生态保护编统筹一体化保护与可持续利用

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》第三编为“生态保护”编，在“适度法典化”模式下，该编涉及的20多部现行有效法律，将采取“双法源”方式进行编纂，即在保留所有现行法律的前提下，以“系统整合、编订纂修、集成升华”方式，择其要旨要则纳入法典或体现在法典相关制度中，重点在于形成统筹生态系统功能一体化保护与可持续利用的整体性制度。

 

　　一、生态保护编的“适度法典化”模式

 

　　在我国已经建成的中国特色社会主义法律体系中，没有生态环境立法的独立子系统，相关立法分别归属于行政法部门和经济法部门，两个法律部门具有各自的立法价值追求。从立法过程及其全国人大立法工作机构的分工看，环境保护综合性立法、污染防治类立法属于行政法部门，以规制污染行为为主要目标；资源类法律、特定生态系统或空间保护类立法属于经济法部门，以规制资源利用和生态保护行为为主要目标。在这种立法模式下，自然资源类立法的目的、基本原则、制度体系都更偏重于自然资源的权属确认及其利用，保护只是部分内容且涉及的范围有限，这使得生态环境法典编纂如何纳入这类立法成为一个难点：从根本上讲，不合理的自然资源开发利用活动是造成生态环境问题的源头，如果不将其纳入法典，不利于建立“源头严控”的生态环境法律制度体系；如果将其全部纳入，不利于具有民事法律制度性质的自然资源利用法律机制发挥激励作用；此外，一些特定生态系统和空间保护的立法，如长江保护法、湿地保护法、青藏高原生态保护法、国家公园法等都是党的十八大以后新制定且具有鲜明指向性的立法，不宜简单全部纳入法典。为了更好满足既要将生态文明建设相关法律纳入统一考虑、又不破坏现有立法已经建立的稳定法律秩序，经过反复论证，生态环境法典草案采取了“双法源”并存的“适度法典化模式”，即按照一定标准建构生态保护编的逻辑体系，对现行立法择其要旨要则分别纳入相关章节，待法典编纂完成后，现行立法予以保留并进行统一修订。

 

　　一是对属于生态系统功能保护与自然资源可持续利用一般规定的内容进行归纳提炼，纳入总则进行规定。如与生态系统功能保护与自然资源可持续利用相关的节约资源国策、监督管理体制，又如自然资源节约利用、国有自然资源资产有偿使用、三水统筹、生物多样性保护等重要制度；还有总则中的规划和生态环境分区管控、标准和监测、生态环境影响评价、生态保护补偿、突发生态环境事件应对、保障措施等章节，也综合考虑并纳入了生态系统功能保护与资源可持续利用的规定。

 

　　二是生态保护编转变以单一生态要素为保护目标的立法思路，突出系统保护理念.从“生态系统保护”的角度,将森林法、草原法、湿地保护法、海洋环境保护法、海岛保护法等法律中有关生态系统保护的规定整合为一章,同时增加江河湖泊、荒漠生态系统保护的专门规定；从“物种保护”的角度将野生动物保护法、《野生植物保护条例》《外来入侵物种管理办法》的相关规定整合为一章；从“重要地理单元保护”独特性及整体保护的角度,将长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、自然保护地相关行政法规等法律法规的有关规定整合为一章；从“生态退化的预防和治理”的角度,将水土保持法、防沙治沙法的有关规定整合为一章；单设“生态修复”一章,对各级人民政府及有关部门、有关单位和个人开展生态修复活动作出规范。

 

　　三是按照统筹经济发展和生态保护的关系、实现高质量发展与高水平保护相协调的要求，专设“自然资源保护与可持续利用”一章，放在“生态系统保护”一章之后,体现自然资源在保护和利用方面与生态系统保护之间的相关性和差异性.对森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统,应当强调充分保护；对土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源，明确统筹资源保护和合理利用,以最大限度发挥自然资源的价值，这样的体例设计,既体现高质量发展和高水平保护的辩证统一，又尊重不同生态要素的各自特点，有助于更好实现在发展中保护,在保护中发展。

 

　　二、生态保护编的主要内容

 

　　已经提请全国人大常委会二次审议的生态保护编草案分为七章、265条,主要内容包括：

 

　　第一章“一般规定”。规定生态保护编一般性、原则性的内容,是生态保护编的“总纲”，主要内容包括适用范围、总体要求、生态空间布局、生态系统保护、自然资源保护和可持续利用、自然资源有偿使用、自然保护地体系建设管理、重要流域区域保护、生物多样性保护、生物遗传资源保护和共享惠益等。其中，突出对生态系统的保护，明确国家加强对森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠、雪山冰川、耕地等生态系统的保护，推进实施重要生态系统保护和修复重大工程；突出对自然资源的节约集约利用,明确国家实施重要自然资源供给总量管理，对各类自然资源依法实行有偿使用；突出生物多样性保护，加强生物遗传资源保护、种质资源保护，防范外来物种侵害。

 

　　第二章“生态系统保护”。主要是整合规定森林法、草原法、湿地保护法、海洋环境保护法、海岛保护法中有关生态保护的内容，同时增加江河湖泊、荒漠生态系统的专门规定，提升生态系统多样性、稳定性、持续性.共分为森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠６节。

 

　　第三章“自然资源保护与可持续利用”,强调在做好保护的同时应加强对资源的合理利用,最大限度发挥自然资源的价值,使高质量发展和高水平保护相辅相成、相得益彰。共分为土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源、其他自然资源５节。在土地资源方面，明确耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，永久基本农田实行特殊保护，加强黑土地保护，确保耕地数量不减少、质量有提高、生态功能稳定；在水资源方面，统筹水资源、水环境、水生态治理。

 

　　第四章“物种保护”。主要整合野生动物保护法、《野生植物保护条例》《外来入侵物种管理办法》等的规定，分为“野生动物保护”、“野生植物保护”、“外来入侵物种防控”３节，规定野生动植物的分类分级保护、野生动物栖息地、野生植物及其生境保护和外来入侵物种防控措施等内容。

 

　　第五章“重要地理单元保护”。将自然保护地、长江、黄河、青藏高原等重要流域区域保护立法的相关内容加以整合规定，分为“自然保护地”和“长江、黄河、青藏高原等重要流域区域”２节。其中,自然保护地目前尚无专门立法,根据有关中央文件和国家公园法等,主要规定自然保护地监测、标准、分级分类管理、分区管控、国家公园总体规划、勘界立标、差异化管控、经营与公共服务等内容。

 

　　第六章“生态退化的预防和治理”。整合水土保持法、防沙治沙法的有关规定，分为“水土保持”和“防沙治沙”２节。其中，在水土保持措施体系方面，增加在水力侵蚀地区，以流域水系为单元一体化推进小流域综合治理，建设生态清洁小流域，提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品的内容。

 

　　第七章“生态修复”。主要是从中央文件和现行立法中总结提炼有关生态修复的一般性规则规范，包括生态修复的原则、编制规划、前期论证、项目组织实施、动态监测、跟踪检查、项目验收、后期管护、科技支撑和标准化、鼓励社会资本投入、成效评估等，同时对森林、草原、湿地、海洋、江河湖泊等生态系统及河口、矿区的生态修复作出具体规定。

 

　　三、生态保护编的集成升华

 

　　生态环境法典草案生态保护编站在“人与自然和谐共生”的高度，认真总结我国生态环境法治建设的实践经验，系统梳理党的十八大以来生态文明体制改革的成果，秉持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理的理念，扩展和强化对生态系统及其功能的保护，将相关立法、政策、改革实践成果以法典化方式加以确认，优化提升法治实施效能。因此，生态保护编并不是现行立法的简单整合，体现出非常明显的集成升华特点。

 

　　在逻辑建构方面，体现“保护与发展”的辩证统一关系。生态保护编不同于以往自然资源立法侧重经济价值、生态保护以单一生态要素为保护目标的立法思路，更加突出生态价值和系统保护理念、统筹考虑资源可持续利用与系统保护的关系，把现行法中的生态保护相关条款抽取出来移入法典，形成“生态系统保护”专章，与“自然资源保护与可持续利用”章相对而立，且置于后者之前，既凸显生态系统保护的优先地位，表明生态优先、保护优先的价值立场；又认可和保障对自然资源的合理、适度、可持续利用，促进高质量发展和高水平保护的“双赢”。

 

　　在系统保护方面，体现“全方位、全链条”的生态保护理念。生态保护编合并整合野生动植物保护和外来入侵物种防控相关条款形成“物种保护”章，整合自然保护地和长江、黄河、青藏高原等重要流域区域保护相关条款形成“重要地理单元保护”章，把从“物种”到“地理单元”的不同层次的生态要素及其特定区域都纳入法律保护范围，并依循各自特点进行调整，形成相应法律规范群，扩展和丰富了受法律保护的自然生态系统的范围。

 

　　在空间治理方面，体现“多规合一”的治理导向。生态保护编强调以国土空间规划、生态保护红线、自然保护地等空间管控工具为基础，形成森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统系统治理，长江、黄河等特定流域和青藏高原、国家公园等特定区域优先保护的分区域精准管控格局，突出国土空间用途管制的实践要求。

 

　　在生态损害救济方面，体现对生态环境的责任理念。生态保护编整合水土保持、防沙治沙相关条款形成“生态退化的预防和治理”章，从中央文件和现行法中总结提炼有关生态修复的一般性规则形成“生态修复”章，既规定严格保护措施，也建立生态修复制度，形成涵盖事前、事中、事后不同阶段，指向预防、治理、修复不同内容的系统完整的生态损害救济体系，实现“保护”与“修复”并重、“防损”与“复损”结合。

 

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