编纂“聚焦建设美丽中国”的生态环境法典总则

   徐以祥

　　内容摘要：

　　《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出了“聚焦建设美丽中国”的生态文明体制改革的总目标。这一总目标应当在生态环境法典总则中进行贯彻和落实。生态环境法典的总则作为法典的“基础性架构”，是对法典基本性、共通性和综合性问题的规范。总则编应当以创新的改革精神，通过基本概念的创新界定、基本原则的创新设置、生态环境保护基本法律制度体系的构建、体例结构的科学安排的具体路径，回应“聚焦建设美丽中国”对生态环境法典总则编的需求。

　　关键词：

　　生态环境法典；总则；美丽中国；基本概念；基本原则

　　目次：

　　一、 全面把握“聚焦建设美丽中国”总目标的丰富内涵

　　二、生态环境法典总则需要对“聚焦建设美丽中国”进行立法回应

　　三、生态环境法典总则对“聚焦建设美丽中国”的回应

　　四、结语

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下称“《决定》”）对深化生态文明体制改革作出了重要的决定和安排。《决定》指出了进一步全面深化生态文明体制改革的总目标：“聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生。”这一生态文明体制改革的总目标具有非常全面和丰富的内容，应当在生态环境法典的编纂中进行贯彻和落实，这关系到生态环境法典能否成为一部具有创新改革精神的法典。生态环境法典的总则编是对法典基本性、共通性、综合性内容的规定，是法典的“基础性构架”，“聚焦建设美丽中国”的总目标首先应当在总则编中进行相应的立法回应和表达，为各分编具体规范对这一改革目标的落实奠定基础。

　　本文主要探讨生态环境法典总则编如何对“聚焦建设美丽中国”这一总目标进行回应的问题，在解读《决定》所明确的进一步全面深化生态文明体制改革的总目标的丰富内涵的基础上，讨论其在生态环境法典总则中的立法需求和规范回应。

　　一、全面把握“聚焦建设美丽中国”总目标的丰富内涵

　　（一）“聚焦建设美丽中国”总目标的指导思想和现实背景

　　以“聚焦建设美丽中国”作为改革总目标全面深化生态文明体制改革，必须以习近平生态文明思想为指导。《决定》指出，要“统筹推进‘五位一体’总体布局，协调推进‘四个全面’战略布局，以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，通过改革促进我国经济社会的全面绿色转型，进一步解放和发展社会生产力，激发和增强经济社会发展全面绿色转型的活力。当前，我国生态文明建设进入了促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。一方面，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解；另一方面，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，人民对生态环境质量的需求日益提高。在新的历史时期，要以“更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作，谱写新时代生态文明建设新篇章”，“聚焦建设美丽中国”的改革目标就是针对我国新征程的生态文明体制改革所面临的挑战和问题提出的。

　　（二）“聚焦建设美丽中国”改革目标的具体内容

　　1.以建设美丽中国推进人与自然和谐共生的现代化。“聚焦建设美丽中国”，其最终目标是实现中国式的人与自然和谐共生的现代化。党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。人与自然和谐共生的现代化“是中国式现代化的本质要求，是新时代全面建设社会主义现代化国家的内在要求”，是社会主义现代化建设中处理人与自然关系的根本遵循。人与自然和谐共生的现代化，超越了传统的环境主义和人文主义的生态观，是“中国式现代化的生态观”统领下“建设人与自然和谐共生的社会主义现代化国家的宏伟蓝图”。建设美丽中国，是将人与自然和谐共生的现代化这一重要理论指引和宏伟蓝图付诸实施的行动纲领。

　　2.加快经济社会发展全面绿色转型。“加快经济社会发展全面绿色转型”是“聚焦建设美丽中国”这一总目标下的一项重点目标。实现人与自然和谐共生的中国式现代化，需要统筹“五位一体”，坚持系统思维，对生态文明建设的系统性、整体性和协同性提出了更高更新的要求。2024年8月12日，中共中央、国务院印发的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》对全方位、全领域、全地域推进绿色转型提出了明确和具体的要求，提出了全面转型、协同转型、创新转型和安全转型四个基本原则，并对相关立法工作提出了具体要求。

　　3.健全生态环境治理体系。“健全生态环境治理体系”是“聚焦建设美丽中国”总目标下的另一重点目标。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。通过推进生态治理体系和治理能力的现代化，不断提高生态环境治理现代化水平，是建设美丽中国的一个重要方面。二十届三中全会所提出的“健全生态环境治理体系”，深化和发展了生态文明国家治理体系和治理能力现代化的内涵。在新的历史时期，生态文明建设的任务不断拓展，其主要任务包括污染防治、生态保护、气候变化应对、绿色发展和生态安全等方面。治理主体的范围也需要拓展，司法机关作为重要的治理主体也积极参与到生态环境治理中。在治理手段上，大数据、人工智能等新的治理手段在生态环境治理体系中扮演着越来越重要的角色。

　　4.推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。推进生态优先、节约集约和绿色低碳发展是“建设美丽中国”总目标下的三个具体目标。生态优先强调的是生态环境保护的优先性，如果经济发展模式危及生态安全，这样的经济发展模式必须摒弃。节约集约的本质都是节约，即要通过资源的合理和有效利用，以最少的资源和生态环境成本获得经济和社会发展。绿色低碳发展强调发展方式的转型，即经济社会的发展要实现和生态环境保护的统一，通过技术变革、生产方式和生活方式变革，实现绿水青山向金山银山的转化。

　　总之，“聚焦建设美丽中国”的生态文明体制改革，其最终目标是建设美丽中国并推进人与自然和谐共生的现代化，这一总目标下的两个重点目标是加快经济社会发展全面绿色转型和健全生态环境治理体系，三个具体的目标是推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。《决定》在重点任务中对实现这些目标的要点进行了安排，即通过完善生态文明的基础体制、健全生态环境治理体系和健全绿色低碳发展机制实现改革目标。

　　二、生态环境法典总则需要对“聚焦建设美丽中国”进行立法回应

　　二十届三中全会不仅明确了进一步深化生态文明体制改革的总目标，而且指明了实现这个总目标需要贯彻的基本原则：坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持守正创新，坚持以制度建设为主线，坚持全面依法治国，坚持系统观念。在实现进一步全面深化生态文明体制改革的总目标的过程中需要充分重视法治保障的作用，通过法治来推动和保障生态文明体制改革。坚持全面依法治国的基本原则要求在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。坚持党的领导、坚持以人民为中心、坚持系统观念等原则需要结合生态文明体制改革的要求在法律制度设计中进行贯彻和落实。这种贯彻和落实，首先需要在法典总则编的编纂中得到落实，即将二十届三中全会的政治决策转化为相关的法律话语和规范。这首先需要梳理生态环境法典总则的功能定位和规范特征，并具体分析“聚焦建设美丽中国”这一改革目标对总则编的立法需求。

　　（一）生态环境法典总则的功能定位和规范类型

　　一个法典的总则在法典中具有非常重要的功能。以民法典为例，有学者认为民法典总则具有增进逻辑性和形式合理性、增强体系功能、弘扬民法的基本精神和理念、使法典规范更具包容性等功能。另有学者将民法典总则的功能总结为体系功能、制度整合功能和降低制度成本的功能。生态环境法典作为一个领域型的法典，其以应对和解决环境问题为目标，调整的社会关系具有公法和私法的交叉复合性、调整方法具有综合性。其与传统的以特定的社会关系或特定调整方法为基础的法典有所不同。生态环境法典总则的功能定位，一方面要考量法典总则所具有的一般性功能，另一方面要考量生态环境法典领域型法典的特征。综合以上两个方面，生态环境法典的总则编的功能包括以下方面。

　　1.将宪法生态环境规范落实转化的功能。将抽象的宪法条款在生态环境法典中予以立法展开，首先是通过生态环境法典总则实现的，法典总则的这一功能有学者称之为“转换器”功能，即通过总则条款实现抽象的宪法环境条款到具体的环境法律规范的转换。2018年宪法修改之后，“生态文明”入宪，“美丽中国”成为国家目标，我国宪法层面的环境保护法规范体系形成了以宪法序言中国家任务和国家目标为统领、总纲中单行的环境资源国家保护义务为内容、国家机构中的生态文明建设职责为保障的完整的环境宪法规范体系。宪法生态环境保护首先需要通过总则转化为法典的立法目的条款、国家义务条款、基本国策条款等相关条款，并进一步通过具体的规范将宪法规范予以实施。

　　2.弘扬法典基本精神和理念的功能。法典的总则承担着弘扬其基本精神和理念的功能。一部法典的基本精神和理念首先通过法典的总则予以规定，并在具体的规范中展开。通过生态环境法典总则，将生态文明中人与自然和谐共生这一最重要的精神、价值理念进行规定，并将其作为具体规范建构的基础和解释适用的指引。

　　3.增进逻辑性和形式合理性功能。生态环境法典总则通过共同性规范减少具体规则的重复规定，使法典更为简洁。另外，在法典的总体的逻辑体系形成“总-分”体系的背景下，还可以避免因为分编具体规则遗漏所导致的“失范”问题，在分编找不到具体规则的情形下，通过解释总则的一般性规定解决“失范”问题。

　　4.体系和制度整合功能。法典的总则编能够通过统一的价值理念整合具体的制度和规范，实现法律规则系统内部协调统一，即价值和制度的融贯性。由于各分编主要从污染防治、自然生态保护、绿色低碳转型等方面分别进行规范，需要在总则编通过综合性的规范和制度设计对其进行综合协调，服务于生态文明建设的总体目标。

　　5.增强包容性和辐射性功能。由于我国采用适度法典化的实质性法典编纂模式，并不是所有的生态环境法律都需要进入生态环境法典。在这种双法源的结构下，生态环境法典的总则编不仅是各分编的“总则”，而且也是未进入生态环境法典的生态环境单行法及行政法规等环境法律规范的“总则”。正如民法典总则规范在商法规范及其他未进入民法典的民事法律规范中也是一般性规范一样，生态环境法典的总则实际上扮演着生态文明建设一般性规范的角色，其规范的辐射效应不是局限于各分编，而是扩展至未编入生态环境法典的单行生态环境立法及行政法规。

　　总而言之，生态环境法典的总则对生态环境法典所要实现的形式体系化、价值融贯性的实质体系化以及作为一个领域型法典所追求的效能提升都有着非常重要的意义。从以上功能出发，生态环境法典总则编的规范主要包括以下几种类型：（1）基础性规范，即总则需要对生态环境法典的适用范围、立法目的、基本价值理念等基础性问题进行规定；（2）共通性规范，即总则通过提取公因式的方法，将各编具体规范中共通性的规范在总则中进行规定，以避免在各分编中分别进行规定所导致的重复等问题；（3）综合性规范，即在总则中对各分编所规定的各种要素制度和具体制度进行综合协调从而实现对生态环境的系统和整体性保护的制度，典型的如生态环境评价制度，其涉及污染因子、自然生态要素、绿色发展等因素的综合评价。这三种规范类型的划分是一种类型化的思维，并非概念划分，因此不排除一些规范同时具有三种规范或两种规范类型的特征。

　　（二）“聚焦建设美丽中国”对生态环境法典总则编的立法需求

　　“聚焦建设美丽中国”的生态文明体制改革目标，是以习近平生态文明思想为指导、根据我国生态文明建设的实际情况提出的。总则编的编撰首先需要梳理和总结以《环境保护法》为龙头的现行的生态环境立法规范，再根据“聚焦建设美丽中国”改革目标和生态文明体制的现实需求，发现生态环境法典总则编需要通过创新予以回应的问题，最后在现有的规范基础上进行突破。从生态环境法典总则编的功能定位和规范类型出发，生态环境法典的总则需要从基本概念、基本原则、基本制度和体例结构四个方面进行创新。

　　1.生态环境法典总则需要基本概念创新。法的要素包括法律概念、法律规则和法律原则，其中法律概念是法律大厦的基石。生态环境法典总则应当对基本概念进行规定，这是法典总则中最重要的基础性规范。现行的以《环境保护法》为基本法的生态环境法律体系构建了一系列重要的法律概念，“为生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化奠定了良好法治基础”。生态环境法典总则编的重要规范类型是基础性规范，这些基础性规范建立在基础性概念之上。这些基础性概念的选择和界定，一方面应当继承现行的生态环境法律概念体系的合理性；另一方面，需要根据人与自然和谐共生的建设美丽中国目标的要求，对总则编的一些概念进行更新，并引入一些新的概念。概念创新的需求主要表现在以下两个方面。第一，一些概念需要根据人与自然和谐共生的建设美丽中国的目标重新界定和拓展。例如，《环境保护法》第2条对“环境”的界定，将其界定为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这一概念是典型的人类中心视角的界定方式，与“人与自然和谐共生”共同体保护的生态文明理念不符。《环境保护法》是以污染防治为重点的基本法定位，其将“环境”作为基石性概念。生态环境法典以人与自然和谐共生的共同体理论为哲学基础，不能沿用“环境”这一概念，需要对“生态环境”这一在继承的基础上有所创新的基石性概念进行重新界定；在“生态环境”这一概念之外，对生态环境监测、生态环境规划等总则部分的相关概念也需要在《环境保护法》的环境监测和环境规划等概念的基础上重新界定和拓展。第二，需要引入新的概念和范畴。现有的环境法律中只规定了程序性环境权，缺乏实体性环境权的规定，导致整个法律体系缺乏环境权这一重要概念的支撑。生态环境法典的总则编有必要引入实体性的环境权概念，以贯彻和落实“以人民为中心”的指导思想和理念，推进“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”这一生态民生观的落地。

　　2.生态环境法典总则需要在现行《环境保护法》的基础上引入新的基本原则。法典总则中的基本原则是法典重要的基础性规范，法典的基本原则是一部法典价值取向和价值理念的集中表达，是实现价值融贯性的关键。生态环境法典基本原则的确立，一方面要继承《环境保护法》中已确立并在理论界和实务界被广为认可的基本原则；另一方面，需要根据习近平生态文明思想和二十届三中全会的“聚焦建设美丽中国”的改革目标，将党中央一再提出、实践中一直被贯彻的重大原则在法典中予以确立。具体而言，《环境保护法》所确立的保护优先原则、公众参与原则、预防为主原则、损害担责原则在生态环境法典中应当继承。但是，现行《环境保护法》基本原则存在以下问题。第一，《环境保护法》的原则体系缺乏对整体系统观这一重要的生态环境治理理念的规定。“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理的整体系统观是习近平生态文明思想的一个重要组成部分，也是现代生态学的生态系统观对生态治理的内在要求，这一重要的理念贯穿于所有的生态环境法律规范，因此应当设置相应的基本原则。第二，现有原则体系缺乏对气候变化应对、生物多样性保护等不确定风险进行规制的基本原则，不能适应生态环境风险全面防控的治理需求。生态安全是建设美丽中国目标的重要方面，应对科学不确定下的生态环境风险是现代生态环境法律最重要的任务，我国的基本原则体系中有必要设计应对这一问题的基本原则，以适应生态环境风险全面防控的新需求。第三，《环境保护法》对基本原则的表述是笼统地规范，没有对基本原则的核心涵义进行规定，导致对基本原则价值理念的解释和适用观点纷呈，影响环境法律规范体系价值的统一和融贯。综上，生态环境法典不仅需要在原则的构成上进行创新，引入新的基本原则，而且需要在基本原则的规范表述方式上进行创新，对基本原则的核心涵义进行界定，这样才能发挥基本原则在法典中通过价值融贯而实现内在体系化的功能。

　　3.生态环境法典总则需要构建生态环境的基本制度体系。对于生态环境法典这种领域性法典而言，构建基本制度体系是其总则编的重要内容之一。生态环境法典的基本制度是普遍适用于污染防治、生态保护和绿色低碳各分编的制度，是生态环境法典总则编中典型的共通性规范和综合性规范。在基本制度方面，以《环境保护法》为基础，实践中形成了规划、标准、监测、环境影响评价等环境保护基本制度。但是，现行的环境保护基本制度存在以下问题。第一，现行的基本制度主要是环境保护制度，在建设美丽中国的目标背景下编纂生态环境法典不仅仅是在“环境”前面简单地加“生态”二字，因此，一些基本制度的内涵和外延都需要根据人与自然和谐共生的系统的生态环境保护的需求进行拓展和重新界定；第二，目前不管在理论界还是实务界，对生态环境保护的基本制度体系的构建并未达成一致，生态环境法典的编纂需要从建设美丽中国的目标出发，构建我国生态环境保护基本制度体系。生态环境法典总则需要根据建设美丽中国的目标要求，系统构建建设美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化的基本制度体系。总则编应当提炼适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展各编的共通性的制度和综合性的制度，并注重构建衔接机制，为建设美丽中国提供基本的法律制度体系。

　　4.生态环境法典总则需要在体例结构上进行创新。在基础性的法律概念和基本原则之外，总则的体例结构安排也是决定总则编成功与否的关键所在。从人与自然和谐共生的建设美丽中国的要求出发，我国生态环境法典的体例结构需要在总结现有立法经验的基础上进行创新。首先，现行的《环境保护法》的体例和结构对生态环境法典总则的参考意义有限。在现行的生态环境法律体系中，《环境保护法》在整个法律体系中扮演着基本法的角色，形成了我国独有的“1+N+4”生态环境法律体系。经过2014年的修改，我国的《环境保护法》成为一部综合性的基本法。然而，尽管《环境保护法》中规定了生态保护红线等生态保护条款，但其主要内容和重心还是污染防治法。另外，基本法承担的功能与法典总则承担的功能具有差异性，生态环境法典总则所承担的增进逻辑性和形式合理性功能、体系和制度整合功能是基本法所不能承担的。其次，虽然现有的其他国家生态环境领域的法典总则可以为我国的生态环境法典总则提供一定的借鉴，但简单地照搬和移植现有的相关法典的总则编的体例设置，不符合我国法典的目标定位。由于我国采用的是实质性适度法典化的编纂模式，《法国环境法典》《意大利环境法典》等采用汇编式法典模式的总则编对我国的借鉴意义有限；而《瑞典环境法典》《哈萨克斯坦生态法典》等国家的法典，虽然采用的是实质性编纂模式，但与我国生态环境法典编纂的理论基础和任务目标不同。我国的生态环境法典是以人与自然和谐共生的生态文明思想为基础的，所要完成的任务和目标除了传统的污染防治和生态保护外，还包括气候变化应对、全方位绿色转型、生态安全等方面。总之，无论从现行的《环境保护法》的内容和承担的功能来看，还是其他国家的法典总则的体例结构设置来看，它们都不能为我国编纂的生态环境法典总则的体例结构提供直接的蓝本，我国需要在总则编的体例结构上进行创新。

　　三、生态环境法典总则对“聚焦建设美丽中国”的回应

　　生态环境法典总则编应当针对“聚焦建设美丽中国”这一改革目标对其的立法需求，以创新的改革精神，从以下几个方面进行积极回应。

　　（一）创新界定生态环境法典的基础性概念

　　生态环境法典的基础性概念是法典的逻辑基础，根据“聚焦建设美丽中国”所蕴含的人与自然和谐共生的生态文明观的要求，对基础性概念进行重新界定并引入新的概念。

　　1.创新界定“生态环境”。《环境保护法》对“环境”界定具有局限性，用“生态环境”而不是“环境”作为生态环境法典的基石性概念，并非简单地在“环境”前面加上“生态”二字，而是概念的拓展和重新界定。不能将《环境保护法》中对“环境”的界定直接移植过来作为“生态环境”的界定，当然，也没有必要完全抛弃《环境保护法》中对“环境”界定的合理成分。对“生态环境”进行界定需要考虑以下三点因素。第一，法典对“生态环境”的界定应当以人与自然和谐共生的生态文明理论为指引，将自然所承载的“环境”“资源”“生态”三个面向根据“人与自然和谐共生”保护的要求进行界定，因此，仅将影响人类生存发展的自然因素纳入保护具有局限性，生态环境保护除了保护人类的利益外，还要保护人与自然生命共同体，故此需要将影响人与自然和谐共生的要素也纳入保护范围。第二，“生态环境”不仅仅是各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，不能将生态环境仅仅归结为“自然因素的总体”。人与自然和谐共生的整体系统观认为，生态环境是要素、要素之间和要素与整体之间相互作用和关联的系统，因此生态环境应当将“生态空间”“生态系统”等重要的保护对象纳入其概念范围，并注重对生态系统功能的保护。第三，在列举具体的概念外延时，湿地、冰川、荒漠等重要的生态系统也需要明确纳入“生态环境”所涵盖的范围。综上，本文将生态环境概念界定为：“本法所称生态环境，是指影响人类生存和发展以及人与自然和谐共生的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等及其构成的自然空间、生态系统。”

　　2.以中国话语确认环境权。良好生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，是人民群众对美好生活向往的最现实需要，也是“坚持以人民为中心”重大原则的迫切需要。我国于2009年、2012年、2016年、2021年发布的四期“国家人权行动计划”，均将“环境权利”作为一种新兴的人权类型作出明确规定，并明确了实施、贯彻和评估机制。因此，生态环境法典编纂应认真梳理我国现行生态环境保护立法、生态文明体制改革文件、国家人权行动计划、环境权益保障司法实践的经验，并将它们集成升华，以中国话语在生态环境法典中确认环境权，提升我国生态环境治理体系与治理能力，为加强全球生态环境治理提供中国方案。

　　生态环境法典编纂中，应当根据宪法确定的“美丽中国”国家目标和“保护生态环境和生活环境”国家任务与“生态文明建设”国家职责，坚持《国家人权行动计划（2021—2025年）》确认的集体人权定性，按照“有权必有责”的系统性、协同性思维，在总则中以一般规定条款方式确立环境权，同时明确保障环境权不仅是国家的基本任务和价值目标，也是公民、企事业单位和其他生产经营者应承担的义务，即在总则中规定国家为保障“清洁、健康、美丽”的环境权而建立的监督管理体制及其相关授权原则和程序、生态环境标准体系、基本环境监管制度以及公众参与和信息公开等内容。在环境权的确立方式上，应当根据环境权作为一种集体人权的特征，在总则编通过国家职责规范的模式来确认“环境权”，以避免直接规定公民环境权所可能带来的权利边界不清晰、权利救济机制很难建立以及将环境公共利益碎片化为个人权利带来的负面影响等问题。从这一立法思路出发，生态环境法典的环境权条款可以规定为：“国家采取必要措施保护和改善生态环境质量，保障公民在清洁、健康、美丽的环境中生活的权利，满足人民日益增长的优美生态环境需要。”

　　（二）创新设置法典的基本原则

　　生态环境法典在继承《环境保护法》保护优先、预防为主、损害担责、公众参与四项基本原则的基础上，需要根据建设美丽中国对生态环境法典的需求，引入系统治理原则和风险预防原则两个新的基本原则，并对原有基本原则的核心涵义进行规定。

　　1.将系统治理原则规定为生态环境法典的基本原则。二十届三中全会将整体系统观作为深化改革、推进中国式现代化的重要原则：“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性。”这一重要原则也必然是推进生态文明体制改革、实现人与自然和谐共生的现代化的重要原则。整体系统观也是推进生态环境治理体系和治理能力现代化最重要的指导思想。生态环境治理体系和治理能力现代化的提出本身就是贯彻整体系统观的具体体现，其目标是“建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系”。现代生态环境治理体系的构建，首先要遵循的指导思想就是生态环境保护的整体系统观，重视生态环境治理的系统性、整体性和协同性。生态环境法典的基本原则需要将整体系统观的政治话语转化为法律的规范表达。

　　整体系统观具有科学的理论支撑，生态环境保护和治理的整体系统观的本质在于对人类、自然这一复合生态系统整体性价值的构建，该观点认为，自然生态系统是一个人类参与其中的复杂的、复合的生态系统，并非仅仅是各种环境要素和生态要素的总合。因此，在方法论上需要将还原论和整体论相结合，将个体主体方法论和整体主体方法论相结合，既注重要素保护，也注重整体系统保护。这一超越了还原论和整体论的生态环境保护和治理理论，是现代生态环境保护和治理最重要的理论，其理念应当在基本原则中进行规定，作为我国生态环境法典所贯彻的重要理念。

　　在具体的规范表达上，参考《长江保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》等单行法的原则表述，将其规定为“系统治理原则”比较合理。在法条中，一方面需要对这一原则进行确立；另一方面，需要对其核心内涵进行规定。具体法条建议为：“生态环境保护应当遵循系统治理原则，实行一体化保护与修复，统筹要素与系统，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。”

　　2.将风险预防原则规定为生态环境法典的基本原则。生态环境治理的第一次转型是从末端治理到过程管理和生态环境质量管理的转型，这一转型的价值理念在《环境保护法》中的预防为主原则中得到确认。但是，面对环境健康风险问题、气候变化风险问题、生物技术等新兴技术发展引发的具有不确定性的生态环境风险问题，生态环境治理需要进一步向风险预防进行改革和进化。正如1992年《里约环境与发展宣言》对风险预防的界定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用风险预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”风险预防原则作为应对不确定问题的原则，其与应对确定损害的预防原则有着本质的不同，风险预防原则强调要采用谨慎的理念对不确定的风险进行评估并采取符合成本效益的措施来降低和管理风险。总之，三中全会提出的健全生态环境治理体系的改革，要求法典突破损害预防的局限。风险预防原则也是世界通行的原则，是应对现代和未来生态环境问题的重要原则，这一原则关系到生态环境法典是否成为一部具有前瞻性的法典。具体来讲，生态环境法典应当设计一个专门的条款来确立风险预防原则，并在具体的规范建构中进行系统的制度设计，明确规定风险评估、预警、交流、管控等制度，对生态风险问题、环境健康风险问题、气候变化风险问题、生物技术等新兴技术发展引发的新类型生态环境风险问题进行系统性规定，制定一部具有时代前瞻性的法典。

　　3.对基本原则的条文规范方式进行创新。在生态环境法典中规定系统治理原则和风险预防原则作为新的基本原则，和《环境保护法》中已经规定并得到学界公认的保护优先原则、损害预防原则、公众参与原则和损害担责原则共同构成生态环境法典的基本原则体系。一方面，原则的构成要进行创新；另一方面，基本原则的条文表述方式也要进行调整，应当借鉴《民法典》的基本原则的条文规范方式，一条基本原则设计成一个专门的法条，对基本原则的核心内涵进行规定。

　　（三）构建生态环境保护的基本制度体系

　　1.创新设置生态环境保护的基本制度体系构成。生态环境法典总则编采取提取公因式的方法，提炼共通适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展的制度作为基本制度进行规定。具体而言，总则编应当规定生态环境分区管控及规划制度、生态环境影响评价制度、生态环境许可制度、生态环境应急制度、生态环境修复制度、生态环境经济激励制度、生态环境保护信息公开和公众参与制度、生态环境标准制度和生态环境监测制度九项基本制度。生态环境分区管控制度以生态环境管控单元为管控基础，以落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束为重点，以生态环境准入清单为手段，以信息平台为支撑，实行生态环境分区管控方案，在制度规范层面需要与生态环境规划进行整合，从而建立以生态环境单元为基础的管控制度。生态环境影响评价制度一方面在评价对象上需要从项目、规划扩展到战略和政策，另一方面要更好地与生态环境分区管控和生态环境许可制度进行衔接，通过环评告知承诺制等柔性制度的引入协调与其他制度的关系。生态环境行政许可制度要提炼污染防治编的排污许可制度、自然生态编中的自然生态利用许可及绿色低碳领域许可的共通性规则，并授权未来的立法通过许可整合来构建更加便捷的、强调整体一体化保护的综合许可制度。生态环境应急制度和生态环境修复制度是事后应对型的基本制度，特别是生态环境修复制度，其通过以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的方法来恢复生态系统的功能，在《环境保护法》中未作为一项基本制度规定，在生态环境法典中应当作为一项基本制度进行规定。生态环境分区管控及规划制度、生态环境影响评价制度、生态环境许可制度、生态环境应急制度和生态环境修复制度是从事先、事中和事后的全流程的以命令-控制为主的管控体系，其管控对象从大的生态环境空间单元、规划到具体的项目和设施。除上述以命令-控制手段为主的管控制度外，生态环境法典总则还应当确立生态环境补偿、生态环境税、生态环境权益交易等子制度内的生态环境经济激励型制度和信息公开、公众参与制度等社会型制度作为基本制度体系的构成部分。现行《环境保护法》中确立的环境标准制度和环境监测制度也是基本制度不可或缺的构成部分，但需要升级拓展为生态环境标准制度和生态环境监测制度，将生态保护和绿色低碳领域的标准和监测也纳入其中。

　　在具体的编纂路径上，生态环境法典编纂应当对不同类型的基本制度采取不同的编纂路径。对于已有专门法律、行政法规进行规范或者在已有立法中有专门条款规范的基本制度，应当在继受现有规定的基础上，根据实践需要进行修改完善。对于缺乏现行法依据但具备重大政策创新或改革实践共识的制度，应当采取法典确认的方法，将经过实践检验的成熟制度纳入法典，并谨慎考虑如何融入既有的基本制度体系。

　　2.拓展生态环境法典基本制度的内容。生态环境法典编纂中的制度创新不应仅仅是在制度名称上增加“生态”的形式变化以及对已有法律的简单平移，而应是对已有制度内涵和外延的扩展。例如，生态环境影响评价制度不仅仅是将原有的环境影响评价制度改名，而是要求对评价内容进行扩展，从原有的侧重污染影响的评价制度，扩展到融合污染、生态、低碳的综合影响评价；要求对评价对象进行扩展，从原有的对规划、项目的评价，扩展至对“政策-规划-项目”决策的全链条评价；也要求考虑评价对象、内容扩展之后评价程序的改造，要对评价的审查、审批权限、程序、要求进行系统革新。再如生态环境监测制度，一方面需要将监测的内容从污染物、自然生态要素的监测，拓展到对生态系统整体的监测和碳排放的监测；另一方面，要注重监测数据的信息沟通和数据整合，对监测的评估和预警机制的建立和完善。

　　（四）科学设计总则编的体例结构

　　生态环境法典总则编的体例结构是决定生态环境法典编纂是否成功的一个关键问题。生态环境法典编纂的总则编的体例结构设计，需要按照建设美丽中国的目标，加快提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平，为全面推进美丽中国建设提供制度保障。生态环境法典的总则编的体例结构设计，需要以习近平生态文明思想为指引，从生态环境治理体系构架的角度，进行体例结构设计。具体而言，首先对基本性问题进行规定，然后以生态环境治理为主线，从多元治理主体及其法律关系构架、共通性生态环境治理制度体系构建和生态环境执法及司法几个方面进行体例结构设计。现将这一体例结构的设想阐述如下。

　　1.通过基本规定构建法典的基础性规范。在基本规定部分，需要对生态环境法典的立法目的、适用及保护对象和范围、生态环境保护的基本国策和国家职责、基本原则、环境权、绿色科技政策、宣传教育政策和国际合作政策等基本问题进行规定，构建法典的基本范畴、核心价值理念体系、基本权利、适用范围、基本政策框架等基础性框架。

　　2.确立多元治理主体的法律关系框架。根据生态环境法律关系存在的“公-私”融合、“保护性关系-调整性关系”融合的基本特征，分别从公权力主体职权职责、企业生态环境权利义务和公众生态环境权利义务三个方面构建生态环境保护的基本权利义务结构，构建多元治理主体的法律关系框架。

　　3.确立共通性生态环境治理手段和法律制度，总结提炼适用于污染控制、生态保护、绿色低碳发展的共通性和综合性治理手段。在共通性的治理制度方面，主要包括一般性治理制度在生态环境领域运用所形成的制度规范和生态环境领域特有的制度规范两种类型，前者包括生态环境分区管控及规划制度、监测制度、标准制度、许可制度、应急制度、经济激励制度、信息公开和公众参与制度，后者包括生态环境影响评价制度和生态环境修复制度。

　　4.规定生态环境执法和司法的一般性规则对生态环境制度的实施进行保障。经过多年探索，我国在生态环境的执法和司法领域形成了一些有成效的制度和经验，特别是在生态环境司法领域，我国的生态环境司法专门化建设取得了举世瞩目的成绩，形成了具有中国特色的生态环境司法制度。总则编需要在提炼执法和司法成功制度经验的基础上进行前瞻性制度设计，为我国的生态环境治理规范的实施提供执法和司法保障。根据上述总体思路，生态环境法典总则编的内容应当包括四个板块：（1）基本规定；（2）不同类型主体的权利义务框架；（3）生态环境治理手段；（4）生态环境执法和司法。在章的安排上，建议设置以下章：第一章（基本规定）、第二章（生态环境监管体制和政府职责）、第三章（企业生态环境治理）、第四章（公众参与）、第五章（生态环境治理的一般规定）、第六章（生态环境影响评价和生态环境修复）、第七章（执法和司法）。

　　四、结语

　　《决定》提出了“聚焦建设美丽中国”作为进一步全面深化生态文明体制改革的总目标。这一以人与自然和谐共生的生态文明理论为依据的总目标应当在生态环境法典中得到贯彻落实。生态环境法典的总则编作为对法典基础性问题、共通性问题和综合性问题的规范，应当首先对这一总目标进行回应。具体而言，生态环境法典总则编的编纂，应当以创新精神，通过基础性概念的创新界定、基本原则的创新设置、生态环境保护基本制度体系的构建以及体例结构的科学设置，回应“聚焦建设美丽中国”对总则编的立法需求。

　　文章来源：《中国地质大学学报（社会科学版）》2025年第1期。

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