现代化提供新的方略，并对中国环境法治产生重要影响。“协调发展不仅适用于经济社会领域，更适用于生态文明建设领域。”全国主体功能区的划分与生态环境保护行为模式与空间布局上呈现高度对应性：重点开发、限制开发区域，指向污染防治法、自然资源可持续利用保护法的效力空间；禁止开发区域和限制开发区域中的重要生态功能保护区域，则指向自然生态保护法——包括保护自然原真性的自然保护法和保护自然的生态系统功能的生态保护法。“国土空间布局与环境法律调整关系的这种空间对应性，符合环境法律调整的因地制宜的空间规律”，对生态环境法典自然生态保护编的编纂在设定行为模式和形成规范文本方面具有指引作用。

　　2015年生态文明体制改革以后，我国自然生态保护规制实践逐渐形成自然生态保护三重空间逻辑结构，形成区域分布与保护对象、保护目标、管控手段之间有着内在依存和制约关系的区域性自然保护制度样态——自然生态空间、生态保护红线和自然保护地体系。

　　（一）作为国土空间格局的自然生态空间

　　生态空间，又称自然生态空间，是国土空间规划中保护为主的一类基础性空间格局。2010年实施的《全国主体功能区规划》最早提出生态空间的概念，但只用简单列举法解释了生态空间的外延，此后部门规章亦重复采用生态空间术语。综合来看，我国规范性文件关于国土空间曾采用了三种分区方法。2010年《全国主体功能区规划》即运用了两种划分方法，第一种是将国土空间划分为生产、生活、生态空间即“三生空间”；第二种分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间，并对这四种空间分别进行了定义。一些重要的规范性文件和部门规章多沿用了“三生空间”的划分，如2015年生态文明体制改革的纲领性文件《生态文明体制改革总体方案》、2016年国土资源重要的规范性文件《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》。

　　国土空间的第三种划分方法是城镇、农业和生态空间的分类。2014年国家发展和改革委员会等多部门联合发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线即“三区三线”，形成合理的城镇、农业、生态空间布局。2017年原国土资源部发布的三个重要文件《省级空间规划试点方案》《自然生态空间用途管制办法（试行）》《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，也都采用了此种方法。

　　无论采取哪一种国土空间分类，生态空间都是主体功能区划和国土空间规划中最“绿色”的空间格局，是自然生态保护的空间性客体对象，且已经成为生态文明体制改革中自然生态保护规制的重要措施。在改革进程中，生态空间的概念得到了充实和完善。《自然生态空间用途管制办法（试行）》首次对自然生态空间进行了“内涵（主导保护目标）+外延（列举保护对象）”的综合定义。自然生态空间，又称生态空间，是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。这是我国规范性文件对自然生态空间所下的最早的全面定义。

　　从“三生空间”分类到城镇、农业、生态空间的分类适用，反映出国土空间分类实践的宏观经济面向，体现着国家对国土资源开发利用和配置实行空间规制的约束意志。城镇、农业、生态的“三生空间”，与工商业开发、农业开发和生态产品利用的产业区域布局相对应，并与城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条开发利用管制线相呼应。因此，自然生态空间采取禁止限制开发行为进行自然生态保护管控的特征已经十分明确，加上定义所明确的提供生态产品或生态服务的主导功能，自然生态空间成为一个实定自然保护法的效力空间和空间客体，成为国有自然资源资产的一个特殊形态，兼具保护目的和生态产品利用效益。在国土空间规划中，自然生态空间是与城镇空间、农业空间同级并列的一类地理性空间规划格局，它具有宏观保护功能，即对外抵御工商业开发、农业开发的空间侵蚀，对内则主要通过政策和规范作用于生态保护红线和自然保护地的规制以实现保护目标；它本身不是承载具体保护目标和管理行为的特定自然保护区域。

　　（二）标志人为干预程度的生态保护红线

　　“红线”代表着刚性约束力甚至法律强制效力，指空间范围内不可逾越的边界或禁止进入的区域，是对国土资源的开发利用和配置采取禁止和限制行为的人为干预。我国在资源保护领域相继出现了耕地保护红线和水资源保护红线。生态保护红线，早期被称为生态红线，是生态环境保护领域的一个具有法律强制效力的红线制度，在历经20年发展后，其制度刚性约束力正在巩固和强化。

　　生态保护红线的规制思想萌芽于全国生态功能区划。2000年国务院发布了我国生态环境保护领域第一个纲领性文件《全国生态环境保护纲要》，要求开展全国生态功能区划，划设重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好地区，并坚守生态环境保护底线。至2005年生态红线已经成为区域环境规划管理的重要工具。在国家层面，2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求在生态脆弱地区实行限制开发。2008年，原环境保护部联合中国科学院发布了第一版《全国生态功能区划》并在“十一五”期间实施“三区推进”（即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区）的生态保护战略，随后发布实施了《全国生态脆弱区保护规划纲要》。这些工作奠定了生态红线制度的科学基础。

　　生态红线从一项一般性的环境保护政策工具，转变为保障我国可持续发展生态底线的空间制度，应追溯到以《全国主体功能区规划》为依据制定的我国国民经济和社会发展第“十二五”规划，其关于禁止开发区、限制开发区和重要生态功能区等绿色空间的布局是国家生态安全底线控制思想的实质体现。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》均提出，“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”，“生态红线”作为一个重要生态功能区划的概念开始出现在国家层面的规范性文件中。

　　生态文明体制改革实践加速推进了生态保护红线从一个评估、规划的宏观管理工具，向具有管制程序和法律强制效力的空间管制工具转变。2013年习近平总书记指出，要严格按照主体功能定位划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念，凡越过生态红线的必须追究其责任，而且应该终身追究。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出划定“生态保护红线”，强化制度建设，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。同年，中国启动生态红线保护行动，划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条红线。2014年《环境保护法》修改，新增第29条第1款：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”随后制定和修改的《国家安全法》（2015年）第30条和《海洋环境保护法》（2016年）第3条都规定了生态保护红线制度。

　　生态保护红线虽然纳入国家法律，但其制度内容尚未充实和完善。生态保护红线制度发展，呈现出从综合性广义概念到约束性狭义概念的演变趋势。广义上其是指环境资源管理的综合手段，如2014年《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》从生态功能保障红线、环境质量红线和资源利用红线等方面定义生态保护红线；狭义上其是指采取最严格保护措施的生态空间，如2014年修改的《环境保护法》第29条第1款的语义。

　　生态保护红线制度成为2015年以后生态文明体制改革的一项重要任务，在改革实践的发展中生态保护红线的制度定位、保护目标和区域范围、划线技术规则、管控措施、法律责任和司法强制力等制度内容得到细化和补充。生态文明建设对生态保护红线制度改革的思路是沿着狭义概念实质化发展生态保护红线的制度内涵。这个转折点出现在2015年原国家环境保护部联合国家发展改革委修改并发布正式的《生态保护红线划定技术指南》。该新指南中的生态保护红线概念对应了原指南的生态功能保障红线，仅涉及对生态空间范围的管控而不再涉及对自然资源利用上限等的管控。

　　2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，这是生态文明体制改革和制度建设时期关于生态保护红线最重要的规范性文件，它在空间规制意义上阐述了划定与严守生态保护红线的指导思想、基本原则和总体目标，提出了生态保护红线“内涵+外延”的完整概念。这个概念在以下方面丰富了生态保护红线制度的规范内涵：（1）法律定义得到完善，《环境保护法》仅以列举方式定义生态保护红线，缺少属性内涵。这个规范性文件通过定义补强了属性内涵。（2）空间地位归属首次得到明确，即它是“生态空间范围内”的区域，归属于生态空间格局，从属于总体国土空间，其意义在于生态保护红线制度出现重大转型，从改革实践之前的“相对独立的制度类别”发展为“国土空间管制体系之中的支撑性制度”。这种空间所属关系的明确具有重要的管理意义，反映了生态产品利用与生态底线保护的辩证统一，也反映了资源部门与生态环境部门在自然生态保护空间管制上的分工与协作。（3）保护客体所指向的生态功能类型明确化，即重要生态功能被区分为“重要水源涵养、生物多样性维护、防风固沙、水土保持、海岸生态稳定等”主要功能类型，生态环境敏感脆弱区则分为“土地沙化、石漠化、盐渍化、水土流失等”生态功能退化类型。（4）塑造了生态保护红线的“法律刚性”，明确了严守红线的系列管制措施和法律责任。例如严格将生态保护红线作为空间规划的基础和前提进行源头管控，严禁改变用途，强化监督管理、日常巡护和执法监督的过程管控，对造成破坏和导致严重后果的党委、政府和责任人严肃追究责任等。狭义的生态保护红线概念在后续的改革文件中形成定式，极大推进了各部门的管理协作和合作。生态保护红线划线工作全国顺利展开，省市地方性立法和政府规章持续兴起。

　　2019年8月生态环境部、自然资源部联合制定发布了《生态保护红线勘界定标技术规程》，要求生态保护红线与自然资源资产登记确权相挂钩，落实到具体的地块和责任主体，为受红线管制的主体设定了法定的遵守义务以及违法行为的可追诉性。同年11月中共中央办公厅、国务院发布《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《三线指导意见》），生态保护红线进一步成为约束各级各类国土空间规划、维护自然生态空间布局、守卫自然保护地的重要空间绿盾。《三线指导意见》要求到2020年底，结合国土空间规划编制完成三条控制线的划定和落地；到2035年通过加强国土空间规划实施严守三条控制线管理，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。2024年3月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》进一步明确，以生态保护红线为基础确定生态环境优先保护单元，并与国土空间规划衔接，实施重点管控和优先保护。2024年7月《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》要求，落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制。可见，通过生态文明体制改革的创新与实践，2014年修改后的《环境保护法》所创设生态保护红线条款，已经完成了向实质、刚性约束的法律制度的转型。生态保护红线，成为“继‘18亿亩耕地红线’后，另一条被提到国家层面的‘生命线’”，标志着国家对自然生态空间的保护已经从经验型、定性型和传统型管理向科学型、定量型和现代型管理转变。当前，生态保护红线作为自然生态保护规制重要的制度样态，其法制化转型成为生态环境法典编纂的一项重要任务。

　　（三）作为“绿心”的自然保护地体系

　　2019年3月中共中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了自然保护地体系改革的重要成果《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（以下简称《自然保护地体系指导意见》）。我国新型的自然保护地体系内涵体现为四个方面。（1）在价值和功能上，自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。（2）在保护和管理上，自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域，是自然生态空间、自然生态保护的“绿心”所在。（3）在类别和地位上，形成以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以各类自然公园为辅助的自然保护地法定类别体系。（4）在管制方式上，实行具有逻辑共性的自然保护规制范式，笔者总结为保护地范式。保护地范式，包括三项规制要素：逻辑一致的保护和管理目标，采取实现保护与管理目标相一致的禁止或限制措施，且所采取的禁止性措施在空间布局上达到一定比例标准。特定自然区域实行保护地范式的禁止和限制行为的严格程度，成为衡量该区域是否获得自然生态保护优惠政策和利益享有优先权的重要标准，从而实现自然保护地管理的“成本、效率和平等性”管理目标。

　　三、生态环境法典语境下实践逻辑的规范表达

　　改革实践形成的自然生态保护规制的三重空间结构及其基本制度，是一个能够承载自然生态保护行为模式及其规制后果的空间基本架构，尤其三重空间结构的基本制度，在改革实践中已经形成了相对固定的规范语义，具备了生态环境法典化的规范基础。

　　（一）三重空间结构的效力区域

　　自然生态保护规制实践的一个重要成就是在全国国土空间规划的“三区三线”架构中建构了我国自然生态保护规制的三重空间结构，因此我国自然生态保护规制实践体现出空间性的逻辑特征。在我国自然生态保护规制的三重空间结构中，就保护目标和保护力度而言，自然保护地体系是“自然生态空间”这一基础性国土空间格局中被“生态保护红线”严格保护的自然保护“绿心”地带；就制度效力的适用范围而言，三重空间结构中的基本制度（自然生态空间、生态保护红线和自然保护地），在区域分布上呈现从大尺度到小尺度顺次缩进的逻辑包含关系，其与基本制度的规制力度（人为干预程度）从宽到严的分布规律正好相反。

　　就国土空间布局而言，生态保护红线的效力辐射区域，约占国土面积的25%，主要包括两类区域。一是主体功能区中的全部禁止开发区。这是一类与自然保护地高度匹配、国家财政优先支持保护的主体功能区，约占全国陆地国土面积的12.5%，涵盖重要类别的自然保护地或自然保护地的核心保护区域。二是限制开发区中的国家重要生态功能区。依据《三线指导意见》，将“极重要”和“具有潜在重要”的国家重要生态功能区优先划入生态保护红线。自然保护地体系的效力范围则是生态保护红线的核心部分，分布于禁止开发区、优先保护的重要生态功能区和其他特殊保护区域。

　　我国自然生态保护规制的三重空间结构，是蕴涵自然生态保护的目的、价值、效力内容和规范意义的空间逻辑体系。与传统单一类型化、非体系化的自然保护地规制不同，自然生态保护规制空间结构下的基本制度及其效力区域，不仅指示保护对象的物理和地理特征，而且指示着在国土空间开发利用保护的整体性自然与社会系统互动中，保护对象的空间效力和保护价值。因此自然生态保护规制的三重空间结构和基本制度的效力区域，成为实证自然生态保护法具有空间实在特征的保护客体，体现着实定自然生态保护法最严格保护的法益和法治秩序。

　　（二）基本制度的规范语义

　　考察前述生态文明体制改革的重要规范性文件可以发现，我国自然生态保护规制基本制度（自然生态空间、生态保护红线和自然保护地体系），已经形成了相对完整的政策规范语义。三项基本制度在规范语义上既有差别性又有统一性，可以作为生态环境法典自然生态保护编编纂的重要参考。

　　1.保护目的和功能

　　自然生态空间，是指以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。其通过落实主体功能区制度、实施生态空间用途管制方式实现自然生态空间提供生态产品和生态系统服务功能。自然生态空间强调生态产品的供给，维护生态系统服务功能，维持人与自然和谐共生并永续发展。

　　生态保护红线是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，主要是生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域。它以保障和维护国家生态安全底线为目的，确保重要生态空间的生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。生态保护红线，是编制空间规划的基础、用途管制的依据，是严禁任意改变用途、防范不合理的开发建设活动的管制工具。

　　自然保护地，从现有政策定义看，是一类兼具重要自然资源效用、生态系统服务功能和社会文化价值的国土区域，它在维护国家生态安全中居于首要地位。自然保护地具有生态保护和社会服务的双重法益和功能，一方面要求守护自然生态系统，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；另一方面要求服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务。在自然保护地的双重保护目标和功能中，保护原真自然生态系统和维护国家生态安全始终是优先保护目标。

　　2.科学基础和依据

　　自然生态空间的划定和利用以资源环境承载力、国土空间开发适宜性评价为基础。国家在各类资源环境调查标准的基础上，制定调查评价标准，以全国土地调查成果、自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，按照统一调查时点和标准，确定生态空间用途、权属和区域分布。

　　生态保护红线的划定则以生态功能的重要性、敏感性和脆弱性评估为基础，从生态系统格局、质量和功能等方面建立生态保护红线生态功能评价指标体系和方法。自然保护地的分类和分区控制则是以生物多样性评估为基础的，适用以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。

　　可见，三种基本制度遵循不完全相同的科学基础和依据，且在规制目的和管理目标定位上是有差异的，生态保护红线以保护原真性自然及其生态功能为目的，自然生态空间和自然保护地则还需关照社会利用生态产品、生态功能服务价值的功利。

　　3.管控和保护责任

　　不同的基本制度在相应的效力范围内遵守不同的管控和保护责任体系：（1）在生态保护红线范围，生态保护红线一经划定即实施严格保护，原则上按禁止开发区的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。划定为生态保护红线的区域，实行“不倒退原则”，面积只能增加、不能减少；明确属地管理责任，地方各级党委和政府是生态保护红线的责任主体，实行生态保护红线保护成效考核；以县级行政区为基本单元建立生态保护红线台账系统，制定实施生态保护修复方案；实行国家重点生态功能区转移支付。（2）在生态保护红线外的自然生态空间范围，原则上按限制开发区域的要求进行管理。自然生态空间与城镇空间、农业空间在符合一定的条件下，可按照资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，根据功能变化状况进行动态的相互转化。按照生态空间用途分区，依法制定区域准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单。自然生态空间实行统一确权登记、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究、生态空间保护补偿等管理制度。（3）在自然保护地体系范围，一方面，其自然保护地体系在政策上纳入了生态保护红线范围，故属于生态保护红线的管控和保护责任应得到遵守；另一方面，还应遵守自然保护地体系专属性的管控和保护责任。后者如自然保护地实行独立单元登记和自然资源统一确权登记，逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容；非全民所有自然资源资产实行协议管理，采取公益治理、社区治理、共同治理等保护方式。

　　4.禁止和限制措施

　　对资源开发利用行为的管控意在避免诱发自然生态保护问题。在自然生态空间内，按照施加禁止和限制措施的人为干预程度，已经形成三种政策管制区域情形。（1）生态保护红线内的自然生态空间，禁止生产性开发利用，禁止建设活动，采取以封禁为主的自然恢复措施、辅以人工修复；明确采取休禁措施的区域规模、布局、时序安排，促进生态自我恢复和生态空间休养生息，开展生态恢复和修复、治理和抢救；被占用为农用地的，建立退出机制恢复生态用途；原有居住用地和其他建设用地，不得随意扩建和改建；采取居民搬迁或生态移民，有序推动人口适度集中安置，降低人类活动强度。（2）自然保护地内（同时也是生态保护红线内）的自然生态空间，采取自然恢复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展受损自然生态系统修复；分区管控上，采取“两控区”管控模式，在核心区禁止人类活动，在一般控制区禁止生产性、开发性活动，允许有限人为活动；按照保护地保护对象进行禁止和限制措施的差别管控。（3）不在生态保护红线内（同时也不在自然保护地内）的自然生态空间，禁止或严格限制农业开发和占用。这三种政策管制区域中，生态保护红线是核心的基本制度。

　　四、实践逻辑中基本制度法价值取向的对立和法典化解

　　继2019年6月《自然保护地体系指导意见》明确我国新型自然保护地体系的分类、管控和治理总体框架后，2020年3月启动了自然保护区优化整合工作，自然保护地分类保护、功能分区和管控措施等改革方案付诸实践。在自然保护区优化整合中，如何理清自然保护地体系与生态保护红线的关系受到环境规划和管理的理论与实务的广泛关注。对于生态保护红线、国土空间体系中的自然生态空间和自然保护地体系之间的制度效力关系，法律法规和政策文件规定不明晰，改革实践中相关部门的认识也不统一。例如，改革文件规定自然保护地应全部纳入生态保护红线，但同时规定自然保护地范围发生变化的生态保护红线也要相应改变，这反映出自然保护地与生态保护红线的效力关系在规范依据上的不确定性。有学者通过分析政策文件文本和阐释生态保护红线的内涵演变、发展特点的方式，提出自然保护地与生态保护红线的相互关系存在包含和交错两种模式，且认为交错模式更能发挥保护作用。自然生态空间格局下的自然保护地与生态保护红线效力关系，实质是利用与保护关系的张弛。自然生态保护基本制度在利用与保护关系上的约束刚性，则取决于其法价值目标的属性。我国自然生态保护规制实践逻辑中的三项基本制度（自然生态空间、生态保护红线和自然保护地体系），在保护价值和目标上各有侧重甚至冲突。因此在认识论上辨析自然生态保护基本制度的价值取向和定位，并在生态环境法典自然生态保护编从规范形式上确立基本制度在管理体系上的效力关系，既是自然生态保护法治的要求，也是生态环境法典化的意义所在。

　　（一）基本制度法价值取向的差异和对立

　　作为生态文明体制改革实践的重要制度成果，自然生态保护规制的三项基本制度在终极价值目标上是一致的，都是维护国家生态安全、促进人与自然的和谐发展、维护生态安全基础上的资源可持续发展，但是在法价值取向上三者是有所差异的，这种差异直接影响法规范内容和效力刚性。前已论及，在规范特征上，自然生态空间是基础性的空间格局，但在规范要素方面缺失“人为干预程度”的刚性制约属性，自然生态空间用途管制需要通过生态保护红线来实现。换言之，生态保护红线是自然生态保护规制的主要措施性工具。这一规范性效力特征是由基本制度的法价值目标决定的：自然生态空间的主导性价值取向是提供生态产品而不是纯粹的自然生态保护，自然生态空间范围内的自然生态保护的价值和功能主要通过生态保护红线和自然保护地体系而实现，在这个意义上生态保护红线和自然保护地体系基本制度有着目的一致的自然生态保护价值取向。

　　自然生态空间与生态保护红线的制度成熟和完善，是2015年后生态文明体制改革进程中自然资源管理部门与生态环境保护部门协同改革、消除管理积弊而形成的制度平衡的结果。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和原国土资源部的《自然生态空间用途管制办法（试行）》，极大地促进了生态保护红线和自然生态空间的概念化、程序化和规范化。

　　自然生态空间是宏观国土资源产业经济之一部分，是一个面向利用的经济地理概念。例如，近30年来中国自然生态空间研究热点主题词除了“景观格局”“生物多样性”等客体对象之外，主要就是经济性导向的“生态旅游”“可达性”“保护成效”“价值评估”“生态系统服务”“生态系统服务价值”。自然生态空间的类型与自然资源类别高度相似甚至相同，说明强调此类空间的自然属性、生态产品和生态服务属性，仍是以服务于人与社会为功利指向的。自然生态空间的主要功能和价值通过创造、增值、转化生态产品的价值来平衡优化开发区和重点开发区的生态功能缺失和生态资本减损。实现自然生态空间的生态产品的价值，即所谓的“生态产品的价值实现”，是带有强烈的生态产品类资源利用的目的性的。从科学基础来看，自然生态空间虽然受到“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性”双评价的约束，但是其规划旨意仍在国土空间的开发利用，“重点在于提升土地的效率和效益”。自然生态空间强调“生态产品服务性”和“开发适宜性”的功能说明，它并不以纯粹自然保护为价值本位，而是带着“为利用而保护”的目的。参与自然生态空间用途管制试点政策设计的学者指出，与以往生态保护管制不同，自然生态空间从“物种的视角”到更加关注“人的需求”，不再局限在“无人区”的狭隘定位。那种认为自然生态空间格局是以自然保护为目的、其核心保护目标是生态系统功能的观点并不恰当，没有认识到其与生态保护红线在目的和功能上的差异。

　　自然生态空间以生态产品利用为目的的价值设定具有其合理性，只是任何利用必须与自然保护和生态功能保护的需求相平衡，维护环境资源的承载力和生态系统基本功能。目前，新一轮国土空间规划尚缺乏自然生态空间在生物多样性保护方面的评价方法、技术路线和基本结论等评价要求，客观上缺失了制衡自然生态空间“生态产品”利用的技术可行评价，主观上缺乏生态系统保护的主动思维。一个例证是，在非生态保护红线的自然生态空间内适宜林牧业发展的区域，我国一些林业政策关照生态保护不足，“《林业产业发展“十三五”规划》没有体现提升森林质量、保障森林生态安全的要求；森林保护管理仅考核森林面积和蓄积量，对森林质量、生态功能等没有提出约束性指标”。

　　自然保护地体系以自然保护为出发点，注重满足维护和保护自然为需求，不是从人的需求出发注重对国土空间（包括生态空间）的利用。因此，有学者将自然保护地规划视为“以自然保护为首要目标的专项规划”。自然保护地体系这种独立于人类利用的自我存在之目的性，即排斥人类利益优先的绝对生态优先目的论，成为自然保护地体系在整个自然生态保护法中最本质和最显著的特征。也因此，自然保护地体系应以“保护第一”或“生态保护第一”作为法律原则，把“禁止人类活动”和“限制开发利用”（如开发利用负面清单）等最严格的保护措施作为保护行为的基本模式。可见，自然生态空间与自然保护地体系在法规范目的和价值取向上是存在分化和差异的，呈现出利用与保护的张力对峙。

　　生态保护红线是以生态环境承载力、生物多样性、生态敏感性和脆弱性为基础而划定的保护区域，有着与自然保护地体系同质的价值取向，它为自然保护地体系划定了最严格保护的防御禁区。但是，生态保护红线与自然保护地体系在保护策略上有所不同，前者以防御、减害为保护策略，以消除和减少开发利用带来的生态环境风险和潜在危害为保护和管理目标；后者以积极保护为策略，往往采取“不劳动行为”（或禁止社会化劳动行为）的手段保护原真性自然，以实现维护和稳定生态系统的功能和结构、增强生态惠益的保护目标。两者一反一正合力凝成自然生态保护完整的行为管制逻辑。生态保护红线的防御功能和直接以法律强制力为后盾的法治特征，使它成为自然保护地不可或缺的“绿盾”，因而成为自然生态保护规制的三重空间结构的重心。

　　仍在形成中的自然保护地体系政策规范语义，一定程度受到了自然生态空间重在生态产品利用的裹挟和影响，导致在打破原有保护地边界、重新设置管控区的自然保护地优化调整工作中，出现了放大或者变相追求自然保护地“生态产品”的利用和效用，保护分区严格程度明升实降、保护倒退的现象。故须警惕，过分强调自然保护地“生态产品市场化”是不符合自然保护地生态保护价值取向和生态保护优先原则的。

　　（二）法价值冲突的法典化解——确立绝对生态保护优先原则

　　生态保护红线与自然保护地体系均为我国生态文明体制建设的重要内容，且各有独立的发展脉络，在自然保护地优化整合中两者的区位、范围和效力关系如何，成为改革实践的基本问题。总体来讲，改革文件对“自然保护地是生态保护红线区域的重要组成部分”的基本定位已经明确，然而，对于自然保护地体系在范围和划定程序上的关系问题，例如改革文件虽然规定自然保护地应该全部纳入生态保护红线，但是在两者范围冲突或重叠时何者优先等问题，需要生态环境法典予以明确规范。

　　在2019年新型自然保护地体系提出之前，生态保护红线与自然保护区的关系是部分包容、效力平行的关系。2015年原环境保护部发布的《生态保护红线划定指南》提出“自然保护区原则上全部纳入生态保护红线，对面积较大的自然保护区，其实验区根据生态保护重要性评估结果确定纳入生态保护红线的具体区域范围”。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，在生态功能重要性和生态环境敏感脆弱性评价的基础上，通过空间叠加和综合决策划定生态保护红线，并且叠加后的区域需确保“涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等”。其中，自然保护区等各类保护地边界是生态保护红线落地的重要依据。

　　新型自然保护地体系实施之后，《三线指导意见》对生态保护红线与自然保护地关系进行了更为明确的表述：“对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。”据此可知，政策文件要求自然保护地与生态保护红线应当保持一致，且在范围上前者成为后者的子集。但政策文件仍未明确自然保护地发生调整的启动条件，这些条件应当符合生态保护红线刚性规制要求的原则，以防止随意调整自然保护地的情况发生。

　　自2020年始，生态保护红线调整工作与自然保护地优化工作协同进行，《三线指导意见》中关于生态保护红线与自然保护地关系原则得到遵守。改革实践活动为生态保护红线与自然保护地体系的关系提供了明确答案。在生态环境法典自然生态保护编编纂中，应当树立“生态保护红线底线规制”思维，健全“保护优先”基本原则，将生态保护红线作为自然生态保护基本制度中最具刚性束力的核心。

　　“生态保护红线底线规制”思维在生态环境法典中的最重要的规则表达是健全“保护优先”基本原则的条款，即在总则编中确立“保护优先”基本原则，在自然生态保护编中应当确立“保护第一”原则。环境法学通说认为，2014年《环境保护法》修改、2018年生态文明进入宪法等实现了环境法体系的价值转向，即确立了“保护优先”原则，但《环境保护法》并未明确规定“保护优先”的内涵，故存在诸多关于“保护优先”原则的学理解释。有观点认为，“保护优先”应当符合《宪法》第9条“国家保障自然资源的合理利用”规定，是一种“相对的”保护优先，并认为自然保护地立法和生态保护红线亦应遵循“相对的”的保护优先原则。笔者对此并不赞同，上述观点否认了环境法上“绝对的”生态优先原则的适用情形，完全站在“为人的需要而保护”的人本主义保护立场，没有认识到环境法在调整不同领域法上的特殊性，尤其是在自然保护地体系上的特殊性。自然保护地体系的首要目的和价值取向应是“为保护自然（生态系统功能）”，而不是“人的需要”，次要目的才是“为人的需要（包括生态产品）”，反映在基本法律原则上则是应当奉行“绝对保护优先”原则。这也是以国家公园为主体的自然保护地体系的改革文件将“生态保护第一”确立为基本保护原则的理据。换言之，在自然生态保护领域应当确立“绝对保护优先”原则，而不能将在环境污染防治和自然资源保护领域适用的“相对保护优先”原则机械地沿袭适用。“绝对保护优先”原则应当在未来生态环境法典自然生态保护编、《自然保护地法》和《国家公园法》中予以明确，以符合以自然保护为本的自然生态保护法的内在要求。

　　在遵循“生态保护红线底线规制”思维、贯彻“生态保护第一”基本原则的前提下，自然生态保护领域的一个重要制度构建任务就是确立生态保护红线制度的核心制度地位。习近平总书记不仅用守卫环境“底线”的必要性说明了环境保护优先的合理性，而且积极支持和大力推进最具有守卫“底线”特征的“生态红线”制度。因此应当通过强化生态保护红线的制度刚性，达到守卫自然生态安全的边界，确保自然保护地体系被生态保护红线全面覆盖、全面保护。在处理自然保护地与生态保护红线的关系上，笔者认为，未来生态环境法典自然生态保护编、《自然保护地法》和《国家公园法》等应当对自然保护地规制给出程序要求，自然保护地规制应当遵守生态保护红线调整和审批的程序性规定，避免自然保护地边界设定和区划调整的随意性和无序化。

　　“生态保护红线底线规制”思维和“绝对生态优先”（“生态保护第一”）原则应当成为化解生态产品资源利用与生态保护对立的基本法则，在调整生态保护利益补偿，平衡生态保护利益分配和实现生态保护利益矫正等方面发挥积极的规范指引作用。前面笔者提及了根据禁止和限制措施形成的三种政策管制区域，事实上此类行为的管控直接影响到区域内社会主体享有的权利。按照法律行为理论强调的“法律即行为”，法律是通过直接规范人的行为来调整社会关系。有学者提出，权利义务体系法律制度的最终落脚点就是“模式化的行为体系”，法律对主体行为的管控亦是对法的核心要素“权利义务”关系的调整。例如，《全国主体功能区划》中重点生态功能区内资源开发利用行为受限、区域整体利益受损而生成的“区际利益补偿权”；基于国家公园“保护第一”的目标设定，部分农民、原住居民等因生态移民而产生的“集体特定利益补偿权”（如保护地役权）；民族地区为实现生态安全与可持续发展兼顾的多元目标，少数民族居民从事保护性开发利用行为而产生的“特殊群体利益补偿权”。就生态保护红线而言，其作用机理是对有着平等发展权的区域和资源产权主体分区域采取人为干扰程度不一的禁止和限制资源开发利用的措施，从而达到自然生态保护和管理的目标。因此，体现管制措施人为干预程度的生态保护红线成为衡量生态保护利益贡献的参照系，发挥着衡量生态保护补偿和惠益分享、实现环境分配正义的法治功能。从2011年开始，中央对地方开始实行转移支付，对生态保护红线所在的“重点生态功能区”给予生态保护补偿。2011年《国家重点生态功能区转移支付办法》明确补偿范围为“青海三江源自然保护区、南水北调中线水源地保护区、海南国际旅游岛中部山区生态保护核心区等国家重点生态功能区”，从该规范性文件可知，在生态保护补偿财政体系中自然保护区较早被纳入生态保护红线区域（国家重点生态功能区）。从后续的国家重点生态功能区中央转移支付实践可以看出，国家重点生态功能区范围基本保持稳定不变，主要针对《全国主体功能区规划》中限制开发区域（指向该区域的重点生态功能区）和禁止开发区，并惠及《全国生态功能区划》中其他国家生态功能区。在生态文明建设时期以及国家公园、自然保护地体制改革以来，除了优先支持重点生态功能区和禁止开发区，中央向地方的转移支付还转向了贫困区、国家生态文明试验区、国家公园试点区域和生态公益林区。近年来自然保护地体系尚未整体列入中央财政转移支付的保护补偿范围，一般通过纳入国家禁止开发区的方式享受中央财政转移支付，而独立列举自然保护区、森林公园或国家公园能够享受转移支付的补偿政策，则属特殊规定。例如，2019年《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》第2条将自然保护地领域的国家公园体制试点地区单独列入转移支付支持范围；第6条把国家自然保护区和国家森林公园纳入禁止开发区域支持范围，并“向国家自然保护区和国家森林公园两类禁止开发区倾斜”。

　　笔者认为生态保护红线范围应当整体纳入中央财政转移支付的保护补偿范围，以此保障自然保护地生态保护补偿权益、维护环境分配正义。由于保护区域实行分区分类管控存在保护严格程度的差异，其内部保护利益的差别化补偿分配则可以通过水土保持自然生态空间资产交易等社会化途径得到填补。

　　五、实践逻辑对生态环境法典编纂的规范构建意义

　　自然生态保护实践逻辑中的三重空间规制结构，为生态环境法典自然生态保护编的规范构建提供了基础性规范框架。

　　目前，生态环境法典自然生态保护编条文编纂的一个代表性方案是：以要素和区域为主线划分“生态要素保护”和“生态区域保护”两种类型规范，以此为逻辑进路，提出该编的章内容框架。笔者认为其所采取的“生态要素+生态区域”二元立法进路值得重新审视。首先，对“生态要素”保护规范来说，该方案是“以主要统合现行资源法中的保护性规范为宜，多数利用性规范可暂保持原样，保留在单行法中”，即采取平移自然资源单项法的保护性条款的方法。笔者认为这实质是沿袭“资源因子”部门规制的方法，不能反映自然生态保护整体性和系统性保护的需求，因为单项自然资源法中的保护条款，也不完全以生态功能保护为目的，有的以保护资源的可再生利用为目的。由于同一自然客体和对象具有多元面相，其既是资源要素也是生态要素，但是在不同法制领域则有目的差异并连带手段的殊别，也因此针对同一自然客体的保护，其在资源法中的保护条款与自然生态保护编中的保护条款并不同质。这种差异性，从前面笔者分析自然生态保护空间规制结构的三个基本制度的规范语义亦可知晓。其次，对“生态区域”保护规范来说，该专家方案的思路是对生态保护区域进行分类、分区划和分类保护。“生态保护区”的分类是保护的起点和该编编纂的关键。为此该方案设第三章“生态保护区划”，具体包括“基本规定”“自然保护地的设立”“其他保护区域的划定”，规定各类生态保护区域的设立和划定。笔者认为，这样的生态保护区域分类过于主观和机械，且仍然是依赖要素保护进路的要素性区域保护，其从要素专项法中抽取特殊区域的保护条款，没有真正体现“生态系统保护的整体主义”要求。

　　自然保护规制的实践逻辑是生态文明体制改革的成果，旨在摆脱国土资源管理碎片化和部门分立化的困境，缓解资源利用与生态保护的矛盾。在非法典化语境下，自然生态保护规制的单个基本制度上升为立法的重要性已被讨论较多。有学者建议为了保障自然生态空间用途管制相关机制的顺利运行，“应该制定《自然生态空间用途管制法》”。有学者认为生态保护红线制度在《环境保护法》等法律中仅有原则性表述，故应当制定生态保护红线专项立法。在法典化语境下，反映自然生态保护规制的三重空间结构，能够整合非法典化语境下的前述立法建议，将自然生态保护规制的基本制度以复合型规制综合体形式整体纳入生态环境法典，发展综合性自然生态保护法，疏通其与各自然资源法的交叉和衔接关系。生态环境法典编纂若能将自然生态保护规制实践逻辑上升为法律制度，将是一项贯彻党的二十届三中全会精神的重要立法举措。

　　自然生态保护编是以实现生态可持续发展为旨趣，以空间保护为核心构建的权利义务规范体系。从法律关系构造看，理应关注到“空间规制→行为管控”的特殊视角转换。笔者认为，生态环境法典自然生态保护编的编纂应当采取创设性立法为主的形式，具体技术路线是以自然生态保护空间规制结构为基础架构，再按分类空间部署管控行为模式，进而设计相应的利益分配和损害分担后果的一元二次递进式进路（“空间规制→行为管控→利害分担”）。自然生态保护编的创设性立法进路的优势在于：首先，充分重视、吸收生态文明体制改革的试点和创新成果，遵循我国自然生态保护规制实践逻辑即三重空间结构和基本制度所具有的空间性、系统性、规范性的内在理性和机制，为法典自然生态保护编提供综合性调整的逻辑架构；其次，我国自然生态保护规制实践逻辑中的三项基本制度，能够承载体现自然生态保护中“资源保护（自然生态空间）—原真自然的严格保护（自然保护地体系）—生态系统功能保护与统一监管（生态保护红线）的综合保护”功能。依此逻辑指引，笔者提出自然生态保护编内容构想和制定方案，该编可设计为十章，各章内容和结构概要说明如下。

　　第一章“一般规定”，内容包括，一是明确自然生态保护编的保护客体及其特殊性，即自然生态空间、生态产品、自然保护地等体现公益性、人民性、国家代表性的公共产品；二是规定自然生态保护与管理的目标、国家义务、政府责任、基本原则、基本措施等。

　　第二章“自然生态保护规划、标准体系”，内容应与主体功能区和国土空间规划保持统一和衔接。该标准体系包含科学评估、空间资源承载力、自然生态安全评价标准、生态产品核算等方面。

　　从结构上看，第一、第二章分别为总则和总则性制度，其以国土空间为逻辑架构展开，具有统领后续章节的地位和作用。

　　第三章至第五章分别规定“自然生态空间用途管制”“生态保护红线管控和监督”“自然保护地管控和监督”。如前所述，此三章实则是对空间规制结构的三个基本制度，循“空间规制→行为管控”的进路展开规定，通过明确每个制度的分区管控措施和义务责任主体，促进其与自然资源开发利用的用途管制、行为模式控制的衔接。同时，在第三章、第五章分别对生态产品服务功能的生态产品转化与实现以及限制开发区内自然生态空间的生态产品的利用和保护进行规定。

　　第六章“生物多样性、文化和自然遗产保护”，基于“综合性生态客体→行为管控”的思路进行条文设计。该章内容侧重将国际法原则转化为内国法，实现与国际合作接轨，并对濒危动植物保护、遗传资源保护进行规定。

　　第七章“生态功能保护、恢复和治理”，是对第三章至第六章的负面生态影响“致害”（生态功能退化）的行为后果，循“空间规制→行为管控→损害担责”进路，可从四个方面进行规定：一是分区和评价标准等，可借鉴《土壤污染防治法》中关于“污染地块”的风险管理和评价制度规定；二是与单项自然资源法的衔接，应关注资源不合理利用的后果控制和监督、底线控制，但没有必要重复自然资源的保护条款；三是在合法性基础上建立多元责任体系，包括社会化填补、损害担责、历史遗留责任等；四是划分部门监管责任，主要涉及自然资源部门生态修复机构、生态环境部自然生态保护机构的职责。

　　第八章“保护区社区发展和利益共享”和第九章“自然生态保护区域发展平衡与资金保障”，均是对第三章至第六章的正面生态影响“惠益”（生态功能良好）的行为后果，采取“空间规制→行为管控→利益分享”进路展开。内容上，这两章皆关注对分区、生态功能良好、环境质量优质的评判等。第八章是从保护区的“区域”尺度展开，第九章的“区域”是基于国土空间尺度，作为中央转移支付、行政区域补偿的空间载体。在与单行自然资源法的衔接时，这两章皆应重点关注资源合理利用的激励和底线控制，毋需重复自然资源的保护条款。

　　第十章“自然生态保护公众参与和监督机制”，在内容上包括以下几方面。首先，需强调公众参与自然生态保护是体现人民性的实体权利，并规定相应程序保障公众参与的顺畅；其次，规定监督机制至关重要，可以以生态保护红线监管体制为蓝本设计和建设自然生态保护综合监督管理体系，其与广泛应用于以污染防治为主的生态环境保护的统一监督管理体系不同，是多部门参与的综合监督管理体系。在结构上，本章规定应体现“空间规制→行为管控→监督追责问责”进路。

　　综上所述，生态环境法典自然生态保护编的逻辑框架大致为，第一章、第二章是总则性规定，第三章至第六章是自然生态保护行为模式的规定，第七章至第十章是针对前述行为模式的后果即义务的承担或利益享有的规定。

　　值得指出的是，该编立法的难点问题仍然存在。

　　第一个立法难点是如何协调该编自然资源单项法的问题。虽然，遵循与自然生态保护空间规制、国土空间规划、全国主体功能区划相呼应的空间格局和核心规制制度，能够规避重复“要素保护法”自然资源单项法、“区域保护法”单项法的保护性条款规定，或者避免主观创设“生态区域”的问题，但是，如何在新的空间规制架构中编纂与自然资源保护条款呼应和衔接的条款，仍是立法关键所在。一个基本策略是，应当充分发挥自然生态空间、生态保护红线和自然保护地体系，都是以保护区域为基础的行为管制制度，具有在分区划界的基础上明确自然资源资产的权利和保护义务、分区行为管制和消极后果的规范优势。例如，在土地资源方面，可以规定自然生态空间用途管制与土地使用权和用益权的行使限制及利益补偿；在行业性资源规划和开发利用管理中，可以细化自然生态空间、生态保护红线和自然保护地的用途管制任务指标，落实管理制度差异化管控、分区分类管理，明确行业开发利用主体的生态系统保护义务、保护或者修复的责任，明确生物多样性保护目标和义务，进而保护和实现自然生态空间的生态产品价值或生态系统服务价值。又如，应明确自然生态空间用途管制和生态保护红线管制的法律责任，一方面，将其设计为是对各资源专项法保护规范的延伸，能为自然资源利用设定底线保护；另一方面，通过结合不同资源类型和资源行业的特点，使自然空间和生态保护红线的法律责任制度更为合理地表达不当行为或者违法行为的行为形态和相应后果。

　　第二个立法难点是能否在自然生态保护领域构建统一的综合性监督管理体制。对此，有代表性专家方案提出，本编“第一章一般规定”中专设“管理体制”一节，“对不同要素、区域、多样性保护的监管主体和部门职责作出具体规定，实现协调统一”。该方案只是重申现有分部门监督管理的体制。若如此，则生态环境法典仍不能解决在自然生态保护领域的综合监督管理体制问题。这个问题也是生态保护红线制度在形成中面临的管理体制挑战，可见总结生态保护红线的管理体制经验，将为自然生态保护领域探索综合监督管理体制提供宝贵的经验。《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》将生态保护红线的职责分工设定为自然资源、生态环境和林草部门分别负责国土空间用途管制、生态环境监督和自然保护地监督管理。有学者评论这种管理体制安排“仍未完全破解部门职责交叉、部门协调的难题”。笔者认为，生态保护红线的管理体制标志着正在形成的、一种不同于污染防治统一监督管理的新型管理体制，它通过制定一套统一的程序性规则或机制实现自然生态保护多部门参与下的分工负责、协同合作和监督执法，从而实现自然生态保护领域的综合监督管理，这是生态保护红线这一多部门参与的制度的管理体制经验，值得通过法典化推广适用。

　　生态保护红线制度入典的其他重要方面还包括：生态保护红线与自然保护地的关系、边界调整依据和程序，划定生态保护红线的程序和要求，生态保护红线范围作为例外情形的人类活动准入清单和审批管理程序（例如《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》明确生态红线范围内允许10种有限的人为活动）；生态保护红线的管控分区及其与自然保护地分区的对应性、生态红线范围内禁止人类活动的负面清单；生态保护红线分工负责部门的协调管理，对生态保护红线和自然保护地的生态监督管理，违法行为的行政责任、刑事责任、民事责任以及党政同责的责任规定，等等。

　　六、结语

　　自然生态保护规制的三重空间结构和三项基本制度（自然生态空间、生态保护红线和自然保护地体系），是生态文明制度改革实践的成果，也是中国特色环境治理体系内自然生态保护的实践理性所在，其不仅能够为生态环境法典自然生态保护编提供基本规范架构，而且能够为基本制度的规范语义、效力范围和价值目标提供规范导向。生态环境法典自然生态保护编的编纂应当能动回应改革实践逻辑的客观实在性，一部反映生态文明改革成果的生态环境法典，将极大推动中国特色社会主义法治体系的完善和环境法治的中国式现代化进程。

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