生态文明体制改革成果法典化的进展和建议

　　

　　作者简介：别涛，生态环境部首席法律顾问、华东政法大学特聘研究员；王彬，生态环境部环境与经济政策研究中心研究员。

　　

　　文章来源：《法治时代》杂志2025年第9期，内容以刊物发表版本为准。

　　

　　目次

　　

　　一、进展：生态文明体制改革成果得到全面系统体现

　　

　　二、问题：正在进行中的改革如何进入法典

　　

　　三、建议：依托生态文明体制改革推进法典创新

　　

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹加强生态文明顶层设计，生态文明制度体系实现系统性重塑。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》及几十项具体改革方案，逐步建立起自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等基础制度，生态文明“四梁八柱”制度体系基本形成。

　　

　　坚持改革和法治相统一，是党领导人民探索和总结出来的宝贵经验。党的二十届三中全会强调：“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。”《中华人民共和国立法法》第9条明确规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”

　　

　　开展生态环境法典编纂，对系统集成生态文明体制改革成果具有重要意义。党的二十大报告要求“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，党的二十届三中全会强调“增强改革系统性、整体性、协同性”，并将生态环境法典编纂作为深化生态文明体制改革的任务之一。通过编纂生态环境法典，以法典化立法方式对我国现有的生态环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，适应新形势新要求进行必要的制度创新，特别是对生态文明体制改革形成的制度创新予以确认，是增强我国生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性的有效途径，也是在法治轨道上进一步深化生态文明体制改革的有效途径。

　　

　　一、进展：生态文明体制改革成果得到全面系统体现

　　

　　2025年4月30日十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议后向社会公开征求意见的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“法典草案”），比较全面系统地体现了党的十八大以来的生态文明体制改革成果，将部分改革举措转化上升为法律制度。从转化内容和体现形式来分，主要包括以下几个方面。

　　

　　一是对党的领导作出规定。党的十八大以来，我国生态文明建设和生态文明体制改革取得巨大成就，根本在于习近平生态文明思想的科学指引。习近平生态文明思想的第一核心要义，就是坚持党对生态文明建设的全面领导。2019年印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确要求，“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。近年来，有关生态环保的法律法规均对党的领导作出规定，包括《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国生物安全法（2024年修正）》《消耗臭氧层物质管理条例（2023年修订）》 《碳排放权交易管理暂行条例》《生态保护补偿条例》等。法典草案第5条对党的领导作了专门规定：“生态环境保护工作坚持中国共产党的领导，贯彻习近平生态文明思想，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，维护国家生态安全。”此外，法典草案对生态环境保护督察、河湖长制和林长制等方面的规定，也体现了党的领导。

　　

　　二是衔接党内法规，作出指引性规定。部门生态文明体制改革措施，涉及党对生态文明建设和生态环境保护的领导，主要通过党内法规形式予以规定，法典草案对此作了指引性规定。例如，衔接《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》，对建立健全生态环境保护责任清单制度作出原则规定（法典草案第18条）；衔接《生态环境保护督察工作条例》，对生态环境保护督察体制、整改和追责等作出原则规定（法典草案第28条），等等。

  

　　2025年4月27日上午，十四届全国人大常委会第十五次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议。全国人大常委会委员长会议提出了关于提请审议生态环境法典草案的议案 新华社记者 庞兴雷 摄（新华社供图）

　　

　　三是用专门条款对有关改革成果作出原则性规定。大部分生态文明体制改革成果，虽然未制定党内法规，但是在党中央、国务院或者中共中央办公厅、国务院办公厅联合或者单独发布的文件中有具体规定，法典草案将其核心内容凝练为法律条款，进行原则规定。例如，依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》《关于全面推行林长制的意见》，要求省、市、县、乡建立河湖长制、林长制（法典草案第19条）；依据中共中央办公厅、国务院办公厅《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，规定对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计（法典草案第31条）；依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求健全自然资源资产产权制度和管理制度体系（法典草案第35条）；依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，规定健全生态产品价值实现机制（法典草案第36条）；依据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，规定实行国土空间用途管制和规划许可（法典草案第55条）；依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求建立健全生态保护红线管理制度（法典草案第57条）；根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，规定建立生态环境的承载能力监测预警机制（法典草案第77条）；落实国务院办公厅《关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》，对入河排污口设置、排查整治和监测等作出规定（法典草案第270条至第273条）；依据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》及有关规定，明确实施生态环境损害赔偿（法典草案第1066条、第1067条），等等。

　　

　　四是对重要改革成果用专门章节作出规定。主要包括：设置“规划和生态环境分区管控”专章，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强生态环境分区管控的意见》，对生态环境分区管控方案制定、具体内容和遵守作出规定；设置“生态保护补偿”专章，在《生态保护补偿条例》基础上，对生态保护补偿的总体要求、补偿资金、纵向补偿、横向补偿、市场机制补偿、配套措施等作出规定；设置“排污许可管理”专章，落实国务院办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》，在有关法律及《排污许可管理条例》基础上，对排污许可的总体要求、分类管理、适用主体、申请程序、颁发条件、载明信息、自行监测、排污登记等作出规定；设置“化学物质污染风险管控”专章，落实国务院办公厅《新污染物治理行动方案》，对新污染物治理的总体要求、监管体制、信息调查、管控清单、新化学物质登记、化学物质用途管理、进口许可等作出规定；设置“自然保护地”专节，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，对自然保护地的总体要求、监管体制机制、分级分类管理、设立程序、分区管控等作出规定；设置“应对气候变化”专章，落实中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，对减缓气候变化与碳达峰碳中和、适应气候变化及应对气候变化国际合作等作出规定。

　　

　　同时，法典草案不但将生态文明体制改革形成的成果以法律形式进行了确认，还根据有关改革进展作了进一步规定。例如，落实《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，并根据工作进展，将“国家逐步实现固体废物零进口”修改为“国家实行固体废物零进口”（法典草案第473条）；依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，落实关于“环境执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法”的要求，明确赋予县级生态环境分局独立执法权等。

　　

　　 二、问题：正在进行中的改革如何进入法典

　　

　　改革意味着“破”和“变”，而法治意味着“立”和“定”，改革和法治是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出：“改革开放只有进行时，没有完成时。”正在进行中的改革，能否进入法典？如何进入法典？具体来说，目前部分生态文明体制改革难以进入法典，存在以下几种情况。

　　

　　一是党的领导规定还比较原则。总则虽然有“党的领导”四字表述，但其效果更多属于政治宣示。作为监督地方党委及其工作部门履行环保政治责任的基本手段，法典草案对中央生态环境保护督察只有第28条的原则规定，至于督察内容和责任追究未作具体规定。上述做法似显保守，与贯彻习近平生态文明思想关于“坚持党对生态文明建设的全面领导”的要求还有距离。另外还有自然资源督察，但其督察对象为“地方政府”，与中央生态环境保护督察区别明显。

　　

　　二是部分改革措施新提出不久，还没有形成较成熟的制度，难以纳入法典。例如，2023年12月，中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》提出“构建从山顶到海洋的保护治理大格局”；党的二十届三中全会提出“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”；2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》对健全碳排放权、用水权、排污权等资源环境要素市场化配置体系提出要求。这些制度正在建立完善过程中，还难以充分纳入法典，只能作原则性规定。

　　

　　三是部分改革措施系统性较强且还在深入推进过程中，难以作出规定。例如，建立以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，核心是妥善处理环境影响评价、排污许可之间的衔接关系。从2016年国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》到2024年生态环境部印发《全面实行排污许可制实施方案》，这项制度一直处于探索阶段。目前还存在部分环评要求缺乏法律授权尚未全部载入许可证、政策模糊导致操作尺度不一、环评与排污许可“两证合一”实际效果有待检验等问题，暂时难以提出成熟的制度修改方案。又如，生态环境分区管控制度是生态环境源头预防体系中的重要基础性制度，也是以高水平保护推动高质量发展的重要抓手。习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确要求，完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展“明底线”“划边框”。但是目前生态环境分区管控制度要求还比较原则，应用主体集中在生态环境系统内部，应用领域不够广泛，在资源能源开发利用、政策制定等领域尚未完全释放制度效能。

　　

　　四是部门职责分工存在不确定性。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，组建自然资源部，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”；组建生态环境部，“统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责”。法典草案对此进行了明确，平移了现行环境保护法关于生态环境部门“对环境保护工作实施统一监督管理”的职责，并增加了“在其职责范围内”的限定和“四统一”的内涵表述，即“国务院生态环境主管部门在其职责范围内对全国生态环境保护工作实施统一监督管理，统一政策规划标准制定，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责”。同时明确自然资源部“在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。但是，两个部门同时履行“统一”监管职责如何协调、生态环境主管部门如何履行生态保护、绿色低碳发展等领域的监管职责，还缺乏明确界定。

　　

　　 三、建议：依托生态文明体制改革推进法典创新

　　

　　科学立法是处理改革和法治关系的重要方法。生态环境法典编纂，分为“编”和“纂”，重点在“纂”。所谓“编”，就是通过提取公因式、合并同类项等立法技术，消除重复性、矛盾性规定，将现行法律依据其调整对象和范围进行汇编整理形成。所谓“纂”，就是按照一定的体系，具有逻辑自洽、规则完整、价值融贯、内容完备等特征所进行的法典编纂。民法典编纂的经验表明，“编”是法典的最基本要求和方法，而法典的成功、有效则主要取决于“纂”。生态环境法典编纂应当依托生态文明体制改革，充分运用立法技术，加大制度创新力度。

　　

　　一是进一步完善党的领导有关规定。建议参照中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》和《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》，将法典草案第 5 条“生态环境保护工作坚持中国共产党的领导”，修改为：“生态环境保护工作坚持和加强党的全面领导，完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，实行地方党政领导干部生态环境保护责任制。”

　　

　　二是参考法典草案对第三类立法事项的处理，作出一些原则性、引领性规定。法典草案说明指出，综合考虑生态环境法律制度体系、理论研究现状和工作实践情况，生态环境法典编纂目前采取了“适度法典化”的模式，编纂工作分三类情况分别处理，具体考虑如下。第一类情况，将现行的环境保护法、环境影响评价法、清洁生产促进法、海洋环境保护法、大气污染防治法等10部法律经编订纂修，全部纳入生态环境法典。第二类情况，将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中。前述两类情况都是以“编”为主。第三类情况，适当考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，就此作出一些原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间，以体现法典的时代性、前瞻性。

　　

　　实际上，上述第三类情况的处理原则可以适用于所有生态文明体制改革相关法律制度。对于生态文明体制改革有关措施，尽量都作出一些原则性、引领性规定。例如，重点行业企业大气污染防治绩效分级，已经具体应用于重污染天气应急减排停产等领域，法典草案对此作出了规定。而2023年中共中央、国务院印发的《关于全面推进美丽中国建设的意见》提出“推行重点行业企业污水治理与排放水平绩效分级”，法典草案同样作出了原则规定。

　　

　　三是同步推进相关立法，将成熟规定纳入法典。目前，国务院已经将生态环境监测管理条例、化学物质环境风险管理条例列入2025年度立法工作计划，法典编纂中可以将这些立法制定过程中形成的成熟规定及时纳入。此外，鼓励有关部门和地方开展“小切口”“小快灵”立法，通过立法为法典相关规定提供参考，将其中的成熟规定纳入生态环境法典。

　　

　　四是调整立法资源，重点研究推进深化生态文明体制改革相关规定。法典编纂时间紧、任务重，对于还看不准、需要继续探索实践的制度，难以作出具体规定。建议对党的二十届三中全会提出的深化生态文明体制改革措施，加大实地调研、专家研讨等工作投入，针对完善生态环境分区管控、健全生态环境监测和评价制度等生态文明基础体制，以及健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制方面，尽量作出可操作性的规定。

　　

　　综上，生态环境法典编纂与生态文明体制改革密不可分，法典编纂既是深化生态文明体制改革的一项任务，也是深化生态文明体制改革的法治手段。法典编纂应当借力深化生态文明体制改革，加大制度创新力度，努力形成一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典，为建设美丽中国提供完备的生态环境法治保障。

　　

　　声明 

  本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

  原作者如不愿意在本网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢！