生态环境法典编纂：为环境司法专门化提供制度保障

　　

　　作者简介：孙佑海，天津大学法学院院长，教授，中国法学会环境与资源法学研究会学术委员会主任。

　　

　　文章来源：《法律适用》2025年第10期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

　　

　　本文系国家社科基金重大项目“新时代预防型环境法治问题研究”（项目编号：23&ZD163）的阶段性成果。

　　

　　摘  要：环境司法专门化作为近年来我国司法领域的重要制度创新，通过一系列制度安排和资源整合有力提升了司法在生态环境治理中的效能。生态环境法典编纂对推进环境司法专门化具有重大意义。在理论层面，丰富马克思主义法治理论，推动环境司法专门化的理论创新；在制度层面，提供统一的法律依据，确立专门的司法原则，构建系统的法律责任体系；在实践层面，推动司法资源的优化配置，提升司法保护生态环境的质效，推动环境司法专门化的创新发展。当前我国已经建构起较为完善的环境司法专门化组织体系，制定了丰富的环境司法规则，形成了“法检行”跨部门、跨区域协同的工作机制，为环境司法专门化的入典提供了良好的实践基础。同时应正确认识环境司法专门化在机构设置、程序规则、裁判执行等领域面临的挑战。当下生态环境法典草案的原则性规定为环境司法专门化提供了重要支持，但与体系性建构环境司法专门化的期许仍有待完善之处。为此，应以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引，遵循系统集成等方法论要求，从基本原则、体制机制、集中管辖、法律责任、保障措施等多维度在生态环境法典中建构环境司法专门化制度体系。

　　

　　关键词：生态环境法典编纂；环境司法专门化；习近平生态文明思想；习近平法治思想

　　

　　目  次

　　

　　引言

　　

　　一、生态环境法典编纂与环境司法专门化概述

　　

　　二、生态环境法典编纂对环境司法专门化的重大意义

　　

　　三、环境司法专门化的全面梳理与挑战呈现

　　

　　四、对生态环境法典草案的若干评价

　　

　　五、关于生态环境法典草案中环境司法部分的完善路径

　　

　　结语

　　

　　引 言

　　

　　党的二十届三中全会提出，“编纂生态环境法典”。2025年4月27日，新中国成立以来第二部以“法典”命名的法律——生态环境法典草案提请十四届全国人大常委会首次审议。“生态环境法典承载着护航美丽中国建设、助力生态文明法治目标实现的神圣使命，它通过践行绿色发展的新模式开启生态环境法治建设的时代篇章。”

　　

　　当前，我国生态环境法典编纂工作正在有序推进。生态环境法典作为生态环境法律体系的核心载体，其编纂不仅是对现有生态环境法律规范的系统整合，更是推进生态文明建设法治化的重大举措。在此背景下，如何以生态环境法典编纂为契机，进一步推进环境司法专门化，成为法学理论与实践领域亟待解决的重要课题。环境司法专门化作为生态环境治理体系现代化的重要组成部分，对于提升环境司法效能、保障生态环境法律有效实施具有不可替代的作用。深入研究生态环境法典编纂与环境司法专门化的内在关联，探索通过法典编纂为环境司法专门化提供制度保障的路径，对推动我国生态文明建设和法治建设具有重大现实意义和深远历史意义。

　　

　　 一、生态环境法典编纂与环境司法专门化概述

　　

　　（一）生态环境法典编纂

　　

　　生态环境法典编纂是将分散的生态环境法律规范进行系统整合、修订和完善，形成逻辑严密、体系协调的综合性法典的过程,其目标在于实现生态环境法律的科学化、体系化，消除法律规范间的冲突与漏洞，提升生态环境治理的法律效能。法典内容涵盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任等多个方面，旨在构建全面、系统的生态环境法律制度体系。

　　

　　我国生态环境法典编纂有着良好的基础。1979年制定环境保护法（试行）以来，我国在生态环境法律体系建设方面取得显著成就，形成了30多部法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规，以及相关的司法解释、规章制度和政策措施。但是，现阶段我国生态环境立法呈现出碎片化特征，各单行法律在污染防治、生态保护等方面存在重复、矛盾和不协调等问题。编纂生态环境法典，能够有效解决上述问题，增强法律之间的协同。2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划公布，生态环境法典被列入第一类项目之中。全国人大常委会2024年度立法工作计划提出，扎实推进生态环境法典编纂工作，对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修，形成高质量的生态环境法典草案。全国人大常委会2025年度立法工作计划将生态环境法典作为初次审议的法律案之一。目前，生态环境法典草案对既有生态环境法律进行了系统整合，标志着我国生态环境立法向法典化取得重大进展。

　　

　　（二）环境司法专门化

　　

　　正确认识环境司法专门化，首先应当认清专门化和专业化的概念以及两者之间的关系。所谓专门化，一般是指针对特定领域、任务和对象，形成专门的分工、机构或流程，强调针对性和特殊性，更侧重形式上的专门设置。所谓专业化，一般是指在某一特定领域通过系统的知识、技能培训和实践积累，达到一定的专业水准，强调能力水平和分工程度，更侧重实质性的专业素养。从两者之间的关系看，“专业化”一词涵盖的范围更大，包括知识、技能、方法等多方面的素养提升。而“专门化”一词，更多是指专业化发展到一定阶段的表现形式，比如为实现专业化而设置了专门机构。从实际工作考察，两者之间相辅相成。专门化是专业化的载体和保障，比如通过设立专门的机构便于专业能力的集中发挥；专业化是专门化所追求的目标，通过专门化可以有效提升该领域的专业水平。专业化往往需要专门化的支持，而专门化能够满足专业化的实际需要。

　　

　　由此可见，环境司法专门化是指针对环境案件的特殊性，设立专门的环境审判机构，制定专门的诉讼程序或规则，从组织和流程上实现对环境资源案件的专门处理，目的在于促进和保障环境司法人员具备环境法律、生态科学等专业知识，掌握环境案件的审理方法和技能，能够精准适用法律解决生态环境纠纷，以利于全面实现生态文明建设的各项目标。具体可从以下几个方面认识。

　　

　　1.专门化审判机关

　　

　　设置专门化环境审判机关，有助于把传统审判机关从处理环境资源案件的困境中解脱出来，提高生态环境纠纷解决的公正度。在法院系统中，设立专门审理环境资源案件的环境资源审判庭、环境法庭等，以上机关独立于传统的刑事、民事、行政审判庭，集中管辖涉及环境污染、生态破坏、自然资源保护等各类案件。例如，最高人民法院设立环境资源审判庭，承担相关案件的办理工作，并对全国范围内人民法院的环境资源审判工作进行监督指导；高级人民法院成立环境资源审判庭，中级、基层人民法院专门设立环境法庭，集中审理特定类型的案件。最高人民法院及地方各级人民法院环境资源审判机构积极探索涉环境资源刑事、民事、行政审判职能的专业审判机制实现环境资源案件的归口管理和集中审理。

　　

　　2.专业化审判队伍

　　

　　组建具有环境法学、环境科学、环境治理等多学科知识背景的专业审判人员队伍，有助于满足环境资源审判实际需要，公正审理案件。环境资源案件具有多学科交叉特征，涉及法学、生态学、环境科学等多个学科领域，要求审判人员不仅具备扎实的法律功底，精通三大诉讼审判程序的运用，具备对环境资源案件事实认定、因果关系和生态环境修复原理的认知和判断能力，还需了解生态环境领域的专业知识，以作出公正的裁判。各地法院通过定期开展环境资源审判培训、学术研讨、邀请专家学者授课等方式，打造专业水平较高、审判能力较强的环境资源审判队伍,并邀请专业人员参与诉讼作为补充，包括建立环境司法技术咨询专家库、设立专家咨询委员会、邀请具有专门知识的人民陪审员参加案件审理等。

　　

　　3.特殊化诉讼程序

　　

　　环境诉讼程序与传统民事、行政诉讼程序存在显著差异，其诉讼规则具有特殊性。在环境侵权纠纷案件审理中，适用因果关系举证责任倒置规则，即行为人就其行为与损害结果之间不存在因果关系进行举证。在环境公益诉讼领域，赋予符合法定条件的社会组织、检察机关等诉讼主体资格，从而有效防止“公地悲剧”现象的发生。推行生态环境保护禁止令制度，以适应环境遭受严重危害时及时制止损害行为，避免损害结果扩大的现实需求。

　　

　　4.有针对性的法律适用规则

　　

　　考虑到环境资源案件高度复合性的特点，应当建立有针对性的生态环境法律适用体系。最高人民法院、最高人民检察院通过制定和完善生态环境领域的司法解释，出台具有指导意义的规范性文件，发布环境资源指导性案例、典型案例，为环境司法裁判提供规范指引；建立完善的环境资源案件证据规则，如允许采用专家证言、科学报告等证据形式，提高环境资源案件的审理质量。在生态环境法律适用的过程中，应当充分研究环境公共利益保护和可持续发展的要求，树立现代环境司法理念，实现法律效果与生态效果、社会效果的有机统一。

　　

　　 二、生态环境法典编纂对环境司法专门化的重大意义

　　

　　生态环境法典编纂是推进环境司法专门化的重大历史性机遇。根据当前形势并研判未来的发展趋势，生态环境法典编纂对环境司法专门化具有重大意义。

　　

　　（一）理论层面的重大意义

　　

　　1.丰富马克思主义法治理论

　　

　　马克思主义法治理论是建设社会主义法治的科学理论。法律作为上层建筑的构成内容是经济基础的产物，因此法律应服务于经济基础的建设和发展。环境司法专门化作为上层建筑的重要组成部分之一，通过构建符合生态环境保护需求的司法制度，体现了法律对社会发展新需求的回应，拓展了马克思主义法治理论在生态环境领域的应用场景，能够为马克思主义法治理论的创新发展注入新内涵。

　　

　　2.推动环境司法专门化的理论创新

　　

　　生态环境法典编纂将有力推动和促进我国环境司法专门化的理论创新。生态正义理论以生态系统的整体性与互动性为实践方略，立足于一定的物质生产方式，寻求一种既能满足人类合理需求，又能促进自然良序发展的政治价值诉求和政治制度设计。环境资源案件具有复杂性、专业性等特点，但过去一些地方在环境资源案件的审判过程中未能统筹兼顾实体生态正义与程序生态正义的现实需要，忽视了环境司法制度设计和案件裁判结果对实现生态正义的重要作用。生态环境法典在系统观念下重新审视环境司法维护生态正义的功能定位，对环境司法专门化的内容予以规定，有效实现了环境民事、行政、刑事责任的统筹适用，能够充分发挥民事审判救济修复、行政审判监督预防、刑事审判惩治教育的功能。进一步强调环境司法专门化建设既要立足于妥善解决当下纠纷，更要注重对生态环境的长期性保护。

　　

　　3.推动环境司法的理念深化

　　

　　编纂生态环境法典，明确生态环境领域的重要法律原则和基础性法律制度，能够进一步推动环境司法理念的深化，为法院审理环境资源案件提供价值导向。一是有助于深化绿色司法理念。生态环境法典草案规定的绿色发展原则，指引法院把保护优先、促进绿色发展的司法理念融入环境资源案件的审理过程中，注重生态效益与社会效益的平衡。二是有助于深化系统司法理念。生态系统具有整体性和关联性，环境资源的保护与修复应当从系统治理的角度出发，统筹水、大气、土壤等要素之间的关系。生态环境法典草案规定的系统治理原则，为法院审理案件提供了系统性思维的指导。法院应当贯彻“山水林田湖草沙是生命共同体”的要求，充分考虑各环境要素之间的相互关系，打破行政区划的限制，加强区域间和流域内的协同。三是有助于深化恢复性司法理念。恢复性司法理念强调在环境资源案件审判中，不仅要惩治违法行为，更要注重生态环境的修复和恢复。生态环境法典草案明确要求加强生态的保护与修复。法院应当充分考量地域生态环境特点、社会发展效益以及行为人的经济能力，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，运用土地复垦、补植复绿、环保公益劳动等多种手段，实现生态环境的有效恢复。

　　

　　（二）制度层面的重大意义

　　

　　1.提供统一的法律依据

　　

　　生态环境法典编纂将不同领域、不同层级的生态环境法律规范进行梳理协调、系统整合，消除法律适用中的冲突和不确定性，形成系统、全面的规则体系。当前，环境司法专门化并无明确的、直接的法律依据，迫切需要以体系化、协同性思维突破诉讼格局固化的“藩篱”。生态环境法典编纂能够有效解决环境司法中的特殊问题，不仅有利于维护法律秩序，还能节约社会成本，为环境司法专门化工作提供明确统一的法律依据。

　　

　　2.确立专门的司法原则

　　

　　当前我国已经构建了生态环境损害救济的多元体系，包括环境侵权诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等。但是，各诉讼程序之间的衔接有待提升。编纂生态环境法典，能够在现有法律规定的基础上，结合环境资源审判的特殊规律，进一步明确符合生态环境保护特点的司法原则，推动相关法律的修改和司法解释的出台，提升生态环境诉讼程序的规范性和科学性，协调不同诉讼之间的关系，为环境司法专门化的进一步发展奠定基础。例如，“预防为主、防治结合”原则要求，审判机关在案件审理中注重事前防范，对可能造成生态环境损害的行为及时采取措施；“损害担责”原则要求，若行为人造成或可能造成生态环境损害后果，应当依法承担防止和减少损害、开展生态环境修复、损害赔偿等法律义务。这些原则融入生态环境法典，有助于引导司法裁判理念的提升，推动环境司法更加契合生态文明建设的需求。

　　

　　3.构建系统的法律责任体系

　　

　　生态环境法律责任是因侵犯生态环境法律规定的权利或违反生态环境法律规定的义务而引起的、由国家机关认定并归于有责主体的直接强制性义务。生态环境法律责任具有综合性特征，涵盖了民事、行政、刑事的一般法律责任形式，并且基于生态环境保护的特殊性发展出生态环境修复等特殊责任方式。生态环境法典通过构建全面、合理的生态环境法律责任体系，整合环境民事、环境行政和环境刑事法律责任的基本规则，明确不同违法行为对应的法律后果，实现责任体系的有机衔接，为环境司法裁判提供准确的责任认定和追究依据。例如，《生态环境法典（草案）》第1053条规定，因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事侵权责任、行政责任、刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事侵权责任。该规定有助于推动形成多层次、全方位的责任追究机制，便于司法机关准确适用法律，以提高环境资源案件裁判的公正性和权威性。

　　

　　（三）实践层面的重大意义

　　

　　1.推动司法资源的优化配置

　　

　　编纂生态环境法典，有利于推动司法资源的优化配置。环境资源案件常涉及多元主体，传统民事、刑事、行政审判各自分立的审判模式已难以契合环境司法的复合性特征。通过环境资源案件归口审理实现审判职能整合，避免分散审判容易导致的重复性鉴定、举证和审理，从而简化救济程序、统一裁判标准，并实现环境资源民事、行政、刑事责任的统筹考虑与综合运用。根据环境资源案件的数量和分布情况，集中由特定的法院管辖，有利于保障有足够的案源，为审判人员迅速积累审判经验和显著提升法律适用能力提供坚实支撑。环境资源案件往往具有跨区域的显著特征，因此，应建立健全以流域为单位的跨行政区划集中管辖机制，构建更加科学的审判模式，同时设立生态环境检察和生态环境公安机构，合理配置审判资源，有效化解生态环境纠纷。

　　

　　2.提升司法保护生态环境的质效

　　

　　生态环境价值具有多元性，不仅体现为生态环境公共利益，也常常在各类生态环境利益相关者中彰显，因此，环境司法不能仅以单一价值的实现为目标，而应当统筹考虑生态环境公共利益与私人利益、生态环境保护与经济发展等多重价值。在生态环境法典编纂背景下，通过设立专门审判机关、优化审判程序、强化审判团队专业化建设，实现对生态环境复杂问题的系统性回应，促进生态环境多元价值的协调、平衡实现，从而提升环境司法的质量。生态环境法典的编纂和实施，能够有效推动环境司法过程中法治思维和法治方式的守正创新，促进司法与行政、司法与地方立法、司法与社会监督之间的互动协同，全面提升环境司法的公信力，从而全面保护人民群众的环境权益，满足人民对美好生态环境的需求。

　　

　　3.推动环境司法专门化的创新发展

　　

　　编纂符合社会实际、可操作性强的生态环境法典，有助于进一步推动环境司法专门化的创新发展。一方面，生态环境法典对生态环境领域的新问题作出系统性回应，如应对气候变化、加强生物多样性保护、保障生物安全等，为我国环境司法在以上领域的应对提供了法律依据和制度设计；另一方面，生态环境法典有助于推动我国环境司法专门化与国际的合作。生态环境法典草案规定，国家加强生态环境领域的国际合作，积极参与生态环境国际规则的研究与制定，推动碳足迹等规则衔接互认。这些规定有助于发挥我国法院在维护全球环境治理和国际环境司法秩序中的重要作用，推动我国环境司法专门化体系在涉外生态环境法律制度司法适用方面的功能发挥，从而全面提升我国环境司法的国际影响力。

　　

　　 三、环境司法专门化的全面梳理与挑战呈现

　　

　　为推进环境司法专门化，我国陆续制定出台了一系列重要政策文件，在规范层面为环境司法专门化提供指引。最高人民法院2014年出台的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出“合理设立环境资源专门审判机构”。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，进一步细化环境司法专门化工作安排，提出“在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构，统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等。”2021年，最高人民法院发布《关于新时代加强和创新环境资源审判工作 为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》，提出“坚持以前瞻性、全局性、战略性、整体性思维系统推进环境资源审判专门化改革”。在上述政策文件的指引下，我国环境资源审判制度体系不断完善，环境司法专门化工作稳步推进，成效显著，但同时也面临着多方面的挑战。

　　

　　（一）环境司法专门化取得重大成就

　　

　　多年来，我国诸多地方在最高人民法院的指导下，在环境司法专门化方面进行了艰苦宝贵的探索，取得了丰富的经验和成就。2007年，为解决周边县、市频发的跨行政区域水污染纠纷，加大“两湖一库”水资源保护和水污染防治的力度，贵阳市中级人民法院经贵州省高级人民法院批复同意，在下辖的清镇市人民法院设立环境法庭。我国历史上第一个专门环境法庭由此诞生，开启了我国环境司法专门化的历程。此后，江苏、云南、福建、海南和重庆等地也相继开展了环境司法专门化的地方实践。2014年，最高人民法院设立环境资源审判庭，推动我国环境司法专门化进入快速发展新阶段。经过多年探索实践，我国成为全球环境资源专门审判机构覆盖最广、体系最完整的国家。环境司法专门化实现了从无到有、从有到优的跨越式发展。

　　

　　一是我国已构建起较为完善的环境司法专门化组织体系。截至2024年底，全国共设置环境资源专门审判机构、组织2424个，以环境资源审判庭为主体、合议庭和人民法庭为补充的“一主两副”基本架构成熟定型。环境司法专门化的地方实践日趋成熟。例如，湖北省为加强环境资源审判专门化建设，建成以省高级人民法院全面指导，5个中级人民法院环境资源审判庭集中审理环境民事公益诉讼案件，10个专门环境资源法庭和104个专门审判团队为基础的“1+5+10+N”环境资源审判专门化体系，实现对全省环境资源案件的有效覆盖。同时，环境资源专业化审理机制在全国广泛推行，1700余家人民法院实行环境资源刑事、民事、行政案件归口审理，有效推动审判资源的集中调配和审判质量的显著提升。

　　

　　二是环境司法规则实现系统集成。为保证环境资源审判质量，统一全国环境资源案件审判标准，在总结环境资源案件审判经验的基础上，最高人民法院“制定环境污染犯罪、环境侵权、环境公益诉讼等司法解释21部，构建起务实管用、严格严密的环境资源裁判规则体系”。同时，最高人民法院充分发挥指导性案例对具体审判工作的指引作用，定期发布环境资源领域的指导性案例。在2014年到2024年的10年时间里，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等单独或者联合发布55件相关环境司法文件，发布97批876件典型案例。这些文件和案例构建了涵盖流域治理、生物多样性保护、自然资源保护等领域的司法规则框架。相关司法解释和司法文件为环境资源案件审判提供了明确的裁判依据，典型案例则为同类案件审理提供了裁判参考，有效填补了法律适用空白，增强了环境司法的规范性和权威性。我国多年来形成的覆盖面广、内容丰富、操作性强的环境司法规则体系，为提升环境资源审判质效、推进环境司法专门化发展发挥了重要作用。

　　

　　三是“法检行”等部门加强合作，形成省级部门联动、跨区域合作、司法基地共建等多种协同模式。在环境司法专门化建设过程中，部分地区创新恢复性司法方式，建立多元化、专业化生态修复执行机制，建成“生态修复+社会化治理”综合工作格局，以数字化平台、智能化系统为依托，构筑起央地协同、区域流域协同等全域数字化协同治理新机制。例如，2025年5月29日，昆明环境资源法庭、成都环境资源法庭、丽江市中级人民法院、凉山彝族自治州中级人民法院共同签署《关于加强泸沽湖生态环境与文旅融合司法协同保护的意见》，共建泸沽湖司法保护实践基地，通过跨区域司法协作，统一裁判尺度，提升对泸沽湖生态环境违法行为的打击力度。省级部门联动、司法基地共建等模式不断涌现，促进了司法与行政的有效衔接，形成生态环境保护的合力。环境司法专门化建设在发展中稳步推进，为切实维护人民群众生态环境权益、建设美丽中国提供了坚实的司法保障，形成了一套可复制、可推广的环境司法“中国方案”。

　　

　　（二）环境司法专门化面临的挑战

　　

　　我国环境司法专门化建设切实缓解了实践中环境资源案件立案难、审理难、裁判难、执行难等问题，但也面临着实践超前而法律滞后等问题，影响着环境司法专门化的长远发展。随着环境司法专门化工作的深入推进，以下挑战应当引起高度重视。

　　

　　一是环境司法专门化机构的专业功能如何充分发挥。首先，在环境司法专门化进程中，部分人民法院虽然进行了专业化布局，但往往采用挂牌方式设立环境资源审判专门机构，难以在短时间内对审判组织的运行方式、人员组成等进行大范围、深层次调整。其次，长期以来，我国基本上采取了按照民事案件、行政案件、刑事案件分类进行审判的工作机制，环境司法专门审判机构在具体审理案件时仍受制于民事、行政、刑事分开审理的思路，实现环境资源审判专业化实质运行仍面临挑战。再次，部分地区虽在政策层面设立了环境司法专门机构，但在实际运行中面临人员配备不足、经费保障不到位等现实挑战。一些基层法院的环境审判庭人员身兼数职，难以专注于环境资源案件的专业化审理，无法充分发挥环境资源审判机构的专业化优势。

　　

　　二是环境司法专门化中的程序规则如何进一步完善。一方面，现有生态环境法律体系中的部分规定较为原则，缺乏针对环境资源案件特殊性的具体操作细则。同一环境违法行为可能同时涉及民事、行政和刑事等领域，但具体案件的审理实际上还是适用传统诉讼机制，缺少专门适用于环境资源审判的特别程序，无法适应环境诉讼的综合性和复杂性特征。同时，国家规定的机关或者法律规定的组织可以就同一生态环境违法行为提起生态环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼，但不同诉讼程序之间缺乏明确的衔接规则，可能会导致法律适用中诉讼程序重合和法律责任竞合。另一方面，虽然各地人民法院在环境资源法庭的设置以及受案范围、案件管辖、证据规则、绩效考核等配套程序规则上进行了探索，但在环境资源审判机构设置的规范统一上仍存在困难。

　　

　　三是环境资源案件的生效判决如何高质效执行。确立以最大化保护生态环境利益为原则的执行规则是环境司法专门化的重要内容之一。但在实践中，环境资源案件的执行与民事案件、行政案件的执行程序并无差别，执行法官对采取何种执行方案最有利于保护生态环境认识不深，“恢复性司法实践+社会化综合治理”的审判执行机制有效运转还有待加强。补植复绿、增殖放流、认购碳汇等替代性修复责任承担方式应用较少，实践中往往会出现行为人未按期履行修复义务、修复效果未达预期等执行问题。同时，支付生态环境损害赔偿金已逐步成为实践中责任人承担法律责任的主要方式。2024年，各级人民法院判令责任人承担生态环境损害赔偿资金高达96亿元，但是，如何管理好这些资金，对生态环境修复最为有利，还需要进一步探讨。

　　

　　四是环境资源案件跨区域集中管辖如何提升优化。基于行政区划的传统案件管辖制度无法满足生态系统整体性保护需要，为解决这一问题，各地法院积极开展环境资源案件跨行政区划集中管辖相关工作，在审判组织、管辖模式、工作机制等方面进行了有益探索，取得了显著成效。然而，随着环境资源案件跨区域集中管辖工作的深入推进，一系列深层次挑战逐渐显现。一方面，实践中环境资源案件跨区域集中管辖程度不高，缺乏清晰明确的法律规范支撑，案件管辖的运行基础仍依赖于传统的以行政区划为单位的诉讼格局，割裂了生态环境保护的整体性。另一方面，在已经实行了环境资源案件跨区域集中管辖的地方，也存在着案件范围、管辖标准界定不一，以及环境资源案件跨区域集中管辖巡回审判、异地立案等配套措施覆盖范围有限等问题，致使环境资源案件集中管辖的目的难以实现。

　　

　　由此可见，为巩固我国环境司法专门化的成果，深化推动环境司法专门化建设，建议立法机关抓住生态环境法典编纂的有利时机，在生态环境法典中系统规定环境司法专门化的实质内容。这不仅是回应当前环境司法专门化建设面临挑战的应有之义，也是顺应生态文明建设实践需求和发展趋势的必由之路。

　　

　　 四、对生态环境法典草案的若干评价

　　

　　2025年4月27日，生态环境法典草案提请十四届全国人大常委会第十五次会议审议，并于4月30日至6月13日公开向全社会征求意见。笔者对生态环境法典草案进行了深入研究，发现其对环境司法给予了高度重视，但与依法支持生态文明建设的实际需要相比仍有完善空间，故评价如下：

　　

　　（一）草案对环境司法给予重要支持

　　

　　《生态环境法典（草案）》第30条规定：“国家加强环境司法保障建设，推进行政执法机关与监察机关、司法机关协同配合，对污染环境、破坏生态等违法行为依法追究法律责任。”该条款明确了环境司法的法律地位，强调国家加强环境司法保障建设，要求各部门协同配合惩治生态环境违法行为，为环境司法专门化提供了一定的法律依据。这有效巩固了环境司法改革的实践成果。一方面，有助于发挥环境司法定分止争、权利维护和公益保护的功能，对于解决生态环境突出问题、提升环境资源审判专业水平、推动环境司法工作向更高水平发展具有重要意义；另一方面，有助于确保环境司法工作能够得到各方面的支持和配合，对于持续深化环境司法协作，实现环境治理整体效益的最大化具有重大意义。

　　

　　（二）草案存在的完善空间

　　

　　1.缺乏关于环境司法专门化的细化规定

　　

　　环境司法专门化是提升环境司法质量和强化生态环境权益保护的重要保障，也是环境司法领域治理体系和治理能力现代化的重要内容。生态环境法典承担着体系化整合现有规范以及吸收生态文明体制机制改革成果的重要任务，然而其第30条的规定过于简略，缺乏对环境司法专门化关键要素的细化规定，远远无法满足环境司法专门化的实际需求。具体来看：

　　

　　一是缺乏对环境司法专门化基本原则的规定。法律原则具备特定的价值意蕴、追求特定的价值目标，对环境司法专门化的实践具有重要指导作用。然而当前生态环境法典草案并未对环境司法专门化的原则予以规定。

　　

　　二是缺乏对环境司法专门机构设置的有关规定。实践中全国各地设立的专门化机构形式多样，包括环境资源审判庭、环保法庭等，但缺乏统一的设置标准，若生态环境法典对此不予以回应，会导致专门化机构在人员配置、物资设施保障等方面缺乏稳定性。

　　

　　三是缺乏促进环境司法与行政执法有机衔接的规定。比如，生态环境法典草案未对司法机关与行政执法机构在环境资源案件线索移送、证据采集、修复执行等方面的协作作出明确规定，这不利于强化环境司法和相关行政执法的协同配合。

　　

　　2.缺乏关于环境资源案件集中管辖的规定

　　

　　立足于环境资源案件的特殊性、专门性，学术界普遍认为，生态环境法典编纂应当确立以环境司法专门化为核心的诉讼解决机制，建立环境资源案件的集中管辖制度。然而，生态环境法典草案缺乏关于环境资源案件集中管辖的规定，无法使环境司法专门化朝着更加精细化、实质化的方向发展。一是缺乏关于环境资源案件集中管辖案件范围、管辖标准的规定。二是缺乏关于环境资源案件集中管辖中司法协作的规定。现有生态环境法典草案中，并未对集中管辖法院与非集中管辖法院的权责进行规定，不利于非集中管辖法院释明、告知和引导当事人向集中管辖法院提起诉讼，无法为集中管辖法院异地调解、调查取证等活动提供支持与协助。三是缺乏关于环境资源案件集中管辖配套制度的规定。环境资源案件集中管辖后，会对原有的管辖规则和相应的机制进行一定调整，而现有生态环境法典草案未对管辖权异议的处理、异地立案、巡回审判等环境资源案件集中管辖的配套制度予以规定，不利于实现集中管辖案件的科学审理和相应的审判管理。

　　

　　3.法律责任规定不够完善

　　

　　当前生态环境法典草案中法律责任的规定仍存在如下问题。一是民事责任的规定需要进一步完善。生态环境法典草案关于民事责任的规定一定程度上回应了环境民事司法的需求，但是未对生态环境惩罚性赔偿、生态环境保护禁止令等我国环境司法的创新举措作出明确肯定，且没有对生态环境修复责任的履行与监督作出细化。

　　

　　二是刑事责任的规定需要完善。“判断生态环境领域犯罪及相应刑事责任，既需要刑法典及其司法解释，也需要生态环境法典。”生态环境法典草案在刑事责任方面采用引致条款方式予以规定。此种过于原则的规定不利于司法机关科学准确地判定当事人的刑事责任。此外，生态环境法典草案并未针对新型生态环境犯罪行为作出规定。

　　

　　三是行政处罚与民事责任、刑事责任的衔接规则需要完善。虽然《生态环境法典（草案）》第1053条专门规定了不同责任形式之间的衔接机制，但该规定过于原则，操作性不强，不利于法律责任的精准追究，因此需要进一步完善。

　　

　　 五、关于生态环境法典草案中环境司法部分的完善路径

　　

　　在生态环境法典草案中建立健全环境司法专门化制度体系，需要从指导思想、方法论要求以及具体制度框架三个方面寻求进路。在指导思想方面，需强调以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导。在方法论方面，需强调遵循系统集成思维，推动司法机关与行政机关以及司法机关内部的协同。在具体制度框架方面，需强调从基本原则、体制机制、集中管辖、法律责任、保障措施等多维度建构环境司法专门化的制度体系。

　　

　　（一）进一步明晰立法的指导思想

　　

　　1.坚持以习近平生态文明思想为指导

　　

　　习近平生态文明思想是以习近平同志为核心的党中央在生态文明建设领域各项重大政策的集中体现。以习近平生态文明思想为指导完善生态环境法典草案，有助于将党中央关于生态文明建设的各项重大政策通过立法程序转化为法律，使之具有规范性和强制性。习近平生态文明思想的核心要义体现为“十个坚持”，其对于生态环境法典中环境司法专门化的体系性建构具有直接指导作用。

　　

　　具体来看，坚持党对生态文明建设的全面领导的思想，要求环境司法中将党的全面领导落实到各方面各环节；坚持生态兴则文明兴、坚持人与自然和谐共生、坚持绿水青山就是金山银山、坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉的思想，要求在环境司法中践行恢复性司法理念，重视生态环境修复责任的运用；坚持绿色发展是发展观的深刻革命的思想，要求在环境司法中完整准确全面贯彻新发展理念，服务经济社会发展全面绿色转型；坚持统筹山水林田湖草沙系统治理的思想，要求构建跨区域、跨部门的生态环境协同保护制度，为在生态环境法典中建立健全环境司法专门化制度体系提供依据和遵循；坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的思想，要求强化行为人的法律责任；坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动的思想，要求在环境司法专门化制度体系建构中强化公众参与；坚持共谋全球生态文明建设之路的思想，要求在生态环境法典中强化同世界各国、国际组织在环境司法专门化方面的经验交流互鉴、成果惠益分享。

　　

　　2.坚持以习近平法治思想为遵循

　　

　　习近平总书记强调，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”严格的司法制度需依托专门化的司法机构、专业的审判团队和完善的程序规则，如此才能确保对生态环境领域违法行为的精准打击和有效震慑。如在环境污染刑事案件中，专业化的环境资源审判能够更准确地认定污染行为与损害后果之间的因果关系、量化损害后果，从而实现罪责刑相适应。习近平总书记的这一论述深刻阐述了法治在生态文明建设中的重要价值，揭示了环境司法专门化在生态环境法治建设中的重要地位。

　　

　　作为全面依法治国的根本遵循和行动指南，习近平法治思想的核心要义体现为“十一个坚持”，其对生态环境法典中环境司法专门化制度体系的建构亦具有极大指导意义。如坚持以人民为中心的思想，要求生态环境法典充分保护人民群众生态环境权益，通过扩大环境公益诉讼主体范围，降低诉讼门槛，确保公众能够有效参与环境司法；坚持中国特色社会主义法治道路的思想，要求立足环境资源审判实践，在生态环境法典中建构符合我国国情的环境司法制度；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍的思想，为环境司法专门化提供了人才保障理据，要求生态环境法典中建立健全环境司法专业人才培养机制，提升环境司法队伍的专业化水平。

　　

　　3.坚持以习近平相关重要论述为指南

　　

　　习近平总书记针对生态文明建设以及环境司法作出的重要论述，为生态环境法典中建构环境司法专门化制度体系提供了科学指引。

　　

　　2021年4月30日，习近平总书记在十九届中央政治局第二十九次集体学习时强调，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，促进生态环境持续改善。习近平总书记的这一重要论述为环境司法明确了目标任务，要求统筹协调不同类型的环境资源案件审理，通过建构专门化的审判机制，实现对生态环境的系统性保护。

　　

　　2021年5月26日，习近平总书记在致世界环境司法大会的贺信中指出，“中国持续深化环境司法改革创新，积累了生态环境司法保护的有益经验。”习近平总书记的这一重要论述不仅是对我国环境司法专门化的认可，更为其持续推进注入了强大动力。在习近平总书记重要论述指导下，有必要在生态环境法典中进一步明确环境司法专门化的制度体系。

　　

　　（二）进一步明晰立法的方法论要求

　　

　　1.运用系统集成思维

　　

　　制度的系统集成是法典化的重要特征。生态环境法典编纂是对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华。因此，在生态环境法典编纂过程中，需要坚持系统集成思维，统筹考虑生态环境法律规范的整体性和协同性。系统集成思维要求生态环境法典对环境司法有关治理规范、治理理念予以整合，推动环境司法专门化相关规定与生态环境立法、执法、守法等环节有机衔接，构建完整的生态环境法治体系，避免法律规范之间和制度实施中的冲突和脱节。

　　

　　2.强化司法机关与行政机关衔接

　　

　　贵州省清镇市人民法院环境保护法庭的设立，标志着我国环境司法专门化进程的启动。此后，以环境司法专门化为依托，通过司法机关介入弥补行政机关在制止生态环境违法行为上的不足，我国司法机关与行政机关的协同性不断增强。在生态环境法典中建立健全环境司法专门化制度体系，需要统筹考虑当前我国法治实践场景中司法与行政之间的关联、渗透和融合，推动司法机关与行政机关的联动。比如，建议明确司法机关与行政机关在生态环境保护中的职责分工和协作机制；规定行政机关在环境资源案件调查、证据收集等方面为司法机关提供支持；要求司法机关对行政机关的执法行为进行监督等。

　　

　　3.促进司法机关内部的协同

　　

　　环境司法专门化在推动生态环境领域民事、行政、刑事审判融合的同时，还对不同级别、区域审判机关的协作以及审判机关与检察机关的协作提出新要求。因此，在生态环境法典中体系化建构环境司法专门化制度，需要对既有司法制度进行改造升级。如完善环境公益诉讼的起诉、审理和执行程序；建立上下级审判机关之间的业务指导和案件协调机制，统一环境资源案件的裁判标准，提升环境司法的整体效能。尤其是，应当注重建立健全环境资源案件的集中管辖制度，确保环境资源案件受理和审理的科学性和公正性。

　　

　　（三）环境司法专门化制度的体系建构

　　

　　环境司法专门化制度在生态环境法典中的体系建构，建议通过在总则编、法律责任和附则编融入以下六方面的内容加以实现。

　　

　　1.明确环境司法专门化推进中的基本原则

　　

　　法律原则条款承载和传达了法律的基本价值取向，是环境司法专门化有关法律规则的基础和本源，因此有必要在生态环境法典总则编中明确环境司法专门化的基本原则。《生态环境法典（草案）》第6条对预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责等生态环境保护的基本原则作出规定，第30条对加强环境司法保障建设作出原则性规定。在此基础上，建议以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导，在总则编中细化环境司法专门化的基本原则，如专业性原则、预防性原则、生态修复优先原则等。

　　

　　专业性原则，要求环境资源案件应当由专门机构和专业人员审理。此前，为了确保环境资源案件得到专业、公正的审理，最高人民法院出台了《关于具有专门知识的人民陪审员参加环境资源案件审理的若干规定》，其中第1条明确规定，“人民法院审理的第一审环境资源刑事、民事、行政案件，符合人民陪审员法第十五条规定，且案件事实涉及复杂专门性问题的，由不少于一名具有专门知识的人民陪审员参加合议庭审理”。生态环境法典应当明确环境司法的专业性原则，并以此原则统领相关法律法规、司法解释以及相关环境司法审判工作。

　　

　　预防性原则，要求应当通过司法手段对不可逆的生态环境损害进行事前预防。生态环境侵权行为导致的损害后果往往难以修复，因而需要在损害发生前便采取措施加以防范。为了回应生态环境案件的这一特殊需求，司法实践中探索出了以生态环境保护禁止令和预防性环境民事公益诉讼为代表的预防性环境司法措施。建议生态环境法典草案对此类实践探索加以回应，明确环境司法应当坚持预防性原则，为生态环境保护禁止令、预防性环境民事公益诉讼等司法制度提供原则性、基础性法律依据。

　　

　　生态修复优先原则，要求环境司法裁判在生态环境损害可修复或可部分修复的情况下，应当优先判令侵权人以修复生态环境的形式承担责任，而非金钱赔偿或其他形式的补偿措施。这一原则是环境资源审判践行恢复性司法理念的具体表现，强调环境司法应当站在人与自然和谐共生的高度追求对生态环境的原真性、完整性保护。生态环境法典应明确环境司法的生态修复优先原则，推动其内在价值融入民事、行政、刑事、公益诉讼等各类环境资源案件的审理，以环境司法促进生态修复，强化环境保护。

　　

　　2.建立健全环境司法专门化体制

　　

　　建议在生态环境法典中对环境司法专门机构的设置标准和职能定位作出规定，明确各级环境资源审判机构的设立条件、人员配置和案件管辖范围，赋予其独立行使环境司法权的地位，为环境司法专门化提供组织保障。

　　

　　具体而言，建议在生态环境法典总则编增加一条，具体内容为：国家建立环境资源审判专门机构。环境资源领域的民事、行政、刑事案件和环境公益诉讼案件由环境资源专门审判机构统一审理，统筹发挥民事、行政、刑事和环境公益诉讼的审判职能。

　　

　　3.建立健全环境司法专门化机制

　　

　　当前，《生态环境法典（草案）》第23条已经对建立健全生态环境信息共享机制作出原则性规定；第30条对行政执法机关与司法机关的协同配合作出原则性规定；第143条、第1068条、第1069条已经对环境公益诉讼制度作出原则性规定。建议在此基础上，通过生态环境法典进一步健全环境司法与行政执法的协同机制，包括信息共享、案件移送、联合执法等内容；完善环境公益诉讼机制，细化诉讼程序和裁判执行规则；建立健全生态环境损害司法鉴定评估机制，统一鉴定标准和机构管理，提升环境司法的科学性和公正性。

　　

　　具体而言，一是建议将第23条中生态环境信息共享的范围由行政机关扩展至司法机关，在该条中明确规定“行政机关应当加强与司法机关的生态环境信息共享”。二是建议对第30条内容作出细化，将“推进行政执法机关与监察机关、司法机关协同配合”明确为“推进行政执法机关与监察机关、司法机关在案件移送、联合执法等方面的协同配合”。此外，建议在法律责任和附则编中明确行政机关向司法机关移送案件的条件和时限，避免以罚代刑。三是建议在第143条、第1068条、第1069条中对环境公益诉讼制度作出进一步细化，并在生态环境法典的法律责任和附则编新增一条，对环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的衔接作出规定。四是建议在法律责任和附则编中对生态环境损害司法鉴定的评估机制作出规定。

　　

　　4.建立健全环境资源案件集中管辖制度

　　

　　建议在生态环境法典中对环境资源案件跨区域集中管辖的案件范围、管辖标准作出明确规定，清晰界定集中管辖法院及其管辖范围，以此提升环境资源案件集中管辖的实践效能，为推进环境资源案件跨区域集中管辖提供合理、明确的规范支撑。

　　

　　具体而言，建议在生态环境法典总则编中增加一条，作为环境资源案件跨区域集中管辖的一般规定，具体内容为：“省、自治区、直辖市高级人民法院应当结合本辖区内流域、生态功能区、自然保护区等生态系统单元，指定辖区内具备环境专门审判能力的人民法院，对下列环境资源案件实行集中管辖：（一）跨行政区划的环境污染、生态破坏侵权纠纷；（二）跨行政区划的环境资源行政、刑事案件；（三）环境公益诉讼案件、生态环境损害赔偿案件；（四）其他需要实行集中管辖的环境资源案件。”

　　

　　5.细化法律责任规定

　　

　　当前，生态环境法典草案中用了大量篇幅规定行政处罚，但对于生态环境领域的民事责任以及刑事责任追究的规定偏弱。为此建议从以下三个层面进一步细化法律责任规定。

　　

　　一是完善生态环境法典中的民事责任。第一，建议在法律责任和附则编引入惩罚性赔偿制度，对恶意污染环境行为加大惩治力度。新增条款的具体内容为：“企业事业单位违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人或国家规定的机关、法律规定的组织有权请求相应的惩罚性赔偿。”第二，建议在法律责任和附则编中规定生态环境修复责任的履行方式和监督机制，确保受损生态环境得到有效修复。新增条款的具体内容为：“在环境民事公益诉讼案件或生态环境损害赔偿诉讼案件中，可以综合考量责任人的履行能力、修复方案、社会影响等因素，准许其以补植复绿、增殖放流、劳务代偿、技改抵扣、碳汇认购等方式承担生态环境修复责任或生态环境损害赔偿责任。”第三，建议在法律责任和附则编中引入生态环境保护禁止令制度。新增条款的具体内容为：“被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，如不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害的，因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织，以及国家规定的机关或者法律规定的组织可以向人民法院申请生态环境保护禁止令。”

　　

　　二是完善生态环境法典中的刑事责任。建议适应生态环境保护的新需求，修订生态环境领域犯罪的构成要件和量刑标准。此外，建议针对新型环境犯罪，如非法基因编辑、跨境污染转移等，补充相应的罪名和处罚规定，强化刑事司法的威慑力。

　　

　　三是在生态环境法典中设定混合法律责任。建议建立不同法律责任之间的协调机制，明确行为人因同一生态环境违法行为可能同时承担多种法律责任情形下的司法审判规则，避免责任竞合和遗漏，确保对生态环境违法行为的全面追责。

　　

　　6.建立健全环境司法专门化的保障制度

　　

　　一是在生态环境法典中强化环境司法的政治保障。建议在总则编中进一步明确坚持党对环境司法专门化工作的领导。通过坚持党的领导，协调各方资源，推动解决环境司法专门化进程中的重大问题，以确保环境司法工作与国家生态文明建设的需求保持协调一致。

　　

　　二是在生态环境法典中强化环境司法的机构设置和运行保障。建议在总则编中明确规定环境司法专门机构的设立程序和经费保障机制，将环境司法专门机构的运行经费纳入财政预算，确保其正常运转。

　　

　　三是在生态环境法典中强化环境司法的物质保障。建议在总则编中规定国家加大对环境司法技术装备和信息化建设的投入，建立环境司法专门化所需的鉴定实验室、生态环境数据监测平台等设施，提升环境司法的科技水平，强化对复杂环境资源案件的审理能力。

　　

　　结 语

　　

　　环境司法专门化是推进我国生态文明建设和生态环境法治建设的重大举措。环境司法的专业性、复杂性和系统性等特点决定了需要通过专门化的司法制度和法定程序加以保障。生态环境法典作为生态环境领域的基本法律，其编纂质量直接影响环境司法的发展。在我国大力推进生态文明建设和美丽中国建设的背景下，在生态环境法典中系统建构环境司法专门化制度体系具有特殊意义。笔者坚信，以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，通过科学合理的完善路径，进一步细化生态环境法典草案关于环境司法专门化的各项规定，必将使生态环境法典成为环境司法专门化的有力保障，从而推动我国生态环境治理体系和治理能力迈向新台阶，为实现人与自然和谐共生的现代化作出应有的贡献。

　　

　　声 明 

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