主持人按

   聚焦生态环境法典编纂

　　 主持人

   吕忠梅

   中国政法大学民商经济学院兼职教授

   中国法学会环境资源法学研究会会长

　　2025年4月，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下称《草案》）提请全国人大常委会会议初次审议并面向社会公开征求意见。这部承载着以法治方式护航全面建设美丽中国重大使命的《草案》，受到国内国际的高度关注和热烈讨论。

　　法典是不同历史时期法律制度文明的缩影和主要表征，其所蕴含的立法理论创新、规则创新、范式创新、制度创新等法典化方式，必然要求法学工作者在法典编纂过程中承担提供知识资源和理论支撑的重要任务。

　　当今世界，人类面临着全球性气候变化、生物多样性减少、严重的环境污染等生态环境问题的严峻挑战。虽然以法律方式保护生态环境是世界各国的共同选择，但法典化尚未成为生态环境保护领域的普遍现象。对于中国生态环境法典编纂而言，既无成熟的理论体系可以借鉴，也无可直接采用的“模板”可以套用。这对于中国的环境法学者是重大挑战，也是绝佳机遇。在这个意义上，《草案》的公布，既为学者提供了直接的研究对象，也向学者提出了更明确的研究要求。

　　基于生态环境法典编纂研究的重大理论创新与实践创新意义，本期推出一组深度检视《草案》的新作，以飨读者。本栏目文章的三位作者吕忠梅、汪劲、刘长兴，自2017年便开始合作研究生态环境法典。这是他们以持续研究达成的理论共识、长期磨合形成的研究默契，形成的具有内在联系、体现法典编纂研究特征的理论成果。

　　一是选题匠心独运，作者分别针对《草案》整体方案、总则编、法律责任编展开研究，这三个问题都对生态环境法典编纂具有统领性、综合性，《草案》的整体方案自不待言，总则编以“提取公因式”方法彰显统领性，法律责任编以行为后果归并呈现综合性，正因为这种共同性，使得文章的写作具有明显的分工合作特征。

　　二是内容相得益彰，体现不同于单项立法研究的法典化研究思维，高度重视新时代中国的立法模式从过去“成熟一个制定一个”转向统筹规划、系统推进、协同共进转变的新要求，以系统性、整体性、协同性思维方式观察和研究《草案》。

　　三是方法协调一致，体现出不同于单纯学术研究的集成式研究方式，高度重视中国生态文明体制改革实践、中国生态环境法治建设实践，以提出解决实践中“改革与法治相统一”问题的立法方案为目标评价和分析《草案》，以期带领读者更好领悟《草案》的含义，也带给读者更多完善《草案》的思考。

　　编纂生态环境法典，是在习近平生态文明思想和习近平法治思想指引下，推动人类生态文明制度化、法治化的重大实践，是用法治思维和法治方式确认、保障和推进人类生态文明发展进步的伟大事业。希望更多的法学界同仁以时不我待的使命感和责任担当，进一步加强生态环境法典编纂理论与实践研究，为编纂一部具有中国特色、时代特征、国际视野的生态环境法典贡献智慧和力量。

   

   吕忠梅

   中国政法大学民商经济学院兼职教授、中国法学会环境资源法学研究会会长

　　《生态环境法典（草案）》作为我国第二部以“法典”命名的法律，在命名方式、框架结构、编纂模式、内容设计等方面亮点纷呈，整体体现中国气派，彰显中国智慧。《草案》对基本概念的界定、与民法典关系的处理，均为建构中国自主的环境法概念体系、法律体系提供知识资源和立法实践基础。环境法学术界应进一步明确生态环境法典编纂的立法定位，加大基础理论研究力度，提出解决实践问题的具体方案，为编纂高质量生态环境法典贡献智慧和力量。

　　本文首发于《中国法律评论》2025年第4期立法栏目（第126-142页），原文24000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。

　　目次：

　　一、《草案》彰显中国气派亮点纷呈（一）“生态环境法典”命名标示中国道路（二）《草案》框架结构秉持中国哲学（三）“绿色低碳发展”成编体现中国特色（四）“适度法典化”模式蕴含中国智慧（五）各编内容设计提供中国方案

　　二、《草案》实践资源丰富促进中国在场研究（一）以《草案》概念界定为基础研究环境法基本范畴（二）从《草案》与民法典关系的处理研究环境法律体系

　　三、《草案》依法定程序推进未来可期（一）准确把握法典编纂的性质与定位（二）加强生态环境法典编纂的基础理论支撑（三）认真研究提出需要解决的重大实践问题方案

　　《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下称《草案》）已经十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议后予以公布，面向全社会公开征求意见。这部新中国成立以来第二部以法典命名的法律，以法典编纂方式将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以体系化、法典化的方式确认下来，对于在法治轨道上推进美丽中国建设、推进人与自然和谐共生的现代化，推动共建清洁美丽世界，具有里程碑意义。

　　《草案》在全国人大常委会高度重视和扎实推进下，前期经过工作专班的反复研究、广泛征求意见和修改完善，总体框架合理、内容亮点纷呈、技术方法适当，为出台一部高质量的生态环境法典奠定了良好基础。

　　从环境法理论与实践看，《草案》提出了一些值得深入研究的基础性、根本性问题，为建构中国自主的环境法知识体系提供了资源条件。进一步完善《草案》，还需要法学研究者进一步加强对法典编纂的重大理论与实践问题的理论研究，站在生态环境法典编纂是全国人大及其常委会履行宪法实施职责、促进实现建设“美丽中国”的现代化强国任务的高度，提出更加具有针对性的理论研究成果，为立法决策提供更加充分有效的环境法学知识资源。

　　一、《草案》彰显中国气派亮点纷呈

　　已经公布的《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》对法典编纂工作启动以来的工作以及《草案》形成过程、整体思路、框架结构、主要内容都作了详细说明。

　　其中，生态环境法典编纂的总体思路是：从统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，协同推进降碳、减污、扩绿、增长的战略高度出发，按照“以最严格制度最严密法治保护生态环境”的总体要求，着力解决生态环境领域制约高质量发展与高水平保护的突出问题，提炼归纳生态环境领域的通用性制度规范，集成优化污染防治法律制度规范，统领协调生态保护法律制度规范，创新规定绿色低碳发展法律制度范围，整合提升生态环境领域法律责任制度，促进生态环境治理体系与治理能力现代化。

　　《草案》既彰显了高度的政治站位、鲜明的问题导向、清晰的整体布局和显著的系统思维，也体现了法典编纂的立法理论创新与实践创新。

　　（一）“生态环境法典”命名标示中国道路

　　法律名称作为法律文本的核心标识是立法者对法律本质的凝练表达，具有快速判断其调整领域、效力等级及立法主体的识别与定位功能。法律的命名既要遵循立法技术规范，也要考虑其政治意涵。法典编纂作为国家最重要的立法活动，命名应更加注重政治意涵。

　　从技术规范上看，应“制名指实”，使人们可以根据法典名称区分其法律性质、识别其效力等级、了解其内部结构，体现法典以一定的逻辑架构提升法律规范的体系性，实现法制统一、促进法治实施的功能；从政治意涵上看，应“制名弘道”，使人们可以根据法典名称理解国家战略目标、法治现代化的价值追求与文化传承，充分体现法典促进国家战略转型、实现社会发展变革，弘扬中华传统优秀生态文化和法律文化的法治价值、政治价值和文化价值。

　　在中国，编纂法典是党中央的重大政治决策，命名首先必须体现治国理政的指导思想，将习近平生态文明思想所蕴含的人与自然和谐共生、生态安全、代际公平等新型价值观与整体主义思维作为法典编纂的“灵魂”。

　　编纂法典是全国人大及其常委会履行宪法实施职责的重要体现，命名必须依据宪法、实施宪法，体现中国将党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的治国特色，体现生态环境法典实现宪法规定的国家目标、落实国家任务的使命担当。编纂法典以促进国家治理体系与治理能力现代化为目标追求，命名应充分展示中国从以污染治理为特征的“小环境法”到适应“人与自然和谐共生”的“大环境法”的根本飞跃，体现中国式现代化的生态面向与现代环境治理体系所涵摄的法律关系。

　　编纂法典是传承中华优秀传统生态文化和法律文化、弘扬社会主义核心价值观的重要载体，也是为全球环境治理体系和世界法典文明贡献中国力量与中国方案、中国智慧的鲜明标志，命名必须充分考虑其文化功能与国际影响力，体现中国的生态智慧与法律智慧，彰显中华“和合”文化的影响力、凝聚力。以“生态环境”命名法典，蕴含着高远的政治考量，彰显了中国气派。

　　（二）《草案》框架结构秉持中国哲学

　　法典编纂的本质是体系化，这决定了法典必须按照一定的逻辑思维建构框架。法典背后的逻辑思维既关系到法典编纂过程中的形式结构与内容编排，也更关系到法典完成后的适用与实效。

　　在世界立法史上，法典编纂有两种不同的逻辑思维：一种是以不断抽象法学概念为基础展开法典逻辑，典型如从罗马法到德国民法典，通过不断创新法学概念实现了从“人法—物法”到“一般权利”，再到“法律关系”的法典编纂逻辑思维，这种以概念为起点的法典展开，也将形式法治推向了顶峰；另一种是以价值追求辅之以编纂技术展开法典逻辑，典型如中国古代的《唐律疏义》《九章律》，通过“融礼于法”“寓道于术”并辅之以相应的分类技术形成法典体系，这种以价值为起点的法典展开，追求实质公平。

　　从目前世界各国近二十部以法典命名的环境立法文本看，框架结构的差别很大，如《法国环境法典》由10卷30编构成，包括法律、行政法规和技术标准，呈现“伞状结构”；《瑞典环境法典》仅7编33章461条，采取“法典+单行法”的开放式结构；《意大利环境法典》分为6个部分318条，其中大量直接采用欧盟指令，引发是否是真法典的争议；《菲律宾环境保护法典》由环境政策和环境法典、森林改革法典、卫生法典、水法典、渔业法典组成，共527条，实际上是多个单行法的汇编。

　　虽然很难找到各国法典编纂的共同框架结构，但可发现环境法典与民法典编纂的明显不同，呈现以促进国家可持续发展转型的价值追求为起点，结合本国国情的思维方式，体现环境法的公法与私法交叉、法律与科技融合的特征。

　　《草案》由“总则编—污染防治编—生态保护编—绿色低碳发展编—法律责任和附则编”构成，这种结构呈现了我国生态环境法典以“人与自然和谐共生”的价值引领逻辑思维，结合中华民族优秀传统“和”“合”文化基因与形式法治、实质法治相结合的特征。

　　其中的污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编体现了“生产发展、生态良好，生活富裕”的中国式现代化追求，与可持续发展所蕴含的经济可持续、环境可持续、社会可持续理念高度契合；坚持“以人民为中心”的法治立场和“社会可持续是目的”的根本追求，把直接影响人民生命健康安全的污染防治放在首位，同时将影响人类可持续发展的三大威胁——严重环境污染、生物多样性减少、全球性气候变化纳入法典框架，形成既体现中国特色、又符合国际生态环境治理体系的法典逻辑。

　　（三）“绿色低碳发展”成编体现中国特色

　　法典是时代的鲜明法治标志，回应时代需求、体现时代特色，将哪些内容纳入法典、建立体系化的规范架构，既有各国环境问题特征等国情因素，也有国家发展战略的决定作用，背后更有对环境问题认知所形成的历史文化传统。

　　人类进入21世纪，全球性气候变化已成为威胁可持续发展的最大挑战，没有哪个国家可以置身事外，也没有哪个国家可以独善其身。应对全球性环境危机，解决生态环境问题和实现可持续发展，需要建立全球广泛参与、国家共同治理的新型治理体系，在这个体系中，国家是最重要也是最有效的治理力量。

　　为此，世界上大多数国家都在制定战略、制定法律、参与国际合作，积极应对气候变化；当然，有的国家也在“退出”。因为各国所采取的应对气候变化立场与态度并不完全相同，法律制度必然受到其国家治理体系、文化传统的影响，还有法典编纂时间的局限，致使当下世界上还没有环境法典将应对气候变化与绿色低碳发展相结合，并使其独立成编。

　　中国秉持“地球生命共同体”世界观，倡导“共谋全球生态文明建设”“共建万物和谐的美丽家园”，在积极引领全球气候治理的同时，根据中国发展实际，提出“‘双碳’目标”和“协同推进降碳减污扩绿增长”的绿色低碳发展战略，强调“以高水平保护促进高质量发展”的绿色发展新理念。

　　生态环境法典以“人与自然和谐共生”的价值观为基础，将绿色低碳发展在生态环境法典中独立成编，突出强调人与自然的共生、共控、共荣关系，要求人类将自身的需求融入自然进程之中，尊重生态环境的内在价值，以平等的观念对待自然特别是其他生命体。它表明生态环境法典将视野从过去的污染防治和生态系统保护扩展到整个人类生产和消费体系，全方位审视生态环境治理策略和路径，创造了以变革生产方式和消费方式来从根本上确立解决环境问题的新模式。

　　《草案》将绿色低碳发展独立成编的特别安排，一方面体现国家绿色低碳发展战略，宣示实现“双碳”目标是中国实现强国复兴伟业的刚需，是我们自己要做的；另一方面结合中国国情，统筹考虑绿色低碳发展、应对气候变化、碳达峰碳中和等多方面法治需求，填补法律空白，作出一些原则性、引领性规定，体现法典的时代性、前瞻性，表明以中国方案引领全球生态环境治理的法治立场与态度。

　　（四）“适度法典化”模式蕴含中国智慧

　　随着环境问题的不断演进和人类对环境问题的认识不断深化，按照要素、污染物、行政区域进行单项立法的方式难以为继，立法体系化成为各国需要共同面对的法治难题。从目前看，世界各国推进立法体系化的模式有二：一是以基本法整合多部单行法，几部基本法或与单行法并列的“基本法+”模式；二是法典化模式，即将所有的或绝大部分环境法规范编纂形成一部结构完整、体系严谨的法律。

　　两种模式优劣各异：“基本法+”模式不用考虑整体逻辑主线与篇章结构，只须保证单行法不违背基本法并保持规则上的一致性即可，简单易行；但其结构分散、频繁修改且在新法不断制定过程中，单行法规则难免“逸出”。法典化模式既具有完善的逻辑体系，便利社会生活；又具有政治象征意义，促进社会变革；还具有法文化意义，促进国家治理现代化；但其对基础条件、理论要求高，难度大，易致法律体系停滞乃至僵化。

　　回溯世界法典史，自法国民法典、德国民法典、瑞士民法典通过立法理论创新、规则创新、范式创新、制度创新，将法典化推向20世纪的立法巅峰之后，因法典对法律概念的语义明确、经得起逻辑分析的“形式合理化”追求，将法官变成了“法律复印机”，导致立法不能很好适应社会生活和法律调整的实际需要。由此引发解法典化思潮，抛弃法典的观点一度甚嚣尘上。

　　在这个时期，环境法典编纂如何采取一定的措施，弥补法典僵化滞后的不足，保证法典具有一定的开放性、灵活性，是各国面临的共同问题。实际上，环境法本身的特性也决定了不可能采取完全形式化的法典编纂模式。环境法产生于对工业革命以来各种不合理利用自然行为所造成的威胁人类生存和发展的严重环境问题，为满足调整“人—自然—人”之间的复杂社会关系的需要，采取了以公法为主、并用私法手段的综合调整方式，具有鲜明的跨越公法与私法、实体法与程序法、法律与科技等“跨界”属性。

　　基于这两个方面的原因，世界各国环境法典均采取了不同于民法典的编纂模式，建立了以价值为导向的法典编纂逻辑，综合运用公法、私法手段调整与环境保护有关的社会关系，并为了保持法典一定程度的开放性，采取了不同于民法典的编纂模式，体现了环境立法法典编纂的再体系化特征。

　　中国学者在进行外国环境法典比较研究的同时，又深入研究了中华法系的“寓道于术”“诸法合体”的编典方式。在传承中华优秀传统文化的“古今共情”基础上，实现吸收世界环境法典编纂经验教训的“中外通达”方式，明确提出并论证了“适度法典化”模式。生态环境法典编纂在充分考虑历史与现实的立法基础上，采取了适度法典化模式，对现行有效的三十多部生态环境法律分情况处理。

　　将生态环境保护方面的综合性法律和有关污染防治方面的法律等全部纳入法典中，根据新形势新要求进行编订纂修。将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到法典之中，使法典保持一定的开放性、兼容性。这种使现行生态环境立法从分离、分散变为内部协调一致的领域型法典编纂模式，也可以为今后编纂法典积累经验、开辟道路。

　　（五）各编内容设计提供中国方案

　　编纂法典是国家的重大立法活动，但不是法律的新立新定，需要对现行立法按照一定的逻辑进行系统性整合、修订、升华而形成统一的法律文本，并通过立法程序赋予其法律效力与稳定性。生态环境法典编纂，需要在现行的三十多部国家法律、一百多件行政法规、一千多件地方立法以及党的十八大以来的生态文明法治实践成果基础上进行。如何根据中国国情和未来发展需求，对现行立法进行系统整合、编订纂修、集成升华，除了需要有整体性逻辑框架外，还需要在各编内容上进行合理设计。

　　《草案》在“人与自然和谐共生的现代化”价值理念统领下，以中华民族“天人合一”“道法自然”的整体观，实现对西方“主客二分”法律哲学观的超越，立足中国式现代化强国目标，将新时代党领导生态文明建设的科学决策和实践经验，经过国家权力机关立法上升为法律制度，以“法言法语”交出了解答可持续发展这一世界性课题的中国答卷，是具有鲜明东方思维的中国方案。

　　从生态环境法典编纂的基础看，各编并不相同。《草案》根据不同情况，在系统整合、编订纂修、集成升华方面各有侧重、各具特色。

　　相对而言，污染防治编的基础较好，针对不同介质、物质和能量污染防治的单行法已有十多部，这一编以“系统整合”为主，重点在于解决现行法之间的重叠、冲突问题，并填补空白，比如总结提炼通则，规范排污许可管理，实现统一原则、统一尺度、统一标准，增强法律适用性。

　　生态保护编的编纂单行立法不少，但主要不是专门的生态环境保护立法，尤其是自然资源类立法的立法目的、基本原则、制度体系都与污染防治类立法有很大不同，保护只是部分内容且涉及的范围有限，这一编以“编订纂修”为主，择其要旨要则纳入或体现在《草案》中，重点在于形成生态环境保护的整体性制度。

　　绿色低碳发展编的现行立法基础相对薄弱，还存在应对气候变化方面的立法空白，这一编既需要对现行法进行较大幅度修订，也需要对贯彻新发展理念、实现绿色发展的实践经验进行总结提炼，主要是进行“集成升华”。比如，根据《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，既对近年来的应对气候变化法治新需求作出原则性、引领性规定，也为未来因应新变化预留立法空间。

　　总则编、法律责任编虽然各有现行法基础，但因其更需要突出统领性、整体性，综合运用了系统整合、编订纂修、集成升华方式，对我国生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性法律制度在总则编作出规定。比如，总则编“标准和监测”章中规定“根据保障公众健康、保护生态环境的需要，制定生态环境基准”，旨在建立从基准、标准到实施的标准体系，对环境保护标准制度作出重要补充。

　　《草案》的一个突出特点是将单行法思维升级为法典思维，着力增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

　　比如，固体废物曾是世界四大公害之一，但同时也是“放错了地方的资源”，《草案》根据党的二十大报告提出的“加快构建废弃物循环利用体系”的新要求，在总则编将循环利用标准纳入生态环境标准体系，污染防治编将固体废物的概念衔接循环利用、绿色低碳发展编建构循环利用体系，为固体废物“减量化、资源化、无害化”系统治理提供完善的法律规范体系。

　　又如，按照绿色低碳发展的总体要求，统筹考虑减缓气候变化与适应气候变化的法律规范，除在绿色低碳发展编有专章规定外，通过污染防治编规定“减污”衔接减缓气候变化、生态保护编规定“扩绿”衔接适应气候变化等，共同形成协同推进降碳、减污、扩绿、增长的法律制度体系等。这些制度设计，无不体现为生态环境保护提供法治轨道的中国方案。

　　二、《草案》实践资源丰富促进中国在场研究

　　从世界范围看，环境法学兴起于西方国家的环境立法及其相关理论。中国的环境法理论研究从介绍外国环境法理论和引进外国环境法制度开始起步。一段时间内环境法研究“学着做”“照着做”之风盛行，甚至形成“中国有环境问题——外国有相关环境立法或制度——中国应借鉴立法”的研究套路，一些环境法学者无心关注中国的环境法治发展，无意研究中国的环境法治实践，严重影响中国自主环境法知识体系的建构。

　　因此，迫切需要按照“我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心，从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论”的要求，在习近平生态文明思想和习近平法治思想的指引下，立足中国环境法治实践，进行既有鲜明中国特色、能够解释和指导中国实践，又能被国际广泛认可和传播的“中国在场”研究。

　　在这个意义上，生态环境法典编纂作为新时代中国最大的环境法治实践，其体系化本质决定了它对于建构中国自主的知识体系所具有的重大研究价值。生态环境法典作为实施《宪法》规定的国家任务的立法方式，尤其是对基本概念的确定、与民法典关系的处理，都可以为建构中国自主的环境法概念体系、法律体系提供知识资源和立法实践基础。因此，《草案》中的一些立法安排理应成为环境法学理论研究的重要对象。

　　（一）以《草案》概念界定为基础研究环境法基本范畴

　　《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，这一规定确立了国家环境保护的双重任务——既要保护生活环境，也要保护生态环境。《草案》以“生态环境”命名，因此，生态环境法典是否保护“生活环境”以及如何保护“生活环境”成为一个重要问题。这既涉及对《草案》的准确把握和理解，更涉及环境法学基本范畴的建立。无论后续修改完善以及正式颁布的生态环境法典是否会对这些内容进行变动，《草案》都为我们留下了一个值得深入研究的理论课题。

　　1.法律上的“环境”原本指称“生活环境”但不同于“生态环境”

　　虽然我国《宪法》使用了“生活环境”和“生态环境”的概念，但法律上从未进行明确界定。

　　“环境”一词的内涵十分丰富，泛指围绕中心事物并对该事物产生影响的所有外界事物。中文中的“环境”总是相对于某一中心事物而言，因中心事物的不同而不同，并随中心事物的变化而变化。英文中的“环境”（environment）也是指周围事物、条件或影响的总和。

　　在不同学科中，“环境”的具体指涉不同。例如，物理学中的环境是“物质运动时通过物质空间的场所”，生物学中的环境是“一切有机体生存所必需的外部条件的总和”，地理学中的环境是围绕人类的自然现象的总和，等等。环境科学中的环境是以人为中心的客观存在，既有我们能够感受到的自然状态，如阳光、空气、土壤、河流、湖泊、海洋、森林、草原、野生动物等；也有经过人工改造过的自然，如城市、村落、水库、园林等。

　　可见，在环境保护的意义上，“环境”是指人类生活的空间及其中影响人类生存和发展的各种自然的和经过改造的自然状况的总和，实际上就是人的“生活环境”。

　　“生态环境”通常被认为是生态与环境两个概念的组合。“生态”（Eco-）一词源于古希腊，本意是指一切生物的生存状态，以及不同生物个体之间、生物与环境之间的相互联系和相互作用。

　　英文中的“生态环境”有两种不同的表达方式，即“ecological environment”和“ecosystem environment”，前者从广义的生态学视角，强调生物与自然环境（如气候、土壤、水源等）之间的相互作用，更多地被运用于环境科学和政策制定等领域，侧重宏观层面的生态保护（如全球变暖、生物栖息地保护）。后者特指某个“生态系统”单元内的环境，注重单元内部生物群落与非生物环境（如能量流动、物质循环）之间的动态平衡，多用于生态学研究以及生态工程中，强调系统内各要素的协同关系。在汉语词典中，生态环境被定义为生物和影响生物生存与发展的一切外界条件的总和，由许多生态因素综合而成，强调的是以生物为中心的“环境”。

　　《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”这个定义以环境科学的“环境”定义为基础，结合了法律的行为规则属性，以人类生活为中心展开，体现了早期的环境立法以防治污染、保护“生活环境”为主的基本特征。

　　编纂生态环境法典是实施宪法的重大立法活动，必须将《宪法》第26条规定的“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”这两大国家环境保护任务在法典中同时加以落实。

　　从前面简要的词语辨析中可以发现，虽然“环境”一词的内涵丰富，但却可以从其法律定义中看到明显的“生活环境”本质；《草案》第2条规定：“本法所称生态环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素及其相互联系与作用的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等。”这一定义仅在现行立法“环境”定义前增加了“生态”，在列举要素中增加了“荒漠”的界定，引发学者广泛讨论——不仅在于“生态环境”的定义本身，还在于其与“生活环境”的关系。

　　2.“生活环境”与“生态环境”在理论上应予区分

　　在构成要素方面，“生活环境”的核心构成是大气、水、土壤、噪声等环境介质。保护环境介质不受污染是为了减少或避免污染物质通过呼吸、食物等途径进入人体，损害人群健康和生命安全。

　　由此可以说，“生活环境”保护的制度功能在于直接保障公众健康，维护个人生命健康权益。“生态环境”的核心构成是生物多样性、生态系统服务和生命支持系统的可持续性，保护生态环境不受破坏，是为了减轻人类活动对生态系统的影响，以避免造成生态平衡的破坏及其生命支持系统的枯竭，从而为人类生活提供可持续的生态服务功能和自然资源支撑。因此，“生态环境”保护的制度功能在于维持生态平衡与代际公平，维护公共生态利益。

　　在法律规范方面，“生活环境”的保护涉及个人权利与公共利益两个方面，主要是通过公法手段执行更严格的环境质量标准和污染物排放标准、对可能影响环境质量的生产生活行为进行规制，其救济手段也包括私法和公法两种。例如，因污染环境行为造成个人生命健康损害或财产损失的，受害人可以根据《民法典》直接主张侵权赔偿；因环境污染行为可能造成公众健康损害威胁的，环境监管机构可以实施行政处罚。

　　“生态环境”的保护主要涉及公共利益和集体权利，主要是通过公法手段严格监管自然资源开发利用活动、对人们可能破坏生态环境的行为进行控制，其救济手段以公法为主，侧重于生态系统服务功能的恢复和生态系统平衡的维护。例如，因污染环境或破坏生态行为造成损害的，可以由相关政府部门主张生态环境损害赔偿，或由法律规定的机关和组织提起公益诉讼。这两种不同的法律规范，意味着“生活环境”与“生态环境”保护制度会有不同的侧重。

　　3.《草案》对“生活环境”的保护全面而系统

　　如前所述，“生活环境”和“生态环境”是两个既有区别又有联系的概念。前者侧重人类活动空间，保护目的在于满足人的直接生存需求；后者则指向生态系统功能，保护目的侧重于满足人类的可持续发展需要。但人类作为生态系统的组成部分，其本身及其活动空间也是生物生存和发展的“环境”。

　　这意味着：一方面，“生活环境”与“生态环境”可能出现空间交叉，比如人类居住区周边的生态系统（如城市森林）同时构成生活环境要素与生态环境要素；另一方面，“生活环境”可能影响“生态环境”，比如人类活动空间的不断扩大或者过量排放污染物，都会破坏生态环境。

　　因此，在保障“人与自然和谐共生”的意义上，“生态环境”的概念大于“生活环境”，并可以将其囊括其中。因此，将法典命名为“生态环境法典”并非排除对“生活环境”的保护；在生态环境法典中，对“生活环境”与“生态环境”的协同保护，恰是生态环境法典编纂必须建立的促进“生产发展、生态良好、生活富裕”系统性、整体性、协同性思维的体现。

　　首先，在生态环境法典总则中建立保护“生活环境”的立法目的和基本原则、基本制度。《草案》立足“以人民为中心”的法治立场，将增进人民福祉作为法典编纂目标，在总则中明确宣示防治污染和其他公害，保障公众健康，保护公民环境权益；确立了“预防为主、系统治理”的基本原则。同时，还从总体上对保护生活环境有关的监督管理体制和工作机制进行了规定，包括规划、环境影响评价、环境监测、突发环境污染事故应急处理、信息公开和公众参与等多项直接关系到生活环境保护的法律制度。

　　例如，明确规定：“国家建立健全生态环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展生态环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染、生态破坏等有关的疾病。”再如，规定“制定生态环境领域的标准，应当以保障公众健康、保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”。“国务院生态环境主管部门根据保障公众健康、保护生态环境的需要，制定生态环境基准。”

　　其次，将污染防治编置于法典第一分编，体现了对《宪法》原则的贯彻落实和对保护“生活环境”国家任务的高度重视。从环境问题对人们生活的影响来看，主要是保障人们能够获得清洁的空气、水、土壤，以及在日常生活中免受噪声、辐射、振动等不良环境因素的干扰。这意味着，生态环境法典对生活环境的保护和改善，重点在于严格控制环境污染、保障公众健康。

　　为此，《草案》污染防治编，高度重视保护“生活环境”所具有的于公众健康直接关联性、以居民生活半径为核心的空间限定性、兼具生态服务与生活保障的功能复合性特征，对现行《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等法律中关于污染防治的规定，进行系统整合、编订纂修、集成优化，形成9个分编、525个条文。

　　一是将现行生态环境法律规定的污染防治共性制度总结提炼为通则、一般规定，并将实践证明行之有效的成熟的污染防治经验上升为法律制度规定。二是在体例结构上，首先考虑大气、水、土壤对公众生命健康影响最直接的污染防治，其次是对固体废物、噪声、放射性污染源的治理，最后是对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题作出针对性规定。

　　再次，在生态保护编、绿色低碳发展编中，《草案》有针对性地规定了保护“生活环境”的相关制度，如在生态保护编中，规定“国家将具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物天然集中分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹纳入以国家公园为主体的自然保护地体系，实行统一设置、分级管理、分区管控，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要”，这是从有特殊价值的生态系统保护角度体现的保护“生活环境”。

　　又如，在绿色低碳发展编中，规定“国家鼓励开展气候变化健康风险和适应评估，加强气候敏感疾病的监测预警和防控，推进气候变化健康适应行动，提高气候变化和极端天气气候事件下健康适应水平”，体现了从应对气候变化角度保护“生活环境”。

　　最后，在法律责任编，通过对不同性质的法律责任及其责任承担方式的衔接，体现了对“生活环境”的保护。污染环境行为对生活环境的不利影响，既可能造成对个人生命健康和财产的损害，也可能造成对生态环境和公共利益的损害，因此，其救济手段涉及私法和公法两个方面。我国的《民法典》《刑法》《行政许可法》《行政处罚法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》对污染环境的民事责任、刑事责任、行政责任及其诉讼程序作出了明确规定。

　　因此，《草案》从衔接私益损害与公益损害救济，协调行政责任、民事责任、刑事责任等方面，对损害“生活环境”行为的法律责任承担及其救济方式进行了制度安排。如明确规定：“因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事侵权责任、行政责任、刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事侵权责任。”“生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构以及有关社会组织，可以依法支持因污染环境、破坏生态受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”

　　《草案》从“生态环境”的定义到对“生活环境”保护的制度安排值得从理论上深究。如何准确界定“生态”“环境”“生态环境”“生活环境”的概念及其相互关系，将《宪法》规定在生态环境法典中予以确定，结束有关“生态环境”的概念论争，并以此为基础建构环境法的核心范畴体系，确实应成为当前环境法学研究的重点问题。

　　（二）从《草案》与民法典关系的处理研究环境法律体系

　　生态环境法典编纂的一个重要背景，是环境立法在已经宣告基本建成的中国特色社会主义法律体系中没有独立的部门法地位，现行有效的36部法律分属行政法和经济法两个部门，导致相关法律因立法目的、立法原则、基本制度差异而存在相互矛盾和冲突，不能达到山水林田湖草沙一体化保护的效能，影响“人与自然和谐共生”的中国式现代化目标的实现。因此，我们将生态环境法典定位于超越部门法的“领域型法典”，意在为其综合运用多种法律手段保护生态环境和促进绿色低碳发展开辟道路。

　　但是，生态环境法典编纂完成后，环境法在中国特色社会主义法律体系中应该处于什么位置？也是环境法学理论需要而且应该高度关注的问题。在生态环境法典编纂过程中，如何认识和处理好与民法典的关系，应该成为相关理论建构的观察重点。

　　1.《民法典》促进民事活动从“经济优先”转向“环境友好”

　　“二战”之后，西方国家爆发了严重的环境污染问题，伦敦烟雾、比利时马斯河谷烟雾、美国多诺拉烟雾、洛杉矶光化学烟雾事件，以及日本的四日市哮喘、水俣病、痛痛病、米糠油事件等相继爆发。这些事件不仅对环境造成了严重污染，而且在短时间内夺走了成千上万人的健康和生命，其中一些公害病被认定为具有遗传性，将会直接影响子孙后代。但那个时候的法律并不能为这些受害人提供充分的保护，受害人到法院提起诉讼，要么被驳回，要么被判决败诉。

　　残酷的现实使人们认识到：传统法律在保护个人所有权的同时，也保护了所有权人对环境的污染和破坏。任何人不得主张与自己无关的权利的信条，使得空气、河流等无主物或公共共有物遭受污染和破坏时，没有人可以依法提起诉讼。因此，必须制定新的法律，对传统民法上的绝对所有权、意思自治和自己责任等原则进行限制。1972年，联合国召开人类环境会议，通过《人类环境宣言》，呼吁世界各国制定以环境保护为目标的专门法律。这种新型的以限制绝对所有权、限制完全的意思自治、要求行为人对环境公共利益负责的专门环境立法，自始便呈现与民法不同的属性与特征。

　　但是，在专门环境立法实施过程中，各国也越来越清楚地看到，产生于发展过程中的生态环境问题，必须以促进国家可持续发展转型方式加以解决。为解决“市场失灵”而生的专门环境立法是以行政机制干预经济社会生活过程，不能激发民事主体的内生动力和形成内在约束，同样会产生“政府失灵”。为此，一些国家对已有民法典进行了修订，如德国；一些国家在新立民法典时将环境保护纳入其中，如越南。这些民法典开始关注人与自然的客观联系，力求平衡经济发展与生态环境保护的关系。

　　《民法典》作为人类进入21世纪后编纂的最新一部民法典，更应充分呈现生态世纪的时代背景与特色，汲取世界各国民法典编纂的成功经验。2018年，中国《宪法修正案》将生态文明建设纳入国家“五位一体”战略布局，并明确“美丽中国”的现代化强国目标。

　　《民法典》作为中国特色社会主义市场经济的基础性法律，体现了国家生态文明建设的宪法精神，为民事活动主体确立了“绿色规矩”。与此同时，也建立了相应的激励机制，保障民事主体将“绿水青山”转化为“金山银山”的合法权益，并在自然资源保护、生态环境维护和代际公平等方面作出了积极的探索。通过协调发展与保护的关系，促进民事活动从“经济优先”转向“环境友好”，实现“人与自然和谐共生”的现代化。

　　《民法典》中的“绿色条款”并非倡导性或任意性规范，而是强制性规范。特别是《民法典》第9条规定的“绿色原则”，将生态环境保护作为民事活动的基本准则，对所有民事法律关系具有普遍约束力，覆盖民事活动的设立、变更、终止全过程，要求民事主体在行使权利、履行义务时兼顾生态保护。物权编、合同编、侵权责任编中规定的相关绿色条款，通过具体的民事法律规范引导民事主体在追求经济利益时兼顾生态可持续性。这既是中国《民法典》回应时代需求的标志性创新，也为生态环境法典预留了协同创新空间。

　　2.《民法典》绿色条款与环境立法相互交织但存在矛盾

　　新中国立法史上，呈现先有环境立法后有民事立法且二者相互交织的鲜明特征。在时间轴上，我国1979年颁布《环境保护法（试行）》，1986年颁布《民法通则》；1980年至2020年，先后出台了《大气污染防治法》《水法》《长江保护法》等三十多部环境法律，并多次修订《环境保护法》等法律；同期制定了《合同法》《物权法》《侵权责任法》等民事法律，并在2020年通过了《民法典》。在立法内容上，环境法出现之初就采取综合多种法律手段的立法模式，民事法律手段是其主要手段之一。与此同时，自《民法通则》开始，民事立法中就一直包含环境保护条款。

　　但是，环境立法与民事立法并非完全和谐。以环境侵权为例，1979年《环境保护法（试行）》第32条第2款规定了无过错责任原则。1986年《民法通则》第124条的规定要求以“违反国家保护环境防止污染的规定”为要件。1989年修改的《环境保护法》第41条仍然坚持无过错责任原则。2009年通过的《侵权责任法》虽然与《环境保护法》作了基本一致且更为详细的规定，却并未涵盖全部环境侵权行为。2014年修订的《环境保护法》第64条将“破坏生态”行为造成的损害引致《侵权责任法》，扩大了环境侵权责任的范围，这引发了“破坏生态”行为是否可以适用“环境污染责任”的疑问。

　　消除二者之间的矛盾和冲突，成为《民法典》编纂过程中的一个小目标，环境法学者与民法学者系统研究，深入研讨，达成衔接二者关系的共识，为最终形成《民法典》绿色条款（以下称“绿色条款”）提供了操作性思路。

　　3.生态环境法典与《民法典》“双向赋能”

　　从法律体系建设角度看，《民法典》和正在编纂过程中的生态环境法典，都是基础性法律，对于实现“美丽中国”国家目标具有共同的使命担当，都必须致力于妥善处理发展与保护的关系，促进人与自然的和谐共生。但是，《民法典》与生态环境法典毕竟属于不同性质的法律规范，承载着调整社会经济生活不同方面的具体任务，二者之间应该也必须有相应的“边界”或“射程”，不可相互替代。否则，将使两部法律丧失“定分止争”功能。

　　具体而言，《民法典》主要调整的是平等主体之间的财产和人身关系，更多关注的是人在经济社会生活中“人—人”之间的关系，其核心价值是自由，强调主体的平等、意思自治和责任自负，民法作为典型的私法，只能是通过规定“绿色原则”及其相关绿色条款，将生态环境保护的要求融入人们的日常经济生活中，对涉及环境保护的内容进行有限度的“绿色化”，实际上是通过物权、合同等制度间接保护生态环境。

　　而生态环境法典主要调整的是生态环境保护过程中涉及国家、公民、法人之间的关系，更多关注的是“人—自然—人”之间的关系，其核心价值是可持续发展，强调人与自然和谐共生、环境公共利益保护和生态优先，是综合运用公法和私法规范调整涉生态环境保护社会关系的“绿色法典”，通过生态环境监管、生态环境标准、生态环境行政许可、生态环境损害赔偿、公益诉讼等制度直接规范环境行为，实现对生态环境的全面保护。

　　因此，二者虽然在保护生态环境方面有共同的目标，但在法律属性、价值取向、调整对象、规范类型、立法目的和制度设计等方面均存在显著差异，不可简单混同。

　　实际上，《民法典》已经为与生态环境法典的协同预留了空间。一方面，通过规定绿色原则、建立绿色物权制度、设定合同自由的绿色义务边界、扩展人格权概念、健全环境侵权责任制度等方式，将生态环境保护的理念贯穿到民事活动的全过程；另一方面，《民法典》中的绿色条款多采取了“不完备立法”的方式，需要由生态环境法典加以补充和完善，为具体民事活动提供生态环境保护的判断标准、实施依据。《民法典》通过绿色条款为私法公法化提供框架，而生态环境法典则通过技术标准和公法手段填充细节，二者共同构建“公私共治”的现代生态环境法治体系。

　　因此，生态环境法典编纂需要立足于《民法典》解决私人行为的环境外部性问题、生态环境法典解决系统性环境治理问题的主要功能，寻找私法自治与公共利益之间的平衡点。通过目标协同、价值融贯、基本原则细化、具体制度衔接，确定互补性调整的范围、协调好交叉领域的关系，实现“双向赋能”，为美丽中国建设提供坚实的法律保障，并为全球可持续发展贡献中国方案。

　　生态环境法典编纂完成，虽然可以将原来分属于行政法、经济法部门的多部法律经过系统整合、编订纂修、集成升华，形成一个法律文本，但并未解决生态环境立法在中国特色社会主义法律体系中的独立地位问题。而生态环境法典与《民法典》沟通与协调的过程，却可以提供一个超越传统部门法的理论视角，从新兴立法与传统立法的目标协同、行为制约、规范交织、机制衔接等方面创新法律体系理论。

　　三、《草案》依法定程序推进未来可期

　　十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议《草案》，人大常委会委员充分发表意见，提出了许多修改完善建议。4月30日，全国人大常委会公布了《草案》及立法说明，面向全社会征求意见建议。中国法学会环境资源法学研究会近期连续举办了生态环境法典编纂的国际国内研讨会、专家咨询会，也进行了一些调研。这都是根据《立法法》的规定，通过践行全过程人民民主，实现民主立法、科学立法、依法立法，不断完善《草案》的具体举措，也是建构中国自主的环境法知识体系的研究过程。按照全国人大常委会的工作安排，后续还将进行《草案》分编审议及合并审议。

　　我们有充分的理由相信，在这个不断征求意见、修改完善的过程中，定能形成“一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典”，也能够为环境法学理论研究提供更加丰富的实践资源。

　　当前，研究重点应放在为《草案》提供智力支持方面，通过进一步明确法典编纂的立法定位，着力研究解决基石概念与话语体系等知识资源供给问题和治理体系建构与国际国内关系处理等重大实践问题，为编纂一部务实管用的生态环境法典奠定坚实的理论基础。

　　（一）准确把握法典编纂的性质与定位

　　党的二十大报告首次以政治报告的形式将法典编纂确定为一种专门立法方式，意味着我国的立法目标从“建立中国特色社会主义法律体系”转向“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。立法模式从“成熟一个制定一个”转向统筹规划、系统推进、协同共进，立法方式从以创制为主转向统筹创制与清理、编纂和解释、废止法律等。生态环境法典作为党的二十大之后编纂的首部法典，承载着实现立法目标、立法模式、立法方式转型升级的重大使命。准确把握生态环境法典编纂的两个定位，对于完善《草案》至关重要。

　　1.准确把握生态环境法典编纂的宪法实施属性

　　宪法是国家的根本大法，是生态环境法典编纂的基石。2018年《宪法修正案》序言将“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局，增加“美丽”社会主义现代化强国目标，在国务院的职责中增加“领导和管理生态文明建设”内容，形成了由国家目标、国家任务和国家职责共同构成的完整环境宪法条款，为生态环境法典编纂提供了坚实的宪法依据。

　　编纂生态环境法典，是党中央决定的重大政治任务和重大立法任务，本质上是通过国家立法机关行使立法主导权将宪法确立的生态文明建设国家目标、国家任务、国家职责以法典化立法方式形成规范融贯的体系性、逻辑性、权威性法律文本，促进宪法的切实有效实施。这就要求国家立法机关充分发挥立法主导作用，坚持“问题导向、目标导向”，突破现行生态环境立法分部门、分要素立法形成的障碍与樊篱，增强生态环境法典的系统性、整体性、协同性，为生态文明建设提供顺畅的法治轨道。

　　2.准确理解生态环境法典调整巨大复杂系统关系的编纂技术定位

　　相较于民法典有成熟的知识体系支撑与法典逻辑“模板”，生态环境法典编纂既无完全达成共识的知识体系基础，亦无可以照抄的“作业”。这一方面是因为环境法学作为晚近学科的成熟度不够，更为根本的原因是生态环境立法必须调整“人类社会系统—生态系统”两个巨大复杂系统之间关系、切实解决本国环境问题的迫切需求。

　　环境法作为应对生态环境问题而生的新兴法律，具有典型“领域性”特征。与民法典主要是调整人与人之间的经济交往与社会生活行为的法律规范、以裁判规则为主、主要由法官适用不同，生态环境法典调整“人—自然—人”之间的复杂社会关系，采取以公法为主兼用私法、以管理性规则为主体、主要由行政执法人员适用，具有鲜明的跨越公法与私法、实体法与程序法、法律与科技等“跨界”属性。这使得生态环境法典编纂的核心在于建构顺畅的治理体系，破解多头执法、多层执法难题，技术难度更大、专业性要求更高。

　　在这个意义上，生态环境法典编纂也必须充分发挥国家立法机关的主导作用，组织政治站位高、专业能力强、理论水平高的立法工作队伍，完成这一重大政治任务与立法任务。

　　（二）加强生态环境法典编纂的基础理论支撑

　　无论采取何种编纂模式，法典都必须以一定的知识体系为资源基础展开。正是在这个意义上，理论支撑的程度直接关系到法典编纂的质量和水平。因此，学者的任务在于为完善《草案》提供更加坚实的基础理论研究成果。其中，最为迫切的涉及如下几个理论问题。

　　1.界定核心概念，为明确生态环境法典的调整范围奠定基石

　　“生态”“环境”“生态环境”“生活环境”等核心概念的界定，是确定生态环境法典调整范围，提炼通用性规则，形成总则统领分编、分编细化总则逻辑链条的关键所在。由于目前缺乏共识性知识和理论基础，导致《草案》概念界定困难，既影响法典概念体系的形成，也不利于公因式提取。因此，合理界定“生态环境”的概念，厘清相关概念之间的关系，是生态环境法典编纂工作的重中之重。唯有如此，才能避免因基础概念界定的“随意”，带来法典逻辑混乱、适度法典化边界不清、制度规范性减弱等严重后果。

　　从理论上看，在法典中确定“生态”“环境”“生态环境”“生活环境”等核心概念，需要从《生态环境法典》的价值追求出发，首先是直面“生态环境”这个宪法概念曾经的各种争议与问题，赋予“生态环境”新的内涵，说明其与“生态”“环境”“生活环境”的联系与区别，界定其在生态环境法典中的准确内涵。从法典编纂需求看，作为基石概念，至少能够满足承载生态环境法典价值追求、涵盖生态环境法典调整范围、体现“人与自然和谐共生”关系的不同面向，可以为建构生态环境法典框架逻辑提供类型化基础，也可以为“适度法典化”的生态环境法典划定“适度”的边界。

　　其次，研究提出生态环境法典概念体系化的路径和方法，在对现行立法及其《草案》出现的概念全面分析基础上，提出基石概念、基础概念、基本概念、一般概念的标准，形成层层递进的概念体系。

　　2.界定生态环境法典法律关系，为建构生态环境治理体系提供依据

　　法律关系是现代法典的逻辑建构起点。德国民法典由于“法律关系”的理论创设，才登上了世界民法典的顶峰。实际上，法律关系只是对一部分现实生活的撷取，它在一个连续统一的生活关系中提取出一部分，进行法律观察。因此，生态环境法典可以借助于法律关系理论，在“人与自然和谐共生”的现代化所涉及的“人类社会发展—自然生态平衡”巨大复杂系统中，撷取部分现实生活场景，将这些场景涉及的主体、行为进行环境法观察，通过建立主体间的权利义务（职权职责）关系，建构环境治理体系、厘清相关主体行为边界与后果。

　　从理论上看，生态环境法律关系是经环境法调整后的生态环境保护社会关系。生态环境保护社会关系是人类社会关系的一个组成部分，但并不是所有的生态环境保护社会关系均需要也可以纳入生态环境法典的调整范围，成为生态环境法律关系。这就要求建立相应的判断标准，区分一般关系与重要关系、直接关系与间接关系，将那些频繁出现、比较重要、可能影响社会主体生态环境权益进而影响到生态环境的社会关系，纳入生态环境法典调整视野，形成生态环境法律关系。

　　由此，生态文明建设场景与生态环境保护场景并不完全相同，涉及生态环境保护的主体与行为也并非都需要完全纳入生态环境法典的调整范围，可以经由生态环境法律关系的构造，确定应该而且可以纳入生态环境法典的主体、行为及其权利义务（职权职责），从而明确生态环境治理体系的主体及其行为，理顺生态环境保护与自然资源管理之间的关系，界定违反不同法律关系设定义务产生的不同后果，为生态环境法典形成顺畅的逻辑提供基础理论支持。

　　3.界定基本原则功能，为生态环境法典提供价值导向与适用规范

　　在法学理论中，法律基本原则因其具有宣示法律价值、规范主体行为、勘定解释边界、补偿法律漏洞等多种功能，甚至有“帝王条款”之美誉。我国现行《环境保护法》规定了国策和基本原则条款，学者们一般将国策条款中的“经济社会与环境保护相协调”也作为基本原则，且未对其功能进行说明。

　　生态环境法典的基本原则是否具有这些功能，直接关系到未来法典的适用，尤其是在适用过程中发生法律问题时，能否以基本原则作为价值判断、执法和司法、法律解释的标准和依据等重大问题。与之直接联系的是，如果生态环境法典基本原则应该具备这些功能，基本原则应该如何表达，如何提炼既能够适应“人与自然和谐共生”的现代化需求，又能涵盖各编的基本原则，这一任务并不简单。

　　《生态环境法典》的基本原则，是否应该或者可以像民法基本原则一样，进行分类并承载不同功能，从理论上看，尚未真正破题。现行立法中的国策条款、宣示性表述的基本原则是否可以直接平移至法典，亦有疑问。因此，必须认真研究生态环境法典基本原则理论，明确生态环境法典中基本原则的功能定位，并明确将政策宣示、工作方针转化为基本原则条款的方法和路径。

　　实际上，国家生态文明建设指导思想、战略方针与环境法基本原则属于不同性质的话语体系。在立法过程中，将生态文明建设指导思想、战略方针提炼转化为基本原则以集聚环境法精神、建立环境法问题处理准绳，十分必要；但又绝不是简单等同。与之相反的是，生态环境保护工作原则是否具备价值判断标准和利益衡量准则的基本原则功能，不能一概而论。这意味着，通过在理论上建立一定的判断标准，可以对现行立法、政策文件中的相关表述进行分析，以合理方式确定环境法典基本原则并赋予其应有功能。

　　（三）认真研究提出需要解决的重大实践问题方案

　　生态环境法典编纂的一个重要任务，是将党的十八大以来全面推进生态文明体制改革、司法体制改革的成功经验总结提炼固化为法律制度。客观而言，相对于生态环境法典编纂所需要解决的理论问题，涉及生态文明体制改革与国家战略实施的一些重大实践问题，不仅需要更加慎重地加以处理，而且需要更为充分的科学论证。对于可能涉及重大利益调整、部门职能调整、治理格局调整的问题，还需要在充分论证的基础上提出方案，按照程序报请决策。

　　1.全面梳理总结和评估生态文明体制改革成果，形成应该固化为法典条文、必须有所突破、有待继续探索的整体建议方案

　　一是系统研究相关政策的法律内涵，厘清生态文明体制改革涉及的多环节、多领域、全方位与生态环境法典的“生态环境保护法+绿色低碳发展促进法”定位之间的关系，统筹考虑多部门职能衔接、相互支持的整体性制度安排，为全面深化改革提供法律依循。

　　党的十八大以来，生态文明体制改革不断向纵深推进，先后出台了若干改革措施，赋予了不同部门负责相应的改革任务，迫切需要在全面梳理相关政策文件的基础上，重点理顺生态文明体制改革不同措施、不同授权的不同属性及其相互关系，按照生态环境法典的定位，运用法律关系理论提出“立”与“破”、“增”与“减”、“入”与“出”的判断标准，提出通过立法方式可以解决的方案。

　　二是系统研究建构怎样的现代生态环境治理体系。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出构建“党委领导、政府主导、企业主责、公众参与”的多元治理体系。从促进生态环境保护工作法治化的角度看，这个治理体系是以行政机制为核心的治理架构，未将司法机关作为治理主体，与全面依法治国的要求存在距离。在生态环境法典编纂过程中，应认真研究是否应将“司法”纳入以及如何纳入现代环境治理体系的具体方案。

　　三是系统研究将环境司法改革成果上升为法典规范的问题。生态文明体制改革过程中，明确提出了多项司法改革要求，环境资源司法专门机构的设立、公益诉讼制度建立、生态环境损害赔偿制度改革取得了举世瞩目的成效，也积累了丰富的实践经验，其中最重要的是在现行生态环境立法缺乏裁判性规则的前提下通过实践探索中国式环境司法理念、诉讼模式、裁判规则。生态环境法典编纂过程中，应对这些实践经验进行系统总结，提出如何以法典化立法方式解决环境司法所需要的法律规范衔接、裁判规则供给等问题。

　　2.形成以生态环境法典引领全球生态环境治理体系变革，丰富国际人权斗争工具箱，增强应对国际变局主动性的系统性方案

　　一是坚持现行立法将“促进可持续发展”作为立法目的的表述，用国际社会达成共识的表达方式体现“人与自然和谐共生的中国式现代化”法治方案。“可持续发展”作为人类未来的发展方向是最大的全球共识，也是破解当前全球性问题的“金钥匙”。中国自第九个五年计划至今，持续将可持续发展纳入国民经济与社会发展整体规划，是世界上实施联合国《变革我们的世界：2030可持续发展议程》最好的国家。

　　在现代生态环境治理体系中，“生态文明建设”与“可持续发展”互为目的与手段，国外学者也认为中国的生态文明建设是东方智慧对可持续发展的最大贡献。因此，生态环境法典不仅应坚持将“促进可持续发展”作为立法目的，而且应加强相关环境法概念的运用，增强以国际通用语言传播中国环境法理念的主动与自觉。

　　二是以中国式方案占据国际环境治理道义制高点，明确宣示环境权，丰富国际人权斗争工具箱。在生态环境立法中宣示公民环境权是中国占据国际环境治理道义制高点，赢得国际人权斗争主动性的重大议题，绝非“环境权益”可以替代。

　　2021年发布的《国家人权行动计划（2021—2025年）》已将“环境权利”作为独立的人权类型并明确了“环境权利”的性质、保护范围、保护手段以及实施、贯彻和评估机制、保障方式，为环境权入典提供了政策基础和实践经验。截至2020年，联合国193个会员国中已有156个国家从法律上承认了环境权。从引领国际环境治理体系变革的高度看，在生态环境法典中明确宣示环境权，利大于弊。

　　三是统筹国内法治与涉外法治，设计更加适应时代要求的域外法律适用规则。我国一直坚持法律适用的属地原则，导致在国内法域外适用问题上相对保守，这与“共建人类命运共同体”的时代要求呈现巨大差距。生态环境法典编纂过程中，应进一步解放思想，深入研究突破属地主义传统、借鉴积极进取管辖权理论的路径与方法，建立必要的域外管辖联系，积极应对可能出现的域外行为影响我国生态环境、损害国家利益和人民福祉的行为，充分发挥统筹国内法与涉外法的功能作用，建构国内法域外适用规则体系。

　　中国的生态环境法典编纂，举世瞩目。《草案》的结构与内容，令人欣慰。从建构中国自主的环境法知识体系角度观察《草案》，目的在于通过理论探讨与实践分析，为编纂一部高质量的生态环境法典提供智力支撑。今天的中国，既是历史的中国的延续，也是未来的中国的开始。为中华民族的永续发展编纂一部高质量的生态环境法典，是几代环境法人的夙愿，更是我们这一代环境法人的使命担当。

　　来源：《中国法律评论》 2025年第4期。

  

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