作者简介： 刘长兴，武汉大学环境法研究所教授，博士生导师，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心广东省法学会研究基地特约研究员，研究方向：环境与资源保护法学、环境行政法、民法绿色化。

　　

　　文章来源：《吉林大学社会科学学报》2025年第5期。

　　

　　基于生态恢复理念的生态环境法典责任制度设计

　　

　　刘长兴

　　

　　内容提要：

　　

　　生态恢复是生态环境保护的重要方面，环境法的制度设计应当贯彻生态恢复理念，以履行“对环境的责任”。生态环境损害是环境污染和破坏的后果，法律责任制度可以在生态恢复中发 挥重要作用。在生态环境法典的法律责任制度设计中，一方面要重视传统民事责任、行政责任、刑事责任的生态恢复功能 , 在其既有制度逻辑下进行具体规则的调整以植入生态恢复理念；另一方面 要发展和完善环境污染和破坏行为人的生态环境修复责任 , 基于已有立法和司法实践经验开展制度创新，明确生态环境修复责任的行政责任属性，将其作为独立的环境法律责任制度进行专门规定，以充分发挥其生态恢复功能。

　　

　　关键词：

　　

　　生态环境法典 ;  生态恢复 ; 法律责任 ; 修复责任

　　

　　目次：

　　

　　一、问题：“对环境的责任”如何实现

　　

　　二、环境法的生态恢复理念及其落实的责任路径

　　

　　三、传统法律责任方式的生态恢复理念植入

　　

　　四、生态环境修复责任的制度创新与法典构造

　　

　　五、结语

　　

　　一、问题 :“对环境的责任”如何实现

　　

　　(一) 政策及立法规范阙如

　　

　　“生态环境健康优美”是美丽中国建设的基本目标,在环境污染和环境破坏已经发展到一定程度的背景下，实现这一目标需要推进生态环境持续改善、恢复生态环境的良好状态，即承担人类对环境的责任，特别是污染和破坏后的恢复性责任。全方位推动“生态恢复”是生态环境保护的基本途径，应当将其作为法律制度设计的基本理念，指导制度设计并通过制度来落实，法律责任制度也应当在生态恢复中发挥重要作用。2025年4月全国人大常委会首次审议的《生态环境法典(草案)》(以下简称《草案》)对生态修复等制度进行了规定，其中包括对生态环境修复责任的规定。但是就《草案》中法律责任制度的整体而言，还未充分体现对生态恢复的追求和进行相应的规则设计，如何修改完善值得继续探讨。

　　

　　 调整社会关系是法律的基本定位，因此在法律发展的漫长历史上，人与自然的关系并未被认真考虑，仅仅是具体而可控的自然资源被作为财产而纳入法律关系之中，整体上如何对待自然环境不是法律议题。环境法是应对环境问题而产生的部门法，虽然环境法“调整人与自然的关系”的观点[1]17并未成为主流，但不能否认的是，充分考虑并适当处理人与自然的关系是环境法的根本使命。就法律责任而言，仍然应当坚持其“人对人的责任”属性，但在一定程度上超越人与人的关系、直面人与自然的关系至少是需要考虑的问题。特别是，法律责任强调“违法者”所应当承担的不利后果，尽管所违反的法律仍是社会关系的反映，责任承担通常指向对人的利益的保护，但从其对违法者的强调来看，已经具有一定的“单方”特质，违法者对自然承担责任至少在形式上成为可能，即直接对自然担责而不是直接面对相关的主体。

　　

　　因此，“对环境的责任”可以成为环境法上的专门责任。[2]进言之，对环境的责任实质上是对与环境有关的人的责任，“人”隐藏于“环境”之后，因此其背后隐藏着法律关系。暂时抛开隐含的内容不论，直观来看，“对环境的责任”是针对被污染或者被破坏的生态环境的责任，表现为清理污染或污染治理、恢复生态等形式，以救济生态环境损害为目标，体现为对生态环境的修复。这符合生态环境保护的要求，并且与环境权的基本诉求即“在良好环境中生活”相一致，体现了生态恢复的理念。但是，“对环境的责任”就是当然成立的吗?或者说“对环境的责任”如何才能成为法律上的责任?体现在法律责任制度之中如何成为法律责任制度的组成部分?回答这些问题必须坚持一个前提，即法律仍是社会关系的调整器，人与自然的关系需要反映到社会关系中才能纳入法律调整的框架，环境法通过调整人的行为、保护自然来调整人与人的关系。[3]那么，“对环境的责任”就应当回到法律责任的基本框架中加以理解和把握、形成具体的责任规则，并与生态环境保护直接关联起来。环境法律责任制度的发展需要适应生态环境保护的需要、贯彻生态恢复理念，在责任方式、责任规则上进行创新，生态环境法典中的责任制度设计应当体现这一点。

　　

　　二、环境法的生态恢复理念及其落实的责任路径

　　

　　环境问题的根源是人类对自然资源的过度开发利用以及污染的过多排放，从而导致环境质量下降和生态破坏，形成不宜于人生活居住乃至不适合开展生产经营的生态环境状况。那么，解决环境问题的根本方案就是减少自然资源开发利用和污染排放，以确保生态环境处于适宜生产、生活的状态，此为事前预防。但是，人类活动特别是生产活动已经对环境造成了较多的污染和破坏，对于既成的环境污染和破坏，应当采取措施恢复至适宜生产和生活的状态，此即生态恢复的基本立场。

　　

　　(一) 生态恢复作为环境法的基本理念

　　

　　环境法是应对环境问题而产生的部门法，而环境问题的应对可分为事前和事后两个角度。事前强调预防，因此预防被认为是环境法的基本原则并且需要在环境法制度中展开[4],这是我国环境法制度设计的基本导向，也已经取得了不错的成效。事后则需要对环境污染和破坏所导致的后果进行补救，其中的人身和财产损害后果可以通过传统法律制度主要是侵权责任制度进行救济，尽管对于健康损害的救济并不充分[5],对财产损害的救济也面临诸多难题，但环境侵权制度的发展已经取得了成效。问题在于，环境污染和破坏所致后果中，除了人身和财产损害之外，还存在对生态环境本身的损害，包括生态系统破坏、自然物种损害以及环境质量下降等，这可能是比较严重的问题，但在环境法律制度设计上还未得到充分的重视。

　　

　　应对生态环境损害需要重视生态恢复的重要意义。人类活动造成的环境污染和破坏首先呈现为对生态环境本身的损害，然后才是“经由环境”对人身和财产的损害。就此而言，在对环境污染和破坏的预防失败时，仅关注对人身和财产损害的救济远远不足以解决问题，环境与公共利益相联[6],对生态环境受损状态的控制和改变、恢复生态环境的本来状态或者至少恢复到不再导致人身和财产损害的状态，才是应对环境污染和破坏问题的根本所在，这属于生态恢复范畴。生态恢复是受到人类活动破坏的或者自然退化的生态环境的复原过程，包括自然恢复和人工修复两条途径并且需要处理好二者之间的关系。恢复生态学认为，在被破坏的生态系统自然演替的过程中，可以通过人为手段加以调控、改变演替的方向和速度、缩短生态恢复的时间过程[7],这是法律介入生态恢复进程的科学前提。

　　

　　无论持生态中心主义还是人类中心主义立场[8],都不能否认环境法以保护生态环境为直接而根本的目标，那么针对生态环境损害的生态恢复当是环境法律制度关注的重点，在当前阶段至少应当与风险预防具有同等的重要性。生态恢复契合了环境法的整体主义立场，因为对生态环境的污染和破坏会对生态环境整体造成损害，只有恢复生态环境才能真正避免不利后果的出现和持续。因此，环境法应当树立生态恢复的基本理念，围绕生态环境的恢复展开相应的制度构造，在实践中推进更强调对已经被破坏的生态环境进行事后救济的生态环境恢复立法。[9]《草案》第32条规定了“国家加强生态的保护与修复”的目标性要求，基本上反映了生态恢复理念，但未明确将生态恢复表述为基本理念或者原则。基于预防与恢复在生态环境保护中的基础性地位，应当将生态恢复与预防并列作为生态环境法典的基本原则，规定在法典的基本原则条文中。

　　

　　(二) 生态恢复理念的制度落实路径

　　

　　理念和原则对于法律制度具有重要指引作用,生态恢复理念对法律制度的指引还要体现在环境法的相应制度设计中。易言之，要实现生态恢复的目标，需要在环境法律制度设计中针对生态环境损害确定生态恢复的目标、措施、主体以及相应的规则。法律制度的设计需要立足于现实情况和现实需求，生态恢复的法律制度要围绕生态环境损害及其恢复需求展开。生态环境损害是生态环境受到污染、破坏的后果，可以概指一切人类活动导致或者引起的生态环境不利变化[10]250,一般是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。现实中，特别是在现代社会条件下，环境污染和破坏主要是人类活动的后果，即生态环境损害主要是人类行为造成的。同时，客观上也存在自然本身的演化导致生态系统崩溃、自然退化的可能，而且表现形态上与人类活动结果具有类似性，也可以归入生态环境损害并可能需要采取积极主动的恢复措施以维护公共利益。就生态恢复的过程而言，基于生态系统的循环生发特性，没有人类介入的自然恢复也可能收到良好的生态恢复效果。那么，要在环境法律制度中全面回应生态恢复的需求，需要考虑自然因素导致的生态环境问题以及生态环境损害的自然恢复，对于自然本身的退化应在必要时采取恢复措施，并合理确定自然恢复与人工恢复即人工修复生态环境的条件和边界。总体上，由于法律是调整社会关系和规范人的行为的，因此，应当主要针对人类活动造成的生态环境损害及其人工恢复进行制度设计，本文的讨论也以此为主，仅在特殊情形下考虑自然退化以及自然恢复。

　　

　　实现生态恢复的制度需要从两个层面展开：其一，行为人应对其污染和破坏环境的后果担责，包括其行为造成的生态环境损害，这是环境法损害担责原则的基本要求[11],也符合基本环境正义观念。因此，对环境污染和破坏的行为人的责任追究是实现生态恢复的首要制度通道，也是多数生态环境损害发生后应当首先考虑的救济途径，此即实现生态恢复的法律责任制度通道。其二，国家基于公共利益维护的需要应承担相应的环境保护义务[12],在环境污染和破坏的责任人无法找到、无法确定、无力承担责任的情形，以及因自然原因导致自然退化而致公共利益受损的情形，政府应当承担生态环境修复责任[13],包括污染治理、生态系统修复等。另外，为了实现生态环境修复的目标，也可以构建生态环境修复基金制度，围绕资金支持设计生态环境修复制度。这实质上是政府生态环境修复责任或者行为人生态环境修复责任的具体实现方式。

　　

　　因此，生态恢复的具体制度大致可以划分为环境污染和破坏行为人的责任制度，以及政府生态环境修复责任制度。前者以行为人违法导致生态环境损害等不利后果为前提，在符合责任成立要件时确定行为人的法律责任，目前的主要规定是《民法典》第1234条。后者虽然在概念上习惯表达为生态环境修复责任，但实质上是基于国家环境保护义务的政府职责[14],以法律上的明确规定为限。事实上，我国现行法律已经规定了多种情形下的政府生态环境修复责任，如《乡村振兴促进法》第36条规定的“各级人民政府应当实施国土综合整治和生态修复”等。进一步贯彻生态恢复理念，需要在立法上发展和完善行为人的责任制度以及政府生态环境修复责任制度。生态环境法典编纂为实现生态环境修复制度体系的规范整合提供了契机[15],虽然法典之外的立法也可以为这些制度的发展做出贡献，但目前生态环境法典编纂已经进入正式立法程序，在法典制度设计中贯彻生态恢复理念、发展和完善相关制度是必要的。《草案》第三编第七章“生态修复”从中央文件和现行立法中总结提炼了有关生态修复的一般性规则，并对具体生态系统的修复做出了规定；第五编第一章“通则”中对生态环境修复责任也进行了规定。在《草案》征求意见阶段，这些制度设计都还有探讨的余地，但已经反映了生态恢复相关制度纳入法典的必要性和制度设计的基本思路。

　　

　　(三) 法律责任制度落实生态恢复理念的空间

　　

　　法律责任制度是环境法律制度的重要组成部分，也是生态环境法典的重要内容，是环境法律制度实施的重要保障。环境法生态恢复理念的落实也离不开法律责任制度，甚至有学者提出建立以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系是实现有效环境治理、达成“人与自然和谐”的制度创新。[16]从环境法应对环境问题的基本立场出发，法律责任制度要实现对环境污染和破坏后果的救济，生态恢复当然是至关重要的方式。通过法律责任实现对生态环境的修复，在直观意义上实现了责任主体“对环境的责任”,是责任制度在生态环境保护领域的重大创新。法律责任的功能并不限于对损害的补救，惩罚是法律责任的首要功能，即使某些情况下制裁似乎没有产生多大作用，也不应怀疑法律惩罚的意义。[17]82生态恢复的目标不在于惩罚，而是发挥法律责任的补偿和预防功能，一方面，生态环境修复意味着对受损生态环境的填补，体现了损害补偿的特性；另一方面，生态环境修复可以预防未来的进一步损害，包括人身损害、财产损害以及生态环境自身的退化。就此而言，通过环境法律责任制度落实生态恢复理念是必要和可行的，甚至可以考虑建立以生态恢复论为基础的专门环境责任制度，为建立对环境损害的救济制度提供理论基础。[18]

　　

　　具体来说，生态环境修复责任制度是贯彻生态恢复理念的重要制度，该制度直接以受损生态环境的修复为核心，在我国生态环境保护实践中已有运用，《民法典》第1234条规定了其基本规则，相关司法解释对其具体规则有所展开，已经基本形成了相应的规则体系。尽管对于生态环境修复责任的性质、定位等还存在争议，具体规则层次还存在不少缺失乃至漏洞，但其致力于修复既成生态环境损害的目标定位决定了其对生态恢复具有重要意义，当是法律责任制度中贯彻生态恢复理念的重点所在。

　　

　　另外，从责任追究的角度，环境污染和破坏行为人在承担民事责任、行政责任乃至刑事责任时，也存在补救生态环境损害、恢复受损生态环境的可能。环境污染和破坏可能侵犯民事权益、违反行政管理规范并可能构成犯罪，传统的民事责任、行政责任、刑事责任虽然不以生态环境保护为主要考量，但是在环境污染和破坏侵犯民事权益以及破坏公共秩序的情形，为救济民事权益和维护公共秩序而设的法律责任都需要直接对环境污染和破坏做出回应，恢复受损生态环境的措施可能包括在相应责任之中。在此意义上，虽然传统的法律责任方式并不以生态恢复为目标，但也存在救济生态环境损害、恢复受损生态环境的空间。

　　

　　至此可以初步得出结论，环境法律责任制度在贯彻生态恢复理念上应当而且可以有所作为，生态环境法典的责任制度设计也应当充分考量生态环境损害救济的需求，在坚持法律责任之违法惩罚功能的同时，将生态恢复置于风险预防同等的地位，在责任方式创新和责任承担规则层面反映生态恢复理念的要求。相对于预防性责任[19]和环境法律责任的预防功能[20],环境法律责任中的生态恢复功能并未受到足够重视，而对恢复性责任的研究主要集中于生态环境修复责任，其中仍有争议且欠缺具体规则的设计。生态环境法典的责任制度设计应当改变这一状况，通过制度创新挖掘传统法律责任方式的生态恢复价值，并且提炼和发展生态环境修复责任制度，在传统责任和新型责任两个层面贯彻生态恢复理念，为环境法生态恢复目标的实现提供责任制度保障。需要特别说明的是，政府的生态环境修复仍是生态恢复的重要甚至主要途径，但是从性质上看，政府的生态环境修复责任本质上是政府职责，并非因违反法律义务而承担不利后果[21]73,因此不属于法律责任制度，本文对此不再展开。当然，政府的生态环境修复责任与环境污染和破坏行为人的生态环境修复责任在修复目标、方式、监督评价方面仍有共通之处，至少在部分规则上具有一致性，二者的关系不能简单地完全分隔开来，但本文的讨论集中于法律责任范畴下的环境污染和破坏行为人的责任。

　　

　　三、传统法律责任方式的生态恢复理念植入

　　

　　中外法律制度都有悠久的发展历史，民事责任、刑事责任和行政责任是法律责任制度长期发展形成的基本责任类型，虽然在社会经济和法律制度发展过程中也在不断发展变化，但也呈现出相当程度的稳定性。环境法律责任主要也是传统法律责任在生态环境保护领域的运用，民事责任、行政责任和刑事责任仍是其主要方式[22]42;同时为适应生态环境保护的特殊需求而发展了传统责任方式，其中生态恢复是重要考量。在环境法律责任制度中贯彻生态恢复理念，首先需要对传统法律责任方式进行考察，发现其生态恢复价值并进行相应的制度设计。

　　

　　(一) 环境行政公益诉讼属于传统法律责任方式的立场偏差及调整

　　

　　环境问题是人类社会进入工业化阶段后面临的新事物，之前的零星环境污染和破坏并未对社会结构和法律制度产生太大影响。因此可以说，传统法律责任方式本来并未考虑环境问题的应对和生态环境损害的救济。在环境污染导致了严重人身和财产损害后果时，侵权制度可以做出回应并且发展出特殊的环境侵权规则，相应的环境行政管制制度及行政责任制度逐步建立，环境犯罪成为新型犯罪推动了刑事责任制度的发展，传统法律责任方式在生态环境保护上已经发挥了作用。但是，现代法律体系主要是建立在个体主义价值之上，体现为对个体利益的重视[23],而忽视对整体性的自然生态环境的保护，作为法律实施之保障的法律责任制度当然难免限于此种结构之中，关注个体利益的保护、个体行为的纠正乃至对个体的惩罚，而忽视了对整体性利益的维护，或者说虽然承认整体性价值和整体利益保护的意义，但是仍认为通过个体利益的维护和个体行为的矫正可以实现整体利益的保护，因此缺少直接对整体利益进行保护的规则设计。改变这一结构性问题的根本方法是设置全新的责任方式，生态环境修复责任就是在此意义上产生的。同时，即使传统法律责任方式的基本立场是个体主义的，基于个体与整体之间的必然联系，调整对个体利益的保护方式也有可能同时实现对整体利益的保护。

　　

　　因此，在法律责任制度中贯彻落实生态恢复理念，需要超越传统法律责任方式的个体主义立场，转而从生态环境整体保护的角度对责任规则进行调整，但这并不意味着完全抛弃已有的责任方式、创造全新的责任方式，在传统责任方式的基本结构中植入生态恢复理念、建立符合生态恢复目标的责任规则仍是可能的，关键在于调整的策略和方式。

　　

　　(二) 环境民事责任的恢复性及其限度

　　

　　民事责任包括侵权责任和违约责任，我国《民法典》对民事责任方式进行了统一规定。虽然环境民事合同具有一定的特殊性[24],但其违约责任并未显现出特殊之处，因此环境民事责任一般指环境侵权责任，并不涉及违约责任。侵权责任的目标是保护民事权益，即填平民事权益损害。从历史上看，侵权是调解私人纠纷的手段，一直没有涉及保护第三方的目标，如保护环境[25]9,但不能因此否认侵权作为一种环境保护手段的作用，民事责任也能为风险管理提供有效的激励[25]14-17。

　　

　　民事责任对民事权益的保护体现为发挥其填补民事权益损害、恢复民事权益受损前状态的功能，在此意义上民事责任具有恢复性，主要发挥复原功能。[26]8从侵权责任致力于对受损权益的填补这一立场来看，其目标是恢复权益至受损前的状态，这契合了生态环境损害的恢复需求。二者之间的差距在于，侵权责任关注对受损私人权益的填补，而生态环境损害是公共利益损害，本身难以纳入民事法律关系框架，而且环境公共利益的难以界定[27]构成了民事赔偿的障碍，侵权责任能否发挥公益救济功能就存在巨大疑问。或者说，即使对生态环境损害的填补能够达成生态恢复的目的，这种填补责任本身也难以被定性为民事责任，而是构成相对独立的生态环境损害赔偿和修复责任，这在下文阐述。

　　

　　更进一步看，民事责任方式包括具有直接的权益恢复功能的“恢复原状”责任，其恢复性可以在生态恢复中发挥作用。恢复原状是与赔偿损失并列的责任形式，并非损害赔偿的基本原则，因此在有体物遭受侵害的情形下，应当尽可能修复。[28]作为民事权益主要是物权的保护方式，恢复原状在涉及自然资源损害时的运用，可能将相关私益保护与公益保护统一起来，即以恢复自然资源的原状来实现对民事权益的救济，同时实现对生态环境的恢复。另外，“消除危险”也是民事责任的重要方式，一般被认为是防御性责任的一种[29],可以避免对民事权益的未来损害。在环境污染的情形，对损害健康权之危险的消除，实际上要求清除污染物、恢复相对良好的环境质量，这也具有直接的生态环境修复作用，可以发挥生态恢复功能。

　　

　　因此，在坚持环境民事责任之私益保护立场的前提下，基于其权益恢复性与生态恢复之间的关联性和某种程度的一致性，其中的恢复原状责任、消除危险责任可以在保护民事权益的同时为生态恢复做出贡献。但是，随着损害赔偿特别是金钱赔偿在责任体系中的地位越来越重要，恢复原状、消除危险等责任的适用实际上受到了限制。考虑到这些责任方式的生态恢复功能，应当基于生态恢复的需求强化其在民事责任体系中的地位，在环境污染和破坏侵权责任的追究中更多加以运用，这需要在立法上明确导向并设计相关的适用条件等规则。《草案》的法律责任部分规定了民事责任条款，但主要是关于环境侵权归责原则(第1049条第2款)、不可抗力免责(第1054条第1款)等基本规则的规定，未深入到民事法律责任形式的层次。鉴于民事责任方式等基本规则已经规定在《民法典》中，可在生态环境法典中增加环境侵权责任追究中恢复原状、消除危险的优先适用规则，具体的适用条件等可以在司法解释中进一步明确。

　　

　　(三) 环境行政责任的生态恢复功能

　　

　　环境行政责任包括行政主体及其工作人员责任、行政相对人责任，前者是对行政主体违法的补救措施，即行政行为违法时追究政府的行政赔偿等责任以及给予工作人员行政处分。环境行政行为是环境行政管理过程中做出的，包括对环境污染和破坏行为以及相关行为的管理，并不直接导致环境污染和破坏的后果，相应的违法责任与生态环境损害的关系也较为间接，通常无需考虑其生态恢复效果。即使行政行为违法导致生态环境损害的，政府应当承担的生态环境修复责任亦可纳入政府义务的范畴。因此，本文讨论的具有生态恢复功能的环境行政责任限于行政相对人的责任即行政处罚。行政相对人违法可能直接导致环境污染和破坏，其责任也与生态环境损害具有更直接的关系，因此也应当承担更直接的后果，包括相应的恢复性责任。但是，行政责任的主要目的在于预防损害的发生[30]2,而其中行政处罚主要是对行为人的惩罚，如罚款、吊销许可证等。而生态恢复是在生态环境损害既成情况下采取恢复性措施，既不是预防也不是惩罚，从这个角度来看，行政处罚在生态恢复中的功能非常有限，但行政处罚所针对的违法行为包括直接造成环境污染和破坏的行为，而且生态环境损害的形成以及生态恢复都是动态的过程，对于环境污染和破坏行为的处罚至少在一定程度上与生态恢复有关。因此，即使传统的行政处罚与生态恢复的关系并不直接，也应当可以在相关的意义上为生态恢复做出贡献。

　　

　　其一，环境行政罚款的补偿性[31]应当得到重视，即考虑行政罚款的公共利益损害补偿功能，在对造成生态环境损害的违法行为课处罚款时，根据损害的大小和惩罚的需求确定罚款数额，为政府的生态环境修复筹集资金，也可以间接实现生态恢复的目标。

　　

　　其二，对行政处罚的设定和运用如果能够考虑生态恢复本身的进程，则有可能发挥其促进生态恢复的功能，例如对于资源开发许可证的吊销、对妨碍生态恢复行为的责令停止等，都在客观上具有生态恢复的效果。质言之，生态环境领域对于传统行政责任特别是行政处罚的运用，并不能取得直接的生态恢复效果，行政处罚更直接的功能在于对违法者的惩罚、维护和恢复行政管理秩序。但是不能因此认为环境行政处罚在生态恢复理念之贯彻上无所作为，而应当积极通过制度的衔接配合推动生态恢复目标的实现，这需要在制度设计上有更系统、全面的考量。生态环境法典中对行政罚款的运用，可更多结合违法行为造成的损失数额进行制度设计，以损失的一定倍数为罚款额度。

　　

　　更为重要的是，对于环境污染和破坏导致的生态环境损害，政府作为公共利益的代表者应当追究行为人的生态环境修复责任。例如，我国《森林法》(1984年制定、2019年修订)规定了对毁坏林木等行为，由林业部门责令补种一定数量的树木，《森林法实施条例》(2000年制定、2018年修订)更是直接规定针对占用林地的“责令限期恢复原状”责任。尽管行为人的生态环境损害赔偿和修复责任具有类似于民事责任的特征，但从其公益维护目标来看应当纳入政府责令追究的责任，具有行政法律责任属性，公法责任论可以系统、完整地解释整个生态环境损害赔偿责任体系，适合作为制度构建和实践展开的基础。[32]当然，也正因为其与民事责任的类似性，以损失补偿和利益恢复为主要特征，不同于传统行政处罚的惩罚特征，也仅在生态环境保护领域出现，因此可以作为相对独立的专门化环境法律责任对待。[33]当然，从本质上不能否认生态环境修复责任的行政责任属性，对此容后文详述。总之，虽然传统行政责任的定位决定了其在生态恢复中的作用有限，但如果拓展行政责任的边界、结合生态环境保护的实践需求创新行政责任方式，则可能在生态恢复中发挥重要作用。

　　

　　 (四) 环境刑事责任的生态恢复功能

　　

　　刑事责任以惩罚为根本特征，刑罚“必须包含痛苦或通常被认为不快的其他后果”[34]5,而且其预防功能通常也限于一般预防，恢复性更未纳入传统刑事责任的考量。随着恢复性司法模式[35]的兴起并引入我国，刑罚的恢复性价值也被逐步认可。恢复性司法理念是对传统的报应刑理念和制度的颠覆，强调犯罪除了损害被害人之外，还损害了“社会或社区人际和谐与信赖关系”[36],司法上应当重视修复被犯罪破坏的人际关系。由此可见，恢复性司法与生态恢复所要恢复的对象并不相同，但二者还是具有某种契合性，而且人际关系的修复和生态环境的修复都可以在法益概念下得到解释。这当是环境刑事司法中引入恢复性司法理念的理由，尽管看起来比较勉强，但是似乎没有妨碍理论上的展开和实践中的探索。

　　

　　有学者指出，恢复性司法适用于环境犯罪是生态环境法益保护的需要，也是对传统刑事司法的必要补充和环境犯罪司法实践的要求[37],而且在实践中已经有不少探索。我国刑事审判中确认的生态修复方法主要有补种复绿、修复生态环境、土地复垦、增殖放流以及间接修复，这些生态修复的刑法性质是非刑罚处理方法[38],在刑事责任体系中处于辅助性地位。从制度发展的需要来看，针对环境刑事司法中存在的修复措施种类繁多、操作困难等问题，应当通过在立法上将生态修复明确规定为非刑罚处理方法、规范生态修复名称、拓展生态修复工作机制[38],还有学者认为恢复原状也应当作为非刑罚措施纳入立法规定[39]。可见，环境刑事责任追究中对生态环境修复措施的运用得到了理论和实践的支持，但性质上不属于刑事责任方式，而是附属于刑事责任的非刑罚措施。这符合刑事责任设置的基本立场，也是通过变通方式在刑事责任追究中实现生态恢复的可行路径。循此思路，环境刑事责任制度也有发挥生态恢复功能的空间，主要是通过刑事责任的附属制度。通过立法对环境刑事责任及其附属的非刑罚措施进行明确规定，是在环境刑事责任制度中体现生态恢复理念的基本途径，生态环境法典中有必要明确规定生态环境修复作为非刑罚措施在环境犯罪案件中适用，并规定其适用的条件。

　　

　　在对破坏环境资源犯罪进行追究的过程中，还出现了大量以附带环境公益诉讼的方式追究行为人生态环境修复责任的案例，或者是在刑事案件审结后又单独提起相关的环境民事公益诉讼，其中涉及生态修复责任并且需要与金钱类环境责任相协调。[40]这反映了生态环境修复责任与环境刑事责任之间的复杂关系，另行追究的生态环境修复责任不能归属于刑事司法中的非刑罚措施，但与前述生态修复类非刑罚措施又具有相同或者至少相似的效果。在环境犯罪导致生态环境损害时，通过附带或者单独提起的环境民事公益诉讼追究生态环境修复责任，显示了刑事责任与生态环境修复责任的相互独立性。但二者之间的关系应不止于此，这一点在下文详述。

　　

　　综合来看，传统意义上的民事责任、行政责任和刑事责任都应当且可以在生态恢复方面或多或少地发挥作用，环境法律责任的制度设计要充分考虑生态恢复的重要意义，在具体规则层次体现生态恢复的需求，这是生态环境法典中责任制度设计应当坚持的基本立场，需要在相应规则设计时充分考虑。但是，传统法律责任方式在生态恢复方面的作用仍然有限，其根本原因是，生态恢复的整体性目标难以通过个体性责任直接实现，而是需要更能适应生态环境保护需求的其他制度途径来保障，其中包括行为人生态环境修复责任制度，以及更具决定意义的政府生态环境修复制度。因此，环境法的生态恢复理念需要贯彻到环境法律责任制度的设计中，但是也不应过度解读传统法律责任方式的生态恢复价值和功能，破坏其自身制度逻辑、改变其本质属性进行的所谓制度创新可能带来混乱且难以达成目标。以此对照司法实践中已经开展的大量环境法律责任制度创新，至少其中部分创新并不具有真正的理论价值和实践意义，因此，应当认真对待环境司法实践经验的法典化[41],在生态环境法典的责任制度设计中对实践探索成果进行甄别、筛选和提炼，将真正有意义的创新上升为法典制度。

　　

　　四、生态环境修复责任的制度创新与法典构造

　　

　　在传统法律责任制度中植入生态恢复理念的同时，也要认识到传统环境法律责任机制尚不能完全承载恢复生态损害的功能[42],而基于生态恢复的现实需求，生态环境修复不仅是实践中行之有效的措施、为政策文件所肯定和推行，而且已经通过司法和立法途径上升为相对稳定的法律制度。其中政府的污染治理、生态恢复以及生态环境修复等责任具有职责属性，不宜纳入法律责任体系；环境污染和破坏行为人的生态环境修复责任具有明显的法律责任属性，在《民法典》(主要是第1234条)以及多部司法解释中都有规定，本文讨论即指向此生态环境修复责任。

　　

　　(一) 生态环境修复责任的创新发展

　　

　　环境法应对环境问题，核心是环境污染和破坏所致的生态环境损害，可以说环境法的大部分内容都是围绕对生态环境损害的识别和救济展开的[10]250,其中环境影响评价等预防性制度是对生态环境损害的间接、提前应对，法律责任制度特别是环境侵权责任制度是对环境污染和破坏所致其他后果的救济，生态环境修复主要就是对生态环境损害本身的补救性措施。在此意义上，生态环境修复责任是环境法制度体系的核心组成部分，建立以“修复生态环境”为中心的环境法律责任体系，以实现有效环境治理具有一定可行性。理论上对生态环境修复责任的重视推动了该制度的立法和司法实践展开。

　　

　　我国的环境司法实践中，对生态环境修复责任的追究最早以“恢复原状”请求的形式出现,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释[2015]1号，2020年修正)第20条明确“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”,确认了恢复原状请求与生态环境修复责任的对应性，从而借由民法上的恢复原状责任在事实上确立了生态环境修复责任制度。

　　

　　立法上，《森林法》等也规定了责令补植树木、责令限期恢复原状等恢复生态的行政法律责任。至2020年《民法典》第1234条规定“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任”,生态环境修复责任在法律上正式确立。但是，作为生态环境保护领域发展出的特殊法律责任制度，并不能直接归入既有的法律责任类型。而且从生态环境修复责任的产生和发展过程来看，存在两条并行的路径：一是司法路径，即参照适用民法上的恢复原状责任，通过司法案例确认生态环境修复责任，进而上升为司法解释的规定以及法律的规定，明确相应的请求权；程序上通过民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼进行追究，仍维持其民事责任的外在形式。二是立法路径，即在环境行政管理法律中明确政府责令行政相对人承担生态环境修复责任，呈现为通过行政执法程序追究的行政责任。二者看似相互独立，这导致了理论认识上的混乱。

　　

　　(二) 生态环境修复责任的定位问题

　　

　　生态环境修复责任究竟为何种性质的法律责任?民事责任说、公法责任说、新型责任说等都已有学者提出，其中行政责任说逐渐获得了较多支持[43],但相较于传统行政责任仍有特殊之处。首先，行政责任特别是针对行政相对人的行政处罚以惩罚为关键特性，非补救实际损害或者防范现实风险的必要手段[44],而生态环境修复责任并未体现对行为人的惩罚，更多体现的是损害填补意义上的补偿和修复特征。其次，实践中对生态环境修复责任的追究，主要通过民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼，而非经过行政执法程序，这与行政处罚程序存在重大区别。行政执法中对于补植树木或者恢复原状是以行政命令的方式完成的，但也存在实体法依据不足、程序法规范欠缺以及与行政处罚衔接不当等问题。[45]这些问题的根源在于生态环境修复责任的性质和体系定位不清。

　　

　　从性质上看，生态环境修复责任应当属于行政责任，是行政相对人违反环境行政法律规定导致生态环境损害时应当承担的不利法律后果。但是，进一步的定性不应当再归入行政相对人责任即行政处罚，二者在惩罚性上具有本质差别，在此意义上属于新型法律责任，界定为专门的环境法律责任也不为过。[33]但于行政命令的法律界定和程序都不明确[46],生态环境修复责任的责令追究程序也经常与行政处罚程序联用，而且二者都属于法律责任的具体类型，甚至是最相似的类型，因此，在生态环境修复责任的追究程序上可以适用行政处罚程序，将其作为特殊行政处罚种类对待。至于实践中生态环境修复责任的司法追究现象，可以认为是行政权力的特殊行使机制，即随着国家公权力呈现出向社会转移的趋势，现代行政法已将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公共行政也纳入其调整范围。[47]8起诉人本质上也是在行使公共行政权力，是公共行政管理职能的强制后果，司法在其中的角色是确认公共强制的合法性，而非民事司法中纯粹的居中裁判者。在此意义上，生态环境修复责任的司法追究应当是行政追责失败情形下的补充途径。

　　

　　因此，生态环境修复责任应当定性为特殊的行政责任或者行政处罚种类，除了其责任成立、责任范围等规则外，程序上可以纳入行政处罚体系；实体目标是通过对受损生态环境的修复实现对环境公共利益的救济，从而与人身和财产损害赔偿的私益救济一起，形成对环境污染和破坏行为的直接追责体系。

　　

　　(三) 生态环境修复责任的生态恢复功能

　　

　　就贯彻环境法的生态恢复理念而言，生态环境修复责任是最直接有效的制度，是针对环境污染和破坏导致的生态环境损害的恢复性责任，包括污染的清理与生态系统的维护、重建两个方面，在实践中这两个方面又紧密相连。生态环境修复的目标是恢复生态环境受污染和破坏之前的状态，特殊情形下包括自然退化之前的状态。然而，生态环境状况是动态变化的，其动因包括人类活动和自然演化，特定时间点的生态环境状况并不易把握，因此，生态环境修复的目标设定经常有主观性，达到适宜的水平即可，该目标也是确定生态环境修复责任内容的重要依据。

　　

　　生态环境修复的具体措施包括采取人工干预措施直接修复受损的生态环境，比如在滥伐林木后原地补植一定数量的树木并重建森林生态系统；在无法完全修复时，可以采取替代性修复方式，我国环境司法实践中探索了劳务代偿、技改抵扣、认购碳汇等具有代表性的生态环境替代性修复责任方式[48];在修复责任人不履行或者无法履行修复义务时，生态环境修复责任可以转化为修复费用赔偿责任，承担修复费用是承担生态环境修复责任的特殊方式。

　　

　　生态环境修复责任在适用上优先于生态环境损害赔偿，二者都是对生态环境损害的救济，但目标和实现方式不同，生态环境修复责任致力于对受损生态环境的恢复，而生态环境损害赔偿是对不能恢复的生态环境损害的补偿。同时，由于环境污染和破坏的行为人并不总是确定的，即使确定也未必能够实际承担修复责任，作为对生态环境损害的最终补救途径，政府的生态环境修复在生态恢复中具有决定性意义。事实上，目前为止我国多数的生态环境修复是由政府完成的。强调行为人承担生态环境修复责任的重要性，也不能忽视其局限性。

　　

　　(四) 生态环境修复责任的法典构造

　　

　　前已述及，尽管生态环境修复责任已有立法规定和司法解释的支持，但是其具体规则仍有缺失，《民法典》第1234条的规定太过笼统，司法解释的规定效力偏低，无法确立行政责任的规则。而生态环境修复责任制度是环境法律体系的重要组成部分，面对当前理论上的性质等争议以及实践中的操作难题，应当从法律层次对其规则进行明确和展开，生态环境法典编纂是一个重要契机。基于上述分析，在此提出生态环境法典中规定生态环境修复责任的基本构想。

　　

　　首先，将生态环境修复责任制度作为法律责任制度的独立部分进行专门规定。生态环境修复责任的目标在本质上是保护公共利益，而公共利益的边界和保护程度不能主要依赖司法的自由裁量，法律的明确规定才是适当的制度发展途径。承认生态环境修复责任的公法责任属性，就应当在法律上对其进行体系化规定。《草案》第1060条对生态环境修复责任进行规定，但仍显笼统，责任成立条件、追究程序等仍不明确。构建完整的生态环境修复责任，应当在生态环境法典的法律责任编将其作为独立的责任方式进行专门规定，并建立其与民事责任、行政处罚等的衔接规则，明确其在环境法律责任体系中的定位。鉴于生态环境修复责任与生态环境损害赔偿责任的密切联系，可将二者置于生态环境损害责任名下并列规定。

　　

　　其次，明确生态环境修复责任的行政责任属性，确定其责任追究主体。目前主要依据《民法典》第1234条规定对生态环境修复责任的追究仍呈现为民事形式，行政法上的修复责任多因未直接使用生态环境修复责任的概念而地位不明。生态环境法典中对生态环境修复责任的规定首先要明确其行政责任定位，确定人民政府或者其生态环境相关主管部门为生态环境修复责任的追究主体，进而明确行政追究主体不作为条件下通过诉讼追究生态环境修复责任的衔接规则，以明确生态环境修复责任的行政追究与司法追究之间的关系。

　　

　　再次，规定生态环境修复责任的成立条件和行政追究程序。生态环境修复责任的成立需要行为违法性、生态环境损害后果严重性、修复可能性等条件，符合条件时追究行为人的生态环境修复责任才是正当的。《民法典》第1234条规定违反国家规定是生态环境修复责任的成立条件，行为人未违反国家规定仅违反一般注意义务造成生态环境损害的，是否成立生态环境修复责任还有探讨的余地。[49]其他如后果条件、修复可能条件等也需要在法律上予以明确规定。生态环境修复责任的追究程序可以通过引致规定适用行政处罚程序，行政磋商的特殊程序应当另外明确规定。

　　

　　最后，规定生态环境修复责任的履行监督和管理机制。相对于金钱责任，生态环境修复责任的履行需要更为复杂的监督和管理机制，一方面，生态环境修复的技术性要求有专门的技术方案来落实修复义务，其中需要专业的评价和监督管理，生态环境法典应明确相应的基本规则；另一方面，生态环境修复费用的管理和使用需要相对专业和严格的制度，生态环境修复基金是可能的修复费用管理方式[50],其基本规则应当在法律上进行明确。

　　

　　五、结 语

　　

　　生态环境保护是一项系统工程，环境风险预防和生态恢复是应对环境问题、保护生态环境的两条基本途径，环境法律制度的构建需要从这两个方面展开。环境法对风险预防的强调由来已久，但相对忽视生态恢复。生态环境损害已经大面积存在，而且在可预见的未来仍会不断产生，因此确立环境法的生态恢复理念并贯彻落实尤为重要。在生态环境法典编纂的历史性时刻，应当充分重视生态恢复的重要意义，确立生态恢复理念的环境法地位，在基于国家环境保护义务确立政府的生态环境修复责任制度的同时，在法典的法律责任制度设计中充分考虑生态恢复的需要，对环境法律责任中的民事责任、行政责任和刑事责任进行调整和创新，以发挥其可能的生态恢复功能；同时总结已有立法和司法实践经验，提炼和发展环境污染和破坏行为人的生态环境修复责任制度，从而直接承担“对环境的责任”。当然，也要承认预防强于救济[51]11,对生态环境修复责任的重视要看到其发挥作用的限度，恢复受损的生态环境损害难免存在技术、成本乃至生态规律本身的限制，并不总能达成生态恢复的目标。

　　

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