生态环境法典编纂适用适度法典化模式结果的法学检视——对草案二审稿框架结构和主体权利义务内容的数目字统计分析

 

　　 作者简介

   汪 劲

 

　　汪劲，北京大学法学院教授/碳中和研究院双聘教授，中国法学会环境资源法学研究会《环境法典编纂研究》课题组《环境法典专家建议稿编纂项目》总牵头人兼总则编负责人。

 

　　摘  要：《生态环境法典（草案二次审议稿）》各编已获得全国人大常委会审议通过。编纂生态环境法典的初心是以习近平生态文明思想和法治思想为基础，构建现代国家环境治理体系，为美丽中国建设提供系统法治保障。对《生态环境法典（草案二次审议稿）》主要内容进行数目字统计，并对结果进行法学分析，发现在生态环境法典编纂中存在多方法标准的适度法典化模式，并呈现出“重污染防治”“轻生态保护”以及生态环境治理体制规则失衡和 “适度法典化-单行法律”模式下可能出现双法源构造的解法典化现象等问题，应当引起立法者的重视并在修改中认真对待。

 

　　关键词：生态环境法典编纂；适度法典化；草案二审稿；统计；分析

 

　　截至2025年11月底，生态环境法典（草案二次审议稿）（以下简称《草案二审稿》）各编公开征求意见已全部结束。从表一的统计分析，与生态环境法典草案（以下简称“法典草案”）一审稿公开征求意见时公众参与达3154人并提交意见11179条的结果相比，参与各编《草案二审稿》公开征求意见的公众合计只有1723人次、提交意见合计只有6920条，且大部分意见集中于条文细化程度较高的污染防治编和如何确定和追究责任的法律责任编，而对生态保护编、绿色低碳发展编则少有人问津。表一的统计还表明，《草案二审稿》对一审稿的修改只涉及401条修改422处，占条文总数的33.7%；条款字数增加超过15字（含）的有200处新增4585字，占条文数量的16.8%。从《草案二审稿》与草案一审稿的总体数据比较推断，《草案二审稿》对草案一审稿公众意见建议的采纳程度很低应当是造成二审稿公众参与度严重下滑的重要原因。

 

　　习近平总书记反复强调“不能忘记为什么出发”的使命初心，是我们编纂生态环境法典工作应当牢记的行动指南。从整体框架观察，法典草案在结构与内容上的失衡已使其偏离“生态环境法典”的初心，更多地呈现出“国家污染防治与生态环境政策法典”的特征。为此本文拟从决定编纂生态环境法典所确认的成熟条件、法典名称和编纂模式选择的初心出发，以定量的方式对《草案二审稿》各编构造和分布占比、作为法典法源的现行生态环境和相关单行法律的留存取舍、不同主体及其权利义务关系的构成、典型义务性规范与相应法律责任的比配程度等内容进行数目字统计，并分析适度法典化模式在生态环境法典编纂中发生的偏移及其亟待修正之处，为编纂完成一部让党中央放心和人民群众满意的《生态环境法典》出谋献策。

   一、法典草案的总体结构和内容安排呈现出“重污染防治”和“轻生态保护”的现象

 

　　（一）《草案二审稿》的总体结构和内容安排与“生态环境法典”的名称不相符

 

　　自2015年生态文明体制改革启动以来，“环境”一词在官方话语体系中逐步被“生态环境”取代，党的政策文件、新制定（修订）的法律和行政法规、部门规章及司法解释都已普遍采用“生态环境”的表述，以与生态文明的政治叙事保持一致。在法典命名选择上，立法机关曾广泛征求各界意见，最后放弃了污染防治法典、环境保护法典、环境政策法典、环境资源法典等备选名称而将名称定位于 “环境（生态环境）法典编纂”之上，并且最终确定为《生态环境法典》。这一选择在《宪法》已明确有“生活环境和生态环境”分类的前提下，意味着法典编纂要摆脱以往环境保护法律“重污染防治”和“轻生态保护”的现象，平等地保护生态系统和生活环境（防治污染）。因此法典编纂既要与宪法环境条款保持规范衔接，又要将法典调整范围从传统污染防治扩展至国家生态环境治理体系所涵盖的全部环境利用关系，回应领域广、部门多、事务众、问题杂的系统性立法需求，体现多学科深度参与下重大工程命名的政治决断与法律技术平衡。

 

　　在参考了中国环境法学界研究提出的法典框架结构建议的基础上，法典草案最终采用了总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则五编构造的“总则—分则”体例。

 

　　然而，从草案一审稿开始直到二审稿，草案结构和内容的实际安排却与生态环境法典的名称选择不相一致（见表1）。

  

 

　　生态环境法典是我国第二部以法典命名的法律。为了了解公众对生态环境法典草案公开征求意见稿的参与积极性，我特意对我国第一部以汇编为主的民法典草案各编各次征求意见情况也进行了统计。（见表2）

  

 

　　结果发现，民法典各编各次征求意见除了时间合计跨度长达三年半以外，公众对民法典草案各次征求意见稿的参与程度远远高于生态环境法典草案一、二审征求意见稿。与同期首次公开征求意见、适用范围更窄、专业性更强的《检察公益诉讼法（草案）》相比，公众参与《草案二审稿》的程度也相形见绌。

 

　　全国人大常委会在《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》（以下简称“《说明》”）作出的解释是，生态环境法典编纂采取了适度法典化的模式，编纂工作分三类情况分别处理，一是将现行环保、环评、清洁生产、海洋环保和大气、水、土壤、固体废物、噪声和放射性污染法治等10部法律经编订纂修“全部纳入”生态环境法典并不再保留；二是将现行有关生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范“择其要旨要则”纳入或者体现到生态环境法典之中并继续保留；三是适当考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，就此作出一些原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间。

 

　　这一说明虽然从文字上圆满地解释了生态环境法典编纂过程中遇到的问题及其解决方案，但是最大漏洞却在于既然生态保护编的立法思路是“突出系统保护理念”，那草案为何不采用将污染防治单行法律全部纳入的相同方法，名正言顺地将《青藏高原生态保护法》和七部生态保护与治理修复的单行法律也全部纳入生态保护编中呢？从草案的一审稿到二审稿，编纂结果实际上只是全盘突出了污染防治法律规范，自我否定了最初选择“生态环境法典”编纂名称的初心，令法典草案明显不符合生态环境法典的基本特征和基本要求。

 

　　（二）草案的法源选择也与“生态环境法典”的调整对象和范围不相符

 

　　我国生态环境法律体系的广义构造包含38部单行法律（见表3），它们共同形成了以保护、合理利用和可持续发展为导向，涵盖水、气、声、光、渣等各种污染要素，和山、水、林、田、湖、草、沙等各类自然系统，覆盖全面、务实管用、严格严密的中国特色社会主义生态环境法律体系。这一法律体系的初步形成，是党的十八大以来生态文明建设和生态环境保护领域法治建设取得的全方位、开创性、历史性成就。

  

 

　　然而，生态环境法律体系广义构造的38部单行法律并非全部都是应当纳入法典然后予以废止的对象。环境法学界一般认为，表3中的1-20号法律属于与生态环境法典编纂具有强关联度的单行法律，应当全部纳入法典草案，待法典通过后予以废止；21-30号、33-35号法律是以实现流域区域高质量发展、粮食安全和能源合理利用为目的，属于与生态环境法典编纂具有中关联度的单行法律，可以提炼保护性规范纳入法典草案，在对这些法律进行修改后继续保留；31-32号、36-38号法律，属于与生态环境法典编纂具有弱关联度的单行法律，可以提炼要旨要则纳入法典草案，在对这些法律进行修改后继续保留。

 

　　但是，草案从一审稿到二审稿最终只选择纳入10部单行法律并予废止，其他28部单行法律全部保留。从表一的统计结果可以看出，《草案二审稿》在污染防治、生态保护和绿色低碳发展等三编的构造和条文体量呈现出简繁不易，极不均衡的现象，污染防治条文的数量占《草案二审稿》的主导地位。由此可以看出现行《环境保护法》的“重污染防治、轻生态保护”的立法思路在《草案二审稿》的编纂中依旧未有改变。

 

　　我认为，法典草案的框架结构和主要内容存在的上述现象是生态环境法典编纂中的最大问题，应当认真对待并予解决。

  二、法典草案的编纂方法曲解了适度法典化模式的本意，令《草案二审稿》呈现出泛法典化、去法典化现象

 

　　适度法典化一般指在政策性较强、技术性较高和确定性不足的条件下，法典编纂应当以一定原则为标准，对构成环境法典法源的单行法律作出全部或部分纳入法典或保持原状，达成一定时期内环境法律体系呈“法典—单行法律”并行构造的方法。目前，环境法学界对适度法典化的较为一致的认识是将法典编纂的适度范围控制在法典调整对象、法律体系严密度和“法典-单行法律”阶段性并存这三个方面。

 

　　尽管草案的编纂也采用了“适度法典化”的模式，但其五编的编纂方法却存在着取舍标准不一的问题，致使适度法典化模式在法典草案编纂中发生偏移现象，在法典草案的内容出现明显的泛法典化、去法典化现象或无法典化现象，从而在将来法典生效后给法律实施带来弱化、削减法典的规范整合、行为指引、价值引领、制度创新和历史传承等功能问题，最终因编纂方法问题造成法典的失败。

 

　　（一）《草案二审稿》五编各自采用不同标准的“适度法典化”模式，致使法典各编出现不一致的混乱

 

　　对《草案二审稿》各编体量和污染防治、生态保护与绿色低碳发展类条文占比进行统计（见表四），可以看出污染防治编在《草案二审稿》中占比最高，达到40%，构成了法典的主体内容，而绿色低碳发展编占比最小，只有8%。其次，总则编中约80%为中性条文，这也与总则编的编纂标准相契合，但总则编中未出现直接与绿色低碳发展的条文。在法律责任编中，针对污染防治的罚则占比高达70%，而生态保护和绿色低碳发展的相关责任条款分别仅占3%和4%，体现出法律责任配置的高度不均衡。

  

 

　　由此可以看出，草案五编的编纂标准呈现出差异化和多样性的特点，即总则编的标准是从废止所有污染防治单行法律或部分环境保护法律中提取；污染防治编的标准是废止所有污染防治单行法律并将其全部纳入法典；生态保护编的标准是提取所有生态保护单行法律和所有自然资源法律其中“要旨要则”，使其成为生态保护和自然资源合理开发利用的政策篇章并保留所有单行法律；绿色低碳发展编的标准是“废一留一”，并且提取能源单行法律中的“要旨要则”和纳入绿色低碳政策文件共同构成绿色低碳发展领域的政策篇章；法律责任编的标准就是简单平移废止的污染防治单行法律中的法律责任条文。

 

　　与编纂生态环境法典的成熟条件相比较，草案的编纂工作似乎更依附国务院有关行政主管部门各自提出的不同编纂标准，以为不同行政主管部门之间的工作重点和部门利益提供法典支撑并留有余地。这样的话，使得编纂工作背离了编纂“生态环境”法典的初心。显然学者提出的适度法典化模式并非指这种差异化的编纂标准，在同一部法典的编纂时各编采用不同的差异化和多样性的编纂标准，一定会给法典内部规范的协同性与体系融贯性会带来更多的挑战。

 

　　（二）差异化的编纂标准使《草案二审稿》污染防治编出现泛法典化现象

 

　　泛法典化是指法典草案编纂中未遵循“适度的体系化”“系统整合和集成升华”方法，未适当考虑法的效力层级差异、体系衔接需求和合理运用授权性、准用性法律规范等方法标准，并将所有法律规范和行政规范全部纳入法典草案的编纂结果。对《草案二审稿》污染防治编各分编的实际条文分布（数量）与原单行法律条文比较进行统计，可以看出污染防治编出现泛法典化现象。（见表5）

  

 

　　结合前文法典草案五编体量统计看，污染防治编的条数与字数在法典二审稿中占比最大。根据表三还可以看出《草案二审稿》污染防治编各分编的实际条文分布数量与原单行法律条文数量相近，可见污染防治编主要采用编撰的方法将绝大多数污染防治单行法律的法律条文整合在一起。与生态保护编和绿色低碳发展编相比，几乎未给制定单行法律或行政法规和部门规章依法作出规定留下“余地”。

 

　　不过，与生态保护编相比，泛法典化毕竟未脱离法典化的目标，所以才会出现表一显示出对污染防治编相对较高的“热情”，公众也希望《草案二审稿》的条文需要尽可能地在修改中不断优化和完善。

 

　　（三）《草案二审稿》生态保护编和绿色低碳发展编出现的去法典化现象

 

　　去法典化是指在草案编纂中既未遵循“适度的体系化、适度的调整范围和适度的发展完善”的方法标准，也未遵循“系统整合、编订纂修和集成升华”的方法标准，仅以例外的“择其要旨要则”方法替代适度法典化标准，将本应全部或者部分纳入法典草案的法律规范和行政规范从原法律法规中抽象出来纳入法典草案的现象。

 

　　与污染防治编不遗余力地纳入所有单行法律相比，在作为“成熟条件”并宣称有大量生态保护与治理修复单行法律的法典编纂背景下，《草案二审稿》却采用了仅将所有单行法律“择其要旨要则”纳入或者体现到法典中并继续保留的编纂方法构筑生态保护编，同时还将将森林、草原等传统自然资源重新界定为生态系统的组成部分或者单独成章纳入。（见表6）

  

 

　　在各国环境法典的编纂中，关于自然资源的法律保护仅仅只是作为环境保护各环节的前端保护被纳入环境法律体系或者法典中。以日本为例，在20世纪七十年代公害最为严重的时期，意识到自然保护与生活环境保护具有同等的重要性，日本在1972年制定了《自然环境保全法》和自然公园、都市绿地、濒危物种栖息地保护、野生鸟兽保护等方面的法律。日本《自然环境保全法》是以保全现已经形成优美的自然环境地域的良好条件为目的，将该地域指定为保全地域并对一定的开发行为实行保全措施。自然资源法可以作为自然环境保全法律的相关法而非主要内容，在保全地域以外的开发利用行为依旧适用自然资源法。在法国环境法典第二、三卷有关自然环境和自然空间部分，瑞典环境法典第二编自然保护部分，意大利环境法典以及德国环境法典草案中，自然资源保护的条文也均未全面涉及。

 

　　虽然全国人大常委会在《说明》中表示“生态保护编转变以往以单一生态要素为保护目标的立法思路，突出系统保护理念”，但问题的关键是将自然资源保护与生态保护混为一谈“择其要旨要则”纳入的做法，使生态保护编中的生态保护条文也与自然资源条文一道在法典草案中被弱化并由立法机关自己人为制造了生态保护编的“去法典化”现象。

 

　　草案生态保护编各章节将自然资源保护等同于生态保护的编排设计，并非系统保护的原本意图，既违背了自然资源和生态学的基本原理、又混淆了两类法律的立法目的和法律属性。因为自然资源法的保护法益为经济利益，在实现合理开发利用的同时能够产生对生态保护的反射利益。

 

　　简单地讲，生态保护立法的目的是朝向保护生态和在保护中利用生态，自然资源立法的目的是朝向合理开发利用环境资源和在利用中保护生态环境。这也是为什么各国在已有大量自然资源法律的同时还要另行制定生态保护法律或者法典。

 

　　正因为草案生态保护编采用了“择其要旨要则”纳入法典的编纂方法，因而构造上既未遵循“适度的体系化”“系统整合与集成升华”等方法标准，也未尝试任何形式的规范整合（包括“择其要旨要则”的抽象提炼），从而导致绿色低碳发展编也如法炮制，将本应纳入绿色低碳发展编的单行法律和其他已经适用的法律和行政规范将长期以单行法律和行政法规等形式存在，造成绿色低碳发展领域的法律既缺乏统一的结构、又缺少内在协调性与整体性框架等现象。

 

　　例如，“发展循环经济”章对循环经济法律制度作出了全面规定，然而在对《清洁生产促进法》《循环经济促进法》的处理上，编纂工作莫名其妙地采用了废止前者和保留后者的做法。既然是“将清洁生产作为循环经济的重要组成部分，整合现行清洁生产促进法、循环经济促进法有关规定，结合现实需要，对有关内容作进一步完善”。但是在草案以外继续保留《循环经济促进法》的做法令人不知何意。

 

　　我认为，“去法典化”现象是以不同方法标准在法典编纂中适用适度法典化模式下的必然产物，结合学界撰文对法典草案生态保护编和绿色低碳发展编的诟病分析，表一统计中公众对《草案二审稿》生态环境保护编的参与热情较低的原因，也在于因人为排除生态保护单行法律入典而强行导入自然资源法律规范并以“择其要旨要则”标准编纂，从而导致结构上生态与资源关系混同、政策规范泛滥、行为模式抽象和法律责任缺失等因素有直接关系。只有统一编纂的方法标准，将所有生态保护单行法律完整地纳入法典草案和将自然资源单行法律的保护性规范“择其要旨要则”纳入和体现到法典草案中，才是解决问题的根本之道。

   三、法典草案未确立既定生态环境治理体系，法律语言政策化、行为模式抽象化、法律后果单一化

 

　　中办国办于2020年3月印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确构建了“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”，要求建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系，完善监管体制、加强司法保障。关于构建生态环境治理体系的所有要求，理应在法典草案中全面予以反映并且将其制度化。

 

　　然而，法典草案在构建国家现代生态环境治理体系的整体框架方面存在显著缺失，未能充分转化和落实。

 

　　（一）《草案二审稿》总则编在监督管理体制中只规定了国务院生态环境部门和自然资源部门的统一职责，对生态环境保护责任清单中主要职能部门的职责却只是一笔带过

 

　　总则编《草案二审稿》第17条第一款规定国务院生态环境主管部门在其职责范围内对监督管理、政策规划标准制定、监测评估、监督执法和督察问责等五方面的全国生态环境保护工作 “统一”履行职责（五统一）；第二款规定国务院自然资源主管部门在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理,根据国务院授权在全民所有自然资源所有者职责和所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责方面“统一”履行职责（两统一）。而《草案二审稿》对县级以上人民政府发展改革、水行政、农业农村、住建、林草等有关部门和军队生态环保部门的职责则以笼统的“在各自职责范围内对生态环境保护工作实施监督管理”一笔带过。

 

　　然而，从表七对总则编《草案二审稿》第17条规定的主管部门在二审稿草案各编中的分布和规定频次统计结果不难看出，明确规定履行“五统一”职责的生态环境主管部门在《草案二审稿》全文中出现频次最多，而履行“两统一”职责的自然资源主管部门在《草案二审稿》全文中的出现频次则明显少于其他生态保护相关部门。（见表7）

  

 

　　其实，《草案二审稿》各编全文中对部门职责作出“统一”规定的文字达54次之多，其中有37次悉数集中于污染防治编生态环境主管部门名下；17次规定于生态保护编中的国家和政府自然资源、水行政和林草机关等不同主体名下；仅有1次规定于绿色低碳发展编中的国家名下。从表7对《草案二审稿》五编所有政府主管部门的分布和规定频次分析更可以看出，除履行“五统一”职责的生态环境主管部门“一家独大”、规则密度与术语复写率均居五编之首外，履行“两统一”职责的国务院自然资源主管部门在规范层面并未获得与之匹配的频次优势和制度内涵，既未凸显各部门的监管地位，也未实质化解跨部门权责交叉问题，又与法典针对“生态环境”进行全面调整的宗旨不符。

 

　　为进一步分析政府主管部门职权分布的范围，我进一步对《草案二审稿》五编中所有政府主管部门的文字规定进行了检索和统计（见表8）。

  

 

　　对表三有关单行法律所涉主要主管部门的归纳结合表七、表八所有政府主管部门在《草案二审稿》各编的频次统计进行比较，还可以发现国家林草机关的生态保护职能远远多于国务院自然资源主管部门以及发展改革、水行政、农业农村、住建等有关部门，但在“监督管理体制”中却未与国务院生态环境部门同样占有“一席之地”。而在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施宏观监督管理的国务院自然资源主管部门，只是根据国务院授权在全民所有自然资源所有者职责和所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责方面履行“统一”职责，其在“监督管理体制”中的地位却远远高于国家林草机关。在法典草案中降格规定国家林草机关的监管职责的做法，也与我国环境立法长期以来在定会明确规定不同环境领域监督管理机关职责（如体制改革前，《海洋环境保护法》对国家海洋行政主管部门、《环境保护法》和其他污染防治单行法律对国家环境保护部门监管地位的规定等）的传统做法是不相符合的。

 

　　这一结果不仅从对职责的统计上坐实了法典草案“重污染防治”“轻生态保护”的事实，而且还说明实行“两统一”的自然资源主管部门的职责远远少于林草、农业农村以及水行政和住建等有关部门所应履行的职责，与其承担的“两统一”核心职责极不相称，反映出其在法典中的权利义务配置失衡，职权与职责关系界定不清，规范地位明显弱化。为解决这一不足，建议在修改《草案二审稿》时进一步明确强化国家林草机关在“监督管理体制”中的监管职责。

 

　　（二）《草案二审稿》中有大量法律规范以“国家”作为义务主体，不仅令法典的主体具体指向不明，并且义务性规范也没有法律后果保障

 

　　《草案二审稿》五编计有1188条。鉴于生态环境法典的公法属性，《草案二审稿》对国家、国务院和乡级以上人民政府的规定频次合计达1366次之多。（见表9）

  

 

　　值得一提的是，《草案二审稿》未将国家环境义务明确授权给国务院或特定的国家机关，而是直接广泛地在五编中将“国家”作为主体规定了337项义务。通常观念认为，国家义务与国务院义务相契合，但是《草案二审稿》中除明确规定国务院的447项义务外，还规定了国家和地方共同的5项义务、各级人民政府的80项义务以及省级以上人民政府的23项义务。很明显，法典草案注重公权力干预，对政府职责规定非常密集，体现出较强的“规制型”特征。

 

　　如果说法典草案污染防治编的内容主要是以命令-控制型手段构建行政规制体系的话，那么生态保护编则是基于物权制度构建环境利用权益的衡平规则体系，绿色低碳发展编的内容则是构建绿色低碳的经济架构和物质循环型市场规则体系。因此除污染防治编外，其他各编更应当强调构建多元共治的生态环境治理体系，而非事事都要由公权力予以干预。

 

　　问题还在于，“国家”这一概念在不同语境下的适用场景存在差异，需结合具体语境具体判断。例如，国家既可以是作为永久共同体的存在，也可以是作为特定政权的组织，还可以作为国家立法、司法机关或政府及其组成部门。对“国家”作为具体义务主体在二审稿草案中的分布和规定频次进行统计（见表10），可以看出“国家义务”在《草案二审稿》各编中的占比因适度法典化的编纂模式不同而不同。

  

 

　　在一国法律体系中，若将“国家”概念泛化用于具体治理事项当中，则义务承担者将陷于模糊，难以明确。在《草案二审稿》总计300项国家义务中，只有污染防治编因完整吸纳了所有污染防治单行法律中作为公权力主体的义务而较少另行设定抽象的国家义务外，总则编、生态保护编和绿色低碳发展编设定的国家义务在各编条文中占比竟然高达38%、42%和61%。这些义务更多地具有给“国家”分配任务的宣示性，无论抽象或者具体它们在执行上都具有较高的灵活性、不确定性且没有法律后果作保障，因为认定“国家”是谁还需要国家立法机关再制定法律文件予以解释确认。

 

　　究其原因，由于生态保护与绿色低碳发展编的编纂方法主要是对现行单行法律只“择其要旨要则”有限纳入或体现到法典草案中，面对继续保留的单行法律和面面俱到的法典草案，如果法典草案中的主体名称和义务过于明确具体，就可能与继续保留的单行法律之间发生义务重复或者义务新设的情形。在部门职责边界模糊、职能交叉与推诿现象突出的背景下，立法者只得将责任主体笼统设定为国家，以填补职责空缺并缓解协调困境。但是，当一部法典中“国家”作为义务主体的规定频次过多时，就难免出现作为法典规定具体义务的国家在实施中出现主体虚置的现象。

 

　　（三）司法保障体制和机制空心化

 

　　生态环境司法是生态文明体制改革中成果最为丰硕的领域，取得了举世瞩目的成绩，在全球生态环境治理中处于引领地位。然而与将数量多达300次的政策化义务赋予广义概念的“国家”相比，《草案二审稿》对生态环境司法只是以“国家加强生态环境司法保障和专业化审判机制建设”的国家义务方式规定在没有司法机关职责的总则编监督管理章内，并要求司法机关与行政、监察机关协同配合追究违法行为的法律责任。而对经过实践检验的生态环境审判机构专门化、生态环境案件集中统一管辖、生态环境案件归口审判、生态环境责任的特殊规则、生态环境诉讼的特殊规则等成功的做法却未得到《草案二审稿》的认可，对诸如“多检融合”的生态环境检察等处于改革探索中的实践也未做出具有前瞻性的制度设计。

 

　　（四）作为国家生态环境治理体系中主要义务的承担者，企业事业单位和其他生产经营者的权利义务规定少于公权利主体

 

　　在国家现代生态环境治理体系的构建主体中，从事生态环境利用活动的企业事业单位和其他生产经营者不应再是纯粹被动的监管对象，而是以强制性法律义务为底线、以自我规制和市场激励为内核的主动行为者。因此法典草案应当全面规定企业在生态环境治理中的权利和义务，构建激励和约束相容的企业参与生态环境治理的行为规范。

 

　　但是，从对《草案二审稿》中企业事业单位和其他生产经营者作为义务主体和法律责任承担主体的分布和规定频次的统计看（见表11），《草案二审稿》在企业事业单位和其他生产经营者的权利义务配置上呈现出结构性失衡的现象。

  

 

　　具体表现为，对企业事业单位和其他生产经营者等私主体设置了大量义务与法律责任，却未对其相应权利予以匹配。《草案二审稿》中与“单位”“企业”“事业”及“生产经营者”相关的表述在“污染防治编”和“法律责任和附则编”部分频次最高，体现出义务设定密集、责任指向集中的立法倾向。相比之下，企业事业单位和其他生产经营者的生态环境治理主体责任，包括企业开发利用环境资源的权利、企业建立生态环境管理制度的义务、对企业生态环境治理的激励措施、第三方生态环境服务机构和行业协会自律等企业生态环境治理的配套保障措施相对阙如。其结果导致企业在治理体系中的法律地位与其责任承担之间严重不对等，难以真正实现国家现代生态环境治理体系中对构建“企业主体”要求的初衷。

 

　　（五）虽然立法目的条文有“保障公众健康和生态环境权益”的抽象文字表述，但《草案二审稿》通篇未见有“生态环境权益”的主体和权能的明确规定，保障对象呈虚化状态

 

　　对公民和个人等作为义务主体和法律责任承担主体在二审稿草案中的分布和规定频次进行统计（见表12），可以看出最能体现公众享有“生态环境权益”的个人、公民、公众和社会组织的规定频次。

  

 

　　首先，是公民（个人、公众）的环境权利。公民环境权法典作为的核心范畴，目前学界与实务界均予以高度关注，相关部门与机构普遍认同应在法律层面明确规定环境权，且我国已通过连续五次国家人权行动计划将环境权作为单项权利列出，体现了对公众权利的关照。然而，《草案二审稿》仅仅在第1条规定抽象地规定了“保障公众健康和生态环境权益”。但“公众生态环境权益”的内涵、法律定位及其保障机制等核心问题却未见于草案条文中。例如，解释论上“生态环境权益”的概念可能出现侧重于法律所认可与保护的某种利益或可能性的解释，其规范性与可主张性相对较弱，诉讼主体资格和请求权基础不够明确有力。因此法典草案宜采用“公民享有在优美、舒适的环境中生存的权利”之类的表述。实践已经证明，在行政履职与公益诉讼制度的背景下，公民的环境权规定不可能出现“滥诉”的现象。而《草案二审稿》第133条关于“公民、法人和其他组织依法享有获取生态环境信息、参与和监督生态环境保护的权利”的规定，很明显并非公众 “生态环境权益”的全部，因为获取、参与和监督性质的权利具有显著的被动性与条件依赖性，其效力要通过多重限制前提才能得以实现。

 

　　其次，是“社会组织”。《草案二审稿》相关条款中“社会组织”的权利义务条款主要包括从事环保宣传、环保公益活动、开展野生动物收容救护工作、参与自然保护地建设以及被赋予提起环境民事公益诉讼的权利。但是，《草案二审稿》在将生态环境损害赔偿诉讼的诉权赋予人民政府或者其指定的部门、机构，将提起公益诉讼的权利赋予人民检察院的条件下，社会组织在环境公益诉讼中的诉权实际上已被《草案二审稿》否定。

 

　　由于私主体不具备公权力主体特有的职权，需从义务与责任承担两方面对其进行梳理。结合表11分析，企业事业单位和其他生产经营者和个人、公民、公众、社会组织等私主体作为义务主体合计规定频次计有1018次，作为责任承担主体合计规定频次202次。与表八和表九有关公权力主体作为义务主体的合计频次多达2500余次、作为责任承担主体仅规定3条相比，排除依照党内法规、国家公务员法律制度和中央生态环境保护督察制度等制度措施追究公权力主体责任的规定外，《草案二审稿》的公权力主体与私主体之间的义务与法律责任配置呈现显著失衡，公权力主体可能承担的法律责任在数量上远低于私主体，二者在分布和规定频次上也形成了悬殊对比。

 

　　由于《草案二审稿》并未在草案一审稿的基础上更多地采纳公众意见，因此表一所示公众对《草案二审稿》参与程度较低的结果与公众参与积极性受到影响是相符合的。建议《草案二审稿》在修改时增加的企业事业单位和公民（公众）与社会组织的生态环境利用权和环境享有权等权利的规定。

   四、草案采用不同标准的适度法典化模式和双法源构造，给未来法典生效后的适用带来解法典化问题

 

　　法典草案采用多标准的编纂方法造成各编编纂方法不一致，可能直接造成“适度法典化-单行法律”模式下出现双法源构造的解法典化现象。

 

　　（一）法典草案条文的政策化倾向

 

　　《立法法》第7条第一款规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”；第2款规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”然而，为了给继续保留的诸多单行法律留有余地，适度法典化“择其要旨要则”的编纂方法直接导致法典草案的行文方式和文字表述呈现出主体抽象和权责不清等现象。

 

　　目前，党中央国务院及中办国办印发的生态环境领域改革文件中涉及生态环境法律制度建设的多达80余件，这些文件中大部分都要求制定相应的法律或实施规则，其中一部份文件的内容已经转换为法律规定。

 

　　诚然，党和国家制定的政策主要是公权力机构为实现一定时期特定目标而制定的具有权威性的行动准则或实施方案。与法律相比，政策一般具有明显的阶段性，内容和文字表述也具有原则性、号召性、鼓动性和宣传性。由于政策主要靠组织纪律保障、宣传教育等方式自上而下地执行，为了强调政策的权威性并应对政策实施中出现的各种问题，政策语言的表述还需要有高度的概括性和模糊性。

 

　　习近平总书记指出：“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。” 政策虽具时效性和导向性，但最终须通过法律形式固化。在生态环境法典编纂中，党中央国务院关于生态环境制度建设的政策要求当然构成法源的政策规范，需要通过法典编纂将它们集成升华成为法律规范。

 

　　但是，把诸多政策性事项以概括性方式在法典草案中表达出来，既不是权力规范，也不是义务规范，更不是责任规范，所以法律条文的政策化倾向不是一个较优的立法形式。

 

　　首先，如前所述将国家作为法律义务主体的规定形式就不符合立法中主体规范的明确性。《立法法》第7条第1款规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”在《草案二审稿》已明确将国务院、国家和地方各级人民政府、国务院主管部门与司法机关作为法律关系主体的前提下，将国家作为义务主体在法律事实上就明显存在执行主体的不明性。例如《草案二审稿》生态保护编第一章一般规定共计23条规定中，竟有20条规定的是国家的法律义务。将国家的义务以“鼓励”“加强”“实行”“根据”“统筹”等模糊的授权性规范或“禁止”“依法”等确定的义务性规范作出规定，一是公众和公权力机关无法判定谁是“国家”，二是法典草案也无法给“国家”不履行法律义务而应承担的法律后果。因此当一个国家的法律给国家确定具体义务时，人们更容易将其理解为这是一种类似于宪法规定的国家政策要求和任务安排，但由于这些任务安排的规定并未明确落实到具体国家公权力机关的职责中，所以在适用上是困难的。

 

　　其次，在总则编、生态保护编和绿色低碳发展编中还有大量以政策话语作为法律规范展现概念或者内容的语焉不详、文字也不明确的条文。例如，在适用对象和范围的规定上，《草案二审稿》第3条仅将法典限定在“生态环境保护相关活动”的适用上，将向环境排污和开发资源等生态环境利用活动排除在外；第6条将法典的原则仅限定在“生态环境保护”所应 “坚持”的一贯性活动范围内，非生态环境保护的生态环境利用行为以及环境司法等活动未必“坚持”的很多领域似乎就不能被适用。此外，《草案二审稿》中还充斥有大量诸如“引领”“抵制”等号召性和主观性浓厚的政策和非法律用语，让人觉得立法机关编纂的不是一部《生态环境法典》，而是一部彻头彻尾的《国家污染防治和生态环境政策法典》。

 

　　《立法法》第9条规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”。由此可见，法典的编纂要从实际出发，其法律语言应当明确、具体，具有针对性和可执行性。我认为，法律规范政策化将造成行为模式的不确定，并且政策性言语表述占比过多的条文规定将导致法律执行力与强制力降低。因此应当明确概念的具体意涵，提高法律用语的表述精准度和规范性，实现政策话语向法律规范的法律化、制度化转变，是《草案二审稿》修改的努力方向。

 

　　（二）不同标准的适度法典化模式和双法源构造，给未来法典生效后预置了解法典化因素

 

　　1.单设法律责任章的做法人为分割了分则各编的行为模式和法律后果规定，找法宛如“满地找牙”

 

　　法典结构设计不像一部多则百余条的法律，可以将行政、民事和刑事法律责任统一规定于一章之中。而在有上千条的法典草案中，人为设立法律责任编并集中规定法律后果的方式会造成具有行政义务的行为模式和法律后果严重分离从而出现找法上检索条文的困难。

 

　　以《草案二审稿》污染防治编为例，该编计有条文525条，而与之相应的法律后果条款则集中规定在法律责任编第二章法律责任分则第三至十节中。由于承担行政法律责任的绝大多数条文均以“违反本法规定”开头而不是直接指引行为模式的条文，因而会造成难以实现“易于找法”的法典功能。当部分条款的行为模式表述在明确性与确定性上存在不足时更容易导致追究违法行为行政法律后果的依据不明。

 

　　2. 法律责任中的罚则条文与行为模式的义务性规则不匹配

 

　　《草案二审稿》第五编法律责任（通则和分则）的条文（含独立的“之一”条文，下同）总数为162条。除违反环评和排污许可法律责任条文计有16条之外，污染防治编525条，法律后果条文只有93条；生态保护编条文有265条，法律后果条文只有7条；绿色低碳发展编条文有113条，法律后果条文只有8条。

 

　　对《草案二审稿》中的典型义务性规范和法律责任规定中的法律后果的匹配度进行统计（见表13），《草案二审稿》中明确规定的八类典型义务性规范合计为1682项，在法典草案很少将不同分编中同一性质违法行为的法律后果在法律责任中合并规定于同一条文内的情况下，《草案二审稿》法律责任规定只有187次，只占行为模式不到1/10，明显地存在各编义务性规范没有相应法律后果规定的情况。

  

 

　　为此，我认为法律责任规定应当从如下几方面修改：

 

　　第一，《草案二审稿》法律责任通则中义务主体因前置性法律义务不同而呈明显的多元化特征，环境法律责任规范也呈现出多样性和复杂性特征，难以按照单一的逻辑完成体系化构造，建议对法律责任条文分类进行实质编纂而非照搬单行法律中的法律责任条文；

 

　　第二，《草案二审稿》法律责任分则规定是对前四编制度对应的法律责任规则的汇编，存在行为模式与法律后果分离的现象，从而造成义务与责任不对应和法条不完整，建议将分则规定中的行政法律后果以“罚则”章（分编）的类型化方法分别在前四编中规定；法律责任分则规定与通则具有一般性、概括性规定的性质相区别，主要可以汇集生态环境司法领域实体和程序两方面的诸多法律适用规则并对衔接民法典和刑法有关民事责任与刑事责任的规则和内容作出适用性规定，例如，强化生态环境司法对生态环境损害的救济规则，在生态环境损害赔偿责任、危害环境犯罪类型化和具体化、生态环境法律责任体系间的衔接和生态环境修复责任机制等方面增加规定，并设立包含环境争议仲裁、行政处理的效力和民间调解司法裁判运用的生态环境领域多元解纷机制等规定，以及生态环境（资源）审判专门化的具体规定。

 

　　第三，考虑到生态环境法律责任的复合性和特殊性，在将法律责任分则中的行政法律后果分别规定于前四编之后将第五编编名的“法律责任”变更为“生态环境责任”，突出生态环境领域有关法律后果、法律责任和相关程序性规则与国家其他相关实体和程序法律中法律责任制度和规则的异同。

 

　　（三）《草案二审稿》附则适用效力规定（第1185条）对法典效力带来不确定性的影响

 

　　由表三至表六对法典草案采用不同标准适度法典化模式的统计结果和分析可以看出，《草案二审稿》污染防治编主要采用将所有污染防治单行法律全部纳入（法典施行后全部废止）的法律汇编型适度法典化模式，这种方法的编纂结果在相当长时期内会维持法典的适用效力不受单行法律的冲击和影响。但是，《草案二审稿》生态保护编和绿色低碳发展编则采用了保留（或有选择地保留）所有原单行法律、只选择部分纳入或体现到法典（或只作出原则性、引领性规定）的“择其要旨要则”的适度法典化模式，刻意保持法典生态保护编的开放性、兼容性和绿色低碳发展编的时代性、前瞻性。对此，《草案二审稿》第1185条特别对法典以外其他法律对生态保护、绿色低碳发展领域生态环境保护相关活动的效力作出如下规定：“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关活动有进一步规定的，适用其他法律规定”。

 

　　形式上看，这一规定是为了保持法典编纂所保留的现行生态保护单行法律的效力和照顾并确立未来新制定的绿色低碳发展单行法律的效力作出的规定。但是，对法典草案采用不同标准适度法典化模式的任何说明和解释，都不能澄清采用不同标准适度法典化模式的方法进行法典编纂存在的逻辑错误。我个人判断法典草案采用不同标准适度法典化模式的方法进行法典编纂的真正原因，一是出于国家主责生态环境保护和污染防治行政的主管部门鼎立支持，因而与环境法学界认识较为一致的法律汇编型适度法典化模式能够在总则编和污染防治编的编纂中得以很好地适用；二是主责生态保护、自然资源和能源低碳发展行政的主管部门虽然不反对编纂生态环境法典，但他们认为由多部门共同一致主责生态环境领域污染防治、生态保护和绿色低碳发展等事项的时机并不成熟，担心法典编纂会削弱它们既定的法律权力并对部门职能和部门利益带来不利影响，因而只希望法典编纂在确认它们统一管理权力和监管地位的同时，最小化地纳入本应全部纳入法典的所有生态保护和循环经济单行法律并将它们继续保持在法典以外，具有法典以外特别法的适用效力。

 

　　在这种生态环境监管和管理等权力对立的背景下，法典草案的编纂者只好选择采用不同标准开展适度法典化的编纂工作。从《说明》的解释分析，一方面可以说法典各编规定抽象的国家生态环境义务条文的原因是现行生态保护、绿色低碳发展单行法律已对政府和部门职责和事项做出了具体规定；另一方面又可以将其解释为因现行单行法律已有具体规定所以法典草案可以不做具体规定以免重复。

 

　　《草案二审稿》第1185条规定未能明晰“有进一步规定”的具体指向与判断标准。由于“进一步”这一表述本身具有相对性和开放性，其既可能指代与法典规范内容相互补充、协调一致的细化规定，亦可能涵盖与法典既有规则存在潜在冲突或不一致的特别规范。若在实践中将后者亦解释为“进一步规定”而排除法典的适用，则可能导致法典的统一规范效力被削弱，特定领域仍主要依赖分散的单行法律进行调整，从而引发“解法典化”的现象，即法典的系统整合功能未能有效实现，反因援引规则的模糊而加剧法律适用中的体系性疏离。

 

　　为了避免未来出现解释分歧，确保法典条款严谨性，我认为法典编纂仍应当采用适度法典化模式的统一方法标准，将全部生态保护单行法律和《循环经济促进法》纳入法典草案；同时应当严格限制法典以外其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关活动的进一步规定，在法典生效后应当适时进行修订补充，进一步减少和废止法典以外可以适用的其他法律。

  五、结论

 

　　通过以定量的方式对《草案二审稿》各编构造和分布占比、作为法典法源的现行生态环境和相关单行法律的留存取舍、不同主体及其权利义务关系的构成、典型义务性规范与相应法律责任的比配程度等内容进行数目字统计，可清晰检视出其体系结构存在显著失衡，亟待完善。《草案二审稿》呈现出“重污染防治、轻生态保护”的异化倾向，各编条文比例失调，且大量使用抽象的政策性语言与空泛的“国家”义务条款，导致行为模式与法律后果严重脱节，部门权责配置失衡，公众环境权利保障虚化，司法救济机制空心化。这些问题根源在于《草案二审稿》编纂采用了多重标准，致使污染防治编出现“泛法典化”、生态保护编和绿色低碳发展编出现“去法典化”，最终可能引发“解法典化”风险的现象。

 

　　只有回归可持续发展逻辑主线，强化体系融贯性，均衡配置各方权责，将政策性宣示转化为可操作的法律规范，才能真正实现法典体系编排更科学合理、政府部门职责更明确、公民环境权利条文更清晰、企业事业单位权利与义务关系更具体、司法救济保障更全面以及法典效力更确定的编纂生态环境法典的初心。

 

　　声 明 

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