在生态环境法典编纂中完善污染防治法律制度——《环境保护》杂志专访

全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员吕忠梅

　　党的十八大以来，中国生态文明法治体系建设实现历史性飞跃，生态文明法治规范体系趋于成熟、实施体系基本定型、监督体系日益清晰，中国在全球环境治理的秩序塑造中也扮演着日益重要的角色。这些变化离不开每年两会代表委员的建言献策。从提出设立环保法庭、设立环境公益诉讼，到长江保护法的制定、环保法的修订……全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员吕忠梅在每一届履职过程中均围绕法律法规提出议案、提案和建议，为推进生态文明法治建设贡献力量。今年，围绕在生态环境法典编纂过程中如何完善污染防治相关法律制度问题，本刊对其进行了专访。

吕忠梅全国人大常委会委员、环境与资源保护委员会副主任委员

　　《环境保护》：

　　吕老师，作为关注和引领中国法治建设的“老客”，您今年的建议肯定也离不开法律，请给我们简要介绍下您今年关注的主要内容？吕忠梅：

　　今年我在前期调研的基础上，准备了四个建议，都是围绕生态环境立法方面的。一是关于修订循环经济促进法的，目的在于推进其与正在编纂的生态环境法典相衔接，主要涉及对固体废物进行体系化利用、综合利用的问题。另外三个建议分别聚焦国家公园法制定、生态环境法典污染防治编，以及规范环境司法鉴定。《环境保护》：

　　“加强污染防治”是今年政府工作报告的重点内容，目前我国污染防治相关的政策法规现状如何，有何新要求？吕忠梅：

　　污染防治是生态环境治理的核心领域，也是深化生态文明体制改革的重点。党的十八大以来，为打好污染防治攻坚战，在出台污染防治行动计划的基础上，提出了“精准治污、科学治污、依法治污”的明确要求并围绕“三个治污”出台了系列文件，系统推进污染防治制度改革，为决胜污染防治攻坚战积累了丰富的实践经验。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)提出，“完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”“推进多污染物协同减排”，要求完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排，并且部署了编纂生态环境法典的重大政治任务和立法任务。《环境保护》：

　　按照现阶段需求，污染防治类法律与生态环境法典的衔接需要梳理好哪些环节？吕忠梅：

　　我国现行有效的30多部生态环境保护立法中，污染防治类的法律数量较多、门类齐全，基本实现了规制范围的全覆盖。但由于相关立法时间跨度大、修订次数多，污染防治类立法相互之间及与环境保护法之间的关系不顺，一些类似的污染防治法律规范存在明显的矛盾和冲突，缺乏必要的规范协同，直接影响了法律实施的质效，成为法典编纂必须重点加以解决的难题。同时，污染防治类单行法与资源和生态保护类单行法、绿色低碳发展类单行法之间也存在不少矛盾和冲突，缺乏概念衔接和规范协同。生态环境法典作为生态环境保护领域根本原则和基础性规范的体系性规定，本质上是以法典化立法方式对现行的生态环境保护法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华。就污染防治的法律规范的法典化而言，须科学整理现行污染防治单行法规范，认真总结生态文明体制改革实践成果，深入分析污染防治法律规范与自然生态保护、绿色低碳发展法律规范之间的内在联系，通过概念创新、价值创新、体系创新、制度创新，让各部分法律规定各归其位、分工明确且相互协调，实现污染防治法律规范的体系化，提升其系统性、整体性、协调性、实效性。《环境保护》：

　　您刚说到要通过概念创新、价值创新、体系创新、制度创新来实现污染防治法律规范的体系化，请介绍一下为什么强调这几方面的创新，以及应该怎样创新？吕忠梅：

　　生态环境法典污染控制编内容是整个生态环境法典的重要内容，具有基础性地位，对其进行清晰界定和优化完善契合实践需求与时代发展需求，具体应从以下几方面展开。

　　坚持概念创新，为完善精准科学的依法治污制度机制奠定基础

　　污染防治法律制度的法典化必须以内涵明确、外延清晰的基本法律概念为基础。“环境污染”在我国是一个在环境保护立法、执法和司法实践中广泛使用，但法律未作出明确界定的概念。目前，不同层级、不同性质的立法对“环境污染”“污染”“污染环境”有不同表述，执法、司法对相关概念也有不同理解，直接影响相关法律的理解和适用。此外，类似“固体废物污染”的概念还可能与“循环经济”的概念产生矛盾，影响“降碳减污”协同推进。因此，明确地立法界定“环境污染”并从法典编纂角度系统考虑相关概念体系，是生态环境法典系统展开相关制度设计的基础性问题。我国现行以“防治”为名的立法是在“避害”思路下展开的立法制度设计，其预设的前提是环境污染会导致生态环境本身或者人群的损害，对潜在风险与污染转移以及资源循环利用的考虑不足。现行的污染防治制度的消极“避害”功能导致污染逃逸，漠视环境污染的复杂性提出的多样性的规制需求，遮蔽了环境污染的多介质传输与空间转移效应，也影响到绿色低碳发展所应有的“污染物是放错地方的资源”的循环经济理念，这些都需要在法典编纂过程中加以克服。

　　生态环境法典对“环境污染”的界定应立足对现行立法中相关表述的全面梳理，包容不同层面的相关概念，并为受限于科技认知、尚无法确定的“环境污染”以及循环利用留下空间。在此基础上，生态环境法典应以“污染控制编”命名，在规范性质上以管理型制度为主体，主要通过环境行政对开发利用行为实施直接规制；在规范目的上兼顾污染防治与环境质量维持；在立法理念上追求风险预防理念下的风险管控，超越污染防治单行法时代的环境污染危害后果规制理念与制度；在相关制度设计上统筹考虑“降碳减污扩绿增长”新需求，与生态保护编、绿色低碳发展编协力建立统一概念、统一逻辑、统一标准的制度体系。

　　坚持价值创新，完善环境与健康风险防控法律规范体系

　　环境污染控制的最大目标是防止污染物通过各种途径进入人体，造成人群健康损害，影响人类的生存和繁衍。因此，保障公众健康是我国污染防治制度法典化的重要任务。党的二十届三中全会通过的《决定》明确要求“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”。在现行环境立法中，环境保护法第三十九条对环境与健康监测、调查与风险评估作了原则性规定，土壤污染防治法对环境风险有少量规定，多数法律并无具体制度安排，存在“只见环境不见人”的制度短板。自2014年环境保护法实施以来，生态环境部积极推动第三十九条的实施，贯彻落实健康中国行动计划，出台行政规章，推进国家环境与健康管理试点工作，试点范围和内容不断扩大，取得了积极成效。但在现行的环境与健康管理制度“双牵头”体制下，环境管理和健康管理存在割裂、落后于全球生态环境保护认识和科学技术发展、不能适应基于健康风险防范的环境管理新理念等问题，这种状况必须从根本上加以改变。

　　生态环境法典编纂应在总则中明确规定保障公众健康的立法目的，规定风险预防原则，明确环境健康管理体制，建立环境健康保护的基本制度，赋予生态环境主管部门环境健康管理职能并建立与卫生健康部门主管人群健康相协调的管理机制，对合作监管、协同监管作出制度性安排。污染控制编应以保障公众健康为核心价值，建立健全以保障公众健康为核心的环境标准体系，将环境健康风险管控纳入环境影响评价、排污许可管理、环境监测、信息公开等制度，在水、土、气、声、固体废物、海洋环境、核辐射污染防治等方面加入环境健康风险防控要求，将保障公众健康的内容全面融入环境污染防治的各环节。此外，应系统创设新污染物环境风险管控制度体系。

　　坚持系统治理，推进降碳减污扩绿增长协同增效与多污染物协同减排制度设计

　　生态系统是一个整体，协同推进“降碳减污扩绿增长”需要有统一价值目标的法律体系，但我国目前采取污染防治、自然生态保护分别立法的模式，在立法理念上，缺乏“站在人与自然和谐共生高度谋划发展”的整体性思维；在立法模式上，缺乏“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”系统性考虑；在立法技术上，缺乏“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化”的协调性方案。编纂生态环境法典的目的在于通过确立统一价值和形成“总—分”结构，对现行分散式、碎片化的生态环境立法进行系统整合、编订纂修、集成升华，在消弭不同时期、不同要素立法之间的价值冲突和矛盾的同时，构建一个内容全面、价值统一、体系协调的生态环境法律体系，为生态环境治理现代化提供法制基础。

　　就构建环境污染控制法律规范体系而言，生态环境法典总则编应当总结提炼适用于污染控制、生态保护、绿色低碳发展的共通性和综合性治理手段；注重构建污染控制编与其他分编的衔接制度，实现降碳、减污、扩绿、增长协同。在此基础上，污染控制编要以污染控制对象类型化为体系创新的内在逻辑，采用“基本规定＋环境要素污染控制＋物质和能量污染控制＋行政法律后果”的框架结构。在环境要素污染控制方面，污染控制编应当重点围绕水、土壤、海洋、大气领域的防治需求创设法律规范；在物质和能量污染控制方面，污染控制编应当重点围绕光、固体废物、电磁辐射、放射性物质领域的防治需求创设法律规范。在前述二元规制结构的基础上，污染控制编还应重点回应实践中的突出问题，构建新污染物环境风险管控制度，强化秸秆燃烧治理、建筑垃圾管理、废旧产品拆解及其循环利用、系统治理等方面的规则供给。

　　坚持最严法治，构建协调统一的污染控制法律责任体系

　　严密且协调的法律责任是污染防治法律制度实施的必要保障。党的二十届三中全会要求，推进生态环境治理责任体系建设。污染防治法律责任具有综合性特征，囊括民事、行政、刑事的基本法律责任形式，并且发展出生态环境修复等特殊责任方式，这是由环境法综合运用各种法律手段以全面应对环境问题的基本定位决定的。当前，污染控制领域的法律责任规则以行政法律责任特别是行政处罚为主，其他民事、刑事等法律责任则体现为引致规定或者概括规定，呈现法律责任形式多样与性质混杂、法律责任规定的体系化不足、部分法律责任规则的合理性存疑等问题。为保障污染防治法的实施，构建相互协调、内容统一的法律责任体系，亟须法典编纂提供创新的解决方案。

　　生态环境法典中污染控制法律责任的编排应采用总分方案，设立独立的法律责任编规定生态环境行政处罚、行政处分的一般规定以及环境民事责任、刑事责任，由污染控制编来规定具体污染控制制度对应的行政处罚规则。污染控制编的行政处罚规则应当坚持针对污染违法行为设置具体责任的思路，合理运用声誉罚、财产罚、行为罚、自由罚等一般行政处罚方式，创新设计责令限期采取治理措施、责令修复生态环境、限制特定物质使用等新型行政处罚方式。

文章来源：环境保护公众号

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