生态环境法典编纂工作情况和有关问题的考虑

 

　　作者简介：黄薇，全国人大常委会法工委副主任。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第46期，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目  次

 

　　一、生态环境法典编纂工作的基本情况

 

　　二、生态环境法典编纂的总体思路

 

　　三、关于法典的名称

 

　　四、关于法典编纂的“编”与“纂”

 

　　五、关于法典草案的编章结构

 

　　六、关于监管体制

 

　　七、做好生态环境法典编纂工作

  

　　在陕西省周至县拍摄的秦岭景色   新华社记者  邵瑞/摄

 

　　编纂生态环境法典是党中央部署的重大政治任务和立法任务，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，将编纂生态环境法典列入常委会立法规划和年度立法工作计划，扎实推进编纂工作。

 

　　一、生态环境法典编纂工作的基本情况

 

　　加强统筹协调，建立完备的工作机制。在全国人大常委会党组的领导下，成立生态环境法典编纂领导小组，全国人大常委会领导同志任组长，全国人大宪法和法律委员会、全国人大环境与资源保护委员会、全国人大常委会法工委、生态环境部、国家发展改革委、司法部、自然资源部、国家林业和草原局、最高人民法院、最高人民检察院、中国法学会等单位有关负责同志参加，统筹协调法典编纂中的重要问题。2023年11月3日，召开生态环境法典编纂领导小组第一次会议，正式启动生态环境法典编纂工作。2023年11月7日，召开生态环境法典编纂工作专班会议，宣布组建工作专班，具体负责编纂起草工作。工作专班由全国人大常委会法工委牵头负责，集中全国人大常委会法工委、全国人大环境与资源保护委员会工作机构的业务骨干，并吸收有关部门的同志和专家学者参加。同时，为在法典编纂工作中更好地凝聚广大专家学者的智慧，成立了生态环境法典编纂专家委员会，为生态环境法典编纂工作专班提供智库支持，就法典编纂工作中涉及的有关专业问题、重点问题等提供咨询、论证意见。

 

　　广泛凝聚共识，形成生态环境法典草案并作进一步修改完善。生态环境法典编纂工作正式启动以来，工作专班认真开展调研和起草工作，经反复研究、广泛征求意见和多次修改完善，形成了生态环境法典草案（以下简称“法典草案”），于2025年4月提请十四届全国人大常委会第十五次会议进行初次审议。全国人大常委会组成人员和列席人员对生态环境法典的编纂思路、法典草案的框架结构和制度内容等予以充分肯定，认为法典草案通篇贯穿习近平生态文明思想，紧紧围绕人与自然和谐共生的美丽中国建设目标要求，对我国现行生态环境法律制度机制和规则规范进行全面系统的编订纂修，充分体现新时代生态文明建设理论、制度、实践成果，体例科学、结构合理、内容丰富完备，符合生态文明建设实际需要，具有鲜明的时代特征和中国特色。

 

　　在全国人大常委会初次审议后，工作专班继续扎实推进法典编纂各项工作。一是将法典草案印发有关中央国家机关、各省（区、市）人大常委会、有关学术研究机构、基层立法联系点和部分全国人大代表等广泛征求意见。二是在中国人大网全文公布法典草案，征求社会公众意见，期限为45天。共收到3154人次提出的11179条意见。三是赴陕西、青海、云南、四川、天津、安徽等地进行调研，听取意见建议。四是在北京召开多个座谈会，就法典草案涉及的重点难点问题，听取全国人大代表、中央有关部门、企业和社会组织、专家学者等方面的意见建议。

 

　　工作专班认真收集、整理各方面的意见建议，对每一条意见建议都认真对待，逐条研究，并就法典草案主要问题与编纂领导小组成员单位等有关部门进行沟通，广泛凝聚共识。在此基础上，对各编草案进行修改完善，于2025年9月将生态环境法典总则编草案、生态保护编草案和绿色低碳发展编草案提请十四届全国人大常委会第十七次会议进行第二次审议；于2025年10月将生态环境法典污染防治编草案、法律责任和附则编草案提请十四届全国人大常委会第十八次会议进行第二次审议。之后，将适时将分拆审议并修改完善的各编草案重新整合为一个完整的生态环境法典草案进行整体审议。按照时间服从质量的要求，稳步、有序推进法典编纂工作，适时由全国人大常委会依照法定程序将生态环境法典草案提请全国人民代表大会审议通过。

 

　　二、生态环境法典编纂的总体思路

 

　　编纂生态环境法典，要坚持正确的政治方向，以习近平生态文明思想为根本遵循，全面体现这一重要思想的核心要义、丰富内涵和实践要求，贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署，贯彻落实习近平法治思想，充分发挥生态环境法典在深化生态文明体制改革、推进美丽中国建设中的重要作用。

 

　　综合考虑生态环境法律制度体系、理论研究现状和工作实践情况，生态环境法典编纂采取了适度法典化的模式，分三类情况分别处理。第一类情况，将现行的环境保护法、环境影响评价法、清洁生产促进法、海洋环境保护法和大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法等10部法律经编订纂修，全部纳入生态环境法典。法典编纂出台后，上述法律不再保留。第二类情况，将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中。相关的现行法律有20余部，在生态环境法典编纂出台后将继续保留。因此，法典草案相关规定注意做好与这类法律的统筹协调，并保持一定的开放性、兼容性。第三类情况，适当考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求。目前，这些方面尚未制定专门法律，生态环境法典需要就此作出一些原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间，以体现法典的时代性、前瞻性。

 

　　生态环境法典草案一审稿共分五编，依次为：总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编，共1188条。

  

　　位于山东省东营市的国华HG14海上光伏项目  新华社发 周广学/摄

 

　　三、关于法典的名称

 

　　十四届全国人大常委会立法规划提出“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。当时全国人大常委会立法规划对法典名称是“环境法典”还是“生态环境法典”尚未确定。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。党中央将法典的名称确定为“生态环境法典”有着深层次的考虑，要将党的十八大以来生态文明建设的理论、制度、实践成果以体系化、法典化的方式全面确认下来，使生态环境法律制度体系更为完善。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国生态文明建设的成果是全方位的，在打赢污染防治攻坚战以及生态保护、绿色低碳发展等方面都取得了重大成就。“生态环境法典”这一名称具有更强的涵盖性、更广的涵盖面。

 

　　四、关于法典编纂的“编”与“纂”

 

　　《关于〈中华人民共和国生态环境法典(草案)〉的说明》对生态环境法典编纂的特点用了三个词来概括，即系统整合、编订纂修、集成升华。法典编纂不是另起炉灶，不能抛开现有的法律制度规范完全新立新定。目前的法典草案系统整合了现有的30多部生态环境类法律，紧紧围绕人与自然和谐共生的美丽中国建设目标要求，将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以体系化、法典化的方式予以充分呈现，不是对现有法律制度的简单平移，而是立足国情和实际进行了择取提炼、归纳概括、集成升华，突出了法典编纂“纂”的特点，这充分体现在法典各编草案中。

 

　　总则编在整个法典草案中发挥统领作用，集中将习近平生态文明思想的基本内容予以法律化表达，修改完善了生态环境保护遵循的基本原则，提炼概括了生态环境领域的通用性制度规范，如生态环境领域的规划、标准、监测等，并根据实践需求新增规定了“突发生态环境事件应对”一章。同时，将现行环境影响评价法的主要内容纳入总则编作为一章，将“环境影响评价”扩展为“生态环境影响评价”，扩大了这一制度的适用范围，并对一些重要制度规范作了修改完善，使这一制度真正成为适应当前需求的生态环境领域基础性、通用性制度。此外，总则编中的制度设计充分吸收了长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等近年来新制定新修改的法律所规定的有关新制度内容，并充分总结了实践经验，将认识较为一致、成熟的做法上升为法律规定，使总则编所规定的基础性、综合性制度更为全面，更能适应新形势新任务的需求。

 

　　污染防治编将现行生态环境法律规定的污染防治共性制度总结提炼为通则、一般规定，并立足实践，对人民群众反映突出的问题，例如秸秆焚烧，老百姓家门口的油烟、恶臭等作出有针对性的制度完善。此外，还对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题作出相关规定，体现了对现有法律制度和实践经验的系统整合、集成优化。

 

　　生态保护编将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入，根据不同生态要素的特点，从生态系统保护、自然资源保护与可持续利用、物种保护等多个角度予以规范，突出体现了法典编纂的特点。其中，江河湖泊生态系统、野生植物的保护、外来入侵物种防控、生态修复等内容具有较强的创新性。

 

　　绿色低碳发展编系统整合循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，构建绿色低碳发展领域的基础性制度，并适当考虑应对气候变化、碳达峰碳中和等方面的法治需求，作出原则性、引领性规定，符合法典编纂本身的要求。绿色低碳发展编涉及的一些内容尚没有现行法律的基础，有的只有某一方面的行政法规。为此，在应对气候变化和废弃物循环利用、绿色消费等方面的规定具有较强的创新性。

 

　　法典草案将法律责任和附则单独设编，遵循了法典编纂的规律和特点。在编纂过程中，对于法律责任的内容是单设一编予以规定，还是分散在污染防治、生态保护等各编中作出规定，存在不同观点。经过深入研讨，对不同方案反复比对，最终确定将法律责任和附则单独设编。生态环境领域现行法律责任的规定较为分散，法典编纂要突出“纂”的特点，不但要平移、择取，更要归并、提炼，以全面、严格、合理地设置法律责任，防止重复和遗漏。

 

　　五、关于法典草案的编章结构

 

　　目前，法典草案是紧随总则编之后规定污染防治编，其后是生态保护编、绿色低碳发展编。在编纂过程中，对于这几编的顺序存在不同意见。有的意见建议把生态保护编提到总则编之后，有的意见建议把绿色低碳发展编提前。法典草案在总则编之后首先规定污染防治编，主要有三点考虑。

 

　　环境污染与人的健康和福祉关系最为密切。坚持以人民为中心是生态环境法典编纂遵循的一项基本原则。而人民群众反映强烈的突出生态环境问题首要就是环境污染问题，其最直接地影响着人民群众的获得感、幸福感和安全感。

 

　　从立法实践看，我国生态环境领域的法律最初主要发端于污染防治类法律。我国从1973年《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》、1974年《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》以及1974年实施的《工业“三废”排放试行标准》开始，逐步形成了包括大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法等6部污染防治类法律在内的较为健全的污染防治法律体系，构成了我国生态环境法律体系的最主要的组成部分之一，成为我国生态环境法律规范体系的“基本盘”。

 

　　从生态环境保护工作实践看，污染防治一直是生态环境保护工作的重点，污染防治攻坚战是三大攻坚战之一，目前仍在大力推进。综合以上几个方面，将污染防治编位置靠前摆放，符合法典编纂遵循的基本原则和实践逻辑。

 

　　六、关于监管体制

 

　　法典草案第17条第二款规定了自然资源主管部门的职责，即在其职责范围内对自然资源开发利用和保护工作实施监督管理，并对国务院自然资源主管部门履行“两统一”职责作出具体规定。有的意见提出，对自然资源开发利用和保护工作的监督管理不同于生态环境保护工作的监督管理，法典草案主要规范生态环境保护，不宜专门规定自然资源主管部门的职责。与该意见相关联，有的意见不赞成法典草案生态保护编专设一章规定“自然资源保护与可持续利用”。

 

　　这一问题的关键在于如何正确认识自然资源开发利用与生态环境保护的关系，如何正确处理高质量发展和高水平保护的关系。推进生态文明建设需要处理好五个重大关系，其中一个就是高质量发展和高水平保护的关系。生态要素与自然资源具有“一体两面”的属性。法典草案第二条关于生态环境的定义中列举了矿藏、水、森林、草原、土地等。这些生态要素都属于宪法规定的“自然资源”。可以说，自然资源是生态之依。

 

　　自然资源开发利用与生态环境保护关系密切。2013年5月24日，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时强调：“节约资源是保护生态环境的根本之策。扬汤止沸不如釜底抽薪，在保护生态环境问题上尤其要确立这个观点。大部分对生态环境造成破坏的原因是来自对资源的过度开发、粗放型使用。如果竭泽而渔，最后必然是什么鱼也没有了。因此，必须从资源使用这个源头抓起。”2013年11月9日，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。”2017年5月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时强调：“生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的”“要树立节约集约循环利用的资源观，实行最严格的耕地保护、水资源管理制度，强化能源和水资源、建设用地总量和强度双控管理，更加重视资源利用的系统效率，更加重视在资源开发利用过程中减少对生态环境的损害”。

 

　　为了深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，基于自然资源开发利用与生态环境保护的密切关系，法典草案生态保护编专设“自然资源保护与可持续利用”一章，放在“生态系统保护”一章之后，对如何统筹好土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源的保护和合理利用作出规定。这样的体例设计，尊重了不同生态要素的各自特点，体现了高质量发展和高水平保护的辩证统一。同时，鉴于自然资源主管部门履行好自身职责对于保护和改善生态环境所发挥的重要作用，法典草案总则编第17条对自然资源主管部门的职责作出专门规定。

 

　　还有的意见提出，生态环境主管部门“五统一”的职责和自然资源主管部门“两统一”的职责，在实际工作中存在一定的职责边界不够清晰的问题，法典是否适宜对此直接予以规定。对此，法典草案关于部门职责的规定，总的原则是不改变现有的生态环境监管体制，不改变“三定方案”关于有关部门的职责分工。法典草案第17条在关于生态环境主管部门、自然资源主管部门以及其他部门职责的规定中，都有“在其职责范围内”“在各自职责范围内”等表述。同时，为了适应进一步深化改革的需要，法典草案“附则”第1186条规定，国家根据实际需要，对生态环境监督管理体制作出调整。

 

　　七、做好生态环境法典编纂工作

 

　　凝聚立法共识。一部法律从起草、审议到通过的每一个环节，都在不断汇聚各方意见，通过思想的交流碰撞，产生“化学反应”，不断凝聚共识。对于一些问题，每个人的认识都会有所不同，从不同的视角看，就会得出不同的结论。立法就是要在各方充分表达、沟通的基础上，致力于找到各方意见建议的最大公约数、最大共识。

 

　　在法典编纂过程中，各方面提出了很多好的意见建议，工作专班对每一条意见都进行认真研究，目标是汇聚各方面的力量和智慧，扎实推进生态环境法典编纂工作。生态环境法典编纂任务重、要求高。希望广大专家学者和各方面继续积极参与和支持法典编纂工作，充分发挥专业优势，在编纂工作中不断凝聚力量、凝聚智慧、凝聚共识。

 

　　构建中国自己的生态环境法律理论和话语体系。世界上在生态环境方面编纂法典的国家并不多，其法典的覆盖面、体量、影响力均无法与我国的生态环境法典相比。我国是全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者，我国的生态环境法典一经出台将产生巨大的世界影响力。要以编纂出一部具有中国特色和世界影响力的生态环境法典为契机，构建中国自己的生态环境法律理论和话语体系，讲好中国的生态环境法治故事。广大专家学者尤其承担着重任，应当发挥出积极的作用。生态环境法典为构建中国自己的生态环境法律理论和话语体系提供了良好的法治基础。生态环境法典编纂站在促进人与自然和谐共生的高度，汲取中华优秀传统生态文化中蕴含的智慧和理念，借鉴人类生态文明法治建设的有益成果，具有鲜明的中国特色、时代特色，积极为世界生态环境治理贡献中国智慧，提供中国方案。

 

　　例如，生态环境法典草案采用了以总则编为统领的五编制体例，保证了法典涵盖面的广泛性。在具体操作上采取适度法典化的方式，分情况进行处理，既确立了生态环境法典在生态环境法律规范体系中的主体地位和引领作用，又为实践发展留出空间，展现了中国智慧。

 

　　再如，生态环境法典草案将“绿色低碳发展”单设一编，具有明显的创新性和前瞻性，体现了对生态环境问题的源头治理思维，为其他国家尤其是发展中国家协调生态环境保护与经济发展提供了可借鉴的立法范例。在绿色低碳发展编中专设“应对气候变化”一章，充分考虑应对气候变化、碳达峰碳中和等方面的法治需求，坚持国际与国内统筹、减缓和适应并重，作出原则性、引领性规定，在法治层面表明了积极参与和引领气候治理的坚定立场。这种制度设计不仅服务于国内生态文明建设，也是中国推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系的法治宣言。

 

　　又如，法典污染防治编草案根据新的情况和实际需要，在已有的污染防治法律制度体系的基础上单设一个分编，对化学物质污染风险管控、电磁辐射污染防治和光污染防治作出规定，建立了完善严密的污染防治法律体系，为其他国家提供了立法范例。

 

　　编纂一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典，是一项立法系统工程。目前，在党中央坚强领导下，生态环境法典编纂已经取得阶段性成果。未来，希望各界继续关注生态环境法典的编纂，积极贡献智慧力量，在共同努力下编纂出一部经得起历史和实践检验的高质量法典。

 

　　（本文是作者2025年9月27日在中国法学会环境资源法学研究会2025年年会上的主旨报告，内容略有调整。）

 

　　声 明 

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  来源：《民主与法制》周刊2025年第46期