编者按

   2025年8月12日，《生态环境法典（草案）》污染防治编重大问题研讨会在福建省厦门市华侨大学厦门校区成功举办。会议由中国法学会环境资源法学研究会主办，华侨大学法学院、华侨大学教育立法研究基地、华侨大学地方法治研究中心承办，中华环境保护基金会、西北大学法学院协办。会议设置专题报告环节与四个研讨单元，以下是会议发言摘录。

　　

　　《生态环境法典（草案）》污染防治编重大问题研讨会发言摘录

　　

　　专题报告：“污染防治编”重大问题

　　

　　专题报告环节由中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授李艳芳主持，中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授汪劲，生态环境部首席法律顾问、中华环保联合会副主席别涛，福建省人大常委会法工委副主任吴黎静做专题报告，全国人大常委会法制工作委员会行政法室原主任袁杰、最高人民检察院公益诉讼检察厅副厅长邱景辉发表与谈意见。

　　

　　汪劲教授批判性分析了《生态环境法典（草案）》污染防治编出现的“泛法典化”倾向与生态保护编出现的“去法典化”现象等问题。强调法典编纂应当严格统一适度法典化的标准，污染防治编的条文不应以“法规汇编”的方式一概平移纳入，而应认真做系统整合；生态保护编的条文不应借“要旨要则”进行点缀式、象征性规定，而应将所有生态保护法律全盘纳入法典，将自然资源法中的保护性规范纳入一般规定之中，保留自然资源单行法律。

　　

　　别涛副主席对《生态环境法典（草案）》污染防治编给予积极评价。他说，结合草案总则编和法律责任编看，污染防治编的基础最为扎实，内容最为丰富，规范最为完整。在内容上，污染防治编保持了延续性，回应了现实性、增强了体系性，体现了创新性，也展示了前瞻性。他认为该编体现了诸多创新。例如，一是全面吸纳核心法律规范，有效转化《排污许可管理条例》等行政法规，形成包容、系统的规范集群；二是拓展大气污染监管范畴，引入绩效分级管理制度创新，并对新化学物质环境等新兴领域有所规范；三是着力消弭冲突，优化冗杂条款，大幅度减少基础性制度规范在以往各单项法律中的重复；四是将中央环保督察等生态文明体制改革成果法律化。同时指出，综观整个草案，污染防治编与生态保护编、绿色低碳发展编相比较，结构和篇幅有待调整优化。因此，生态环境法典的编纂，应当充分借鉴《民法典》编纂经验，落实“系统整合、编订纂修、集成升华”的理念，遵循立法与法典化规律，努力通过“适度法典化”路径，实现科学规范配置，力争达成“科学严谨、规范合理、内容协调”的目标。

　　

　　吴黎静副主任指出，福建是习近平生态文明思想重要孕育地和创新实践地，省、市两级人大及其常委会先后制定了142部生态环境法规。法典化新形势下，生态环境地方立法的理念、模式、内容、空间、机制等将全面迭代升级，给地方立法带来新机遇、新挑战。在此背景下，地方立法应体现法典新理念，发挥实施性、补充性与先行性作用，立足发展中保护的新型生态环境立法、推进宜居环境建设的惠民立法、解决新污染新问题的试验性立法，扩展地方立法空间。建议：法典应适度留白，为地方特色立法预留空间；区分违法主体、情节、后果等因素慎重设定罚款标准，对中小微企业侧重教育引导与整改纠错；法典关于具体事项监管职责分配应进一步明确，为未来地方立法规制权责提供有力依据。

　　

　　袁杰主任指出，《生态环境法典》编纂本质是唯物主义方法论的建构过程，需以辩证唯物主义为基石，深刻把握其内在逻辑。目前“适度法典化”主张具有核心价值，但条文取舍应以平衡保护与发展关系为法理依据，坚持以保护为原则，统一划分标准。在篇章顺序调整层面，建议进一步优化法典结构，将生态保护编前置为第二编、污染防治编调整为第三编，此调整旨在彰显生态保护优先战略升级，反映环境治理阶段演进逻辑。在制度衔接优化层面，建议重点解决法律规范与责任体系匹配性、职能部门权责法定化等问题，并厘清“重点流域”等核心概念的法定内涵。

　　

　　邱景辉副厅长指出，生态环境法典污染防治编的科学立法，可以说是“三大攻坚战”中污染防治攻坚战的决胜之战，不仅关乎中国式现代化的高质量发展与高水平保护，也承载着国际社会对中国引领破解环境污染等全球治理难题的重托与厚望。检察机关作为监督保障国家生态环境法律统一正确实施的司法机关，10年来，用超过50万件生态环境和资源保护领域的检察公益诉讼案件，积极稳妥拓展污染防治案件范围，促进严格执法，并为科学立法积累实践样本。污染防治编将为检察机关把握“可诉性”、精准规范高质效办理污染防治公益诉讼案件补强法律供给。建议围绕以下三点完善法典规定：一是更加注重发挥人工智能在污染防治法治化中的积极作用。坚持“系统抓”“抓系统”，进一步明确综合监管的信息共享与排污企业的信息公开责任，借助人工智能防控风险，最大限度落实诚信原则。二是更加注重以人为本，坚持“四个最严”促进公众健康、环境健康的系统治理与溯源治理。结合贯彻落实《健康中国行动—健康环境促进行动实施方案（2025—2030年）》，进一步增强农产品质量安全、食品药品安全与环境安全法律措施的衔接协同，以最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，守护公众健康及其相关联的环境健康，切实以最严格制度最严密法治保护生态环境。三是更加注重激活地方立法的实施性、补充性、探索性功能。重点围绕检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接协同等关键问题，顺势而为、因地制宜鼓励引导地方立法在完善环境公益诉讼制度方面先行先试，在加强顶层设计与摸着石头过河相结合中促进良法善治。

　　

　　专题研讨一：污染防治编的内在逻辑与编纂思路

　　

　　专题研讨一由湖北经济学院副校长张忠民教授主持，华侨大学法学院院长刘超教授、西南政法大学经济法学院（生态法学院）杜健勋教授、河北环境工程学院曹晓凡教授作主题发言，中国政法大学民商经济法学院副院长、生态与资源法治研究中心主任于文轩教授，漳州市中级人民法院党组书记、院长林忠明（漳州中院审判委员会专职委员林微代），福建省人大常委会法工委法规一处林荔宾处长，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅教授发表与谈意见。

　　

　　刘超教授指出，《生态环境法典（草案）》污染防治编法典化面临通则制度供给不足、特殊污染类型分散化、责任体系碎片化的三重困境。对此，建议进行体系性优化：一是优化“一般规定”中的通用制度的提炼；二是将污染防治编的第九分编“其他污染”里第二章的电磁辐射污染防治内容纳入第八分编放射性污染防治，整合成放射性污染和电磁辐射污染防治分编；三是调整排污许可章节结构，打通通则两章；四是将“化学物质污染风险管控”更名为“有毒、有害化学物质和新污染物环境风险管控”；五是增设“行政法律后果分编”，以此增强违反污染防治义务行为应当承担的法律责任的针对性，减少法典中的找法成本。

　　

　　杜健勋教授指出，生态环境法典作为环境法律体系化的重要表征，正确处理污染防治编和其他编的关系至关重要。从“根据宪法制定本法”的逻辑出发，“有效环境治理”是“人与自然和谐共生”立法目的和价值指引的制度目标和具体化体现。根据“生态环境法典”编纂的立法定位，从污染防治编到其他各编，基本制度基本上可分属预防类制度、过程控制类制度和事后救济类制度，“有效环境治理”在污染防治法律体系中表现为“环境质量改善”，在自然资源保护法律体系中表现为“自然资源可持续利用”，在生态保护法律体系中表现为“生态良好”，在特殊地理、区域和流域保护法律体系中表现为“综合发挥生态价值”。杜健勋强调，作为问题应对型的立法，应当统一各编中相关概念的表达，清晰界定污染和风险的关系，在监管体系、治理方式等方面，都应当以“有效环境治理”作为制度目标，不仅有助于朝向良好生态环境治理的方向，也有助于行政目标的达成，实现法典目的。

　　

　　曹晓凡教授指出，《生态环境法典（草案）》污染防治编内容丰富，但编内结构还需提升优化。对此，法典编纂应当进一步关注回应以下实操难题：当前立法和执法力量过度集中于工业排放，农业和生活源污染治理却缺乏有效规范；部分章节内容迁移后出现空缺，条款存在重复现象；现行法律虽有专门章节规定重污染天气，但其与突发环境事件的关系尚不明确。此外，污染物排放标准、总量控制与排污许可制度缺乏有效衔接，执法标准混乱；“三同时”制度验收环节忽视环保措施落实；在线监测设备联网条款分散；有毒有害污染物名录有待进一步整合统一；查封、扣押对象规定不一致。建议优化结构、统一标准、加强制度衔接，提升法典实操性。

　　

　　于文轩教授在与谈环节中，主要就污染防治编在法典篇章结构中的地位和风险预防原则在生态环境法典中的呈现方式提出了自己的观点。他认为，应当从法典规范的历史逻辑、实践逻辑以及与这两者密切关联的法治逻辑的角度，合理安排污染防治编在法典中的位置。从历史逻辑角度看，环境污染是最早对生态环境和人体健康产生实质性负面影响的环境问题；从实践逻辑角度看，环境污染与作为个体和群体的人的健康和福祉关系最为密切，最直接地影响着社会成员的获得感、幸福感、安全感；从法治逻辑角度看，污染防治是生态环境法治基本原则和诸多基本制度的发端，污染防治法在保护环境要素方面发挥了巨大作用，也是我国目前生态环境保护方面发展最健全的领域，污染防治法律规范成为生态环境法律规范体系的“基本盘”。因此，《生态环境法典（草案）》将污染防治编置于总则编之后首先作出规定，是合适的。关于风险预防原则，于文轩教授认为，这一原则目前在生态保护编和绿色低碳发展编的相关内容中作出了规定，在污染防治编可以作出更加明确的规定。

　　

　　林忠明院长（林微代）提出，当前法院在环境审判中面临法律依据不足、裁判规则不统一等困境。建议：一是强化基础制度的规范统一性，设立冲突解决条款；二是构建“总则原则+分则规则”双层体系，为司法裁判准确认定责任提供明确依据；三是明确环境审判“三审合一”的诉讼法律依据及程序规范，尤其是技术调查人员的诉讼地位、参与诉讼的权限范围、技术意见的效力等；四是理顺生态环境法典与民法典的衔接、执法司法之间的程序衔接、不同诉讼的适用顺位与衔接等问题。

　　

　　林荔宾处长提出，《生态环境法典》一方面须以权责法定原则厘清监管主体，通过限缩行政裁量性授权，明确争议领域牵头部门，并在立法草案阶段完成权责分配，以消除因机构改革或上位法模糊导致的执法推诿，打通生态文明法治“最后一公里”；另一方面，未来地方污染防治立法修改时应审慎设计按日连续处罚等条款，以比例原则统合执法效能，考虑企业承受力，实现过罚相当，并应协同执法、司法部门以及学界多方力量开展污染防治地方立法后成效的检视与评估，共同提高立法质量。

　　

　　吕忠梅会长提出，污染构成环境风险的本源性客体，其核心特质在于通过生态介质引发生物累积效应，终致群体性健康损害。风险预防原则在污染防治编的规范缺位，根源在于传统“末端治理”范式滞后。立法实践中，2014年修订的《环境保护法》在第1条立法目的条款将“保障人体健康”修改为“保障公众健康”、第39条增设“环境与健康风险调查与评价制度”，以及《土壤污染防治法》首创风险管控专章，标志着我国已确立“以公众健康保障为核心”的污染风险防控范式。学界须警惕将风险防治范畴窄化为气候变化或生态破坏的理论偏差，坚守污染作为风险治理主轴的法理定位，确保法典编纂实现从后果管理到风险预防的制度转型。

　　

　　专题研讨二：污染防治编的重要制度与创新制度

　　

　　专题研讨二由西南政法大学经济法学院（生态法学院）徐以祥教授主持，西北大学法学院王社坤教授、贵州大学法学院赵翔教授、北京师范大学严厚福副教授、北京大学法学院吴凯杰助理教授作主题发言，中国法学会环境资源法学研究会副会长、武汉大学环境法研究所柯坚教授，辽宁大学法学院刘佳奇教授，福建厚怀律师事务所王志贤主任以及西南政法大学经济法学院（生态法学院）周骁然副教授发表与谈意见。

　　

　　王社坤教授认为当前污染防治编通则部分需要在以下方面调整优化：一是应当在目前确立排污许可制度核心地位的基础上，与其他制度形成体系支撑。二是应当在法典初步整合现有污染防治单行法通用性制度的基础上，注重平移现行法规定，兼顾和强化立法创新。三是应当进一步加强与总则编、各分编通用性制度的衔接协调。对此，建议通则部分进一步“上通下连”：上通总则编，将“三同时”等制度上升至总则编；下连各分编，提炼各分编共性规定到通则中，如监督管理体制、污染防治规划、污染事故应急的规定等，强化系统集成与制度创新。

　　

　　赵翔教授强调，当前法典污染防治编应当重点优化农业农村污染防治制度规定。条文虽多，但制度协同不足，标准冲突、部门协作弱化，概念表述交叉重复。实施机制上，资金保障不明确、技术支持脱节、推广乏力；责任分配失衡，散户责任过重，监管盲区明显，法律责任条款缺失。为此，建议：一是优化制度协同，统一标准与职责；二是强化实施机制，明确资金比例、技术支撑；三是重构责任体系，分级承担、增设村级处理设施；四是提升实操性，细化规则、调整条款位置；五是创新监管手段。

　　

　　严厚福副教授从三个层面剖析污染防治编规定。针对篇章结构和章名，建议将“化学物质污染风险管控”改为“有毒有害化学物质与新污染物环境风险管控”；将电磁辐射污染防治纳入放射性污染防治中；补充完善“光污染防治”的法律后果。针对具体条文，除了修改现有的条款外，增加对其他类型的新污染物的环境风险管控措施、新污染物与常规污染物“协同治理”制度、重点管控新污染物和其他有毒有害化学物质排放与转移报告制度等相关规定；将光污染的定义扩大到“干扰周围生态和生活环境”。针对能量型污染侵权归责原则，不宜一刀切地适用无过错责任。

　　

　　吴凯杰助理教授指出，污染防治编的环境健康风险防控制度需进一步强化。在法律原则层面上，需在污染防治编中确立风险预防原则，可表述为“全面防控各类环境污染对公众健康构成的风险”；并在总则编保留“保护优先”原则，包容公众健康保护。在管理体制层面，目前生态环境部门与卫生健康部门的“双牵头”体制的分工不明、衔接不足，应明确将环境健康管理的统筹权赋予生态环境主管部门，并对部门协同机制作出安排。一般制度层面，在第150条增加第2款“污染物排放标准规定的项目，应当包括相应排放源产生并排放的、对公众健康构成较大风险的重点项目”；在第152条增加第2款“在污染物排放源比较集中、敏感人群或者物种较多的区域，达到污染物排放标准后仍然无法有效防控其对公众健康和环境生物风险的，应当对相应的污染物排放实施总量控制。”具体领域上，考虑把污染风险防控标准制度的适用范围从土壤拓展到水、大气领域，补强污染防治编的一般制度；化学物质环境风险防控与水气等环境要素污染防治、固废污染防治同属物质流污染防治范畴，应放至第七分编之前。

　　

　　柯坚教授指出，应当考虑清楚污染防治编在整体结构之中，以及污染防治编制度之间的底层逻辑。他强调污染防治编的底层逻辑应回归公众健康保护，而非仅追求形式上的整合编排。同时，生态环境法典需注重效率与执法便利，避免因法典化反而增加执法难度。建议结合大国治理背景，通过精细化制度设计，构建逻辑自洽、权责明晰的污染防治体系。

　　

　　刘佳奇教授认为，排污许可是固定污染源监管的核心法律制度，法律责任编应当充分体现其核心地位和定位，厘清和明确无证排污、不按证排污、超标排污等责任规定及其与各环境要素污染责任规定的关系。同时，在草案“其他污染防治”分编中精确定位光污染与电磁污染等概念表述，如“过量”照明与电磁辐射“超标”等表述仍不够准确。此外，还存在光污染监管难落地、小企业处罚过重等问题。建议污染防治编在采取“提取公因式”立法技术的过程中重视对风险预防这一基本原则的确立和贯彻，并在法律责任中进一步考虑基本裁量因素，以提升体系性与操作性。

　　

　　王志贤主任指出，当前农村环境治理面临财政薄弱、垃圾分类标准模糊、治理方式单一、责任机制不合理等问题。对此，建议在立法上就农村生活垃圾管理纳入行政机关财政预算并设立专项转移资金制度；区别城乡垃圾分类标准，由省级人民政府根据本地区农村有机废弃物的占比、人口密度、环境承载力等指标划定差异化的治理区域，推广有机垃圾、可回收物、其他垃圾三分法；推广分布式的资源化处理模式；授权村民组织制定分类规则，并设立“绿色积分兑换”基金激励参与完善责任机制，同时在立法中应该引入具有导向性的激励条款和引导性条款，避免“小过重罚”现象，在立法中授权县级政府以教育引导替代轻微违规处罚。

　　

　　周骁然副教授指出，应当从以下四方面完善污染防治编一般规定的制度设计。一是源头治理制度如产业结构调整指导目录未在污染防治一般制度中保留，导致治理链条断裂，建议根据全链条污染治理的逻辑予以补充完善。二是制度设计偏重固定源与移动源，对面源如农业污染关注不足，应提炼面源控制制度。三是对风险预防原则体现不足，例如未基于土壤污染风险管控标准抽象提炼一般性风险管控标准类型。四是新污染物治理仅作为分编制度，作用被低估，建议将其部分内容纳入一般规定，作为风险源头管控的重要内容，以补足完整污染防治链条。

　　

　　专题研讨三：污染防治编的分编评析与完善建议

　　

　　专题研讨三由北京大学资源、能源与环境法研究中心主任巩固研究员主持，海南大学法学院副院长汪再祥副教授、福州大学鄢德奎副教授、中国海洋大学法学院副院长刘卫先教授、中国政法大学胡静教授、华中科技大学胡帮达副教授作主题发言，中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航空航天大学杜群教授，江西理工大学王世进教授，中山大学阙占文教授、华侨大学蔡文灿副教授发表与谈意见。

　　

　　汪再祥副教授指出，应当聚焦以下三方面完善《生态环境法典（草案）》大气污染防治分编：其一，避免“一般规定”的同质化，关于监管体制、标准、监测、科技支撑等规定没有体现大气污染防治的特性。此外，“限期达标规划”不是所有地区都适用，不具有“一般性”。其二，合理规定监管主体及其层级设置，谨慎考虑特殊监管主体“城市人民政府”的适当性，同时应尽量明确“有关部门”，尤其是第236、243条中“有关部门”的规定；在监管层级方面，应充分考虑在第187条中要求地方各级人民政府必须制定规划的必要性，不宜在第240条将划定权提升到省级以上人民政府。其三，强化与其他编章的衔接。第一，以“秸秆”为例，不算责任编的条文，还有五个分属于不同分编的条文（第170、239、240、419、519条），应当尽量避免重合。第二，关于应对气候变化，应当在“协同控制”原则性规定的基础上规定具体制度。第三，本分编中关于清洁生产、能源转型的规定应尽量转到低碳发展编相关部分，因为其不只具有“大气污染防治”功能。

　　

　　鄢德奎副教授指出，《生态环境法典（草案）》中的水污染防治条款虽以2017年修订的《水污染防治法》为基础，但在体系化立法方面仍存在优化空间。具体而言，尽管新增内容如内河排污口管理、地下水污染防治、重点流域水污染治理等回应了现实治理需求，但整体缺乏系统整合，章节结构失衡，重点流域治理章节条文偏少。同时，部分条款在名词解释、适用范围、监管机制等方面与总则编及其他分编存在重复冗余，如“限期达标规划”“农业面源污染防治”等规定在多处重复出现。此外，水污染防治与海洋污染防治等分编在船舶污染防控、突发环境事件应对等议题上存在内容交叉，个别法律概念界定不一，监管职责划分不清，易导致执法困惑与制度冲突。为此，应强化法典的整体协调性，合并重复条款，统一核心概念，明确部门职责，优化制度安排，切实提升法典的系统性与可操作性。

　　

　　刘卫先教授指出，对海洋污染防治规范的体系化整合应当成为今后法典编纂的重点任务。法典草案虽以《海洋环境保护法》为基础，但未能充分体现海洋污染防治的特殊性，部分条款与陆域污染防治重复，如监测、规划、工程建设等共通内容未作精简。建议对海洋污染防治分编进行“体系化瘦身”，保留仅适用于海洋的特殊规定，如陆源污染、废弃物倾倒、船舶污染等，其余可被法典共性规定吸收的内容应删除。此外，应调整分编位置，将其置于污染防治编末尾，以体现“陆海有别”的逻辑，提升法典整体协调性与结构清晰度。

　　

　　胡静教授认为，今后的法典编纂可以从以下三方面优化土壤污染防治分编的内容规定：其一，在分编定位更加突出治理为主功能。因大气、水、固体废物污染防治立法本身就具有预防土壤污染的功能，因而土壤污染防治分编应突出治理为主；其二，拓宽草案第458条规定的污染状况调查制度适用范围。现行立法中的调查义务主体仅限重点监管单位，未扩展至全体建设用地权利人，阻碍土壤质量信息全面纳入不动产登记体系，易致使责任份额界定失灵；其三，补强多种责任形态的规定。土壤治理责任涉及到中间责任和终局责任、连带责任和按份责任的区分，现行立法对此没有任何规定。另需增补农产品禁产区解除程序，以形成管制闭环。

　　

　　胡帮达副教授指出，当前《生态环境法典（草案）》污染防治编，放射性污染防治分编总体平移《放射性污染防治法》的规定、在放射性污染防治的各领域都有所充实，吸纳了《核安全法》的相关规定，反映了对新型放射性污染防治问题和污染防治一般制度改革的回应。但仍具有一定的完善空间，建议，一是完善专业术语，将放射性污染分编“放射性物质”修改为“电离辐射”；二是重新审视排污许可制度的全面性；三是提炼、精简、修改一般规定与原则性条款；四是借鉴国外分类管理的经验，完善分阶段环评中的核设施管理。五是增设新型放射性污染防治条款，以前瞻性应对受控核聚变、小型融合反应堆、可移动设施等核领域的新问题；六是将《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋污染防治法》中关于放射性污染防治的条款，整体纳入放射性污染防治分编。

　　

　　杜群教授认为，污染防治总则编的生态环境标准规定和重点流域水污染专章的有待增强。在生态环境标准规定方面：其一，应当贯彻人与生态环境、人与自然“同一健康”理念，完善标准规则。法典草案新引入环境基准标准是一大创新，意义重大，但是需要明确环境基准在环境标准体系中的法律地位，尤其与环境质量标准和环境排放标准的效力关系。应考虑明定环境基准的规范轴心地位、衔接风险预防原则与健康损害因果关系，规定“环境基准达标即生态环境健康、生态环境损害免责”“环境质量达标即公众健康风险排除”的推定原则。其二，应当明确重申地方人民政府对本辖区生态环境质量负责的规定。这是现行环保法关于国家环境保护义务的规则贯彻，是环境保护基本国策的重要法治保障。目前法典草案条文改成地方人民政府对本辖区生态环境保护工作负责，严重弱化原有规定的精神实质。在重点流域污染治理专章规定方面，建议构建本章适用对象重点流域的认定或判断标准、创设省际联防联控强制性义务条款。本章草案可以优化的是：其一，规范定位失焦。以长江、黄河保护法为蓝本的条文移植未明确立法意图，具体来说，若为“提取公因式”，则需构建跨流域基础性制度框架；若为动态规制，则缺失“重点流域”的风险响应型认定标准。其二，协调机制虚化。虽明定流域协调义务，然排放标准制定与决策仍固守属地管辖未植入联合立法、跨区执法等刚性约束。

　　

　　王世进教授认为，污染防治编虽然基础扎实，但是体系结构需要调整完善。编中既有通则，各章又设一般规定，条款重复、内容雷同，缺乏层次与逻辑。建议进行体系性优化：一是将通则和一般规定进行系统梳理，将共性内容整合至通则，具体规则下沉至分则，避免冗余。二是可考虑在分则中分节细化，提升编排科学性。三是许可管理等制度，应统一纳入通则框架，确保体系协调、结构清晰，真正实现法典化应有的精简与高效。

　　

　　阙占文教授指出，污染防治编的核心在于构建逻辑自洽的体系化污染框架，明确污染分类基准，为规则设计提供结构性支撑。第一，污染定义的体系化构建是编章基石。当前《生态环境法典（草案）》对“污染”定义处理呈现三种路径：一是平移，如水、土壤污染定义延续既有单行法规定；二是调整，如将海洋污染定义从“有害影响”修订为“……现象”以实现形式统一；三是新增，如填补大气污染定义空白，并在第647条前瞻性地创设电磁辐射规制。然而，此三种方式仍未真正实现定义体系化，缺乏内在协调性。部分概念如“固体废物污染”尚未明确判定标准，影响规则构建的周延性。第二，污染定义需兼顾国内法治与国际法治衔接。部分污染类型如海洋污染具有较强的国际法渊源，如1982年《联合国海洋法公约》，法典定义应在追求国内体系化的同时，注重与国际规范的协调互动。第三，法典应为新污染物预留开放性规制空间。面对科技发展衍生的新型污染风险，应聚焦新污染物界定机制而非重复设置治理规则，重点完善筛选标准科学化、名录编制程序法定化及动态纳入机制，通过类型化工具为未来污染物预留规范空间，保障法典稳定性与适应性。

　　

　　蔡文灿副教授认为，《生态环境法典（草案）》中风险预防原则的表述存在不一致现象，建议在第6条中明确突出“风险预防原则”，以增强法律清晰度。考虑到环境风险评估存在不确定性，建议引入人工智能、大数据等技术手段，提升风险预防的可操作性。此外，《生态环境法典（草案）》第196条规定，海洋工程项目大气污染不适用大气污染防治分编，但第13章中海洋工程项目的规定没有关于大气污染防治的规定。此外，草案中关于管理主体的表述也不统一，如“生态环境主管部门”与“生态环境部门”混用等，应予以修改完善，确保法律规范的一致性与科学性。

　　

　　专题研讨四：污染防治编法律责任的制度逻辑与实践需求

　　

　　专题研讨四由武汉大学刘长兴教授主持，厦门大学法学院副院长朱晓勤教授、福建省生态环境厅法规处陈定超处长、武汉大学刘静教授、内蒙古财经大学黄凯老师作主题发言，中国法学会环境资源法学研究会副会长、最高人民法院环境资源审判庭原庭长刘竹梅，厦门市同安区人民法院党组书记、院长陈穆峰，泉州市人民检察院研究室主任林复旺、中国政法大学讲师田时雨发表与谈意见。

　　

　　朱晓勤教授指出，《生态环境法典（草案）》应当着重从三方面回应陆海统筹视域下生态环境损害赔偿制度的规范体系失衡问题：其一，规范体系结构性分化，陆域生态环境损害赔偿制度呈现特征，海洋生态环境损害赔偿制度虽具高阶法律基础却存在如索赔程序、资金管理等规则缺位；其二，索赔机制错位，陆域实行“磋商+诉讼”双轨制且启动门槛逐步降低，海洋领域仍固守“重大损失”要件并沿用索赔函前置程序，致案件数量显著低于陆域；其三，诉讼定位冲突，司法解释将海洋生态环境损害赔偿诉讼归入民事公益诉讼，与海事法院专属管辖规则及海警机构执法实践产生体系龃龉。针对上述困境，应当遵循陆海统筹原则构建分层整合方案：一是注重共性规则提取，在法典“生态环境损害责任”部分确立统一索赔主体、启动条件及“修复优先、赔偿兜底”的责任体系；二是保留海洋案件的特别规则，明确海事法院专属管辖及海警机构的索赔权，维护国家海洋权益的司法保障；三是实现诉讼体系融贯，将草案分散条款整合为“生态环境损害赔偿诉讼”与“环境民事公益诉讼”两大核心条款，厘清包括检察公益诉讼在内的三类诉讼之间的逻辑关系。

　　

　　陈定超处长指出生态环境执法实践存在三方面制度性困境，需要在法典编纂中予以解决：其一，环境污染强制责任保险立法缺位。亟须通过专项立法确立该兜底性保障制度。其二，综合执法主体授权机制瑕疵。《生态环境法典（草案）》未延续《环境保护法》委托执法模式，亦未明确综合执法机构权限。应当增设条款授权生态环境综合执法机构以自身名义实施检查与处罚，契合执法改革实践需求。其三，责令停业关闭权限配置失范。法典草案第1078条沿袭《大气污染防治法》第99条“报请政府批准”模式，但未回应生态环境部向法工委提出的权限异议。该机制未明确处罚决定主体归属，导致执法程序合法性存疑。综上，现行制度存在立法供给不足、授权机制滞后及权限边界模糊等不足，亟待通过法典编纂系统回应基层执法实践诉求。

　　

　　刘静教授认为，当前的《生态环境法典（草案）》应当重点完善其中污染防治编法律责任部分的条文内容，解决结构混乱、行为模式与责任条款对应不清等问题。她指出，部分条文如“三同时”制度虽有行为模式，但法律责任未明确对应；验收制度、突发环境事件等条款也缺乏配套责任条款。此外，法律责任编中的一般性规定与分编具体条款存在重复、冲突，如自动监测设备义务的处罚额度在不同章节存在不一致的情形，易引发适用困惑。建议优化结构，强化行为模式与责任的对应性，统一法律责任表述，并在排污许可等章节增设“从其规定”条款，以衔接外部行政法规，提升法典整体协调性与实操性。

　　

　　黄凯老师认为，生态环境法典的污染防治法律责任体系应从内在与外在体系融贯角度进行优化。当前污染防治责任体系存在类型化不足、概念不统一、处罚标准不一致等问题，处罚依据各异，预防责任偏弱。为此，建议在内在体系上强化“污染者承担”“预防为主、防治结合”“协同责任”等原则，构建污染防治责任价值体系；在外在体系上以“生态环境法律责任”概念为基础，突出“对环境的责任”规则提炼，重点围绕行政责任、生态环境损害责任及责任追究程序等进行体系化。

　　

　　刘竹梅副会长认为，《生态环境法典（草案）》污染防治编还存在以下需要完善的方面：其一，立法技术上表现为编层级“通则”与章层级“一般规定”功能重叠，以许可管理制度为例，规定的过于具体，不符合“抽象统领具体”的立法层级原则；其二，法典化程度不足导致草案呈现“汇编化”倾向，未完成对八部单行法及附属行政法规的“提取公因式”提炼，大量条文保留部门利益痕迹且语言表述偏离法典应有的原则性与抽象性特质；其三，“污染者担责”原则应体现传统侵权法填补原则与环境侵权预防性救济之间的有机协调，司法实践中“无损害亦救济”的特别规则应获回应。建议从以下方面进行体系化修正：一是《生态环境法典（草案）》编纂过程，学者应当要有高站位，以宏观视角看待问题，不应仅局限于对环境法的研究，也要有丰富的其他法律和环境工程领域的知识。二是对污染防治编条文内容进一步“瘦身”。三是法典要保持一定的原则性立法，以便国务院和地方各级部门能够出台相应的配套性措施。

　　

　　陈穆峰院长指出当前《生态环境法典（草案）》法律责任部分存在义务与责任条款分离的问题，容易导致基层执法引用混乱，应当将具体责任条款直接归入污染防治编各项规定，以增强对应性，便利基层理解与适用。针对生态环境损害赔偿制度，目前法典草案仅作总括性规定致实践效果有限，应当吸纳相关司法解释内容，单独成节以强化制度落实。此外，鉴于行政命令在生态修复中具有及时性、有效性，而法典通则未对其作单独规定，建议增设行政命令条款，构建行政命令、行政处罚、行政处分为一体的责任体系，同时纳入环境信用惩戒与生态司法创新内容，以提升法典的实操性与体系性。

　　

　　林复旺主任指出，《生态环境法典（草案）》第1066、1069条规定了生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼衔接机制，两诉在适用范围、程序启动及功能协调上存在交叉重叠与衔接不畅问题，易导致制度空转、责任落空及治理效能折损。尽管最高法、最高检等已出台文件明确优先顺序、设立规则及支持起诉等内容，但法典编纂亟须梳理成熟经验并创设新规则。一是明确案件类型与阶段分工，由生态环境部门等主导技术性环节，检察机关负责监督保障环节；二是规范启动顺序与介入条件，确立行政机关优先原则及检察机关介入情形；三是完善线索移送、调查协作与执行监督的协同机制，以强化两诉衔接效能。

　　

　　田时雨博士认为，污染防治编法律责任部分做到“粗细得当”，核心在于提升体系性与抽象性。当前部分法典条文重复冗余，如分编第一条与节名内容重叠，意义不大。建议运用“提取公因式”立法技术，提炼共性规范，精简条文，避免结构失衡。同时，责任后果部分也应适度抽象，减少重复性规定。法典应抓大放小，保留核心制度，配套细则由下位法完善，以提升法典的体系性与逻辑性。

　　

　　闭幕式

　　

　　中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅教授对污染防治编重大问题研讨会进行重要总结。吕忠梅会长指出，《生态环境法典（草案）》一审后，污染防治编研讨会作为连续五场分编研讨的收官环节，虽聚焦特定主题，但讨论广泛，涉及法典整体及衔接问题，形成高度共识，为立法完善奠定重要基础。她强调需系统总结梳理本次研讨会上提出的观点及建议，提交工作专班参考。建议法典编纂的核心工作聚焦以下方面：一是明确法典范畴，坚持法典的原则性特征，避免细碎内容上升到法典层面；二是强化体系化与融贯性研究，解决各编内部协调问题，筑牢法典生命力；三是在二审稿征求意见稿出台后，关注二审稿修改与未改内容，探究背后原因，以实践中的问题为导向，助推立法完善与突破。最后提出，污染防治立法的成熟性为研讨会的高质量开展奠定了基础，未来仍需持续、深入进行法典研究工作。

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