生态环境法典关于政府处罚事项统筹修改与完善

　　

　　作者简介：曹晓凡，河北环境工程学院教授、武汉大学环境法研究所研究员。

　　

　　文章来源：《法治时代》杂志2025年第9期，内容以刊物发表版本为准。

　　

　　目次

　　

　　一、“责令停业、关闭”等的法律性质

　　

　　二、作为行政处罚的“责令关闭”的设定方式

　　

　　三、现行法律实施及法典草案编纂中存在的问题及修改建议

　　

　　《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“法典草案”）第8条规定：“各级人民政府应当加强生态环境保护工作，根据生态环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善生态环境质量。地方各级人民政府应当对本行政区域及其管理的海域的生态环境保护工作负责。”政府是生态环境法典中的“主角”之一，行政处罚是政府行使生态环境保护监督管理权的重要手段。本文系统梳理法典草案中的政府处罚事项，并提出相关完善建议。

　　

　　经笔者统计，法典草案第5编第2章的108个罚则条款中，“政府”一词共出现了109次。其中，有30条中的35处设定了政府的处罚权。具体来讲，设定了“责令停业、关闭”的有16条中的18处、设定了“责令停业或者关闭”的有4条中的5处、设定了“责令停业”的有1条1处、设定了“责令停业整顿”的有1条1处、设定了“责令关闭”的有5条7处、设定了“责令拆除”的有1条1处、设定了“责令限期拆除”的有1条1处、设定了“责令拆除或者关闭”的有2条2处。其中，法典草案第1108 条第1款和 第1110条的2处“责令停业整治”，由职能部门实施，非政府处罚条款。

　　

　　  一、“责令停业、关闭”等的法律性质

　　

　　“责令停业、关闭”“责令停业或者关闭”“责令停业”“责令停业整顿”“责令关闭”“责令拆除”“责令限期拆除”等政府处罚事项在法典草案和编订纂修的10部现行法律（环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、清洁生产促进法）中多次出现。行政处罚法第9条将“责令停产停业、责令关闭”列为行政处罚种类。《生态环境行政处罚办法》第8条第5项将“责令限期拆除”列为行政处罚种类。行政处罚法第9条第6项和《生态环境行政处罚办法》第8条第7项均规定了法律、行政法规的行政处罚种类设定权。

　　

　　另外，最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》（自2021年1月1日起施行）将“责令关闭”“责令停产停业”和“责令限期拆除”等确定为行政案件案由。法典草案第5编第2章罚则中的“责令停业、关闭”“责令停业或者关闭”“责令停业”“责令停业整顿”“责令关闭”“责令拆除”“责令限期拆除”等均宜认定为行政处罚种类。但需要注意的是，其他章节的此类规定并非都是行政处罚，如法典草案第313条第1款和水污染防治法第65条第1款、法典草案第314条第1款和水污染防治法第66条第1款规定的“责令拆除或者关闭”。本文第二部分重点以作为行政处罚的“责令关闭”为例讨论其设定方式。

　　

　　二、作为行政处罚的“责令关闭”的设定方式

　　

　　通过对法典草案和10部现行法律的梳理可以看出，“责令关闭”行政处罚的设定方式有如下几类。

  

　　2025 年7月13日，湖北武汉，中国法学会环境资源法学研究会主办的“《生态环境法典（草案）》绿色低碳发展编、法律责任编重大问题研讨会”现场。

　　

　　（一）直接规定由人民政府责令

　　

　　关闭直接规定由人民政府责令关闭的条款较少。如水污染防治法第87条（对应法典草案第1114条）规定：“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭。”又如海洋环境保护法第102条第1款（对应法典草案第1126条第2款）规定：“违反本法规定，在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域建设污染环境、破坏生态的工程建设项目或者从事其他活动，或者在沿海陆域新建不符合国家产业政策的生产项目的，由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭。”

　　

　　（二）报请人民政府责令关闭

　　

　　由职能部门报请人民政府责令关闭的条款也不多。如水污染防治法第86条规定：“违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺……情节严重的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见，报请本级人民政府责令停业、关闭。”该条规定对应法典草案第1181条，不过改为“报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。法典草案与现行法相比，区别在于一个是报请政府关闭，一个是报经政府批准关闭。

　　

　　（三）报经有批准权的人民政府批准，责令关闭

　　

　　如环境保护法第60条规定（对应法典草案第1079条）：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的……情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”此外，还有水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法等均有多个条款属于此种设定方式。具体来讲，根据是否进一步限定适用范围又可以分为以下7种。

　　

　　一是出现违法行为即应报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如水污染防治法第91条第1款（对应法典草案第1117条第1款），固体废物污染环境防治法第114条第1款（对应法典草案第1151条第1款），噪声污染防治法第74条第1款（对应法典草案第1156条第1款）。

　　

　　二是情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如水污染防治法第83条（对应法典草案第1077条、第1079条、第1080条、第1113条）、第85条（对应法典草案第1112条）；大气污染防治法第99条（对应法典草案第1077条、第1079条和第1080条）；固体废物污染环境防治法第104条（对应法典草案第1077条）、第107条（对应法典草案第1144条）、第109条（对应法典草案第1181条）、第114条第2款（对应法典草案第1151条第2款）；噪声污染防治法第72条（对应法典草案第1181条）、第75条（对应法典草案第1077条）；海洋环境保护法第93条（对应法典草案第1077条、第1079条、第1080条、第1123条）、第98条（对应法典草案第1125条）、第102条第2款（对应法典草案第1126条第3款）、第104条（对应法典草案第1127条）、第106条（对应法典草案第1129第1款）、第107条第1款（对应法典草案第1129条第1款）。

　　

　　三是情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令关闭。如固体废物污染环境防治法第102条（对应法典草案第1143条）、第112条（对应法典草案第1149条）。

　　

　　四是造成重大或者特大污染事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如水污染防治法第94条第1款（对应法典草案第1089条）规定，造成重大或者特大水污染事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；又如固体废物污染环境防治法第118条第1款（对应法典草案第1089条）规定，造成重大或者特大固体废物污染环境事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。法典草案第1089条编纂时将“造成重大或者特别重大大气污染、生态破坏事故的”也纳入其中。

　　

　　五是造成重大环境污染、生态破坏的，责令其停止生产、使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。海洋环境保护法第103条（对应法典草案第1084条）规定：“环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的，或者环境保护设施未建成、未达到规定要求、未经验收或者经验收不合格即投入生产、使用……造成重大环境污染、生态破坏的，责令其停止生产、使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”法典草案第1084条编纂时基本照搬了海洋环境保护法第103条的内容，并将《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款规定的内容纳入其中。

　　

　　六是被责令改正，拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如大气污染防治法第101条、第102条第1款（对应法典草案第1092条第1款）、第118条第2款（对应法典草案第1108条第2款）；噪声污染防治法第74条第2款（对应法典草案第1156条第2款）。

　　

　　七是被责令限期缴纳倾倒费，逾期拒不缴纳的，处以罚款，并可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。如海洋环境保护法第117条（对应法典草案第1134条）。

　　

　　三、现行法律实施及法典草案编纂中存在的问题及修改建议

　　

　　从上述统计结果可以看出，法典草案针对政府处罚事项编纂过程中，编、纂比例不调。

　　

　　一是现行法律实施过程中存在的难点、堵点并没有在法典草案中得到解决。例如，法典草案第5编第2章有30个条款中的31处设定了“责令关闭”的行政处罚，其中27处设定的“责令关闭”都需要报经有批准权的人民政府批准。执法实践中，争议最大的也是这一种设定方式。关于这种设定方式的理解有两种：第一种是“责令关闭”的处罚决定由生态环境等主管部门作出，生态环境等主管部门在作出决定前报经有批准权的人民政府批准；第二种是“责令关闭”的处罚决定由有批准权的政府直接作出。全国人大常委会法工委行政法室曾就大气污染防治法第99条（对应法典草案第1077条、第1079条和第1080条）的适用问题征求原环境保护部的意见，原环境保护部办公厅于2016年12月24日回函——《关于〈大气污染防治法〉第九十九条有关适用问题意见的复函》。原环境保护部的倾向性意见是建议将责令关闭的实施主体解释为“有批准权的人民政府”，并对如此解释的理由进行了阐述。对于报经有批准权的人民政府批准的“责令关闭”需经哪一级人民政府批准，现行法律、法规及法典草案中均未明确。作为同等级别的行政机关，设区的市级生态环境等主管部门报经县级人民政府批准显然不合适。县级生态环境分局作为派出机构，不是县级人民政府的组成部门，即不是一级生态环境主管部门，不能报经县级人民政府批准。因此，建议将此类设定方式改为“由所在地县级以上人民政府责令关闭”。

　　

　　二是责令关闭对于企业来说是一种最为严厉的环境行政处罚措施，决定着企业的生死发展，在设定和实施时均应当慎重。如法典草案第1080条规定，当事人一旦实施通过逃避监管的方式排放污染物，被司法机关追究刑事责任的，即吊销排污许可证，责令停业、关闭。这一规定若在执法实践中实施显然过于严苛，且未区分自然人犯罪还是单位犯罪。

　　

　　三是法典草案第1084条（对应海洋环境保护法第103条、《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款）规定的“造成重大环境污染、生态破坏”，与法典草案第1089条（对应水污染防治法第94条、固体废物污染环境防治法第118条）规定的“造成重大或者特大污染事故”，在情形上存在重叠，但范围又不一致，建议统一表述。

　　

　　四是对于“情节严重的”，法典草案有的条款规定“可以责令停业或者关闭”，有的条款规定“责令停业或者关闭”，有的条款规定“责令停业、关闭”，有的条款规定“责令关闭”。上述表述方式基本都是照搬现行法的内容，建议法典草案将相关条款修改一致，且考虑均加上“可以”二字，赋予执法机关根据实际情况酌情处理的权力。又如，有的条款规定“责令停业整顿”，有的条款规定“责令停业”，二者并无本质区别，也应修改一致。此外，建议对法典草案第1058条第1项的追责条款进行统筹修改。

　　

　　五是“情节严重”如何界定是执法实践中的一大问题，政府对“情节严重”的情形作出界定的地方几乎没有。“情节严重”的情形需要认定，因而由政府实施处罚的案件极少。现行法的此类规定属于“睡眠”条款，沦为“空置”。建议法典草案尽量减少此类设定，或者直接在法条中明确“情节严重”的情形，使其具有更强的实操性。

　　

　　六是部分“责令停业整治”的条款（法典草案第1108条第1款和第1110条）建议修改为由政府实施处罚。“责令停业整治”“责令停业整顿”和“责令停业”等行政处罚并无本质不同。“责令停业整治”和“责令停业整顿”是不同时期的立法语言习惯，此次法典编纂应尽量统一表达。

　　

　　综上，政府是生态环境保护管理工作的主要责任主体，对本行政区域及其管理的海域的生态环境保护工作负责，政府也是实施行政处罚的主体之一。政府实施的行政处罚对当事人的影响巨大，比如其中的“关闭”就决定着企业的生死发展。现行法设定的政府处罚事项，方式多样，但不易操作。笔者建议法典草案在后续的修改过程中应尽可能减少由政府实施的行政处罚事项的设定种类，统一同类由政府实施的行政处罚事项的设定方式，增强由政府实施的行政处罚事项的可操作性，为优化法治化营商环境赋能。

　　

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