环境政策入典：问题、功能与路径

  

　　

　　文章来源：《吉林大学社会科学学报》2025年第5期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

　　

　　摘  要：在“全面推进依法治国”的总体要求下，环境政策与生态环境法典二元并置必然遭遇逻辑和实践困境，相较之下，环境政策入典是厘定二者之间关系的理性选择。环境政策入典意义重大，不仅在生态环境法典编纂的契机中为现代环境法的规范续造提供基于中国实践逻辑的制度渊源，还是未来生态环境法典自身规范体系持续净化的动力机制，更能在环境政策和环境法律之间充分沟通的基础上开辟出现代环境共治的新路径。环境政策入典不能简单地理解为将环境政策直接转化为生态环境法典的具体条款。形式意义上的环境政策入典应当在遵循是否符合法律的分配性特征这一前提下法律化为生态环境法典的政策型条款和管制型条款；实质意义上的环境政策入典则侧重于环境政策与生态环境法典在“全面推进依法治国”的整全性法秩序框架下达成融贯。

　　

　　关键词：生态环境法典；环境政策；环境法律

　　

　　目  次

　　

　　一、环境政策应否入典

　　

　　二、环境政策入典的实践功能解析

　　

　　三、环境政策入典的二元路径及实现

　　

　  一、环境政策应否入典

　　

　　自党的十八大提出生态文明建设目标以来，我国环境法律和环境政策频频出台并日臻完善，目前已形成“1+N+4”结构的30余部环境法律和30余件“四梁八柱”性质的环境政策，有力推动了新时代环境治理能力和治理体系的现代化。然而，无论在新时代生态文明建设的实践层面，抑或在环境法学理论研究层面，对于环境法律与环境政策之间关系的认识一直都处于变化和争论之中。

　　

　　在实践层面，虽然党的十八届四中全会提出“重大改革于法有据”，确立了环境政策引领下中国生态文明体制改革应当遵循环境法律的逻辑方向，但2023年新修改的《中华人民共和国立法法》第9条“立法应当适应改革需要”的规定却极大程度地改变了“重大改革于法有据”对环境政策与环境法律关系的逻辑定向。

　　

　　在理论研究层面，观点更是众说纷纭，有学者比照国外特别环境政策与国家环境法律的关系讨论中国环境法律与环境政策的关系，并提出处理中国环境法律与环境政策的比较法方案；也有学者从中国环境治理的历史进程和环境保护制度工具演进的路径依赖入手，将环境政策视为中国特色环境法治（规范）体系的组成部分。当前，生态环境法典编纂工作正在深入推进，中国环境法律制度体系化发展进入前所未有的新阶段，准确厘定环境法律与环境政策的关系不仅关乎生态环境法典的规范构造，还关乎生态环境法典时代中国环境法治的路径选择。在此背景下，亟须解决的问题是：环境政策应当与生态环境法典二元并置，还是应当内化为生态环境法典的组成部分。

　　

　　环境政策与生态环境法典二元并置，是依据传统法教义学方法论证的必然结果，而且符合中国生态文明体制改革的实践逻辑。在法教义学视角下，生态环境法典编纂过程中，制度规范的选择和构造应以生态环境法律体系化和具体法规范之间严密的逻辑关系为尺度。相形之下，集中体现新时代生态文明体制机制改革目标的环境政策在规范形成和实践运行等方面，都迥异于生态环境法典（草案）的各种环境法律规范。当前实践也鲜明地印证了这一点，一方面，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》开启的环境法律立改释工作取得了前所未有的进步，特别是编纂生态环境法典被列入十四届全国人大常委会立法规划后，十四届全国人大常委会第十五次会议已于2025年4月27日首次提请审议生态环境法典草案，书写了中国法治进步和法律发达史的环境法版本；另一方面，以2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》为统领的环境政策频频出台，形成了具有中国特色的新时代环境政策规范体系，构筑了支撑生态文明体制改革的“四梁八柱”制度大厦。以生态环境法典编纂为标志的环境法律体系化和以《生态文明体制改革总体方案》为统领的环境政策体系化二元推进，无不彰显着新时代中国生态文明制度建设的独特性。正是基于这一独特性，日趋科学化的环境政策体系以其灵活性化解了生态文明建设中的各种难题，支撑生态文明体制改革的稳步推进，才使得变革社会中的环境法治走出了徒法自行的盲目认知和偏狭路径，实现了中国特色的生态环境良法善治。然而，环境政策体系化与环境法律体系化的二元路径却与“全面推进依法治国”的规范一元化要求存在逻辑抵牾，环境政策与生态环境法典二元并置必然遭遇“各方面工作法治化”的实践诘难。

　　

　　立基于法政策学方法思维和论证逻辑，将环境政策内化为生态环境法典组成部分的方案显然契合党的十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”的总体要求，能够解决环境政策与生态环境法典二元并置的逻辑抵牾和实践诘难。然而，将环境政策内化为生态环境法典的组成部分，仍然面临着一个难题：以环境政策为结构性元素的政治系统和以环境法律为结构性元素的法律系统本属两个独立运作的社会子系统，而将环境政策内化为生态环境法典的组成部分，就意味着政治系统结构性要素的衰减，直至政治系统的消亡。这显然与法律系统、政治系统等社会子系统之间“运作独立，认知开放”的关系定位相冲突，在一定程度上否定了政治系统的自足性。以中国实践话语表述，党的环境政策是政治系统推进生态文明建设的制度工具，作为法律系统重要制度形态的生态环境法典绝不能挤压甚或取代政治系统的环境政策，否则，内生于政治系统的“党对生态文明建设的全面领导”将失去环境政策这一制度抓手。那么，如何才能将环境政策内化为生态环境法典组成部分，同时又不损害环境政策作为结构性要素的政治系统的独立性呢?

　　

　　本文认为，环境政策入典应当在两个层面展开：一是形式意义上的环境政策入典；二是实质意义上的环境政策入典。形式意义上的环境政策入典，须遵循环境政策条款是否可转换为生态环境法典的规范性条款这一基本前提，进而环境政策转化为生态环境法典的政策型条款和管制型条款，从而实现生态环境法治在路径选择上的依法而非依政策推进。实质意义上的环境政策入典，是在“全面推进依法治国”的整全性法秩序框架下对环境政策进行实质合法性论证，以满足环境政策对生态环境法典的实质符合性，具体实现路径包括：1）规范建构意义上环境政策与生态环境法典的价值性融贯；2）规范适用意义上环境政策与生态环境法典的协同性融贯。

　　

　　 二、环境政策入典的实践功能解析

　　

　　环境政策入典不仅具有法政策学方法论证的自洽性，还对全面推进生态环境法典时代中国环境治理“各方面工作法治化”发挥着非常重要的实践功能。从当前中国环境法治实践的演进轨迹和重点领域治理经验来看，环境政策入典的实践功能主要体现在三个方面：1）奠定中国环境法规范续造和体系化的制度渊源；2）形成现代环境法规范体系持续净化的动力机制；3）搭建中国现代环境法治的多元共治框架。

　　

　　（一）制度渊源——环境法的规范续造

　　

　　关于政策在环境法治中的功能的讨论，存在较为显著的中西差异。在西方国家的环境法治中，经常有环境政策的身影隐现其中，如美国环境法中“泡泡政策”、欧盟环境责任指令等制度。此类环境政策虽有“政策”之名，但却行“法律”之实，稍加深入分析便知，西方国家环境法中被称为“政策”的各种制度，其本质无外乎是一些较具典型性或独特性的法律制度。换句话说，西方国家的政策在本质上是被建构在环境法之中的特有法律制度。因此，西方语境下的环境政策与环境法律并非两个被截然区分的范畴。而在中国式法治现代化场景下，环境政策与环境法律却以迥异于西方语境的关系而存在。中国环境政策在制定主体、规范功能、内在构成等方面自成体系，体现了中国共产党在执政过程中对生态环境治理的重大关切，特别是从党的十八大胜利召开以来，中国环境政策体系日趋体系化，形成的“四梁八柱”性质的制度体系与中国环境法律规范体系交相辉映，共同支撑起新时代中国生态文明建设的制度大厦。相比较而言，正是中国式场景下环境政策与环境法律的显著“区分”,才使得二者之间彼此“对照”成为可能。从中国环境法治视角“观察”，富于中国特色的环境政策构筑起了环境法律体系发展的“外部环境”。

　　

　　从功能上来看，作为“外部环境”的环境政策因“对照观察”的便利而成为供给环境法律不断发展进步的制度渊源，且在新时代中国环境法治进程中得以强化。一方面，环境政策因应中国生态文明体制改革进程，呈现出显著的灵活性和先行先试特征，“河长制” “国家公园” “生态环境分区管控”等环境政策均因中国生态文明体制改革的需要应运而生。在生态文明体制改革先行区或环境法律因滞后性而不能及时做出规范辐射的领域，环境政策总能率先出场并接受改革实践的检验。灵活性的环境政策在回应中国生态文明体制改革的进程中得以不断检验“试错”和创新，最终形成了相较于环境法律这一滞后性规范更为明显的效率性结果。本质上，环境法律的日益发展正是对环境政策有效性的接纳。另一方面，党的环境政策引领环境立法是中国环境法治的鲜明特征，特别是党的十八大以来“党对生态文明建设的领导”进一步提升了环境政策在中国环境立法中的引领作用。从2023年12月《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出“推进生态环境法典编纂”，到2024年7月党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》再次提出“编纂生态环境法典”来看，生态环境法典编纂也是党的整体性环境政策推动的结果。也就是说，新时代中国生态环境法典编纂是党的环境政策牵引的结果。基于这一现实判断，党的环境政策必将影响生态环境法典的编纂，且在立法理念、价值目标、政策性条款制定等宏观层面产生非常重要的影响。

　　

　　具体而言，环境政策对中国环境法的规范续造功能主要表现在两个方面：一是规范创制。因立法的滞后性，此类制度的出台及其实践最早都是以环境政策的形式出现的。经环境政策的先行先试，成熟的政策制度被转化为具体环境法规范，如生态环境部等八部门联合印发的《国家适应气候变化战略2035》关于气候适应性城市建设的政策目标，经由试点推进后被立法转化为《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）“绿色低碳发展”编第942条“推广绿色建造方式，推动气候适应型城市建设”的规定。二是规范修正。这指的是藉由中国式环境治理的特有制度架构即环境政策、环境法律、环境标准“三驾马车”构筑的中国环境治理制度工具体系的运行，彼此对照检视自身规范的结构性和功能性缺陷，进而不断修正自身规范的过程。在“三驾马车”中，环境政策的牵引和驱动作用最为显著，往往决定着三者共在关系的走向和趋势，其中不符合共在性规范互动要求的环境法律，会在规范互动系统中被环境政策和环境标准的“外部观察”发现、筛检。如环境政策和环境标准共同推进的重点区域大气污染联防联控机制在2015年之前就已经有了较为成熟的政策试点，但在环境政策、环境标准和环境法律围绕大气污染防治的规范互动系统中，作为环境法律的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）未能跟进这一新的制度实践，因而在2015年修订的《大气污染防治法》第2条第2款规定了“区域大气污染联合防治”制度；2025年《草案》“污染防治”编第249条再次确立了“重点区域大气污染联防联控机制”。通过规范修正，环境法律能够更好地啮合环境政策和环境标准，从而形成多元制度规范体系之间的良性互动和规范运作。

　　

　　（二）动力机制——环境法规范体系的持续净化

　　

　　法典是一国法律发达史的表征。生态环境法典也不例外，从污染防治法体系、自然资源法体系和生态保护法体系共同构成的生态环境单行法体系到生态环境法典编纂，是中国环境法律发达史的过去，而生态环境法典时代又开启了中国环境法律发达史的当下和未来。无论如何，环境法律规范的发展和不断完善是贯通中国环境法律发达史的主线。在生态环境法典时代，中国环境法律发达史日渐走出漫无目的的进化迷雾，进入以体系化为鲜明标志的自足性阶段，而自足性的环境法亟待规范体系内部的持续净化。当前，生态环境法典通过提取公因式、规范平移等方式形成了关于现代环境法治的框架秩序，而这一秩序本身又处在中国式人地关系情势及其演变过程中，或者在理论上可被理解为一个处于持久不断地自我净化过程中的体系。然而，现实又是另一番情景，无论是提取公因式而成的生态环境法典规范，还是平移而来的生态环境法典规范，似乎都无法通过自身塑造这种不断净化的规范体系。幸运的是，深谙中国式人地关系情势及其演变进程的环境政策已然形成了蔚为壮观的制度体系大厦，且在中国生态文明体制改革实践中不断“实验”而日臻完善，构成了生态环境法典规范体系不断净化的制度基础和外部动力系统。

　　

　　如何让环境政策之一的外部动力系统发挥作用，持续为生态环境法典的规范体系净化提供动力机制呢？我们先来考察这一作用机制能否在环境政策与生态环境法典二元并置的情况下发生。显而易见的是，因政治系统与法律系统运行逻辑的分殊，二元并置关系下的环境政策处在与生态环境法典相对独立的运行轨迹中，要打破或超越系统之间的壁垒，进而使环境政策对生态环境法典内部具体规范产生影响，绝非易事。若在环境政策与生态环境法典二元并置关系下寻求环境政策对生态环境法典规范净化的正向作用机理，那仅在党对生态文明建设全面领导的中国式环境法治场景中才有些许可能。

　　

　　在中国式环境法治场景中，虽然环境政策也能在一定程度上对生态环境法典的规范体系净化产生外部影响，但相比之下，环境政策入典更有利于生态环境法典规范体系的持续净化。环境政策入典可在生态环境法典的规范构造中嵌入环境政策元素，这种具有环境政策“基因”的环境法规范兼具法律与政策的双重属性，是环境政策持续作用于生态环境法典规范体系净化的关键。原因在于，由环境政策入典而形成的规范在本质上扮演着“身在曹营心在汉”的戏份，与作为政治系统结构性要素之一的环境政策具有天然的亲缘性，如2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第5条关于“河长制”的规定即是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》这一环境政策入法的直接表达。在法律系统向政治系统的认知开放中，此类规范必将率先垂范，充当系统之间沟通的“士卒”与桥梁，从而形成系统之间更加有效的“激扰”，其结果要么是环境政策的外部动力机制在生态环境法典中顺利地实现内部化，要么是环境政策的外部动力机制与生态环境法典规范体系发展完善的内部动力机制相贯通，双向供给生态环境法典规范体系的自我持续净化。

　　

　　（三）共治路径——现代环境共治水平的提升

　　

　　基于环境利益的公共属性，共治已成为现代环境治理不可或缺的路径与模式。在制度层面，包括环境政策、环境法律等正式制度和地方规则、私人契约等非正式制度在内的多元制度体系为现代环境共治提供了制度基础。在主体层面，政府等公权力主体和企业等私权利主体共同构成了以各自职能为基础的合作框架。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月3日印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,明确了各级党委、政府、企业、社会组织和公众等环境治理的主体类型及角色定位，形成当前和今后中国环境共治格局的基本架构。然而，依现有制度类型来看，仅有《关于构建现代环境治理体系的指导意见》这一环境政策对中国现代环境共治的主体类型和角色定位做出了明确规定，而环境法律在现代环境共治领域的规范设计却极为不足，仅有《中华人民共和国环境保护法（修订案）》 （2014年）第五章及《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》等单行环境立法的总则性条款对“公众参与”做出了较为原则和笼统的规定。至于现代环境共治所要求的多主体之间关系的格局及权责分工，以及各制度类型之间的互动关系等具体内容，均没有环境法律的系统规定。这不仅不能建立起“全面推进依法治国”总体要求下环境法律与环境政策之间的良性互动关系，而且无法将党和国家环境政策业已确立的现代环境治理体系格局纳入现代环境法治实践之中，导致环境法律与环境政策“各自为政”、现代环境共治的良法善治无以形成。

　　

　　现代环境共治主要包括两个方面：1）规则共治；2）主体合作共治。前者是指多元制度规范之间的沟通与合作，后者是指多元主体之间基于环境公共利益而形成权责关系和良性互动。环境政策入典恰恰能有效破解上述难题，在从宏观上搭建环境法律与环境政策之间良性互动关系的同时，还能够在较微观的层面构筑起一套有效配置多元主体权责关系、增进多元主体良性互动的环境共治法律规范体系。

　　

　　一方面，宏观上，环境政策入典为环境政策规范和环境法律规范之间的充分沟通建立了桥接机制。由此，生态文明体制改革实践中形成的环境政策获得了与环境法律“对话”，甚至有效转化为环境法律规范的管道，使现代环境共治的政策性制度支持系统和法律制度支持系统在内部构造上日趋精细和科学。不仅如此，基于环境政策与环境法律在现代环境共治格局构建中的主导作用，环境政策入典开启的环境政策规范与环境法律规范之间的桥接机制，奠定了环境政策、环境法律、环境标准等正式制度工具与地方性环境习惯法规则、私人环境协议等非正式制度工具共同构成的环境保护多元制度工具之间合作互动格局的基础。在此基础上，环境法律与环境政策“各自为政”、环境保护正式制度与非正式制度之间关系混淆、“全面推进依法治国”总体要求与环境政策驱动环境立法之间的逻辑抵牾等问题都将迎刃而解。

　　

　　另一方面，环境政策入典能为现代环境共治格局铺就实践展开的法治路径。当前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》所搭建的“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”的现代环境共治体系构架，仅仅是环境政策性制度安排，加之这一制度安排缺少环境法律规范的充分配合与有力支援，致使其在“全面推进依法治国”的总体逻辑下无以藉由法治路径而付诸实践。而环境政策入典能够有效解决这一难题，具体途径有二：一是生态环境法典在吸收借鉴《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等环境政策的基础上，对政府、企业、公众等主体之间的法权关系做出系统规定，形成策应现代环境共治体系付诸实践的法律规范基础。二是在“各方面工作法治化”的要求下，逐步推进现代环境共治格局中各级党委领导权的实质合法化。各级党委在现代环境共治中的领导权虽然不能由生态环境法典的具体法律规范设定并呈现，但在环境政策中对党的领导权进行实质合法性论证并做出实质合法化的制度设计，必将在逻辑上使党的领导权的相关政策规定符合“全面推进依法治国”的内在要求。经由以上两条途径，现代环境共治格局的建构才符合“全面推进依法治国”的目标要求，并能在实践中以法治路径有效推进。

　　

　　 三、环境政策入典的二元路径及实现

　　

　　在环境政策入典遵循的两个前提性条件下，如何才能实现前文所述的制度渊源、动力机制和共治路径等三大功能呢？立足于中国当下环境政策与环境法律关系的既有格局，以及中国现代环境治理体系的结构性判断，环境政策入典应当沿着两条路径展开：其一是环境政策法律化为生态环境法典的具体规范；其二是“全面推进依法治国”逻辑下环境政策与生态环境法典的融贯。相较而言，环境政策法律化是环境政策入典的常规路径，其逻辑是从生态环境法典的主体性视角不断将环境政策的制度内核转化为法规范。显然，这是环境政策入典的微观路径，其结果表现为生态环境法典中各种法律条款的生成。因功能性差异，这些条款又具体分为政策型条款和管制型条款。而环境政策与生态环境法典的融贯，立足于对当前中国制度结构现状的价值性判断，意在将环境政策构筑在“全面推进依法治国”这一整全性法秩序框架下，从而符合宪法以及以宪法为基础的环境法原则。

　　

　　（一）环境政策法律化：政策型条款与管制型条款

　　

　　根据性质的不同，环境立法可分为政策型立法与管制型立法两类。政策型立法“超越了个别环境的管制”而“具有高度的政策导引性”。在具体环境法律规范层面，政策型立法与管制型立法的二元划分方法依然有效，可具象化为政策型环境法律条款和管制型环境法律条款的类型划分。在环境政策入典的常规路径下，环境政策受到环境法律的规范性筛检，因而只有部分环境政策条款被转化为环境法律条款而进入生态环境法典。其中，一些条款立足生态文明体制机制改革方向、集中体现新时代环境治理目标，具有显著的政策倡导功能，此类条款便是环境政策法律化之后形成的政策型环境法律条款。而另一些条款则着眼于环境法治的具体领域，在内部构成上符合法律规范的逻辑要素，且有具体的权利义务指向，因而具有管制个别性环境问题的规范功能，此类条款便是环境政策法律化之后形成的管制型条款。

　　

　　当前，《草案》对具体法律条文的设计采用了平移、择取、归并、提炼、升华等方法，目的在于妥善处理生态环境法典与已有单行环境立法、环境政策规范之间的关系，以实现对现有环境立法的“系统整合、编订纂修、集成升华”和对党的环境政策的“贯彻落实”。然而，在处理生态环境法典和环境政策关系，特别是实现环境政策入典的法规范转化的过程中，这些方法需要严加甄别和选择。

　　

　　首先，环境政策不能通过平移、择取、归并的方法直接转化为生态环境法典的法律条款。环境政策集中反映了党和国家集体性、通约性环境治理目标，这在当前中国具体表现为中国共产党在新时代提出的生态文明建设目标，以及在此目标下对“全民” “公众”或社会总体环境利益及相关“民生福祉”的关切。与此有着本质差异的是，生态环境法典致力于建构的环境法律规范，却具有明确的各主体权利义务规制特征，即使是生态环境法典中体现环境法律原则的条款，仍因论证和派生各主体环境权利（力）的符合面向，而成为生态环境法典不可或缺的一类条款。显然，通过平移、择取、归并进入生态环境法典的环境政策或许在外观上做了一些基于立法技术和条款编排形式要求的改变，如《草案》“总则”编第一章第4条规定的“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约和绿色低碳发展”,但依此方法设立的条款本质上仍然是环境政策，与环境法律有着显著差异。因而，环境政策入典若采用平移、择取、归并的方法，必然是徒劳无功。

　　

　　其次，环境政策唯有通过提炼、升华的途径，方可转化为生态环境法典的法律条款。基于环境政策与环境法律的本质性差异，只有超越平移、择取、归并等直接转化的方法，才能真正实现环境政策入典。相比较而言，对环境政策提炼、升华的过程是从本质上对环境政策的改变，因而是实现环境政策入典的可能途径。然而，提炼、升华到什么程度才能使环境政策条款符合环境法律规范的本质属性，而“不排异”地转化为生态环境法典的法律条款呢?通过对比环境政策和环境法律的关系可发现，环境法律的区分性标志在于分配性特征。分配性特征是德沃金关于政策论证的重要理论，在此借以表明环境政策的政治目标或集体主义诉求是否能够被化约或拆分为各企业、个人等具象主体的权利的一种状态性判断。显然，公有制及其衍生的全民所有和集体所有形式下的中国环境政策条款无以具体化为个体的权利份额，这更加凸显了中国环境政策在权利分配上的高度集约和抽象特征。因此，只有通过提炼、升华，使环境政策条款从本质上符合分配性特征，才是环境政策入典的真正实现。

　　

　　再次，环境政策被提炼、升华后在生态环境法典中生成的政策型法律条款，并不等同于环境法律原则。因体现党和国家意志、彰显生态文明建设目标且关注“全民”环境福祉，环境政策往往具有“高位阶”且可能与环境法律原则“相竞争”的特征，因而经由提炼、升华而在生态环境法典中生成的政策型法律条款往往与环境法律原则等同视之。然而，根据前述分配性特征标准，只有能够合理论证个体性权利的政策型环境法律条款，才具有与环境法律原则一样的分配性特征，环境政策入典后生成的此类条款即是环境法律原则条款。除此之外，尽管经由提炼、升华途径转化为生态环境法典中的政策型法律条款，但在本质上却是不同于环境法律原则的“事实性政策”或“冗余性”环境法律条款，抑或是环境法律原则在“根据”层面的幻影。

　　

　　最后，环境政策被提炼、升华为生态环境法典的管制型法律条款，应当符合特定标准。经由提炼、升华，环境政策可被转化为生态环境法典的政策型法律条款和管制型法律条款，但这仅仅表明了一种可能性而已。除了上文讨论的政策型法律条款外，环境政策转化为生态环境法典管制型法律条款的判断标准是：由环境政策转化而来的条款能否与生态环境法典中既有环境法律规范之间形成“体系性关联”，从而彰显环境法律规范在实践层面的个别化进路优势。因为环境法律在个案中实现个体性权利的进路，往往是将规定该权利的所有相关联环境法律规范整体纳入，相互之间建立起一种紧密的“体系性关联”关系。据此，只有当被提炼、升华的环境政策能够融入生态环境法典既有法律规范的“体系性关联”关系之中，并在个体性权利实现中与其他环境法律规范形成有效支援与相互配合时，该政策型法律条款才具有环境法律的规范属性。否则，被转化的此类条款充其量是生态环境法典的“冗余性”法律条款。

　　

　　（二）“全面推进依法治国”逻辑下环境政策与生态环境法典的融贯

　　

　　事实上，融贯既包括环境政策法律化过程中面向法的规范性的融贯性改造，也包括法秩序逻辑框架下环境政策与生态环境法典的价值性融贯。前者是指部门教义学体系内先行先试成熟的环境政策转化为生态环境法典中法律规范的有机组成部分时，必须在形式和实质两个方面均符合法的规范性要求，以及由此而产生的分配性特征和个别化进路优势，而不能因环境政策在先行先试中表现出的制度有效性而直接“拿来”。可见，融贯性改造的目标，在于实现环境政策和环境法律在法的规范性本质上的同一性或“内在系统关联”，前文对此已有较深入全面的讨论。

　　

　　本文讨论的环境政策与生态环境法典之间的融贯指的是后者，意在从宏观层面、价值层面提出不能转化为生态环境法典法律条款的环境政策，如何在“全面推进依法治国”的整体性法秩序框架下与生态环境法典的法律规范具有实质符合性。因此，不同于环境政策法律化过程中面向法的规范性的融贯性改造，法秩序框架下环境政策与生态环境法典的融贯，侧重于法政策学和社会系统论意义上环境政策与环境法典之间的关系调控，其前提是环境政策所在的政治系统与生态环境法典所在的法律系统是运作独立的两个社会子系统，但在两个子系统之间相互激扰而形成沟通机制的宪法耦合中，环境政策也必须符合宪法的基本原则或依这一原则所确立的基本法秩序框架。换句话说，运作独立的环境政策与生态环境法典之间要形成相互认知开放的关系，环境政策也须符合宪法规制意义上的实质合法化要求，以此形成法秩序框架下中国现代环境治理的整全性规范体系。

　　

　　在整全法的思维范式下，环境政策与生态环境法典的融贯可通过两个路径实现。

　　

　　第一，规范建构意义上的融贯。这是从共时性视角下审视环境政策与生态环境法典的关系，提出分属政治系统的环境政策和法律系统的生态环境法典如何在静态或同一时间“切面”上达成价值一致性。规范建构意义上的融贯，是在生态环境法典“总则编”明确环境法律规范与环境政策规范之间良性互动的具体规定。

　　

　　首先，环境政策规范和环境法律规范在目标和理念上应具有一致性。环境政策规范和环境法律规范虽然分属不同社会子系统，但二者的规范建构须符合共同的国家目标或价值追求。当前，环境政策规范和环境法律规范都是党和国家生态文明建设目标据以实现的制度抓手，必须首先在规范设计层面确保二者共同符合生态文明建设所确立的总体目标。在具体规范领域，如构建现代环境治理体系、建立以国家公园为主体的自然保护地体系等方面，环境政策规范和环境法律规范的设计也必须共同符合这些具体目标。

　　

　　其次，环境政策规范和环境法律规范“遥相呼应”的“程序性”衔接性制度设定。由于环境政策规范和环境法律规范分属不同社会子系统且适用逻辑截然不同，因而不可能存在二者之间相互支持和协同配合的具体制度。由于融贯性要求，分属不同系统和运行逻辑中的环境政策规范和环境法律规范应在各系统相望中“遥相呼应”,以在“全面推进依法治国”的法秩序框架下实现一种类似于法律程序的融贯。当前最典型的例子就是以党的环境政策形式出台的“水十条”与作为国家环境法律的《水污染防治法》和《中华人民共和国水法》之间的“心心相印”，其规范属性迥然相异，但在具体规范层面却有着千丝万缕的联系，如“严控地下水超采” “完善水环境监测网络” “水污染物总量控制制度”等。藉由生态环境法典“总则编”对环境政策规范和环境法律规范之间“程序性”、衔接性制度规定，可保障二者在具体规范领域内融贯性的长期实现。

　　

　　再次，环境政策适时转化为环境法律的目的性预设或实质合法性的规范要求。政治系统内的环境政策虽然尚未转化为生态环境法典的法律条款，或因专属于政治系统而永远无法转化为生态环境法典的法律规范，但在“全面推进依法治国”的整全性法秩序逻辑下，环境政策要么在先行先试成熟后经由提炼、升华而转化为生态环境法典的法律条款，要么在自身规范构成上契合实质合法性要求。在生态环境法典“总则编”对此进行原则性或导引性规定，可建立环境政策与环境法律之间“形散而神聚”的关联关系，由此也形成了环境政策与环境法律之间价值性融贯的特有表达方式。

　　

　　第二，规范适用意义上的融贯。规范适用意义上的融贯立足于历时性视角，重点解决环境政策与生态环境法典在适应生态环境过程中动态一致性的问题。具体方式是在整全性环境法治实践中形成环境政策规范与环境法律规范相互协同的规则。

　　

　　首先，确立环境政策规范与环境法律规范适用规则。具体分为两种情形：1）环境政策规范和环境法律规范共在场景下的适用；2）环境政策规范和环境法律规范各自独立适用。在环境政策规范和环境法律规范共在场景中，因整全性法秩序的逻辑要求，应当确立环境法律规范优先适用的规则，以及优先适用基础上环境政策规范与环境法律规范的协同配合规则。然而，由于适用领域和规范对象的不同，环境政策规范和环境法律规范经常各自独立适用。在此情形下，环境政策规范的适用虽不依循具体环境法律规范的适用逻辑，但仍要遵循“全面推进依法治国”的整全性法秩序逻辑下的宪法原则，以及由宪法原则派生的现代环境法律原则，从而实现环境政策与环境法律的在适用规则方面的价值融贯。

　　

　　其次，环境政策作为环境法律解释的依据。在环境法律规范的执法和司法适用过程中，经常会遇到法律解释的问题。在常用的体系解释、文义解释等解释方法外，对中国环境法律的解释必然不能忽视法政策解释，这是由党通过环境政策的先行先试引领环境立法以及环境政策的价值目标、规范领域与环境法律具有共同性等原因决定的。比如，在生态环境损害赔偿诉讼实践中，2019年之前的现实情况是缺失生态环境损害赔偿的专门法律规定和司法解释，但实践中大量的生态环境损害赔偿诉讼亟须有效的司法准据，法官不得不从2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》等环境政策中寻求裁判依据。即便在2019年正式出台并于2021年修订《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》以后，生态环境损害赔偿诉讼中准据规则不足甚或制度内在冲突等问题依然存在，以《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》为基础并依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规[2022]31号）《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（环法规[2025]6号）的法政策解释，仍然是法官审理此类案件的重要方法。在环境法律规范适用不足的情况下，运用法政策解释方法寻求环境政策的规范功能优势，既是宏观上法律系统对政治系统的认知开放，也是环境法律规范与环境政策规范在微观适用层面的相互融贯。

　　

　　再次，环境政策作为环境法律适用的事实。在环境法律的立法演进角度，环境政策表达为历史性事件或制度性场景。如在适用《水污染防治法》第5条关于“河长制”的规定时，需将其放置在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》这一制度性场景中。而在环境法律的个别适用特别是司法适用过程中，环境政策透过规范内容的描述表达为社会事实或被个案运用的证据。环境政策作为事实，是从描述和背景的角度沟通环境法律的一种路径，能为生态环境法典的编纂建立有效的“外部观察”,提升生态环境法典中具体法律规范构造的科学性和适用的有效性，因而也是实现环境政策与生态环境法典融贯的重要基础。

　　

　　 声 明

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