规范生活垃圾分类为“污染源仓库”减负

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　固体废物又被人们称之为“垃圾”，是指在生产、生活和其他活动中产生的已经失去原有使用价值或者虽未失去使用价值但被抛弃/放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质。《生态环境法典（草案）》污染防治编第六分编名为固体废物污染防治，系统规定了固体废物污染防治法律制度，特别是针对对量大面广的生活垃圾，建立了完善的分类制度。

 

　　一、固体废物既是污染物也是“放错了地方”的资源

 

　　固体废物污染与大气、水、土壤污染既有深刻的关联，又有显著的区别。原因在于，一种物质能否成为固体废物，关键不在于其物理状态，而在于它是否被“废弃”或“放弃”。因此，一个物品是否被视为“废物”具有主观性，一个空饮料瓶对消费者可能是废物，对回收商则是资源。

 

　　1、固体废物可能成为大气、水、土壤的重要污染源

 

　　固体废物污染与大气、水、土壤污染并非孤立存在，而是在一定条件下可以相互转化，形成“污染链”，对环境和公众健康造成多方面、深远的危害。

 

　　固体废物在堆放过程中，有机物腐败分解会释放出大量氨、硫化物等恶臭气体，甚至是含有致癌、致畸物有害气体；垃圾填埋场还是温室气体甲烷（CH₄）的重要排放源，甲烷的温室效应是二氧化碳的20多倍；垃圾填埋场产生的沼气若不及时导排，则有爆炸风险。

 

　　固体废物随雨水流入河流、湖泊、海洋，或直接向水体倾倒垃圾，会直接污染水源，导致水体富营养化，危害水生生物；垃圾填埋场产生的渗滤液（高浓度有毒废水）可能渗透土壤，污染地下水。

 

　　固体废物及其渗滤液会改变土壤的结构和成分，抑制土壤微生物的活动，影响土壤的生态功能；重金属、有毒化学品等有害物质会长期残留并积累在土壤中，影响植物生长，并通过食物链最终富集到人体内；大量垃圾堆放会占用和破坏大量土地资源，导致土地无法用于农业或城市建设。

 

　　很长时间内，固体废物为采取有效治理措施，简单进行填埋处理，导致一些城市“垃圾围城”，这可能导致巨大的公共卫生安全隐患，露天堆放的垃圾会产生粉尘，携带重金属、病原菌等的粉尘随风扩散传播疾病；垃圾堆还是蚊、蝇、鼠、蟑螂等病媒生物的孳生和繁殖地，可能传播伤寒、痢疾、鼠疫等多种疾病，严重威胁公共卫生安全。

 

　　2、垃圾是以固体废物形式暂存的“城市矿山”

 

　　按照“物质不灭”定理，固体废物中的大多数物质本身并没有消失，只是其全部或者部分原有的使用价值丧失了。随着城市化率不断增高，现代城市消耗的大量资源，最终以废物的形式暂存于城市中。因此，城市本身就像一个巨大的、高品位的“矿山”。对这些“城市矿山”进行开采（回收利用），比向大自然索取原始资源更具经济和环境效益。

 

　　来自日常生活中的垃圾中含有丰富的可回收成分。家里的废旧电器、电子产品（电子垃圾）中含有金、银、铜、铝等贵金属和有色金属，其品位远高于天然矿石，且回收成本大大低于矿石开采成本。厨余垃圾、园林垃圾、废旧塑料等有机废物可以通过焚烧发电或厌氧发酵产生沼气（生物天然气），也是一种宝贵的生物质能源。来自于农业生产生活产生的固体废物如秸秆、畜禽粪便等经过妥善堆肥处理，可以转化为优质的有机肥或土壤改良剂，回归自然，改善土壤肥力。

 

　　来自工业生产活动的固体废物如矿渣、炉渣、废酸、废碱等；来自建筑施工、拆除、修缮等产生的废钢铁、废砖石、渣土等，其中的废钢铁、废纸张、废玻璃可以直接回炉，作为生产新钢材、新纸张、新玻璃的原料，比使用原始资源（铁矿石、木材、石英砂）能节省大量的能源和水资源；有些副产品如酸、碱可以收集后用于相关生产，并减少排放。

 

　　因此，有人将固体废物喻为“污染源仓库”。如果经过合理分类、回收、安全处置，这个仓库可以被“清空”或“转化”；如果管理不善，就会发生“泄漏”，污染物会进入大气、水体和土壤，成为其他污染的源头。

 

　　二、生活垃圾分类及其延伸管理是固体废物立法的重要内容

 

　　固体废物被视为“放错地方的资源”，世界各国都秉持固体废物“减量化、资源化、无害化”的理念，通过发展循环经济来实现从“末端处理”转向“源头减量”和“资源化利用”，尽可能将其重新转化为有用的资源。由于生活垃圾产生来自于每个家庭，且种类繁多，因此，各国在相关立法中，都对生活垃圾的管理进行了专门规定。

 

　　1、不同国家的生活垃圾分类法律制度各有特色

 

　　世界各国的固体废物管理政策因其经济发展水平、社会文化、技术能力和环境意识的不同而存在差异，共同趋势是从被动的“末端处理”转向积极的源头减量、分类回收、资源化利用、无害化处置），并越来越强调生产者、销售者、消费者和政府共同承担责任。世界上有多种垃圾分类及回收模式，最为典型的是德国和日本。

 

　　德国是固体废物管理，尤其是垃圾分类和回收方面被称为全球典范。根据相关法律，德国建立了双轨制回收系统（DSD）与“绿点”制度。这项制度要求产品生产者对其产品包装的回收负责，他们可以付费加入DSD系统，产品包装上印有“绿点”标志的，表示产品生产者已支付回收费用，消费者只要将带“绿点”的包装物放入黄色垃圾桶/袋，由DSD系统负责回收。德国家庭中，不同颜色的垃圾桶分装不同垃圾，如生物垃圾（棕色）、纸质垃圾（蓝色）、包装物（黄色）、剩余垃圾（黑色/灰色），玻璃、旧衣物则专门有回收点。德国法律严格限制有机垃圾直接填埋，鼓励先进的焚烧发电技术，并要求焚烧厂满足极高的环保标准。

 

　　日本由于土地资源极度稀缺，其垃圾管理以精细和严格著称。日本制定了《促进建立循环型社会基本法》及《容器与包装回收法》《家电回收法》等系列法律，促进垃圾精细分类。日本的垃圾分类规则因市、区甚至町而异，严格精细，如一个塑料瓶要分为瓶身、瓶盖、包装膜三类投放，投放时间也有严格规定。对于大件垃圾（如家电、家具）和特定品类（如电视、空调），居民需要购买“粗大垃圾处理券”或支付回收费，才能请专门机构收运。日本从幼儿园开始进行环保教育，社区邻里间的相互监督形成了强大的软约束，确保分类规则得到遵守。

 

　　2、中国的生活垃圾分类从快速追赶到全面强制

 

　　中国作为人口大国，在经过30多年的经济高速增长后，“垃圾围城”的压力越来越大。为了更好解决这个问题，政府将固体废弃物纳入污染防治攻坚战的重点内容。2017年底开始，逐步禁止进口外国固体废物，倒逼国内回收体系完善。2020年修订《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），专门增加“生活垃圾”一章，全国多地以地方立法方式颁布了生活垃圾管理条例。中国自2019年起，在全国地级以上城市强制推行“四分法”（可回收物、有害垃圾、厨余垃圾/湿垃圾、其他垃圾/干垃圾），并开始进行“无废城市”建设试点，旨在实现固体废物产生量最小、资源化利用充分、安全处置的目标。现行法律规定的核心制度主要包括如下方面:

 

　　一是生活垃圾全过程分类。《固废法》规定地方各级人民政府应当做好分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统建设，并对生活垃圾实行分类管理；对垃圾分类提出了覆盖垃圾产生、投放、收集、运输、处理全链条的系统性要求，避免“先分后混”。

 

　　二是生产者责任延伸。《固废法》规定了针对电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者，应承担其产品废弃后的回收和处置责任，也明确了对塑料制品、包装物的管理要求。促使生产者对产品的整个生命周期负责，从源头减少废弃物的产生，并推动环保设计和回收利用。

 

　　三是污染者付费。《固废法》规定县级以上地方人民政府应当建立生活垃圾处理收费制度具体收费标准和方法由地方政府根据本地实际情况制定。遵循“谁产生、谁付费”的原则，引导居民和单位减少垃圾产生量。

 

　　四是禁止过度包装和一次性塑料制品。《固废法》第要求生产经营者遵守限制商品过度包装的强制性标准，依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品，鼓励和推广可循环、易回收的替代产品，避免过度包装和一次性塑料制品产生不必要的垃圾。

 

　　三、生态环境法典草案对生活垃圾管理“提档升级”

 

　　生态环境法典草案污染防治编设置的防治固体废物污染分编，专门设置生活垃圾污染防治专章，在《固废法》的相关规定基础上，对生活垃圾的分类管理和循环利用做了衔接性规定。防治固体废物污染分编在一般规定中明确将“减量化、资源化和无害化”作为固体废物污染防治的原则，要求加强产生、收集、贮存、运输、利用、处置等全过程管控，尽可能减少“污染源仓库”的负担。

 

　　1、生活垃圾污染防治专章的主要制度

 

　　草案以现行《固废法》为基础，以17个条文规定了生活垃圾污染防治的主要。

 

　　一是明确生活垃圾分类的原则。草案在明确将生活垃圾定义为“在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物”的同时，明确国家推行垃圾分类制度，生活垃圾分类坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则。

 

　　二是明确地方政府生活垃圾分类管理责任：明确由县级以上地方政府负责本行政区域的生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的管理系统；建立生活垃圾分类工作协调机制，减少生活垃圾的产生量；提高生活垃圾的综合利用和无害化处置水平，加强农村生活垃圾污染的防治。设区的市级以上人民政府环境卫生主管部门负责制定生活垃圾管理规范，发布生活垃圾分类指导目录；县级以上地方人民政府环境卫生等有关部门负责组织对城乡生活垃圾进行清扫、收集、运输和处理。

 

　　三是规定垃圾产生者的义务。草案明确要求产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务，承担生活垃圾产生者责任。公共交通运输单位、农贸市场、农产品批发市场等，应对生活垃圾及时清扫、分类收集、妥善处理。建设单位应配套建设符合国家标准的生活垃圾收集设施。鼓励相邻地区统筹生活垃圾处理设施建设，促进生活垃圾处理设施跨行政区域共建共享。

 

　　四是规定生活垃圾处理制度。明确由县级以上地方人民政府环境卫生主管部门负责组织开展厨余垃圾资源化、无害化处理工作。要求生活垃圾处理单位按照国家有关规定进行实时监测并公开污染排放数据；禁止畜禽养殖场、养殖小区利用未经无害化处理的厨余垃圾饲喂畜禽。

 

　　五是明确规定生活垃圾处理收费与差异化管理制度：要求县级以上地方人民政府按照产生者付费原则，结合生活垃圾分类情况，制定体现分类计价、计量收费等差别化管理的生活垃圾处理收费标准。生活垃圾收费标准应充分征求公众意见并向社会公布。

 

　　较之于现行的《固废法》，法典草案明确了生活垃圾分类指导目录、产生垃圾者负责、相关单位义务、“分类计价、计量收费”的差异化管理、生活垃圾再生利用的资源化无害化要求等制度，将实践中探索的建设城乡一体的生活垃圾处理设施、跨区域共建共享生活垃圾处理设施提炼成为法典规范，不仅提升了生活垃圾污染防治制度的体系性、权威性，也进一步增强了可操作性，为推进生活垃圾分类管理、全民参与提供了更加坚实的法律保障。

 

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