防治噪声污染 保障人民“宁静生活”

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　我们可能都曾经被建筑工地的机器轰鸣吵得彻夜难眠、被邻居装修的电锯声搞得心烦意乱、被每天的广场舞高音喇叭闹得心神不宁、被雨夜里的汽车报警声弄得无可奈何……居住环境中的噪声水平，与人民生活质量和生命健康息息相关。防治噪声污染，解决好发展与宜居的矛盾，是《生态环境法典（草案）》污染防治编的重要内容，其中的第七分编，对“噪声污染防治”进行了系统规定。

 

　　一、噪声污染是综合性感觉性公害

 

　　日常生活中，声音是一个中性词，泛指可以听见的声波，包括语音、音乐、自然声等。对声音的感知是否愉悦，取决于个体偏好。不同时间、不同区域、不同人群甚至不同情绪下人们对声音的感觉都会完全不同。大部分人认为鸟鸣悦耳，但也有人感到厌恶；在音乐厅现场听交响乐是艺术享受，但在住宅区播放则会被认为扰民；聚会时的大声说笑让参与者兴高采烈，却让做作业的学生烦乱。可以说，噪声是加上了人们负面的评价的声音，而这种负面评价是因为超过一定阈值的噪声不仅会对人们的生活带来干扰，而且可能带来严重的健康危害。

 

　　1、噪声对生命健康的危害

 

　　人长期或高强度接触噪声，可能带来多种生理和心理问题。

 

　　长期暴露于85分贝以上的噪声环境中，可能损伤耳蜗毛细胞，导致暂时性或永久性听力下降。初期表现为耳鸣、耳闷，持续暴露可能发展为噪声性耳聋。胎儿期及婴幼儿暴露于噪声环境，可能影响语言识别能力和认知发育。

 

　　夜间超过40分贝的噪声会干扰入睡和深度睡眠周期，影响睡眠质量，导致失眠、疲劳、记忆力减退；85分贝以上噪声会使人注意力分散、心烦意乱，工作效率下降；学校周边噪声超过55分贝时，儿童阅读理解能力和数学计算准确率会下降。

 

　　噪声会刺激交感神经，促使肾上腺素分泌增加，导致血压升高、心跳加快；还会引起头痛、头晕、神经衰弱。流行病学研究显示，长期暴露于交通噪声的人群，冠心病发病率比安静环境人群高20%-30%。

 

　　持续噪声刺激会导致皮质醇水平升高，引发烦躁、焦虑、抑郁等情绪障碍。在75分贝以上的噪声环境中工作，人群出现注意力分散、工作效率降低的情况增加3-5倍，严重时可能诱发躁狂倾向；社区噪声还可能引发人际纠纷，影响社会和谐。

 

　　2、噪声污染的特征

 

　　如前所述，对声音的评价与人的主观感受密切联系，某种声音是否为噪声，不仅取决于声波的物理参数，还与人的主观感受、活动场景等密切相关，这使得噪声污染与大气、水、固体废物污染等相比，有很大的不同。

 

　　首先，与大气、水等物质型污染不同，噪声属于物理性污染，其污染源为机械振动产生的声波，不产生化学或放射性等污染物，不累积能量，属于能量污染的范畴，会随着传播距离的增加会快速衰减，因此，噪声污染的影响范围局限于周边区域，不会像大气污染、水污染那样扩散至远处。

 

　　其次，噪声污染具有瞬时性与不可逆性，噪声停止发声即消除，传播时间有限，而水污染、土壤污染、固体废物污染则可能长期存在。爆炸、撞击等突发性噪声持续时间虽然不长，可能造成听力永久性损伤；长期处于噪声暴露环境下所导致的听力损失也无法完全恢复。噪声污染的危害程度与个体敏感度密切相关，而其他污染通常具有更直接的生理影响。

 

　　再次，噪声污染来源分散且难集中处理，噪声不仅污染源种类繁多而且分布广泛，包括工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声、社会生活噪声四大类，每一类中又可分为多种。如建筑施工噪声来自于打桩、挖掘、混凝土搅拌、结构施工等多个环节，具有短期性、高强度、突发性的特点，对周边居民影响很大，无法像污水可以通过管网收集处理、固体废物可以集中处置，只能通过源头控制、阻断传播途径等方式加以治理。

 

　　二、现行《噪声污染防治法》聚焦民生需求

 

　　我国于1996年制定了《噪声污染防治法》，初步建立了噪声污染防治的法律制度。但随着经济社会的不断发展，噪声污染问题日益突出，人民群众的投诉量逐年上升，在一段时间内甚至成为影响人们生活和社会秩序的“头号公害”，表明噪声污染防治的法律制度不能满足人民群众对“宁静生活”的新需求。2021年，我国对《噪声污染防治法》进行了全面修订，现行的《噪声污染防治法》于2021年12月24日由全国人大常委会审议通过，自2022年6月5日起正式施行。这部法律聚焦突出民生问题，对噪声污染防治进行了分类细化规定。

 

　　1、科学定义噪声污染的概念，明确法律底线

 

　　《噪声污染防治法》规定：“噪声污染是指超过国家规定的环境噪声排放标准，或者未依法采取防控措施产生噪声，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”表明噪声污染的法律概念从“超标”和“扰民”两个方面加以界定，体现了噪声污染既有社会判断又有个人感受的特征。如居民区白天噪声超过55分贝、夜间超过45分贝或施工噪声未采取降噪措施影响周边居民休息都属于噪声污染。尤其是将“未依法采取防控措施”导致的干扰行为也视为污染，降低了违法门槛。

 

　　2、针对突出问题，分类细化防治要求

 

　　针对人民群众反映最集中的噪声污染问题，《噪声污染防治法》将噪声定义为“在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中产生的干扰周围生活环境的声音”并针对不同噪声污染源进行了细化规定。强化工业噪声污染源头防控，要求规划布局时就设置噪声防护距离，推广低噪声设备、实施噪声排污许可管理、敏感区内噪声超标企业需限期整改或关停。精准管理建筑施工噪声，明确要求施工单位要优先使用低噪声的工艺和设备；强化了夜间施工的审批管理，要求公布施工情况，并尽可能与周边居民协商沟通；特殊时间段如中考、高考期间全面禁噪。综合治理交通运输噪声，要求新建交通基础设施的选线规划必须采取防噪措施；加强机动车噪声监管、建设道路隔声屏障、优化机场周边和地铁的噪声治理。细化社会生活噪声治理，对广场舞、室内装修等作出明确规定，明确要求公共场所的娱乐、健身活动要遵守区域、时段、音量规定，禁止在公共场所使用音响器材产生过大音量。对于室内装修活动，要求在规定时段内进行，并采取有效措施防止噪声污染。禁止商业经营活动室外使用音响招揽顾客。

 

　　3、明确政府职责，强化源头预防和监督管理

 

　　《噪声污染防治法》明确规定了“统筹规划、源头防控、分类管理、社会共治、损害担责”的基本原则，并规定了相应制度。在源头防控方面，要求在制定国土空间规划和城乡建设、交通等专项规划时考虑噪声影响，并通过规划引导、声环境影响评价、污染防治设施“三同时”等制度，从源头上减少噪声产生。在监督管理方面，明确了县级以上地方人民政府对本行政区域的声环境质量负责。厘清了生态环境、住建、公安、交通、城管等各部门在噪声污染防治中的具体职责，避免“多头管理、无人负责”。

 

　　4、鼓励公众参与，加大处罚力度

 

　　《噪声污染防治法》要求“形成人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治氛围，共同维护生活环境和谐安宁。”鼓励开展宁静小区、静音车厢等宁静区域创建活动；明确规定任何单位和个人都有权举报造成噪声污染的行为；相关政府部门应当公布举报电话、电子邮箱等，方便公众举报。建立对噪声敏感建筑物集中区域的社会生活噪声扰民行为的协调联动机制以及报告、投诉机制。

 

　　明确各种违法行为的法律责任，提高违法成本。如对超过噪声排放标准排放工业噪声等行为，提高罚款上限；对拒不改正的广场舞噪声扰民等行为，可没收音响设备并处以罚款。

 

　　三、法典草案从根本上回应民生关切

 

　　生态环境法典草案将“噪声污染防治”作为污染防治编中的第七分编，与大气、水、海洋、固体废物、放射性等污染防治并列，对《道路交通安全法》等相关法律进行中有关噪声防治要求进行梳理和整合，在法典统一价值理念、统一基本原则和基本制度指引下，形成更清晰、更严密的规范体系，进一步提升了噪声污染防治制度的系统性、前瞻性。

 

　　1、总则相关规定统领噪声污染防治

 

　　《生态环境法典草案》开宗明义，将“保障公众健康和生态环境权益”作为立法目的，从根本上表明“以人民为中心”的法治立场。噪声污染与人民生活和生命健康息息相关，也是人民群众反映最强烈的污染问题，法典草案从根本上回应了人民群众的重点关切。噪声污染防治分编统一纳入法典，体现了将噪声污染防治置于生态环境法律体系的顶层设计，使其与规划、环评、标准、监测以及其他污染源防治等制度形成紧密联系的整体。通过明确“分区域、差异化、精准管控，实施地上地下、陆海统筹、区域联动的生态环境监督管理制度”的理念，强化国土空间规划和控制性详细规划中的噪声防护要求，强调从源头避免居民区与噪声源紧邻，力图从根本上减少未来新的噪声投诉热点产生。总则编的环境管理基本制度制度如环境影响评价、环境许可、环境监测等在噪声污染防治上协同应用，为建立更高效的部门联动执法机制提供了更强的法律基础。将公民在噪声防治中的知情权、参与权和监督权，与总则编中规定的公众参与紧密结合，从实体和程序两个方面切实保障人民的“宁静生活”。

 

　　2、噪声污染防治分编提升噪声污染系统治理效能

 

　　一是建构噪声污染治理的多元化协同体系。明确生态环境主管部门的统一监管责任，以及公安、交通、住建、城管等部门的相应职责，增强监管体系的协同性。要求基层群众性自治组织协助地方人民政府及其有关部门做好噪声污染防治工作，排放噪声的单位和公共场所管理者，应当建立噪声污染防治责任制度，明确负责人和相关人员的责任。

 

　　二是制定环境振动标准和产品设备噪声标准。要求国务院生态环境主管部门根据国家声环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家环境振动控制标准；解决振动治理“缺位”问题；对可能产生环境噪声的工业设备、交通工具、家用电器等产品，制定国家噪声限值标准，从产品制造源头控制噪声。

 

　　三是进一细化重点噪声类型防治措施。要求在工业园区规划和厂界布局上落实噪声防控要求，强化工业噪声源头防控。对新建、改扩建公路、铁路、城市轨道交通线路的噪声屏障、隔声窗等防护措施提出更严格要求，还对车辆、航空器的噪声认证和监管进行了规定，提升对交通噪声的管控水平。重申并强化夜间施工许可制度，要求推广使用低噪声的施工工艺和设备，严格对施工噪声的监督。具体规定生活噪声污染防治的各种情形，建构噪声污染治理人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治新格局，明确规定对社会生活噪声扰民行为的劝阻、调解和投诉制度。

 

　　法典草案致力于构建更具前瞻性、协同性和根本性的噪声污染治理体系，着力推动噪声污染防治工作实现从“重点治”转向“系统防”和“根本控”，更深远和更系统地回应了人民群众追求宁静生活环境的关切。

 

　　声 明 

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