生态保护风险预防原则的法典化构造

  

　　

　　文章来源：《吉林大学社会科学学报》2025年第5期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

　　

　　摘  要：作为生态保护法治的基本原则，风险预防原则应遵循生态安全保障的价值目标，关注预防对象的整体性和层次性，强化预防手段的积极性和协同性。在生态环境法典中，风险预防原则通过推动可持续发展理念实现、促进生态保护法规范体系协调融贯等方式，为生态保护法治带来体系效益。由于生态环境法典的规范稳定性与风险预防原则的科学不确定性之间存在张力，风险预防原则纳入生态环境法典须做审慎处理。风险预防原则应作为预防原则的特殊形态，在法典各编章进行差异化安排。法典生态保护编可对风险预防原则在生态保护法治中的基本原则地位做出回应。

　　

　　关键词：生态环境法典；风险预防原则；生态保护法治；生态风险

　　

　　目  次

　　

　　一、生态保护法治视角下风险预防原则的意涵

　　

　　二、法典化背景下风险预防原则之于生态保护法治的意义

　　

　　三、风险预防原则的生态保护规范建构

　　

　　四、结论

　　

　　回顾我国环境法治的发展历程，环境治理理念经历了从事后治理向事前预防的转变，并在一些领域中从损害预防进一步发展为风险预防。当前，风险预防理念因其在应对科学不确定性方面的独特价值和基础性意义，在一些立法中已被正式确立为法律原则。特别是在生态保护领域，生态系统本身的特点以及生态保护法治实践的不断发展，使得风险预防原则的法典化需求愈发迫切。在此背景下，深入探究风险预防原则在生态保护法治中的基本要求与法典化路径，对于加强生态环境法治建设至关重要。

　　

　　一、生态保护法治视角下风险预防原则的意涵

　　

　　随着我国生态保护法治的发展，风险预防原则的适用范围逐步拓展，在生态保护法治中的重要作用日益受到重视，并形成了独特的规范要求。

　　

　　(一) 风险预防原则的概念解析

　　

　　纵观人类社会发展史，科学技术将人类逐步从自然束缚中解放出来。但随着科学认知的深入，人类逐渐形成了对“作为知识”的科学与“作为工具”的技术的区分认识：科学作为知识体系，是一种理性能力；而技术作为工具，则需要接受伦理和道德的额外评价，只有通过价值判断确定不会对人类生活和目的实现产生负面影响的技术才具有使用的正当性。在此背景下，风险作为现代科技发展的伴生产物，逐渐成为法律评价与调整的对象。风险是否需要预防及如何预防，便成为一个规范性问题。由此，风险预防原则的范畴应明确三个层面的问题：风险是什么，即预防的对象为何；风险预防的含义是什么，即风险与预防的关系，风险需要何种方式的预防；从风险预防手段上升到风险预防原则是否带来不同的意义，即在法律内在价值和理念的指引下，风险预防作为一项法律原则是否具有特定的指向。

　　

　　“风险”是指在特定环境或时间内某种损害发生的可能性。在生态保护法治的视域下，“风险”特指生态系统及其组成部分所承受的结构和功能的损害的可能性，这一风险具有客观性和不确定性两大特征。客观性，是指风险的存在不以人的意志为转移，这一属性将风险与基于主观感受的风险认知相区别。不确定性，是指难以通过事先获取的有限信息准确判断损害发生的具体情况，包括发生的确切时间、具体强度和影响范围等。这表明风险基于现有科学知识的阶段性局限而存在，其代表的是未来危害发生的可能性。因而，风险具有相对性，其边界可能随着科学知识和技术的发展而变动。

　　

　　在实践中，风险预防面临着科学事实不足、对危害发生的合理怀疑又难以排除的双重困境。风险预防更多的是一种经验事实与价值判断的结合，即在现有科学认知的基础上，做出平衡发展自由与安全保障的决策。这种决策主要依靠治理各方面、各主体的协同。需要注意的是，一方面，尽管风险的范围并不像损害和危险那样确定，但并非没有边际。风险预防需依托于现有科学技术条件，尽量缩减风险管理者的选择范围，以增加风险的可控性。另一方面，风险预防的目的并非追求“零风险”。“零风险”要求在人类健康、生态保护等方面达到绝对安全，不仅忽视了剩余风险的客观性，还会对科技创新和社会发展产生不合理限制。因此，风险要求在充分考虑社会经济基础和科技发展等现实条件的基础上采取适当的预防措施。

　　

　　随着生态安全、气候变化、生物安全等问题愈发凸显，生态环境治理的风险特征日益显现。传统的预防原则主要针对确定性损害和可预知危险的防范，在预防时点和预防方式上回应风险问题“力不从心”。在此背景下，风险预防原则成为现代生态环境治理的重要理念。风险预防原则的内涵有别于传统的预防原则。传统的预防原则建基于科学确定性基础之上，通过规制手段在时空维度上的提前介入，降低生态环境治理成本，满足生态环境治理的经济性要求；而风险预防原则强调在科学认知不足的情形下，不得以科学上尚无确凿证据作为反对或者延迟采取预防措施的理由，体现了法律对可能造成严重或不可逆转损害，但又缺乏充分科学确定性的人类决策或活动所持的一种谨慎态度。

　　

　　风险预防原则最初是一项国际环境法原则，随后逐渐被越来越多国家的环境立法所承认。1992年《里约环境与发展宣言》原则15所确定的“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”，是得到普遍认可的风险预防原则的经典定义。随后的一些国际法律文件和一些国家环境立法在此基础上进行了重申和细化。

　　

　　基于风险规制的强度差异，风险预防原则可分为强风险预防原则和弱风险预防原则。在国际法律文件中，风险预防原则的强弱判断主要以证明责任的分配为基准。强风险预防原则要求，在生产经营者未能证明某项活动的安全性之前，禁止开展可能造成不确定重大损害的活动，如1994年第一届欧洲“海洋风险”会议通过的《最后宣言》中对此做出的相关规定。弱风险预防原则要求政府设定安全边界，对于未超出所设定安全边界的具有环境风险的活动，政府应允许生产经营者开展，如1987年第二届保护北海国际会议通过的《部长宣言》第15条的相关规定。在环境立法中，风险预防原则的强弱判断主要以是否考虑和平衡风险预防措施的成本效益为基准。强风险预防原则体现为不考虑风险预防成本与收益之间的平衡，只要有理由假定某项活动或措施可能对人体健康或生态环境造成损害，就应当采取预防措施，如《瑞典环境法典》第2章第3条对此做出的相关规定。弱风险预防原则要求在考虑风险预防成本与收益平衡的基础上，决定如何进行风险预防，《法国环境法典》第L110-1条对“谨慎原则”的相关规定即为典型例证。强风险预防原则与弱风险预防原则在国际法律文件和有关国家环境立法中的区分，反映了风险预防责任在政府与个人之间的分配差异。在我国，风险预防原则日益受到生态环境立法重视。这一原则已被《土壤污染防治法》和《生物安全法》明确规定为基本原则。同时，在《环境保护法》等环境立法中，通过明确具体风险防控机制的方式确认在法律规则之中。

　　

　　(二) 生态保护法治对风险预防原则的内在要求

　　

　　作为“最佳化命令”，原则能以不同的程度被实现，实现的程度取决于法律上的可能性和事实因素。生态保护法治是风险预防原则适用的重要领域。为了促进风险预防原则在生态保护法治领域的实现，生态保护法治对风险预防原则的价值目标、预防对象和预防手段提出要求。

　　

　　1. 遵循生态安全保障的基本价值目标

　　

　　在风险社会背景下，无论风险当下表现为一种机会还是可能的损害，其最终都呈现为对人类社会形成的共同的不确定性。这种认识促使现代社会的治理逻辑发生转变，人们比起关心怎样获得“好的”东西，更关心如何规避“坏的”东西。此种“安全好过后悔”的观念反映在法律领域，即体现为对法的安全价值的追求。

　　

　　在生态保护法治语境下，安全价值集中地具象化为生态安全。从法律价值的角度看，生态安全代表了生态系统自身属性与人类生存与发展需求之间的应然关系。生态安全要求生态保护法治构建生态服务供给的保障机制，确保生态系统能够稳定、安全地为人类生存与发展提供基础条件。生态安全是风险预防原则在生态保护法治领域的目标与追求，在总体性国家安全体系中占据重要地位。这不仅表明生态风险一旦转化为损害将造成严重后果，从而需要通过法律手段调整，也表明生态风险预防已成为维护国家总体安全的基础条件，应在更广阔范围内发挥更大作用。因此，风险预防原则构成为生态安全保障的实现手段，生态安全保障是风险预防原则在生态保护法治中追求的价值目标。

　　

　　2.生态风险的整体性与层次性

　　

　　在生态保护法治领域中，风险预防的对象主要是生态风险，其代表的是生态功能与结构稳定性受到破坏的可能性。生态保护法治应遵循整体主义的方法论，既要看到事物的整体形态，把握生态保护的整体规律，也要看到事物整体中的内部关联，考察生态系统内部各要素的特殊性及相互关系。因此，生态保护法治分别从外部和内部提出了对风险预防对象的要求。

　　

　　从外部视角看，生态风险的生成和演化根植于生态系统的整体框架，其本质是各生态要素相互作用引发系统性失衡的可能性。基于物物相关、相生相克等生态规律，生态风险打破了环境污染风险所具有的点源或面源特质，涉及不同生态要素的动态变化并可能对其他生态要素产生影响，从而冲击生态系统的整体平衡。这意味着在评估和管理生态风险时，应实现从单一要素到整体空间的视角转变。一方面，生态风险的判断应以自然生态空间的整体状态为客观标准，遵循“因地制宜”的空间规律，而非囿于行政区域边界；另一方面，生态风险的判断也应考虑以社会、政治、经济和文化条件为基础的社会空间，因为生态风险判断是包含事实和价值的综合判断。自然生态空间是人类实践活动的物质基础，是人类生存的本源,构成了生态风险判断的基本立足点。社会文化条件的差异必然会导致空间认知的变化，进而影响对生态风险的价值判断。

　　

　　从内部视角看，生态风险应被视为一个多维度、层次分明的立体构造。在自然生态空间或社会空间内，生态风险均呈现立体化的发展趋势。从自然生态空间视角看，生态保护法治的核心目的在于维护生态系统的完整性和生态服务功能，而实现这一目标的关键在于生物多样性保护。生物多样性保护又可细分为生态系统多样性保护、物种多样性保护和遗传多样性保护三个层次，其内在特性差异决定了生态风险管理需采取差异化预防措施。从社会空间视角看，空间治理的尺度也影响风险的识别与预防，风险预防需要重视不同尺度上治理主体、权责分布、利益偏好的多样性特征。

　　

　　3.预防手段的积极性和协同性

　　

　　生态环境风险兼具自然与经济属性，呈现出公共风险与私人风险的双重面向。在涉及人体健康与社会经济的领域，生态环境风险主要表现为对私主体的人身与财产安全威胁；而在生态环境保护与治理领域，则体现为对生态环境本身产生的、具有公共属性的风险。两者在法律规制路径上存在本质差异：私人风险可通过侵权责任机制追溯至具体责任主体，借助预先的危害防止或事后的损害救济实现个体化控制；公共风险往往因影响范围广泛而难以通过个体赔偿实现社会整体的安全保障，因此依赖于政府规制。作为典型的公共风险，生态风险的预防责任应主要由政府承担。

　　

　　基于法的正义和效率价值考量，政府不仅应主动采取风险评估、风险管理和风险沟通等积极手段，还须通过协同手段应对生态风险的连带性和动态性特征。生态风险的连带性特征表现在，有害物质一旦进入生态系统的循环过程，可能会基于生态要素的相互影响而对其他生态要素产生连锁反应，最终扰乱生态系统的平衡或损害生态功能；生态风险的动态性特征体现为，生态系统中的各种物质和能量无时无刻不在循环和流动中，某一物质进入生态系统后可能因时空条件改变而产生不同的影响结果。生态风险的连带性和动态性特征导致有害物质一旦进入生态系统，其不利影响往往呈非线性增长，被动的治理手段无法应对生态风险的演变速度与规模。同时，单一主体或单一部门的管理亦难以有效应对生态风险的复杂性，因而必须形成协同机制。需要说明的是，协同手段并非界限模糊的行动，而是明确有关主体在信息和决策等方面相互协作的必要性与方式，并在协调各方利益诉求之后做出的共同决策。

　　

　　 二、法典化背景下风险预防原则之于生态保护法治的意义

　　

　　生态环境法典将风险预防原则确立为生态保护法治的基本原则，兼具现实意义与可行性基础。基于法律原则的功能与定位，风险预防原则入典上承可持续发展理念，推动生态保护法治价值的具体化；下启法律规则脉络，促进生态保护法律规范体系的协调融贯。

　　

　　(一) 推动可持续发展理念的实现

　　

　　体系性是法典的标志性特征，也是立法理性化的结果。生态环境法典编纂要求基于新时代生态环境法治建设的核心理念，体现对生态环境法治发展规律的科学认知，并在此基础上对生态文明法治建设成果进行提炼和吸纳。因此，生态环境法典应是实质理性与形式理性的统一，既要确立合理的价值目标，也要具备符合现实需求和逻辑规律的体系架构，并在两者的相互作用中实现“形神兼备”。

　　

　　为此，生态环境法典编纂应着力实现法律价值的内在统一。一方面，生态环境法典应确立既能区分于其他法律规范体系，又能适应生态文明法治建设需求一般化指引的一致目标;另一方面，生态环境法典的法律价值内部需构建从一般到具体的意义脉络，以此为环境法律规范的形式体系化提供内在指引。可持续发展理念强调生态环境保护与经济社会发展的协同共进，具有经济可持续、生态可持续、社会可持续协调统一的丰富内涵，与生态环境概念中“环境” “资源” “生态”的“一体三面”构造完美契合，可为生态环境法典提供价值基础。因此，将可持续发展作为生态环境法典编纂的逻辑主线与价值目标，具有充分的合理性。

　　

　　风险预防原则是实现可持续发展理念的重要手段，有助于推动可持续发展理念在生态保护法治中的实现。一方面，风险预防原则通过深化可持续发展理念中的代际公平和代内公平内容，不仅使可持续发展理念能够适应生态保护法治的时空延展性，还丰富了可持续发展的理念内涵；另一方面，风险预防原则构成了可持续发展理念的规范载体。作为生态环境法治的重要目标，可持续发展是生态保护规范可回溯的根源，为生态保护法治提供指引。

　　

　　法律价值具有较高的抽象性，与法律规则之间需由法律原则承接。因此，风险预防原则凭借其介于法律价值与法律规则之间的位序，既具体化了可持续发展理念与生态安全等法律价值的意涵，又为生态保护法治发展提供了必要空间。在法律适用过程中，风险预防原则可通过回溯至生态安全和可持续发展理念，做出预防责任分配或适用何种生态风险预防措施的具体判断；当面临紧迫的风险预防需求而现行规则缺位时，可根据风险预防原则的指引做出及时回应，以推动实现可持续发展。

　　

　　(二) 促进生态保护法规范体系的协调融贯

　　

　　法典作为法律规范体系化的最高形态，对法律规范的体系化程度提出了较高要求。法律规范主要由法律原则与法律规则组成。风险预防原则入典将对生态保护法治原则和规则两个层面的规范体系产生积极影响，有助于在促进生态保护法治原则体系内在融贯的同时，实现风险预防原则与规则体系的协调统一。

　　

　　1.生态保护法治原则体系的内在融贯

　　

　　要实现原则体系的内在融贯，就需要尽可能保证原则体系调整范围完整，并适当建构法律原则之间的价值关联。基于新时代以来生态保护法治的实践及其发展，在归纳现行生态保护单行法律规范的基础上，可将生态环境法典中的生态保护法治原则界定为生态优先、风险预防和整体保护三项基本原则。风险预防原则在生态保护法治原则体系中的确立，既有助于促进其与生态优先、整体保护原则的横向互动，又有助于保障其与预防原则等生态环境法典上位原则的纵向衔接。

　　

　　首先，风险预防原则入典有助于满足生态保护法治原则体系对潜在生态危害的调整需求。从横向维度看，在这三项基本原则中，生态优先原则明确应对生态问题的目标与宗旨，风险预防原则表征应对生态问题的基本策略，整体保护原则提供应对生态问题的理路与方法。风险预防原则与其他两项原则并非相互替代的关系，而是相互补充、协同作用。从纵向维度看，作为生态保护法治基本原则的风险预防原则是环境法基本原则之下的具体原则，通过法典的体系化结构实现一般的预防原则在生态风险防范领域的适用，弥补了预防原则在生态风险应对时间上的滞后性和其他方面的不足。

　　

　　其次，风险预防原则入典有助于生态保护基本原则体系内部的相互证立。从横向维度看，生态保护法治的三项基本原则分别从各自角度共同满足可持续发展的内在要求，实现整体上的正当性证成。但这三项原则在生态保护法治中存在地位和作用的差别。其中，生态优先原则作为目标性原则，是其他两项原则的出发点和归宿。风险预防原则在生态环境法典生态保护规范体系中的确立，代表了生态保护法治在科学不确定性情境下，对生态保护与经济发展之间关系的基本立场，有助于生态优先原则的落实。从纵向维度看，生态保护法治领域的风险预防原则为预防原则的基本原则地位提供支持。正义作为法理念的最高要求，其“一般化倾向”要求法律体系能够从法律规则或具体案例中提炼出具有重要性的因素，并上升至少数抽象和一般性原则。这本质上是一个一般与具体交互澄清的过程，要求不同层级的原则能够形成一贯的价值判断和表达，并获得相互关联的具体评价。生态保护法治的风险预防原则在生态环境法典中的确立，本身即体现了其与预防原则之间的体系关联，实现了两者的交互澄清与相互证立。

　　

　　2.风险预防原则-法律规则体系的协调统一

　　

　　在规范体系视角下，法律原则主要发挥维持法律体系内部稳定的区隔功能与联系法内规范和法外社会的中介功能。

　　

　　一方面，风险预防原则纳入生态环境法典，为法律规则体系的内在一致性提供价值指引，有助于将某些极端选项排除在规则内容之外。法律原则内在的价值理据可成为法律规则稳定性、综合性的基础和本源。风险预防原则在生态环境法典中的确立，表达了对可能损害生态环境的人类活动的审慎态度、采取预防措施的积极要求以及对生态环境利益的优先保护倾向。作为生态保护法治内在体系的核心内容，风险预防原则有助于确保相关的法律规则围绕共同的“精神内核”,实现从一般到具体的逻辑展开。

　　

　　另一方面，风险预防原则入典有助于协调生态环境法典中生态保护规范与单行法律中生态保护规范的关系，缓解法律体系稳定性与生态保护实践开放性之间的张力，并形成法典内外规范的关联通道。在生态保护领域中，生态环境法典采取法典规范与单行法律规范并行的“双法源”模式，这种模式也是适度法典化编纂方法的具体体现之一。在这一模式下，生态环境法典编纂既需面对部分现行法律“年久失修”的问题，又需填补必要的立法空白。因此，生态保护规范入典并非简单的“平移”或“替代”,而是根据生态文明法治实践需求和法典价值目标进行的系统提炼、优化与整合的过程。法律原则是内在体系的外显，而内在体系的目标是为外在体系的建构提供价值基础。因而，风险预防原则可在统一价值目标的指引和其他生态保护法治原则的约束与支持下，构成筛选、修正和创制适宜纳入生态环境法典的生态保护规范的重要标准。例如，风险预防原则本身的意涵及其对安全价值的强调，使生态风险全过程管理的评估、监测预警等机制以及必要的禁止与限制措施，成为生态环境法典生态保护规范的重要内容。但随着生态保护法治建设的不断发展，可能产生法典与单行法律中生态保护规范的冲突或规制“真空”问题。对此，法律原则可在相关规范间发挥关键的调适功能：当存在规范漏洞时，原则可提供补充指引；当存在规范冲突时，原则可协调规范矛盾；当法律规范滞后于社会实践的发展与需求时，原则可作为规则更新与创新的依据。例如，对于生态保护中科学认知未统一、风险特征尚不明晰或实践经验匮乏，但基于安全考量需采取预防性措施的领域，法典囿于其框架结构和规范体系的稳定性要求不能全部涵盖其中，可基于风险预防原则保持衔接。

　　

　　 三、风险预防原则的生态保护规范建构

　　

　　在明确生态保护风险预防原则纳入生态环境法典的意义后，需进一步解决其如何入典的问题。而风险预防原则与预防原则间关系的厘清，是探寻生态保护风险预防原则法典化方案的前提。鉴于风险预防原则的特殊地位，该原则在生态环境法典各编中应实行差异化安排。其中，法典生态保护编作为生态保护规范最主要的规范载体，可就风险预防原则在生态保护法治中的基本原则地位做出回应。

　　

　　(一) 作为预防原则特殊形态的风险预防原则

　　

　　在环境法律规范体系中，预防原则是广受认可的基本原则。在此基础上，随着社会发展和时代变迁，生态环境风险日渐成为社会关注的“显性”问题。《环境保护法》对公众健康问题的强调，以及《土壤污染防治法》《生物安全法》等法律对风险预防原则的确认，使现行法律体系预防原则的内涵更多地融入了风险预防的因素。区分危害与风险，是适用预防原则的前提,这就要求生态环境法典建立风险识别机制。在此需要特别关注一般的预防原则中危害防止与风险预防之间的区别。由于一般情况下有损害才有赔偿，风险预防本质是基于社会现实需求对这种“常态”做出的必要调整。因此，危害防止仍是预防原则的常规适用情形，而风险预防的适用则需审慎处理。在生态环境法典中，可将风险预防原则作为预防原则的一种特殊形态。鉴于生态风险的广泛存在，生态保护法治领域应更多地适用风险预防原则。概言之，生态保护法治中的风险预防原则，是预防原则在生态保护领域的具体体现，既需遵循预防原则的一般性要求，又需结合生态保护的特殊性，构建具有针对性的风险评估、风险管理和风险沟通机制。

　　

　　(二) 风险预防原则在法典编章中的差异化安排

　　

　　考虑到风险预防原则的内在要求、不同领域的差异以及法典编纂技术等因素，风险预防原则应在生态环境法典各编章中进行差异化安排。在总则编，预防原则是基本原则条款的重要内容，对总则编中其他内容和各分编发挥统领作用。在我国现行环境立法中，明确规定预防原则的法律文本大多采用“预防为主”的表达，并与其他基本原则相并列,法典延续这一表述方式具有现实基础。“预防为主”的精炼表达不仅涵盖了危害预防与风险预防，还为具体制度构建保留了空间。在此基础上，法典总则编可以适当的方式体现风险预防原则。同时，风险预防原则在总则编中还可具体化为制度规范：一方面，可规定加强生态环境风险防控，明确生态保护和公众健康保护等为风险管理的核心领域；另一方面，可在突发生态环境事件应对制度中，明确企业的风险防控责任。

　　

　　我国的污染防治法起源于对工业污染源的规制需求，在此基础上形成了环境规划、环境影响评价、生态环境标准等制度。这些制度以污染物控制为核心、以环境容量约束为边界，体现了危害预防的理念。尽管风险预防理念在污染防治中的影响因土壤风险防控及健康风险防控、新化学物质管理等需求而日益增大，但目前尚未全面适用于污染防治领域，因而不宜构成污染防治编的基本原则。而在涉及风险预防的典型领域，可在现行单行法律的基础上做出规定。例如，对于土壤污染防治，可在整合《土壤污染防治法》“风险管控和修复”章的相关内容基础上，明确设立土壤污染风险评估和管控等风险预防机制；对于新化学物质污染防治，则可根据危害特性采取风险评估和管控措施。

　　

　　绿色低碳发展编中有关应对气候变化的规范应遵循风险预防原则。气候变化问题具有跨长时间维度和广阔地域等特点，原因、损害后果及其因果关系难以明确，具有典型的风险特性。风险预防原则能够为科学不确定情形下采取气候变化应对措施提供依据。例如，在气候变化适应方面，社会、经济和生态系统在面对气候变化不利影响时，需要准备、恢复与调整能力的提高,为此可通过在国土空间规划、灾害预警等制度中加强对气候变化风险的评估和其他应对措施，提升“自然-社会”复合系统对气候变化风险的适应能力。

　　

　　生态环境法典的生态保护规范呈现出更加鲜明的风险预防特征。其根本原因在于维护生态系统服务功能的健康性，以及确保生态系统组成部分及其相互作用关系稳定的需要。这是生态保护的核心目标。而在风险社会，生态风险已然成为生态安全面临的重大威胁。为有效应对生态风险、维护生态功能，现行生态保护立法通过禁止、限制性规范，形成了一系列以风险预防为主旨的制度和措施，在生态保护实践中发挥了重要作用。因此，风险预防原则应在法典中被确立为统领生态保护规范体系的基本原则。法典生态保护编需突破要素保护的模式，引入整体性治理理念，着重强化生物多样性各层次的保护。在物种保护层面，应特别重视外来入侵物种的识别与监督，加强风险管理。

　　

　　(三) 风险预防原则在法典生态保护编的规范呈现

　　

　　在生态保护编的一般规定中，可明确保障生态安全的立法目的。生态安全既是生态保护编的核心价值目标，也是实行生态保护风险预防原则的主旨。法典生态保护编将其确立为立法目的，可为风险预防原则提供明确的价值指引。同时，生态保护编可明确规定风险预防原则，在风险预防原则适用的典型领域（如外来物种入侵防控），可将风险预防原则作为首要原则。

　　

　　由于风险无法被完全消除，只能由特定主体承担，因而必然涉及风险分配问题。在实践背景下，风险预防原则一般被进一步具体化为关于风险预防措施与责任分配的法律规范。在风险社会中，国家任务从对个人权利与自由的消极保护转变为对不确定风险的积极回应。我国《宪法》以明确规定国家环境保护义务的方式，要求国家积极介入生态环境保护。以此为基础，法典生态保护编可对建立生态风险防控体系、采取风险预防措施、提高生态风险防控能力做出相应的规定。政府作为国家行使公共权力、管理公共事务的机关，应承担风险预防的主要责任，对可能发生的生态风险进行适应性调整。同时，由于单纯的行政规制在信息基础、科学认知、利益选择等多方面都难以满足现代风险治理需求，因此，有关单位和个人也应承担一定的风险预防义务，参与风险预防，即面对可能发生的生态破坏，应及时采取风险预防措施并依法向主管机关报告相关情形，接受调查处理。

　　

　　从制度逻辑讲，风险评估是风险预防的起点，旨在通过科学方法识别风险源及其危害路径，通过风险识别明确风险因素，开展风险分析，再借助风险评价机制，以定性或定量方式明确相关活动可能造成生态环境损害的性质、严重程度及暴露风险等。风险评估贯穿生态保护法治全过程，法典生态保护编可就此在相关领域做出规定。目前，一些现有的制度体现了在生态环境利用活动的不同阶段对风险评估的要求。

　　

　　在事前阶段，主要涉及规划和生态环境分区管控、生态环境标准等制度。其中，国土空间规划和生态环境分区管控是预防生态风险的重要举措，两者均将生态保护红线作为最严格保护区域的界限。在生态环境分区管控中，除了优先保护单元之外，重点管控单元主要涵盖生态破坏严重、环境风险高的区域，其划定同样以风险评估为前提。在生态环境标准制度中，有专门针对生态环境风险筛查与控制的生态环境风险管控标准,其制定须经过对生态风险的充分考量和严谨的科学论证。

　　

　　在事中阶段，主要涉及监测预警和调查报告制度。生态风险的监测预警通过对生态环境的实时或定期监测，发现和评估潜在风险，在风险超出可接受范围时发出警报。当监测预警发出风险警报后，需要进行详细的调查和全面的评估，进一步确定风险的性质、程度、影响范围以及可能的发展趋势。监测预警和调查报告制度均包含风险评估的相关要求，共同为制定科学合理的风险应对策略提供依据。

　　

　　在事后阶段，主要涉及应急管理制度和生态修复制度。在应急管理中，应急准备阶段要求地方各级人民政府对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记和风险评估，定期进行检查、监控并责令有关单位采取安全防范措施。在生态修复中，修复前的规划编制和分区划定、修复中对修复活动伴生风险的控制、修复后的效果验收等环节，均以风险评估为基础。

　　

　　风险管理要求根据风险评估的结果，对相关活动采取相应的防控措施。根据现有制度要求，风险性越高的活动以及生态环境脆弱性显著、越易受到生态风险侵扰的区域，越需要实施严格的风险管理。在规划和生态环境分区管控中，应制定差别化的生态环境准入和生态环境风险管控要求，对生态环境质量改善压力大、问题和风险突出的地方，采取更为严格和精准的管控。在监测预警和调查报告中，应根据预警级别和调查报告的结果，采取有针对性的应对措施。在应急管理中，需根据生态破坏的性质、特点、可能造成的危害程度和影响范围等，启动不同级别的应急响应，并采取相应的应急处置措施。在生态修复中，由于修复的效益和成本在不同空间上存在显著差异，生态风险高的地区应被优先安排修复。在修复实施过程中，应避免因修复措施不当而引发新的生态风险。修复完成之后，后期管护活动也应在充分考虑生态风险的基础上进行合理安排。生态保护编可以适当形式体现风险管理的要求。

　　

　　风险沟通依托于社会参与机制，推动多元主体的协同治理。风险沟通是风险评估和风险管理的重要支撑和程序保障。在生态保护法治中，风险沟通主要体现为生态风险信息公开和协同治理。现有生态保护规范中的调查、评估、监测、预警等措施中的信息发布和共享相关规定，均体现了信息公开的要求。此外，由于生态风险评估和管理已超越单一主体的能力范畴，多部门、多主体、多领域的综合判断和协调行动就成为必要的措施。对此，生态保护编可以做出原则性规定。

　　

　　 四、结论

　　

　　党的十八大以来，我国生态环境保护法治建设成就斐然。生态环境法典作为生态环境保护法律体系化的最高形式，应将生态保护规范纳入其中。在生态保护法治领域，风险预防原则已发展成为主导性的基本原则，因而应当构成生态环境法典的重要内容。通过将风险预防原则纳入生态环境法典，这一原则的价值理据、具体规则得以体系化展开。同时，由于其在生态环境法治体系中的独特地位，风险预防原则影响着生态环境法典的内容安排。将生态保护法治中的风险预防原则纳入生态环境法典，不仅要求法典生态保护编对其做出系统回应，同时也要求法典的其他篇章做出必要的规定。

　　

　　作为法律价值与法律规则之间的“中介”与“桥梁”，法律原则所具有的这种位于中间层级的抽象性，恰恰符合风险预防原则入典以平衡协调多元利益的内在要求。妥善安排风险预防原则这一彰显生态优先价值倾向的关键规范工具，将为生态环境法典的成功制定和生态保护法治的进一步健全与完善带来系统性的助益。

　　

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