完善新时代“依法治污”制度体系的法典化路径

   刘超

　　内容摘要：

　　《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》在“深化生态文明体制改革”部分，以实现“人与自然和谐共生的现代化”为总体目标、在健全生态环境治理体系中部署的“完善依法治污制度机制”，从法理上审视，其实质提出了污染规制的理念与制度从“环境污染”向“环境控制”的转型与升级的要求。现行的污染防治单行法秉持“污染防治”的制度理念与制度路径，制度设计承载的消极“避害”功能导致污染逃逸，漠视环境污染的复杂性提出的多样性的规制需求，遮蔽了环境污染的多介质传输与空间转移效应。应当以编纂《生态环境法典》为契机，从污染控制编的核心范畴创新、保障公众健康的立法原则与规则创新、“污染控制”思路下的具体制度创新等几个方面，完善契合新时代需求的依法治污制度体系。

　　关键词：

　　生态环境法典；依法治污；污染控制；污染防治

　　目次：

　　一、 从污染防治到污染控制：《决定》部署“依法治污”的法理

　　二、“污染防治”理念与逻辑的生成与检讨

　　三、生态环境法典“依法治污”制度体系的完善路径

　　四、 结语

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）围绕推进中国式现代化的主题，擘画全面深化改革系列战略举措。《决定》在“十二、深化生态文明体制改革”部分，对如何为实现人与自然和谐共生的中国式现代化提供制度保障需要不断完善的体制机制，作出了系统安排。《决定》部署的生态文明体制改革在逻辑上呈现为总分结构，既包括宏观的生态文明基础体制改革部署，也包括微观的生态环境治理制度改革举措；在改革内容上体现了渐进创新的科学性，既有在关于生态文明体制改革的顶层设计中首先正式提出“编纂生态环境法典”的全新部署，也有对“精准治污、科学治污、依法治污制度机制”的重申，以及对将其纳入健全生态环境治理体系进一步提出完善与升级的要求。从2019年“三个治污”（精准治污、科学治污、依法治污）概念提出以来，我国持续以此为工作方针，打好污染防治攻坚战，“依法治污”也成为近些年来我国推进污染防治法律体系完善的目标与指引。因此，贯彻落实《决定》提出的“完善依法治污制度机制”的具体要求，不能就事论事，更应当在准确把握其精神实质和内涵要义的基础上，在历史逻辑与体系话语中，在我国已经启动编纂《生态环境法典》的历史时刻，精准识别“完善依法治污制度机制”预期针对的问题、提出的制度需求，厘清、选择与完善新时代“依法治污”制度体系妥当的法典化路径。

　　一、从污染防治到污染控制：《决定》部署“依法治污”的法理

　　从1979年制定《环境保护法（试行）》开始，我国的环境法制体系建设从环境污染防治立法起步，多部环境要素污染防治单行法均制定于20世纪80年代，这既是基于在全世界范围内现代环境法治建设的共性规律——将“环境问题”的原型界定为环境污染问题，也是源于我国的环境立法具有较强的回应性特征。20世纪70年代后期，不断发生的环境污染重大事故推动1978年《宪法》将环境保护纳入其中，并直接催生了多部污染防治单行法。虽然随着环境法律体系所规制的环境问题从环境要素的污染和破坏转向兼顾整体生态空间的破坏的变迁，环境立法的范围与类型不断拓展，但我国始终以不断完善环境污染防治单行立法为重心。因此，从我国改革开放后系统建构并重视规制“环境问题”从而为之展开针对性立法开始，客观而言，我国一直在追求“依法治污”，频繁制定或者修改的污染防治单行法体系为治理环境污染问题提供了基本的法律依据。然而，回应型立法在具有鲜明的问题应对色彩的同时也伴生了滞后性，不断涌现的新型污染问题拷问了既有的污染防治单行法体系，也对“依法治污”提出了与时俱进的需求。“依法治污”是一个蕴含从立法到法律实施全过程的系统工程，从《决定》部署的深化生态文明体制改革的内涵看，其提出的完善“依法治污制度机制”仅在立法层面即蕴含着两个维度的目标与需求：第一，制度技术层面，对既有的污染防治法律体系的除旧布新，以现实需求为导向制定、修改或者废止污染防治法律制度；第二，制度理念层面，对既有污染防治法律体系的升级改造，以国家战略为导向从制度定位、理念与原则层面完善现行的污染防治法律体系。

　　因此，作为顶层设计的《决定》所明确提出的“完善依法治污制度机制”，固然当然地包括动态地从制度技术层面与时俱进地完善现行污染防治法律制度的内涵，比如，有研究通过系列政策解读认为，在美丽中国建设背景中，新污染物治理成为我国“精准治污、科学治污、依法治污”的主要着眼点。但我们更需要重视从《决定》的精神实质、目标定位、体系结构和具体论述中，把握提炼政策目标的法理转换与制度表达。本文认为，贯彻《决定》部署的“完善依法治污制度机制”改革目标，要求从立法理念到制度技术层面的系统变革，这一变革可以用从环境污染的“污染防治”到“污染控制”这一逻辑主线予以概括。理由分述如下。

　　（一）实现“人与自然和谐共生”总体目标的内在需要

　　《决定》部署的深化生态文明体制改革包括“完善生态文明基础体制”“健全生态环境治理体系”“健全绿色低碳发展机制”三个方面，统摄于推进“人与自然和谐共生的现代化”这一整体目标之下。申言之，应当以“人与自然和谐共生的现代化”的建设目标系统审视并推动完善生态文明体制机制，具体的依法治污制度机制也应当服务于实现“人与自然和谐共生”这一整体目标。我国既有的污染防治立法主要针对环境要素分别立法，梳理现行的污染防治单行法的立法目的条款，考察其实践运行逻辑，均定位于通过防治具体环境要素污染实现保护和改善环境的目标，并未将保障与推进“人与自然和谐共生”作为立法价值目标。

　　如何以服务于人与自然和谐共生的整体目标完善“依法治污”的制度体系，需要以辨析“人与自然和谐共生”的法哲学基础与法理意蕴为前提。从法哲学基础看，“人与自然和谐共生”的法律保障机制要求在厘清“人”的自然属性与社会属性和法律上的“自然”具有的资源、环境、生态“一体三面”的样貌和属性基础上，创新环境法律关系理论，明确其主体的间接互动性、社会关系二次调整性、法律规范多元性的外在表征，以及承认自然的主体性而重构主客体关系的本质特征。这就要求重新厘定和丰富人与自然在法律上的多重真实关系并予以法律表达。传统法律秉持的是一种利益冲突范式，“环境法总是反映环境损害的分配”，而“人与自然和谐共生”目标下的环境法要求环境法范式从利益冲突到利益增进的转换，通过保障与促进人与自然双向获益实现二者的和谐共生。这一法理更新与法律范式转换，具体到污染防治法领域，即要求环境污染规制体系不能在利益冲突范式下定位于“污染致害-责任承担”的单极污染损害防治思路，这是以环境承载系统纳污能力为基线与底线设定的制度体系。“人与自然和谐共生”要求在充分重视人与自然的各自多重面相、相互复杂关系的基础上，以利益增进、双向获益（而非仅避害）为目标构建新型污染法律关系。笔者认为，这一新型法律关系可以用“污染控制”法律关系替代“污染防治”法律关系。“污染控制”的意蕴与实质要求在于，不再定位于排放行为是否造成了污染损害结果的防治，而应当重视在全面界定人与自然“和谐共生”、二者双向增益、自然具有的主体性的基础上归纳环境污染的“控制”需求，环境污染“控制”的目标、标准与方式应当是多元的。

　　（二）纳入生态环境治理的体系需求

　　污染防治与生态保护、资源开发保护、生物多样性保护等在逻辑上均属于生态环境治理的有机构成部分，但从立法现状与法治实践来看，分别针对单一环境要素分散立法的还原主义方法论和环境、资源分别立法模式，综合导致现行的生态环境保护立法体系构成的制度体系与治理体系呈现区分要素与领域分而治之的“先天不足”。从污染防治政策与法律实践看，在生态环境保护领域我国的污染防治长期“单兵突进”。我国首次在2019年中央经济工作会议上部署打好污染防治攻坚战时提出“三个治污”，此后多次围绕突出“三个治污”打好污染防治攻坚战出台《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等系列文件，系统推进的制度改革主要是污染防治的重点领域创新制度措施，典型如生态环境部2021年印发的《关于深化生态环境领域依法行政持续强化依法治污的指导意见》是专门的“依法治污”政策文件，主要聚焦于治污领域改革措施与制度。《决定》提纲挈领地明确在“健全生态环境治理体系”中部署完善“依法治污制度机制”，其意义和要求包括如下。第一，要求在“两办”2020年印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》部署的党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系中完善依法治污制度体系；第二，《决定》要求在“依法治污制度机制”完善过程中注重“协同推进”“新污染物协同治理和环境风险管控体系”“推进多污染物协同减排”等。这要求依法治污在理念与制度机制上从单领域为环境污染治理提供依据，转向深化生态文明体制改革阶段，全面融入生态环境治理体系，其突出特征是改革的系统性、整体性、协同性。

　　从理念和制度上全面有机融入生态环境治理体系的“依法治污制度机制”，除了在内部进行以排污许可制为核心的固定污染源监管制度改革、实现新污染物协同治理和环境风险管控体系创设等之外，还需要在外部实现与污染防治其他领域的机制协同，这就要求治污制度从既有的脱胎于传统法律后果考察和末端控制的“污染防治”转向全过程、多元化“污染控制”。比如，以排污许可制为核心的固定污染源监管制度改革的目标是实现全要素、全联动、全周期管理，这提出了对污染源和排放行为个殊化、针对性的全过程控制需求；针对多种环境媒介与多类环境污染物质或能量的协同治理，需要突破单一环境要素污染后果防治的理念。

　　二、“污染防治”理念与逻辑的生成与检讨

　　自现代环境法在世界各国产生以来，环境污染就一直利剑高悬，成为环境问题的原型，“污染防治”就一直处于环境法的核心地带。随着“环境问题”类型与范围日益扩大，虽然在当前能否宣称我国生态环境治理的核心已从污染防治转变为生态环境修复、生态环境修复制度在环境法律制度体系中具有核心地位，尚可进一步讨论，但时至今日，亦需梳理“污染防治”的概念史与制度逻辑，进而对“污染防治”统摄地位进行必要的检讨。

　　（一）“污染防治”概念的生成

　　在学界关于生态环境法典的研究中，有一些共识逐渐达成，比如在编纂思路上应当采取“适度法典化”模式，在框架构造上应当采取“总则-分编”的结构。总体而言，在环境法典制度构成的“核心地带”有一致观点，但在制度体系的“边缘地带” 以及核心制度命名等更为具体的问题上却依然存在分歧。比如，基于现代环境法在产生阶段即“主要聚焦于大型工业污染源”，因而在规制对象及制度原型上主要是污染防治法的现状与属性，在既有的关于中国生态环境法典应当采取的“总则-分编”的建议中，虽然关于生态环境法典的“分则编”的框架构成及其具体制度内容仍存在分歧，但均主张生态环境法典的“分则编”应当包含污染防治法律制度，并且基本主张使用“污染防治”或“污染防治编”的编名 。

　　生态环境法典编纂要遵循法典编纂的一般规律和特点，即编纂式立法和法典化立法。所谓编纂式立法，不是制定新的法律，而是对现行法律规范进行科学整理；法典化立法的最大特点是成体系、系统性强，要求形成一个体例科学、结构严谨、内容完整并协调一致的整体。因此，生态环境法典编纂首先要求科学整理现行环境法律规范，而在我国的环境法发展史中，1979年《环境保护法（试行）》和1989年《环境保护法》均定位于“小环保”立法，其规制对象主要是“防治环境污染和其他公害”，立法重点为污染防治立法，污染防治单行法体系较为成熟。故此，学界赞成环境法法典化的学者均认为，应当将经科学整理的现行的污染防治单行法规范作为编纂生态环境法典中的一编，并且，基于现行的《环境保护法》的立法目的等条款中的“防治污染和其他公害”，以及现行污染防治单行法基本上以“污染防治法”命名 ，在对现行的污染防治单行法进行类型化处理进而使用形式上的“合并同类项”的体系化立法技术时，基本上主张独立成编的环境污染规制法应当以“污染防治”或者“污染防治法”作为该编的编名似乎看起来理所当然。

　　然而，法典编纂不是对现行立法的简单汇编，而是在科学整理的基础上还要对不符合立法规律、难以适应现实情况的制度进行修改完善。实现体系化的立法技术不仅包括形式上的类型化、合并同类项等立法技术，还包括实质上的“提取公因式”立法技术。作为法典编纂技术的“提取公因式”，旨在从纷繁复杂的个别法规范中提取出共同的部分，从而使法规范一般化和系统化。具体到生态环境法典编纂的“提取公因式”立法技术，其既包括在总则编的运用，即从现有环境法体系中归纳总结出一些共同性的规则作为环境法典总则编的内容，也包括在分则编的运用，即以现行环境保护法律规范为基础，对其中相对完善且基础条件已经成熟的部分采取“提取公因式”的方法进行编纂，保障分编的逻辑性与体系性。因此，“提取公因式”立法技术本质上是指对现行立法的一般规律和共同特征的归纳提取。若从此角度而言，在我国现行的污染单行法基本上以“污染防治”命名的现状下，基于生态环境法典中的污染编规则的共性规律是否就可以理所当然地“提取”出“污染防治编”的编名？“污染防治”是否为现行的旨在“环境污染和其他公害”规制法律规范的“公因式”？

　　从源头上追溯，我国最早使用“污染防治”立法表述的是1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的经重新修改制定的《宪法》（“七八宪法”），其在第11条第3款首次规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”据此，1979年颁布的《环境保护法（试行）》第1条规定：“根据中华人民共和国宪法第十一条关于‘国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害’的规定，制定本法。”并在其第三章规定“防治污染和其他公害”。自此，确立了我国环境关于污染防治立法的基调和表述方式，随后制定的多部污染防治单行法均以“污染防治”命名，并在第1条规定“防治……污染”的立法目的。当前，“污染防治”已经全面进入我国生态文明建设政策体系，成为固定表述，比如，中共中央、国务院2018年印发的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，2021年发布的《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。

　　在汉语语境中，“防治”的语义是指“预防和治疗”或“预防和治理”，“防治”针对的对象是疾病、灾害等损害或不良现象 。“防治”的概念最早使用于卫生医疗领域，指称疾病的预防和治疗，以减轻病情和治疗病患促进康复。再进一步拓展使用于更广泛的社会领域，“防治”对象包括犯罪、灾害、腐败、环境污染等，这具体体现在“防治”的相关立法中，比如，主要是为预防和治理疾病、灾害、社会问题等对象展开专门立法。在此思路下，我国现行法律体系中开始出现大量的“防治”类立法，其中，环境类法律主要包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》（已失效）《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》等，医疗卫生类立法主要有《传染病防治法》《职业病防治法》。我国以“防治”为名的行政法规也主要集中在环境资源类立法和医疗卫生类立法，其中，环境资源类行政法规主要包括《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2018年）《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2018年）《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2018年）《淮河流域水污染防治暂行条例》（2011年）。由上可知，基于在中文语境中，“防治”有“预防和治理”含义，自1978年修改制定的《宪法》首次使用“防治污染和其他公害”的表述后，我国随后制定的多部针对环境污染的法律法规以及地方立法，均以“污染防治”命名。

　　（二）环境污染“防治”立法思路检讨

　　环境类以“防治”为名的立法集中于污染“防治”，以各种环境要素、多个领域发生的环境污染作为“防治”对象，比如前述梳理的水、大气、土壤等环境要素污染，以及固体废物、噪声、放射性污染等物质能量污染，还有在船舶污染、海洋建设工程项目、海岸工程建设项目等领域的污染。我国现行的污染防治立法从20世纪七八十年代起步，分别针对排向重要环境要素的“常规污染物”导致的点源污染展开，以其造成的严峻损害为规制对象和立法重点，这体现了人类对工业产品从“近乎天真的无条件接受”到对其“污染”本质认识的觉醒。它们奠定了世界各国环境立法起步阶段在“问题应对”思路下开展污染应对立法的底色与基调，并由此形成了污染应对立法的路径依赖和“棘轮效应”。生态环境法典编纂，为反思并矫正现行污染立法存在的问题提供了契机，也提出了需求。

　　我国始于20世纪70年代的“七八宪法”、1979年的《环境保护法（试行）》等立法和政策文件中关于“污染防治”的表述，与世界上美国等主要发达国家的环境保护立法进程基本同步，这一阶段的环境立法主要针对排放到大气、水等重要环境要素的点源污染展开，通过规制大量排放的作为工业产品或者副产品的常规污染物，避免对环境造成破坏以及对人类造成已知的健康威胁。现行环境类以“防治”为名的立法是在“避害”思路下展开的立法制度设计，其预设的前提是环境污染会导致生态环境本身或者“人体健康”的损害。比如，《水污染防治法》在“附则”中对“水污染”进行的立法界定，以“危害人体健康”“破坏生态环境”“水质恶化”这些人或者自然环境的损害作为认定“水污染”的标准。实际上，作为环境法上的“环境污染”概念之基础的环境科学上的“环境污染”，本质上指称的是一种向自然环境排放物质或者能量的行为，其本身为客观中性的。能否被界定为法律规制对象的“环境污染”，既取决于由环境质量标准、污染物排放标准表征的“环境自净能力”以及人和生物的“忍受限度”，也取决于人类基于特定目的保护的对象与范围。传统的污染防治单行法均以生态环境本身或者“人体健康”的损害作为认定与规制“环境污染”的判断标准，这实质上是一种末端控制理念，侧重于阻止和矫正确定性损害、预防可预知危险，秉持了对“排放”行为的底线控制思路。现行相关立法均以“污染防治法”为名，从自然规律、规制逻辑与制度路径审视，既有的环境污染单行法秉持的“污染防治”思路存在以下不足。

　　（1）制度设计的消极“避害”功能导致污染逃逸。既有的污染防治单行法体系均延循传统法律秉持的后果主义，“防治”环境污染导致的人体或者环境的损害，这就忽视了对环境排放行为累积致害过程中逃逸的环境污染。

　　（2）漠视环境污染的复杂性提出的多样性规制需求。环境污染类型复杂，包括排放物质型污染和排放能量型污染，其致害路径与机理存在较大差异，导致“损害”的认定标准存在多样性。物质型污染是工业活动生产者向环境排放的废液、废气、废渣等有毒有害和危险物质所导致，这些污染物质本身具有毒害性和危险性，对于这类污染，可以通过设定标准予以“防治”；噪声等能量型污染本身是人类不可或缺的元素，其是否构成“干扰”和具有危险性，同时也取决于“忍受限度”的界定和标准的设定，排放噪声、电磁辐射等能量型污染行为不仅仅源于工业生产，也与每个人的生活密切相关，是人类在日常生活中经常伴生的行为，不可能被完全涤除，因此，对于这类“污染”，在规制思路与路径上就不是予以“防治”，只能依据设定的标准予以适当控制。

　　（3）遮蔽了环境污染的多介质传输与空间转移效应。污染防治单行法主要针对环境要素立法，然而环境要素之间的划分并不是绝对的、完全区隔的，而是存在着紧密联系，具有相互依存性，环境诸要素之间存在物质流通、能量传递、形态转换，这使得对于一种环境要素的污染，会基于污染物质与能量在环境要素之间的循环、传递、转换而影响其他环境要素，形成环境污染的空间转移与分布，因此，污染物本身具有在不同环境介质间迁移扩散的特性。这就使得针对某一具体环境要素的“损害”防治立法，难以充分地回应环境污染的迁移致害效应，亟待在生态环境法典编纂时予以回应与校正。

　　《决定》以“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”为目标在完善生态文明基础制度部分明确提出“编纂生态环境法典”的重大立法任务。“恢复自然要素的生态功能并保障生态系统的正常运行的利益诉求是促进人与自然和谐共生最为核心的利益诉求，集中体现了人与自然和谐共生的本质”。这就要求，以“人与自然和谐共生”作为价值目标的《生态环境法典》对于“环境污染”的规制思路，应从消极避害转向积极预防，从人与生态环境受到损害的防治，转向对自然环境特性改变的控制。

　　三、生态环境法典“依法治污”制度体系的完善路径

　　前述内容论证了实现《决定》部署的“完善依法治污制度机制”要求，可以用“污染控制”替代“污染防治”作为制度创新的逻辑主线。这不但是污染规制理念与路径的变迁，而且也是环境治理体系的跃迁。法典编纂的重要目标之一是促进国家治理体系现代化，生态环境法典编纂应考虑国家治理体系变革新要求，体现治理体系所涵摄的法律关系全部内容。因此，前述“依法治污”制度体系创新的理念与路径应当在《生态环境法典》污染控制编中具体体现。

　　（一）污染控制编的核心范畴创新

　　证成了“污染控制”作为《生态环境法典》的一个核心范畴后，其首先应当进入《生态环境法典》污染控制编的立法目的和调整范围条款；同时，还应当作为污染控制编制度体系设计的理念，由其统摄的概念体系成为构建污染控制法律规范外部体系的“建筑材料”。“污染控制”是对“环境污染”的“控制”。所谓“控制”，是指“掌握住、限制住、操纵”，也指“在管理中指通过定期监测和测量进展情况，确定与计划存在的偏差，以便在必要时采取纠正措施，从而确保目标实现的活动”。作为污染控制编的核心概念，“污染控制”是指采取法律措施监测、测量和管理环境污染，以确保立法价值目标的实现。“污染控制”概念可以承载以下内涵。

　　第一，规范性质上以管理型制度为主体，主要通过环境行政对开发利用行为实施直接规制，通过采用法律规定的禁止、限制、许可、命令等行政行为，命令开发利用行为人的行为满足法律和标准规定的要求，其性质属于基于法律对开发利用行为人的生产经营活动实施限制的警察行政。

　　第二，规范目的上兼顾污染防治与环境质量维持，既要实现既有污染防治单行法通行规定的防治污染、保护环境、保障健康的立法目的，还包括以改善环境质量、维持国家生态安全为目标。

　　第三，立法理念“风险”转身下的风险控制，即“污染控制”概念表征了污染控制编制度设计应充分因应环境污染行为实施后“污染源—环境污染—人群暴露—健康危害”的内在机理，以及多排放源、多介质污染、多途径暴露和多风险受体的复杂特性，超越污染防治单行法时代的环境污染危害后果规制理念与制度，在环境污染风险控制理念下创新“整合式管理体制”。

　　如前所述，本文主张的“污染控制”替代“污染防治”，不仅是简单的概念变迁，更是表征我国污染规制理念的变迁、对象的调整与目标的升级，是在我国的污染规制法律规范体系中对《决定》将“人与自然和谐共生”定位为生态文明体制改革的整体目标、将“完善依法治污制度机制”纳入“健全生态环境治理体系”的政策导向的回应。概言之，我国《生态环境法典》中污染规制法律规范体系应以“污染控制”为分编命名的关键词，以实质统摄污染规制理念、对象、目标的变迁，而这均需要系统的制度体系创新。从现行环境法律体系中寻找概念的规范性意义脉络进而厘定基础概念，是展开规范体系的逻辑起点，因此，统摄于“污染控制编”之下的制度创新，从概念体系创新开始。第一，污染控制编应当引入“环境健康”“环境健康风险”“环境健康评价”等新概念，以作为污染控制编系统规定环境健康制度体系、贯彻保障人群健康价值的基础，这既契合“依法治污”的时代新需求，又契合“人与自然和谐共生”要求构建的新型环境法律关系。第二，引入“减污降碳协同增效”概念。基于大气污染物与温室气体排放具有的“同根同源”属性，对大气污染物的严防严控也会在客观上实现“降碳”效果，而规范碳排放权交易、促进温室气体减排也会在客观上规范大气污染物排放行为。因此，推进减污与降碳协同立法，在《生态环境法典》污染控制编中引入“减污降碳协同增效”概念进而展开系统制度创新，是“依法治污”的现实需求，更是新时代《生态环境法典》污染控制编落实生态文明建设新形势新任务新要求的创新需求。

　　（二）保障公众健康的立法原则与规则创新

　　《决定》体系中完善“依法治污制度机制”的总体目标是实现“人与自然和谐共生的现代化”。法的最高价值是不断地满足人的多元化、多层次需求，“人与自然和谐共生”深刻揭示了人的全面发展和多元化价值只有在人与自然构成的生命共同体中才能得到实现。因此，“人与自然和谐共生”目标下的环境法律制度体系必须坚持以人民为中心的立场。

　　环境法以人民为中心的价值目标的实现，要求污染控制法律制度必须确立并贯彻保障公众健康的立法价值。现行的《环境保护法》及此后颁布或修改的污染防治单行法均在立法目的中规定了“保障公众健康”，但公众健康的法治保障是一个需要由现行环境法制度体系从规制理念、模式到结构实现系统变革的综合性工程，并非仅由立法目的增设“保障公众健康”目标、概括规定环境与健康调查和风险评估制度即可实现的。虽然《大气污染防治法》与《土壤污染防治法》已将“公众健康”作为大气环境质量标准与土壤风险管控标准制定的考量因素，但依然未明确其相较于经济技术可行性具有优先性，《环境保护法》与其他环境单行法则尚未要求在制定环境标准时将公众健康纳入考量，导致环境质量标准的制定缺乏应有的价值指引。因此，《生态环境法典》污染控制编编纂的重点之一是通过制度设计实现保障公众健康的立法价值，具体立法路径可以从以下几个方面展开。

　　第一，规定污染控制风险预防原则。固然，《生态环境法典》需要在“总则”编的立法目的条款中规定“保障公众健康”、在基本原则条款中规定“风险预防”原则，以通过“总则”规定具有统摄生态环境法典规范体系的效力，体现整部《生态环境法典》应当坚持的以人民为中心的立场、保障公众健康的立法价值。但是，在《生态环境法典》的“污染控制编”规定“污染控制风险预防原则”不仅是对“总则”编规定的基本原则在分编的具体化和解释适用，也具有其特殊必要性和独特价值。因为在污染控制编贯彻保障公众健康的立法价值，首先要矫正的问题是既有的污染防治单行法普遍呈现的“见物不见人”的共性弊端，在污染控制编的法律原则条款中规定污染控制风险预防原则，强调对于污染的防控应当将对公众健康利益价值的维护放置于优先地位，重视制度体系的设计与实施要凸显更强的以人的健康风险为标准的风险防范性，而不能仅止步于防治对环境要素的危害或对环境质量的破坏，并且需要突出科学不确定性在发生环境污染中的关键性。

　　第二，在现有制度体系中增设环境与健康的相关规定，包括在环境影响评价制度中明确规定可能造成的环境影响包括对公众健康的影响；在重点污染物排放总量控制指标分配制度中，增加总量控制的重点污染物的确定和总量控制指标的发放以对公众健康的影响程度或环境与健康风险评估为依据的内容；在环境基准制度中明确规定基于健康风险的环境基准的制定制度。

　　第三，创设环境与健康专门制度，包括环境与健康风险监测制度、环境与健康调查制度、环境与健康风险评估制度等。

　　引入保障公众健康理念和制度体系，要求治污制度从“污染防治”转向“污染控制”。在“污染防治”理念与制度下，污染防治单行法着眼于环境与人体的确定性损害或可预知危险，对于人的健康权的维护与救济是以个人的生理机能或心理机能是否遭受损害为标准 。《生态环境法典》应通过改变环境损害行为的规制方式从而扩大保护范围以保护“公众健康”，具体路径是通过监管各种媒介（如空气、水和食物）中的污染物以及有害物质或产品本身（如农药、有毒化学品和固体有害废物）来应对环境健康风险，这就需要治污理念与制度体系从既有的“防治”转向“控制”。

　　（三）“污染控制”思路下具体制度创新

　　承载实现“人与自然和谐共生”的“依法治污制度机制”还需要在《生态环境法典》污染控制编中落实为具体制度，在具体制度创新中体现前述《决定》系统部署的“依法治污制度机制”嵌入生态环境治理体系的要求。具体可以从以下几个方面展开。

　　第一，制度类型的增设。对比于“污染防治”主要偏重于确定发生的人或者环境的损害后果这一维度，“污染控制”具有更丰富的内涵，表征“控制”对象的差异性、“控制”阶段的多元性应当纳入考量范围、制定类型化制度。《生态环境法典》污染控制编主要以科学整理现行多部污染防治单行法为基础，因此，其各章节的顺序安排应当体现一种内在的逻辑结构，整体上按照“综合污染—物质型污染—能量型污染—新污染”加以编排。其中，对于物质型污染可以主要延用现行的污染防治法律制度，以减少制度创新成本；对于能量型污染则应当规定以环境标准体系为支撑的行为控制制度。

　　第二，风险控制制度的创设。对比于“污染防治”主要规制确定发生的损害或者危险，现代社会的气候变化、跨境跨域污染、传统污染大尺度空间扩散、新污染物污染等导致的后果带来巨大的不确定性，形成环境风险，这些已经超越传统“污染防治”法律体系应对范围。因此，“依法治污”的制度机制创新重点之一在于从环境质量管理向环境风险预防的升级，从损害与危险防治向风险预防的制度升级。

　　第三，新污染物风险控制制度是“依法治污”亟待创新的制度。当前的新型持久性有机污染物（POPs）、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等新污染物造成的环境风险日益频发，对比于常规污染，新污染物具有危害严重、风险隐蔽、不易降解、来源广泛、减排替代难度大、涉及领域多、范围广等特点，既有的环境污染制度体系难以充分应对，亟待构建以风险预防为原则，以风险筛查、风险评估和风险控制为主线的制度体系。

　　四、结语

　　党的二十届三中全会通过的《决定》将完善依法治污制度机制作为深化生态文明体制改革的内容之一。梳理我国政策体系的演进，嵌入“三个治污”（精准治污、科学治污、依法治污）体系中的“依法治污”在我国并非首次提出，而是近几年来我国推进“打好污染防治攻坚战”坚持的重要原则之一；同时，污染防治单行法体系是近些年来我国立法中最为活跃的领域，客观上也为依法治污提供了基本法律依据。在此背景下，解读《决定》部署的“完善依法治污制度机制”，就并非从无到有地构建一类新型制度，而是在新时代背景下，针对环境污染问题的新情势提出的制度需求，在《决定》部署的深化生态文明体制的新思路新框架下对现行的依法治污制度体系的升级完善。从此角度而言，本文认为，落实《决定》在“人与自然和谐共生的现代化”总体目标下、纳入健全生态环境治理体系中的“依法治污制度机制”的改革，实质上要求从理念原则到制度体系实现对现行的依法治污制度体系的升级与完善。笔者认为，在该思路下，我国依法治污制度机制的完善可以在污染规制法理上归纳为以“污染防治”到“污染控制”的逻辑主线。从“污染防治”到“污染控制”，可以回应并矫正当前的污染防治单行法体系存在的制度设计的消极“避害”功能导致污染逃逸、漠视环境污染的复杂性提出的多样性的规制需求、遮蔽了环境污染的多介质传输与空间转移效应等问题，并借助《决定》同时部署的“编纂生态环境法典”契机，在我国《生态环境法典》污染控制编的编纂中，从污染控制编核心范畴创新、保障公众健康的立法原则与规则创新、“污染控制”思路下具体制度创新等几个方面，推进我国依法治污制度体系的系统更新与完善，在完善生态环境治理体系中，共同服务于实现人与自然和谐共生的中国式现代化目标。

　　文章来源：《中国地质大学学报（社会科学版）》2025年第1期。

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