以习近平法治思想指引生态环境法治体系完善

　　作者：中国法学会环境资源法学研究会（课题组成员：秦天宝、陈海嵩、杜辉、刘长兴、王小钢）

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“健全生态环境治理体系”。进入新时代，应以习近平法治思想指引生态环境法治发展，具体可从生态环境法治理念创新、生态环境党内法规体系完善、生态环境法律规范体系完善、生态环境法律实施体系四个方面进行研究、探讨、完善。

　　生态环境法治理念创新的法理内涵

　　习近平法治思想指引下的生态优先理念创新。生态优先理念要求人们意识到自身经济活动的生态边界，在经济发展过程中，将生态系统的多样性、稳定性、持续性及生态系统服务功能置于优先地位。生态优先理念已成为新制定或修订立法的指导原则，出现在畜牧法、黄河保护法、湿地保护法、长江保护法、森林法等法律文本中，并作为目标和主线贯穿始终。此外，为了进一步强化生态保护，我国还出台了一系列明显体现生态优先理念的制度，如生态保护红线制度、生态脆弱敏感区制度、自然保护区制度等。

　　习近平法治思想指引下的协调发展理念拓展。协调发展理念追求经济、社会和环境之间的和谐发展。协调发展理念侧重于以政策、法律、技术等方面实现生态环境保护与经济发展之间的利益增进、协同发展。它强调从源头上规范经济活动，引导企业和个人采取环保措施，减少环境污染和生态破坏，实现经济效益与环境效益的双赢，包括融入代内和代际公平的价值追求、融入比例原则的法律思维。

　　习近平法治思想指引下的整体保护理念跃升。整体保护理念的基本要求是生态环境保护应以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，将生态环境看成一个完整、有机联系的系统，加强统筹管理。它强调生态系统的整体性和相互依存性，实现了从个体主义世界观向整体主义世界观的转换。其在指导生态环境法治体系完善的过程中发挥着方法论的重要作用，贯穿于立法、执法、司法等各个环节之中；在规范层面体现为向整体论、系统论的环境立法模式转变。这为我国编纂生态环境法典、从碎片化走向体系化奠定了坚实基础。

　　生态环境党内法规体系完善的方向与措施

　　生态环境党内法规体系是生态环境法治体系的重要组成部分。生态环境党内法规体系是执政党推进生态文明体制机制改革所形成的新型制度现象，包括两类党内法规规范：一类蕴含在严格意义上的党内法规中，即符合《中国共产党党内法规制定条例》第四条所列举形式要件的规范依据；一类蕴含在生态环境保护领域党的规范性文件中，主要表现为中办、国办联合发文。

　　落实生态环境党内法规规范效力的总体要求。一是对生态环境保护行政权的配置与行使进行直接调整，即通过党内法规制度对生态环境保护领域行政权力的上述规范事项予以明确，贯彻落实生态文明体制改革的相应要求。二是对党政领导干部所承担的生态环境保护责任的直接调整。比如，中办、国办在2015年8月印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，要求落实领导干部生态文明建设责任制，严格实行党政同责、一岗双责。三是生态环境保护督察对督察对象产生的约束力。2019年6月，中办、国办印发《中央生态环境保护督察工作规定》，对生态环境保护督察制度加以规范化、体系化。四是其他领域生态文明体制改革措施对国家及社会事务的调整。通过党政联合发文方式，推行某项生态文明体制改革措施，并对法律主体（包括自然人、法人、国家机关等）行为构成约束和限制。这体现在生态文明体制改革的多个领域。

　　优化生态环境党内法规实施的规范路径。当前，生态环境党内法规体系已初步建立，需进一步深化遵守和实施，更好地发挥规范效力。生态环境党内法规实施体系主要包括遵守和执行两个方面：遵守更强调党内法规制度实施的自觉性，利用党组织和党员的自我驱动力，实现党内法规制度的治理功能；执行更强调党内法规制度实施的强制性，利用党组织的权威性加以落实，保障党内法规制度体系的规范效力。生态环境党内法规实施体系要坚持遵守和执行的共同完善，以坚持制度遵守为核心，以坚持制度执行为关键，以坚持监督问责为主要目标。必须将党内监督与其他各类监督贯通协调起来，以形成监督合力，增强监督成效。

　　完善生态环境党内法规保障机制的重点。党内法规保障机制的构成，包括对党内法规规范质量、制度运行、实施成效等方面的保障。构建生态环境党内法规保障体系，除遵循一般性党内法规保障制度以外，还应根据生态环境党内法规体系的特性“量体裁衣”，包括建立备案审查制度、规范解释制度和实施后评估制度。

　　生态环境法律规范体系完善的路径

　　健全生态环境法律规范体系是完善生态环境法治体系的坚实基础。生态环境法律规范体系作为生态环境法治化的基础，对于完善生态环境法治体系具有引领和推动作用。在习近平法治思想指引下，构建科学、完备、合理、有效的生态环境法律规范体系，是当前和未来我国生态环境法治建设的重要任务。要做到改革和法治相统一，一方面，深化生态文明体制改革要做到于法有据；另一方面，要及时把改革成果上升为法律制度。

　　生态环境法律规范体系完善的主要任务。一是推进生态环境法律规范的体系化。在加快推进生态文明等重要领域立法背景下，生态环境法律规范体系应从分散化迈向体系化，特别是积极推进生态环境法典编纂，形成原则一致、结构合理、制度协调的生态环境法律规范。二是将可持续发展作为生态环境法律规范体系的价值目标。在推进法律规范体系化过程中将社会普遍认同的价值理念融入法律体系，将经济社会高质量可持续发展作为生态环境法律规范体系建设的价值主导。此外，法律规范体系还应具备一定的灵活性和前瞻性，以确保可持续发展目标得以长期稳定实现。三是面向治理效能完善生态环境法律规范体系。将能否解决现实的生态环境问题作为评价生态环境法律规范体系的重要指标。要面向治理效能进行法律制度设计，面向治理效能检验生态环境法律规范的执行情况。

　　完善生态环境法律规范体系的着力点。一是推进生态环境保护科学立法、民主立法，提升立法质量和效率。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，遵循自然生态规律。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民，不断解决突出生态环境问题。二是统筹横向和纵向两个向度，形成完备的生态环境法律规范体系。横向上，整合专门性生态环境法律规范，以实现生态环境法律规范的跨部门协同。纵向上，优化不同效力层级的法律规范，确保体系层次明晰。

　　生态环境法律规范制度体系的完善。要在遵循特定逻辑的前提下统摄各个领域的生态环境制度，改变现有环境法部门分散的状态，构建全面合理、层次分明、体系化程度更高的生态环境法律规范制度体系。在生态环境法律规范体系内部，要通过体系化实现外观上的完备性，逻辑上的自洽性，内容上的开放性，以及结构上的协同性。在外部，还要关注环境法与相关法律的协同，以及法律体系与国家治理体系的协同。构造同生态环境法典编纂相适应的生态环境法律规范制度体系，既要对现行法律制度内容进行归纳、梳理、提炼、总结，又要从相互关系、外部条件等角度考虑现行法律法规和规章的潜在问题及完善。

　　生态环境法律实施体系完善的机制构建

　　基于“最严法治”的生态环境法律实施体系。“最严法治”是对生态环境立法、执法、司法、守法的整体要求，是生态文明法治体系建设的核心内涵所在。法律实施是将规范要求贯彻落实到具体的社会生活中的活动。生态环境法律实施体系要遵从“最严法治”的要求，以相对完善的生态环境立法为基础，确立“严格”实施的目标和标准，推动法律实施体制机制的体系化。

　　生态环境法律实施的目标和内容。其目标可以分为两个层次：其一，保护生态环境是生态环境法律实施的最终目的。其二，落实法律规范要求是生态环境法律实施的直接目标。在内容上，执法是生态环境法律实施的首要环节。对生态环境执法相对广义的理解，指通过行政管理实施生态环境法律，依据生态环境法律开展的行政管理活动。司法是生态环境法律实施的关键环节。环境民事规范、环境刑事责任规范的实施主要通过司法途径。法律监督是生态环境法律实施的基本保障。生态环境法律实施监督也是法律最终落实的保障，要不断创新监督方式，拓展监督渠道。此外，全民守法是生态环境法律实施的效果呈现。

　　生态环境法律实施机制的创新发展。通过立法中的制度创新影响生态环境法律实施，包括以下几个方面：建立预防机制，重视守法的作用和自律机制建设；建立协同机制，通过行政机关、司法机关之间的协同，助推生态环境保护目标实现；建议公众参与机制，使其贯穿于生态环境法律的实施全过程。同时，在环境治理中要引导公众有度参与，激励公众有效参与。

　　生态环境法律实施体系的制度构造。一是生态环境执法综合化。应深入分析生态环境执法的现实需求，确立生态环境执法的基本目标，从更高层次将碎片化、分散化等问题纳入统一的执法体制机制进行处理。二是生态环境司法专门化。我国生态环境司法专门化已在司法职能、审判组织、裁判规则等诸方面取得了突破性进展，为全球生态环境司法事业贡献了中国智慧和中国方案。三是生态环境法律监督深入化。包括生态环境检察监督的强化、中央环保督察制度的发展等。四是生态环境守法行动化。守法的理想模式是自觉守法，即激发守法主体自主遵守法律的意识和能动性。

　　本文为中国法学会部级法学研究重点委托课题“习近平法治思想指引生态环境法治体系完善的重点问题研究”﹝课题编号：CLS（2024）ZDWT30﹞的研究成果。

  

　　来源：民主与法制时报

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