打造全面实现生态系统治理的法典“生态保护编”

   巩固

　　内容摘要：

　　《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》对生态保护提出全面实现生态系统治理的目标和期待，并就重点制度建设任务作出具体部署。生态环境法典“生态保护编”应围绕相关内容进行编纂，作出积极回应，以“大环保”视野下的生态系统治理为逻辑主线，合理安排相关法律制度，妥善处理与单行法关系，形成多管齐下、分层保障生态系统治理的制度体系和章节结构。

　　关键词：

　　生态保护；法典；生态系统治理；逻辑主线；体系结构

　　目次：

　　一、 《决定》对生态保护的目标与期待：全面实现生态系统治理

　　二、生态系统治理的立法需求与法典任务：基于《决定》部署的解析

　　三、面向生态系统治理的“生态保护编”：逻辑主线与体系结构

　　“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）指出，“当今和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期”；应“聚焦建设美丽中国”“加强生态环境治理体系”“促进人与自然和谐共生”等进一步全面深化改革的总目标；坚持“党的全面领导”“以人民为中心”“守正创新”“以制度建设为主线”“全面依法治国”“系统观念”等原则，“在新的起点上推进理论、实践、制度、文化等各方面创新”“筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”，并以“深化生态文明体制改革”为题就生态环保相关目标任务作出具体部署 。对此，生态环境法典“生态保护编”应全面贯彻《决定》精神，充分秉持改革原则，重点聚焦改革任务，保障实现改革目标，通过立法创新落实改革部署，打造有助于全面实现生态系统治理的法律制度体系，作出法典层面的应有贡献。

　　一、 《决定》对生态保护的目标与期待：全面实现生态系统治理

　　《决定》以“深化生态文明体制改革”为题命名生态环保相关任务部署，凸显以“生态文明体制”为对象、以“深化改革”为方向的战略意图。这是因为，在“中国改革经过三十多年，已经进入深水区”“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了”“剩下的都是难啃的硬骨头”的背景下，“深化生态文明体制改革是推进人与自然和谐共生现代化的根本动力”“着力破解生态文明领域的突出矛盾和问题，有利于推动构建与美丽中国建设相适应的体制机制，加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局”。由此，《决定》主要针对当前制度体制机制中对生态文明建设具有重大基础性意义、还不能完全适应中国式现代化的建设需要的内容作出改革部署，体现了“坚决破除妨碍美丽中国建设的思想观念和体制机制弊端，着力破解结构性矛盾”的决心。其中，与生态保护密切相关，对法典条文编纂具有直接指导意义的，主要分布在47、48两部分，涉及以下内容。“

　　（47）完善生态文明基础体制。”一是生态环境分区管控，包括“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度”和“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”两方面内容。二是自然资源资产管理，包括“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”和“建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度”两方面内容。三是生态安全协调，“完善国家生态安全工作协调机制”。“

　　（48）健全生态环境治理体系。”一是加强生态整体保护，包括“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”和“落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”以及“强化生物多样性保护工作协调机制”。二是规范资源利用，“落实水资源刚性约束制度”“健全海洋资源开发保护制度”。三是完善相关经济手段的运用，“建设多元化生态保护修复投入机制”“全面推行水资源费改税”“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿”。

　　这些内容从不同层次和角度表述，不乏交叉关联，似乎不易把握。但实际上，它们都是对我国生态保护领域实践最缺乏、要求最迫切、最需要通过全面深化改革予以保障实现的生态系统治理的追求。只有紧紧抓住生态系统治理这一“牛鼻子”，从其基本原理和实现要求出发，才能对相关任务部署及彼此关系有全面认识和系统把握。

　　这里所谓“生态系统治理”是对以“山水林田湖草沙统筹治理”为代表的习近平生态文明思想中生态保护制度建设相关内容的简称，其是中国共产党建党百年来一贯强调系统治理的生态建设实践的思想结晶和理论升华，也与国际上流行的“生态系统方法”“基于自然的解决方案”等先进理念一脉相承，是遵循这些理念的“生态系统综合管理”“环境资源综合决策”等理想制度模式在全面推进中国式现代化的新时代背景下的表达和要求。作为对以环境、资源机械二分为基础的分要素、碎片化的传统治理模式的反拨和超越，生态系统治理的“核心要义是建立与生态系统的自然特性及整体保护需求相契合的制度、机制，主要包括三方面内容。一是打破部门藩篱、基于生态系统而非单个要素的保护利用和综合管理制度；二是破除条块分割、协调统一行动的协同性治理机制，包括统一规划、统一信息、统一监管、统一问责、统一修复的‘五统一’；三是能够调动被管理者、利益相关者、公民等社会力量积极参与、共建共享的社会参与机制”。《决定》上述内容就是分别从这三个方面作出的具体部署：在生态整体保护和综合管理方面，包括生态环境分区管控、自然资源资产管理、自然保护地体系建设、生态保护红线管理、规范资源利用等；在协同治理机制方面，包括生态安全协调、要素系统治理、生物多样性保护协调、生态环境损害赔偿统筹等；在社会参与机制方面，包括多元修复投入、生态综合补偿等。这些制度体制机制，都是对全面实现生态系统治理至关重要，但制度实践受制于各方面因素未及充分发展，需要秉持守正创新等原则，通过全面深化改革予以补充、完善、提升的。

　　从理论角度看，生态环境分区管控为生态系统治理提供空间基础，自然资源资产管理为生态系统治理提供产权基础，生态安全协调为生态系统治理提供管理体制基础，三者均为生态系统治理所不可或缺，故被纳入“生态文明基础体制”范畴。生态整体保护是实现生态系统治理的基本制度，规范资源利用是生态系统治理的关键举措，强化经济激励是生态系统治理的动力机制，三者均是生态系统治理得以切实开展和保障实现的重要制度举措，故被纳入“生态环境治理体系”范畴。“基础体制”具有基础性、根本性，侧重部门关系和权责分配，是各项具体制度切实展开、高效实施赖以凭借的体制基础；“治理体系”具体、实在，侧重特定领域和面向的问题解决，是相关权力行使、职责履行付诸实践的基本制度。二者相辅相成，共同保障生态系统治理的实现。

　　二、 生态系统治理的立法需求与法典任务：基于《决定》部署的解析

　　《决定》为生态环境法典编纂指明了建设方向和任务目标，但法典“生态保护编”应如何妥善回应，作出恰当安排，仍有诸多疑问。毕竟，相关制度均内容丰富、范围广泛，涉及因素众多，且现实立法状况不一，其立法需求不可能仅通过法典得到充分满足。尤其在法典采用“适度法典化”编纂思路，在生态保护领域将保留大量单行法形成“双法源”结构的情况下，法典究竟应该规定哪些内容、发挥何种作用，值得探究，需结合相关制度特点、立法现状、面临问题、改革期待、探索实践等综合考量，具体问题具体分析。

　　（一） 完善生态文明基础体制相关制度

　　1．生态环境分区管控。“生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，是提升生态环境治理现代化水平的重要举措。”实施生态环境分区管控是党中央有关新时代生态环境治理的重大决策部署，也是我国生态环境治理向以生态系统为基础的环境资源综合管理全面转型的要求和体现。该制度要求基于生态环境区域特征和功能定位合理划分并确定管控单元，分单元识别突出环境问题，制定针对性解决方案，根据生态环境功能定位和国土空间用途管制要求，聚焦解决突出生态环境问题，系统集成现有生态环境管理规定，精准编制差别化生态环境准入清单，提出管控污染排放、防控环境风险、提高资源能源利用效率、加强生态保护等要求，形成系统集成的综合性管理要求，实现“一单元一策略”的精细化管理，并加强管控信息共享，统筹开展定期调整与动态更新。

　　由此可知，生态环境分区管控需要立法解决的首要问题是与其他空间类规划，尤其国家大力推行的、作为“多规合一”载体的国土空间规划的关系。生态环境分区管控脱胎于“三线一单”，本质上是对国土空间实施的一种专项规划，应当服从于国土空间规划的全域性分区，在其基础上划分管控单元。其次，作为该制度核心内容的“生态环境准入清单”需要便捷、管用的制度抓手，以实现对相关要求的高效落实，切实发挥“把关”作用。对此，对传统环境影响评价制度进行扩展，把资源开发、生态变化都纳入考量范围形成的综合性“生态环境影响评价”制度是最佳选择。再次，相关信息共享要求实现不同部门、不同环境治理业务系统之间的信息联结，对污染、资源、生态相关信息进行汇总、集成和分析、评价，方能发挥在制度实施、跟踪评级、监督管理方面的支持作用。相关信息在政策制定、规划编制时的指引作用也需要法律明确。最后，在分区管控的动态调整方面，鉴于其与其他各类规划、评价、许可之间牵一发而动全身的密切关联，也需要明确实施程序和联动方法。这些都是现行法未有规定，且涉及部门、领域、问题众多，需要法典统筹解决的。

　　2．自然资源资产管理。自然资源资产产权制度是生态文明制度体系“四梁八柱”之首，关键在于资源国家所有权的高效行使与所有者职责的充分履行。习近平指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”故而，自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首提“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”以来，中央陆续发布系列重要政策文件，开展以“落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”为核心内容和目标指向的改革。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上进一步要求“完善自然资源资产管理制度体系”，《中共中央、国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》也将之作为“健全美丽中国建设保障体系”“改革完善体制机制”的重要内容。

　　但长期以来，此项改革主要依政策文件进行，与“重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”尚有距离，故生态环境法典有必要规定相关内容，作出应有贡献。但要注意的是，自然资源资产管理毕竟是一种“资产管理”，重“利用”和“增值”，大量确权登记、流转交易、收益分配等经济性内容，与法典的“保护”宗旨不甚契合，更宜由资源单行法或国有资产专门立法具体规定。生态环境法典所规定的，应限于与生态保护密切相关的重大基础性内容，主要包括以下几点。

　　一是管理体制。按中央政策文件，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制、生态保护修复职责。但依现行法规定，生态环境主管部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理” ，相关职责与资源、生态多有交集，并且“随着机构的调整，环保部门对水、土地、矿产等自然资源的监管总体是不断增强的”，林草、水利、农业农村等部门更分别在森林、草原、水流、农地等具体资源的管理中发挥主导作用，行使着相当于所有者职责的职权。它们各自的身份、角色和职权关系，需要法律明确。

　　二是国家所有权与监管权的关系。对资源开发利用的管控和相关破坏活动的查处是生态监管权的固有内容，也是所有者职责的当然之义，在改革区别二者、要求分别行使的情况下，各种对自然物质和空间的“管理权”应如何区别和配置，也有待厘清，尤其对于国家公园等以保持自然状态、发挥生态功能为主的自然生态空间而言，其所有者职责的首要内容即为管护。

　　三是生态损害救济职责的归属。与前一问题类似，在国有资源受不法侵害需要进行救济时，到底由所有者职责履行者还是生态环境监管者进行救济？在主体多元的情况下，其顺位如何安排、争议如何处理？以作为救济手段之一的生态环境损害赔偿为例，实践中资源、林草、生态环境等部门甚至检察机关都有可能成为“索赔”主体，与改革文件有关自然资源部“统一行使”生态保护修复职责的要求相去甚远。

　　四是自然资源确权登记与生态环境分区管控的关系。自然资源确权登记密切服务于所有者职责履行，其登记单元主要依据生态系统的完整性确定，侧重生态管护；而生态环境分区管控更多服务于生态环境监管，主要依污染物流动状况划分管理单元，侧重污染防治，二者的不一致不利于统一、高效管理。

　　五是合理收益与惠益共享。资源国家所有权行使的根本目的是使全民受益，既包括从经济性资源的利用收益中分享经济福利和公共服务，也包括对生态性资源（及其生态服务）的直接使用或享受。对此，法典也应有所规定，通过资源税费、生态补偿、公民生态权益等实现对国有资源的合理收益与共享。这是改革“以人民为中心”和“为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”的必然要求，也是法典确认和保障公民环境权益，“坚持人民立场，认真对待生态环境新期盼带来的利益关系新变化”的应有之义。

　　3．生态安全协调。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要贯彻总体国家安全观，切实维护生态安全，保障我们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏。生态安全涉及诸多领域，加强相关部门之间协同配合至关重要。维护生态安全需要对各类自然物质和空间进行信息收集、分析研判、监测预警和协同行动，涉及诸多部门、制度、义务、职权的配合与衔接，故《决定》要求“完善国家生态安全工作协调机制”。对此，法典也应作原则性规定，在管理体制相关条款中明确相关部门在维护生态安全方面的职权和责任，建立由国务院直接领导、特定部门牵头、其他相关部门密切配合、地方各级人民政府各负其责的生态安全工作协调机制。

　　（二） 健全生态环境治理体系相关制度

　　1．生态整体保护。就“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”而言，当务之急是补足此领域法律缺失的立法空白，但须妥善处理好法典与单行法的关系。以国家公园为主体的各类自然保护地作为生态系统的现实载体和最重要的生态空间类型之一，对其保护是法典编纂所不可或缺。但在第十四届全国人民代表大会常务委员会立法规划把《国家公园法》与法典一并规定为一类立法项目，其2024年度立法工作计划把该法列入“预备审议”的情况下，法典显然没有必要再对国家公园的具体管理作重复性规定。故理想方案是在生态环境法典中就包括国家公园在内的各类自然保护地作一般规定，构建包括基本概念、管理原则、分类分级、管理体制以及规划与设立、管控与保护、自然资源管理、可持续利用、公众权益等在内的基本制度框架，发挥相当于《自然保护地法》的功能，与《国家公园法》《自然保护区条例》等自然保护地单行法形成“一般法与特别法”关系。

　　就“落实生态保护红线管理制度”而言，当务之急是设立统一协调管理机制，明确主导部门，规范划定程序，以解决当前红线划分主体多元、视角多重、管控要求不一带来的实践困扰。在红线划分的具体标准、实施程序、管控要求、调整步骤以及至关重要的监管执法统筹负责人方面，法典也应当作出原则但明确的规定，确立完整制度框架。另外，生态保护红线与其他生态保护区划的关系和衔接，也需明确。

　　在现行环境资源立法的单要素、分散式、碎片化特征明显的情况下，“健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”的重任主要由法典承担，这也是法典的核心任务和独特功能之一。对此，首先，必须“扩大法律调整范围，把自然的各个重要组成部分、系统整体乃至相关重要生态功能和服务都纳入法秩序，获得受法律保护的资格”。其次，必须消除不同自然物相关管护规则之间的冲突，优化制度安排，形成有机体系。再次，设置特别条款，强化不同自然物在规划、信息、监管、问责、修复等方面的协同、统一，尤其在存在状态、价值功能等方面的密切关联，需要“一体化”对待自然物质和空间。

　　在“强化生物多样性保护工作协调机制”方面，既需要明确与一般生态保护措施相区别意义上的“生物多样性保护工作”的具体内涵和外延，又要科学划分部门职权，并明确主管部门，建立工作协调机制，实现调查监测、评估预警、信息共享、监管执法的协调联动。

　　2．规范资源利用。资源利用与生态保护犹如一枚硬币的两面，对资源利用施加限制性规定是生态保护规范的基本内容，法典应把《决定》要求的“落实水资源刚性约束制度”“健全海洋资源开发保护制度”予以制度化、规范化、体系化。前者要求在涉水相关自然物质和生态空间的开发利用上全面贯彻“以水定需”理念，以不超过水资源承载能力为前提，实现以水定城、以水定地、以水定人、以水定产以及以水定绿；后者则要求强化对海洋资源开发的保护性约束，形成涵盖海岸带、海域、海岛、海洋生物的完整保护体系。需要特别指出的是，生态环境法典毕竟是以对生态环境的保护为目的和内容的保护性法律规范的集合，故其中的资源利用规范主要是从环保角度进行的约束性规范。其他与资源利用相关的规范，如同样为《决定》所要求的“深化自然资源有偿使用制度改革”，更多侧重经济利用而非生态环境保护，应主要通过相关自然资源立法予以保障和构建。

　　3．强化经济激励。“建设多元化生态保护修复投入机制”要求完善资金管理和使用制度，创建修复基金制度，为各种或作为责任承担、或依据财政拨款、或因为慈善捐助而应当用于生态修复的各类资金提供制度保障，明确性质用途，确立使用规范，破解利用困境。另一方面，要建立统一、系统的生态修复制度体系，对从方案编制到组织实施再到项目验收和后期管护的全流程各环节作出规定，确保“好钢用在刀刃上”，保障生态修复合目的性。

　　“统筹推进生态环境损害赔偿”与前者密切相关，重点解决由省市政府作为索赔人、以磋商为主要手段的“生态环境损害赔偿制度”，与环保组织、检察机关等提起的具有生态环境修复与赔偿内容的“环境民事公益诉讼”和“刑事附带民事公益诉讼”等制度机制的关系问题，合理安排顺位，消除重叠冲突，实现资金、行动、效果的协调统一。

　　在“全面推行水资源费改税”和“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制”方面，法典应择其要点作出原则性规定，确立为保障实现生态保护所须遵循的基本要求，具体内容则留给相关单行法细化补充。

　　三、 面向生态系统治理的“生态保护编”：逻辑主线与体系结构

　　以上是《决定》作出明确部署需要法典重点规定、积极回应的生态保护相关制度建设任务，是法典适应新形势新要求进行必要创新以增强我国生态保护法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性的重中之重。把握这些制度的改革要求和内容要点，将之转化为管用、好用的法律规范，是“生态保护编”的重要任务和基本要求。但相关法律规范应如何排列组合，形成科学合理、层次分明、规范协调、错落有致的有机体系，仍面临诸多问题需要探讨。因为毕竟，“生态环境法典编纂的本质是生态环境保护领域法律规范的体系化”。体系化不仅是法典的本质特征，也是其区别于规定零散、易重复混乱的单行法的根本优势所在。而《决定》相关制度要求所涉及的法律规范不乏重叠交叉，并且“生态保护编”还包含大量《决定》尚未提及的其他同样重要的生态保护法律规范，以及大量传统上被归于“自然资源法”范畴的法律规范，涉及自然资源法是否及如何入典相关重大争议问题。如何对它们进行系统整合、集成升华，切实形成以习近平生态文明思想为引领，充分贯彻深化改革精神，全面实现生态系统治理的系统规范协调的生态环境法典“生态保护编”，关乎该编逻辑主线和体系结构，需要科学认识、妥善处理。

　　（一） 逻辑主线：“大环保”视野下的生态系统治理

　　基于前述分析，“自然生态保护编”当然应以“生态系统治理”为条文编纂的逻辑主线，但对作为根本目标的“生态系统保护”，实践中不乏认识误区。一种常见观点是把自然物分为“自然资源”和“生态系统”不同部分，继而把“生态系统保护”等同于对其中“生态系统”部分的保护。这实际上是近代把资源与生态二分的早期自然观的反映，与习近平生态文明思想的系统论背道而驰，也与现代“大环保”观念下“资源”“环境”“生态”的“一体三面”关系不符。从现代生态学角度看，生态系统是一个层次不一的关系性概念，小到一滴水、一个池塘、一片森林，大至区域、流域、海洋乃至整个地球，都构成相应层级的生态系统，只是范围不一，要素和功能不同而已。而当这些自然物具有经济价值，可以为人所开发、利用或享用时，又具有资源属性，同时归属于自然资源范畴。故而，各种自然存在物，哪怕在传统自然资源法中被界定为自然资源的（典型如森林、草原、土地、水流、海域、海岛等），也都属于生态系统范畴，具有从生态角度出发进行保护的可能和必要。就此而言，现代“大环保”语境下的“生态系统保护”是价值层面而非实体层面的，其在实体上涵盖各类客观存在的自然物质和空间，但侧重生态系统角度（结构、价值、功能）的考量，并以此区别于着眼经济价值的“自然资源保护”。这意味着，生态保护编在对象范围上不应建立在“自然资源”与“生态系统”的机械二分之上，而是把一切值得保护的自然物质和空间均纳入调整范围；但从生态系统整体角度进行审视和考量，从维持和提升生态价值功能的角度统筹相关活动，以实现“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。在此背景下的“生态系统治理”，就是指基于保护生态系统目的、秉持“山水林田湖草沙统筹治理”理念、贯彻“生态系统方法”的对各种自然物质和空间的保护和管理。由此，对各类自然物及相应管护制度的划分也应遵循生态系统的内在逻辑，适应其结构特点和保护需求，并考虑相关立法现状，为对各类自然物施加生态系统角度的保护提供全面、科学、管用、好用的制度体系。

　　由于生态系统在结构上具有层次性，故法典体系及相应制度安排须反映这种结构性差异，其中首要的，是单项自然物与由诸多自然物在自然规律作用下所组合而成的生态空间的差异。从生态学角度看，前者属于生态要素，后者才是严格意义上的生态系统。但由于任何系统都由要素集合而成，任何对系统的保护都要从对要素的保护做起，故要素保护也是生态系统保护的重要内容。其次，生态系统还具有空间尺度上的差异性，包含小范围内相对简单的小系统与大范围内包含诸多小系统的大系统，后者往往以特定区域、流域的形式表现出来，需要特别保护。另外，在制度层面，就生态保护的程度和效果角度而言，相关制度举措可分为预防性、治理性、恢复性和改善性；从生态保护的具体目标来看，可分为本体保护和多样性保护；从对被调整行为的规范效果来看，可分为管控禁限和支持激励；从制度运行角度看，可分为治理举措和实施条件。理想的生态保护制度应当统筹考量、有机融合这些因素，结合现实条件作出妥善安排，形成环环相扣、首尾呼应、层次分明、协同互补的法律规范体系，才能全面实现生态系统治理——对生态系统的系统治理。

　　（二） 体系结构：生态系统治理的多管齐下与分层保障

　　基于以上分析，理想的生态环境法典“生态保护编”体系结构应作如下安排。

　　首先，设立相当于该编“总则”的“一般规定”章，具体又可分为两部分内容。一是设立“基本规定”一节，就生态保护的目标、原则、管理体制、公民权益、政府责任等基本问题作原则性规定，以确立国家生态保护的价值目标和基本框架。其中，目标条款应确立并凸显对生态“系统”的保护。原则条款应贯彻“生态系统治理理念”，并将其从政治话语、管理理论转化为包含实践要点、具有可操作性的法律规范。管理体制条款应明确不同层级、区域和领域的管理者之间的职权划分，尤其要理顺全民所有自然资源资产所有者职责与生态保护管理职责之间的关系，建立统一协调的生态保护红线协调管理机制，并就国家生态安全工作协调机制作出框架性规定。公民权益条款应确认和保障人民群众合理利用自然资源和生态服务的合法权益。政府责任条款应明确各级政府在生态保护方面的监护责任，为自然资源资产离任审计等奠定基础。二是分别就对各具体领域生态保护必不可少的生态保护相关规划、区划、信息、利用管控等基本制度设立专节，确立共通规则，明确基本要求。其中，规划部分重在协调国土空间规划与其他具体规划的关系，明确与生态环境分区管控的衔接。区划部分要理顺不同类型生态区划的关系，并着力解决与生态保护红线的协调问题。信息部分在现行调查、统计、监测基础上强化对各类信息的汇总，形成有关生态系统整体的完整信息，以及在此基础上的分析、评价和预警，为生态系统治理提供信息保障。利用管控部分对各种自然物利用施加分级、分类、分区管控的普遍要求，并与生态环境分区管控相衔接。

　　其次，分章对各类主要自然物质和空间进行保护，具体也可分为两大部分。一是对水、土地、森林、草原、野生动物等单项自然物的保护。这些自然物是传统自然资源法的保护对象，故涉及对大量现行自然资源法中的保护性规范的整合、优化，并根据相应生态系统的构成状况和保护需求把形态、功能、保护要求接近的自然物归于同一章中统筹规定，以消除冲突、保障协同，实现一体化保护。譬如，在水保护方面，应包括各类江河湖泊、水库池塘，对“水体”与“水盆”一体保护。只有这样，《决定》要求的水资源刚性约束才能得到全面落实。在土地方面，应把农地、建筑用地、工矿用地、未利用地等统归一章。在海洋方面，应把海域、海岛、海岸带统归一章。在森林与草原、陆生野生动物与水生野生动物等方面亦然。考虑到物种多样性保护的特殊要求，还须专设物种多样性保护一章，对多样性保护面临的特殊问题作出特别规定。二是对更大尺度和范围的特殊生态区域（或称“自然地理单元”）的保护，主要包括区域、流域、自然保护地以及自然和人文遗迹等。值得注意的是，特殊生态区域在各方面具有独特性，真正满足其特殊保护需求的具体法律规范应由相应单行法作专门规定，实行“一区（包括山、河、湖等）一法”，故法典只应规定特殊区域保护的基本要求和共通规范，定位于特殊区域保护领域的“一般法”。由此，对于《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》中针对长江、黄河、青藏高原等具体区域的特殊规范，法典不应照搬相关条款作重复性规定，而只需从中选取对其他区域、流域也具有普遍适用意义的条款，将其上升为生态区域保护的一般规定。在自然保护地方面，前已述及，法典条款也应定位于“一般法”，发挥相当于《自然保护地法》的功能。而与着重维持物质层面的常规生态功能的一般生态区域不同的是，自然与人文遗迹保护更侧重审美、文化等精神价值的保护，是生态系统保护在价值层面的新拓展。对不同类型自然物的分章专门保护是生态保护编的主体内容，也是实现生态整体保护的关键。

　　再次，专章规定生态退化防治与改善。为弥补传统生态保护法重管制轻预防、重“止损”轻“改善”的弊端，生态保护编还应设立专章，融合水土保持、防沙治沙相关法律规定，对水土流失、土地沙化、盐碱化、石漠化等生态“退化”问题作专项规定，既预防生态风险，又改善生态质量。其中并应专设生态修复一节，统筹修复资金，规范修复实施。

　　最后，分章规定“资源税费和生态补偿”与“法律责任”，对生态系统治理分别提供正、反两方面激励。前者应重点落实《决定》有关资源“费改税”和完善生态补偿制度的部署和要求，强化生态保护的经济激励和公众受益。后者除针对行为管控设置相应罚则以避免“徒法不足以自行”外，还须加强对相应政府责任和生态修复类责任的规定，补足这两个传统生态保护责任体系的短板。

　　文章来源：《中国地质大学学报（社会科学版）》2025年第1期。

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