生态环境法典视域下的生态环境损害赔偿制度重构

 

　   作者简介  

  吕忠梅、李鑫潼

 

　　吕忠梅，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长；李鑫潼，中国政法大学民商经济法学院博士研究生。

 

　　摘  要：生态环境法典编纂过程中，如何将生态文明体制改革确立的生态环境损害赔偿制度予以转化，将司法实践探索形成的生态环境损害赔偿诉讼制度成功经验予以总结，是一个重大的理论与实践问题。目前，已经面向社会公开征求意见的《生态环境法典（草案二次审议稿）》对生态环境损害赔偿制度进行了设计，但并未真正解决实践中存在的问题，其背后是改革制度设计之初的理论论证与法律依据双重不足的直观表现。理论上，以“自然资源国家所有权”为基点设计生态环境损害赔偿制度是权宜之计，存在明显的主客体错位等悖论，导致混乱。生态环境法典编纂应在厘清理论基础与法律依据的基础上，以“美丽中国”国家目标等生态环境条款作为宪法依据，以广义法律责任理论作为理论基础，针对执法、司法实践中存在的主要问题，立足于《民法典》的实体性规范，重构生态环境损害赔偿制度体系。

 

　　关键词：生态环境法典编纂；生态环境损害赔偿制度改革；生态环境修复责任；生态环境损害赔偿行政磋商；生态环境损害赔偿诉讼

 

　　建立生态环境损害赔偿制度、落实损害担责原则，是党的十八大部署的生态文明体制改革的重要任务和生态文明制度“四梁八柱”的重要组成部分。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》明确提出生态环境损害赔偿制度要求，改革经由试点再到全国推行，行政与司法机关进行了积极的实践探索，出台了相关行政政策与司法解释。但是，在生态环境相关立法中从未界定过“生态环境损害”的概念，也未明确规定环境法上的生态环境损害赔偿制度。2020年颁布的《民法典》第1234、1235条，从生态环境公益侵权责任承担方式的角度，对造成生态环境损害后果的赔偿方式和赔偿范围作出了规定。因在生态环境立法中缺乏系统的实体与程序规则衔接，导致理论上的“生态环境修复责任”“生态环境损害赔偿”“行政磋商”的性质之争，直接影响到执法司法实践中的生态环境损害赔偿行政磋商与生态环境损害赔偿诉讼、生态环境公益诉讼、海洋生态环境损害国家代表诉讼的开展，也使得由生态环境损害赔偿行政磋商所形成的生态环境损害赔偿资金、因生态环境相关诉讼经由法院裁判形成的生态环境损害赔偿金的性质无法厘清而出现管理混乱。目前，全国人大常委会已面向社会公开征求意见的《生态环境法典（草案二次审议稿）》（以下简称《草案二审稿》）中，有关生态环境损害赔偿制度的内容分别在总则、法律责任与附则编中有所体现，但前后规定不一致，很大程度上反映出对这项制度的认知现状。如何通过澄清生态环境损害赔偿制度的改革初衷、梳理改革过程中的制度演变、辨明生态环境损害赔偿行政履职与生态环境损害赔偿侵权责任之间的关系，是实现生态环境法典编纂目标、将党中央决策部署的生态文明体制改革重大任务以正确的方式转化为生态环境法典的制度设计、并赋予其规范化运行的效能，必须着力解决好的重要理论与实践课题。

   一、生态环境损害赔偿制度的立法及实践之问

 

　　将党中央决策部署的生态环境损害赔偿制度重大改革任务，尤其是改革实践积累的成功经验，通过提炼总结转化为体系化的法律制度，是生态环境法典编纂的重要目标。从《草案二审稿》可以看到立法机关所做的巨大努力。但是，《草案二审稿》还存在一些明显的理论与实践问题，需要认真厘清。

 

　　（一）《草案二审稿》的相关规定不够周延

 

　　《草案二审稿》直接涉及生态环境损害赔偿的规定有两条，分别规定在总则编、法律责任与附则编。其中，总则编第30条第2款规定“污染环境、破坏生态等行为损害国家利益的，人民政府或者其指定的部门、机构可以依照本法和其他有关法律的规定向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。”法律责任与附则编第1066条规定“违反国家规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的，由设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构与责任者进行磋商，要求其承担生态环境损害赔偿责任；磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼。”“前款规定的地方人民政府、相关部门、机构不进行磋商，或者磋商未达成一致不提起诉讼的，人民检察院或者符合本法规定的社会组织可以依法向人民法院提起诉讼。”目前的这两条规定，既在法典内部自相矛盾，更与《民法典》的相关规定有冲突，也与生态损害赔偿制度改革实践经验有距离，令人疑窦丛生。

 

　　1.《草案二审稿》总则编与法律责任编的规定存在矛盾

 

　　《草案二审稿》的两条规定存在明显不一致。第30条规定的是只要“损害国家利益”，政府或其指定的部门、机构就可以提起“生态环境损害赔偿诉讼”，没有规定“行政磋商”；第1066条第1款规定的是“行政磋商不一致的”，政府或其指定的部门、机构“可以向人民法院提起诉讼”，仅将“行政磋商”作为提起诉讼的前置程序。就法典的体系化功能而言，总则编和法律责任编是统领与落实的关系，但目前第30条与第1066条的规定并没有体现这种逻辑，引发一系列疑问：

 

　　第一，“行政磋商”到底是行政机关的责任还是权力、是实体性规范意义上的行政授权还是诉讼性规范意义上的前置程序？就已有规定看，总则编及污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编中均未明确进行“行政磋商”授权；在法律责任及附则编中，第1065条规定“负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构应当按照职责分工及时查处生态环境违法案件，依法追究法律责任。”这是对行政机关追究相对人法律责任的授权，并未规定“行政磋商”。在1066条第1款中，先规定了行政机关“与责任者进行磋商，要求其承担生态环境损害赔偿责任”，接着将“不进行行政磋商”或“行政磋商不一致”作为“提起诉讼”的前提条件，这一规定使得“行政磋商”的行为性质不明。“行政磋商”是政府及相关部门的职责吗？如果是，为何不在总则中加以规定，第1066条规定的与“责任者”进行磋商以及“要求”其承担责任，与第1065条规定的“依法追究法律责任”有何不同，为什么“磋商不成”还可以提起诉讼？申言之，如果行政磋商是行政机关的职责，为何规定在法律责任制度中，并且还允许“不进行磋商”？如果法典不做出明确规定，不仅可能造成生态环境损害赔偿制度的混乱，而且可能使实践中的生态环境损害赔偿行政磋商陷入“合法性”困境，诱发行政机关的“选择性诉讼”。

 

　　第二，第1066条第1款与第2款之间的“提起诉讼”到底指什么？表面上看，两个条款之间的逻辑关系清楚，但实际上却混淆了以“行政磋商”为前提的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼、海洋生态环境损害国家代表人诉讼的关系。根据现行法律规定，检察机关可以提起环境民事公益诉讼，但不能直接提起生态环境损害赔偿诉讼，社会组织可以提起环境民事公益诉讼但不能提起行政公益诉讼，也不能提起海洋生态环境损害赔偿诉讼，且《草案二审稿》第1067条、1068条对环境民事公益诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼均有专门规定，1066条第2款是有意通过法典编纂的“集成升华”，实现“环境民事公益诉讼”“生态环境损害赔偿诉讼”“海洋生态环境损害国家代表人诉讼”的“三诉合一”，还是因为对现行立法的“误读”导致的“混同”？如果法典不予以明确，可能导致已经基本形成的生态环境审判专业化体制陷入困境。

 

　　第三，生态环境损害赔偿制度改革实践中广泛采用、司法解释予以认可的“司法确认之诉”何去何从？按照改革文件，“行政磋商”是政府及其相关部门履职的“规定动作”，经司法确认的磋商协议具有执行效力。目前，第1066条第2款仅规定“磋商未达成一致的”，可以向人民法院提起诉讼；而在生态环境损害赔偿制度改革实践和相关司法解释中，都明确了因行政磋商协议达成后未履行，由政府或指定机关请求人民法院确认行政磋商协议效力并予以执行的情形；而在人民法院受理的生态环境损害赔偿诉讼案件中，此类案件也占有相当比例。第1066条将这种情形排除，是因为对“行政磋商”“行政磋商协议”的性质存在争议而导致的“不能入典”，还是出现了“漏项”？如果不给出明确回应，可能不仅错失将生态文明体制改革成功经验厘清性质后上升为法律的机遇，也可能对改革造成阻碍。

 

　　2.《草案二审稿》相关规定与《民法典》规定之间关系不清

 

　　《民法典》第1234条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”《民法典》第1235条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”其中，第1234条专门规定环境污染、生态破坏行为人的生态环境修复责任及其承担方式，第1235条则具体规定生态环境损害赔偿的具体范围，体现修复优先的生态环境治理理念和注重修复的立法目的，确立了环境公益侵权责任基本规则，明确把生态环境公共利益纳入我国侵权责任法的保护范围，规定生态环境公益侵权责任的特殊要件、修复和赔偿责任的承担以及环境公益损害民事救济的请求权主体，是我国环境民事公益诉讼的实体法基础。当前的司法实践中，生态环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼除了提起主体不同外，其事实认定与法律适用均视同环境民事公益诉讼。通过生态环境法典编纂，厘清生态环境诉讼类型及其与《民法典》的关系，构建专门的生态环境责任及其相关诉讼制度，十分必要。但是，从《草案二审稿》第30条、第1066条的规定看，其与《民法典》第1234、1235条规定的生态环境民事公益侵权制度之间存在诸多衔接上的问题。

 

　　第一，《民法典》上的生态环境修复责任及其民事公益诉讼与《草案二审稿》规定的生态环境损害赔偿责任及其诉讼是什么关系？根据《民法典》第1234条的规定，生态环境修复责任的构成要件是违反国家规定“造成生态环境损害”但“可以修复”，提起诉讼的主体为“国家规定的机关或者法律规定的组织”。《草案二审稿》第30条和第1066条第1款规定的责任承担要件是污染环境、破坏生态等行为“损害国家利益”或“给国家造成损失的”，提起诉讼的主体为“设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构”，这里可以明显看出，《民法典》救济的是生态环境公共利益，《草案二审稿》救济的是“国家利益”或“国家损失”，且不论“国家利益”或“国家损失”指向不明，其与“生态环境公共利益”有明显不同。但是，《草案二审稿》第1066条第2款又规定，设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构“不进行磋商，或者磋商未达成一致不提起诉讼的，人民检察院或者符合本法规定的社会组织可以依法向人民法院提起诉讼”，这里的“诉讼”与《民法典》上的环境民事公益诉讼一致吗？还有，人民检察院可以就行政机关“不进行磋商”提起行政公益诉讼吗？如果生态环境法典不加以明确，不仅可能导致与《民法典》相关规定的关系错位，也会引发与《草案二审稿》第1067条规定的保护生态环境公共利益相关条款的矛盾和冲突。

 

　　第二，《民法典》上的“生态环境损害赔偿金”能够适用于《草案二审稿》规定的生态环境损害赔偿诉讼吗？《民法典》第1234条、1235条明确了生态环境损害赔偿责任承担的过错推定原则以及生态损害赔偿金的具体范围，从民法上的“损害填补”角度规定生态环境损害赔偿责任包括“期间损失”“永久损失”及其相关费用。而《草案二审稿》第1066条对“行政磋商”的规定是“要求其承担生态环境损害赔偿责任”，“磋商”并达成“协议”，意味着有一定的“讨价还价”空间；如果达不成协议提起诉讼，《民法典》规定的生态环境公益侵权损害赔偿的范围与1066条规定因“造成国家损失”而提起的生态环境损害赔偿诉讼，是同样的诉讼吗？以“磋商不成”为前提的生态环境损害赔偿诉讼，是否应该或者可以采取客观归责原则？环境污染、生态破坏行为造成的公共利益“期间损失”“永久损失”是否等同于“国家损失”？如果生态环境法典对此不予回答，将直接导致生态环境损害赔偿制度的法律依据不足，无法为改革提供准确的法治轨道。

 

　　第三，《民法典》上的“生态环境损害赔偿金”与“行政磋商协议”的生态环境损害赔偿资金是什么关系？应如何管理？根据我国的司法制度，经由法院裁判的生态环境公益诉讼案件赔偿金，公益诉讼提起人除可以获得相关已支付的费用外，被告赔偿的生态环境“期间损失”“永久损失”费用都不能归于公益诉讼提起人，但这些费用需要按照法院判决明确的生态修复责任承担方式予以执行，不能简单按照财政预算资金进行管理和使用。由此，带来了生态环境公益诉讼案件裁判项下的资金放在何处、如何管理、如何使用等实际问题。在生态损害赔偿制度改革实践过程中，生态环境行政主管部门与财政部联合发文，对行政磋商协议项下的生态环境损害赔偿金按照财政预算资金管理作出规定并实际执行。《草案二审稿》也许不需要对此进行具体规定，但如果不厘清生态环境公益侵权诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的关系，就无法解决当前司法实践中的“生态环境损害赔偿金”的规范管理与使用问题，导致资金使用混乱、生态修复责任的执行困难。

 

　　以上问题表明，生态环境法典编纂在对现行政策文件和法律的整合过程中，遇到了实践难题，迫切需要系统梳理已有改革实践，发现产生问题的原因所在。

 

　　（二）生态环境损害赔偿制度实践探索中遇到的问题

 

　　党的十八大提出的生态环境损害赔偿制度改革，是在生态文明建设战略指引下，针对长期以来存在的生态环境修复成本高、违法成本低的顽疾，所进行的一项根本性、制度性创新。它通过确立政府的索赔主体地位，让造成生态环境损害的责任者承担应有的赔偿责任。由于这项改革是在缺乏明确的法律依据和制度安排下进行的，一直由政策与实践探索推动，因此，只有从梳理这项改革的提出背景、发展演变过程，才能真正了解《草案二审稿》规定的源头。

 

　　1. 改革背景和主要目标

 

　　党的十八大之前，随着改革开放的步伐不断加快，生活水平提高，人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的需求日益增长；但我国30多年经济快速发展积累的生态环境问题日益凸显，重大环境污染和生态破坏事件时有发生，人民群众对生态环境问题的反映十分强烈。由于缺乏明确的法律依据和制度安排，出现相关事件后，只能追究企业的行政责任（如罚款）或对责任人处以刑事责任，而修复被损害的生态环境所需的天价费用，最终却要由公共财政（即全体纳税人）来承担。这既不公平，也无法对潜在的污染和破坏者形成有效震慑。因此，建立有效的“对环境的责任”制度，提高违法成本，贯彻“谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”环境保护工作基本原则，“让破坏者付出相应代价”，是生态文明建设必须补齐的短板，也是回应民意、保障公民环境权益的必然要求。

 

　　党的十八大报告明确提出将“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局，由习近平总书记亲自谋划、部署、推动生态文明体制改革。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出“严格实行生态环境损害赔偿制度，强化生产者环境保护法律责任”的重要改革任务。党中央作出决策部署后，由国务院牵头，具体由生态环境部（当时的环境保护部）会同最高人民法院、最高人民检察院、司法部、财政部等多个部门，通过开展试点、制定方案、修订法律等方式，共同推进改革的落实。

 

　　这项改革以建立“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效”的生态环境损害赔偿制度为目标，核心是彻底扭转“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面；主要是解决“谁来索赔”（明确诉讼主体） “赔偿给谁”“如何赔偿”和“赔什么”（明确范围和方式）等问题，通过实践探索，为最终解决生态环境损害赔偿“法律依据不足”问题积累经验。实践中，经过从试点到正式推进，再到《民法典》正式明确生态环境损害赔偿制度，这项改革取得了巨大成功。到目前为止，“环境有价，损害担责”的理念深入人心；全国各地成功办理数万件生态环境损害赔偿案件，涵盖水、大气、土壤、森林、草原等多个领域，大部分案件通过磋商得以解决，节约司法和行政成本，提高纠纷解决效率；大量的资金被用于受损环境的修复，实现了从“惩处”到“修复”的转变，改善了环境质量；高额的赔偿金额和严格的法律责任，倒逼企业加大环保投入，落实主体责任。为打好三大污染防治攻坚战，实现生态文明建设发生历史性、转折性、全局性变化发挥了重要的积极作用。

 

　　2. 实践探索中不断出现新问题

 

　　根据党中央的决策部署，生态环境损害赔偿制度改革走过了从试点到全面推广、再到法治化的不平凡历程，相关部门为推进这项改革措施，进行了积极探索。由于其“摸着石头过河”的性质，使得这项制度在实践中随着改革的深入也出现了一些不可回避的新问题。

 

　　2015年，中办、国办发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，明确行政机关为“赔偿权利人”、生态环境污染破坏者为“赔偿义务人”，规定赔偿权利人根据鉴定评估报告与赔偿义务人进行磋商，磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。原环保部负责人在解读《试点方案》时指出“国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权，但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定”，表明这项制度以《宪法》上“国家所有权”为依据而建立，是一项行使国家所有权的民事制度。《试点方案》还规定环境保护、国土资源等相关部门应明确开展索赔工作的职责分工、在磋商未达成一致时“应当”提起诉讼；同时规定“涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定”，表明生态环境损害赔偿制度并不救济个人利益损害，是一项保护生态环境公共利益的制度。

 

　　两年试点结束后，2017年两办出台正式的《生态环境损害赔偿制度改革方案》在总结实践经验的基础上，改变了“赔偿权利人也可直接提起诉讼”的做法，将行政磋商确定为一个必经环节，并明确“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以向人民法院申请强制执行。”这一规定将行政磋商协议等同于民事调解协议，并通过司法确认赋予其强制执行力。由于“行政磋商协议”不像“民事调解协议”是由居间调解人主持达成的协议，而是行政机关与企业双方达成的“和解协议”，引发了学术上对行政磋商行为、行政磋商协议性质的争议。加之行政机关拥有对企业同一行为的行政处罚权，实践中也出现了在行政处罚与行政磋商之间“选择性执法”，导致损害生态环境公共利益现象发生却无从监督的乱象。

 

　　为了进一步规范生态环境损害赔偿制度改革，2020年，生态环境部、司法部、财政部等联合印发《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，财政部、自然资源部、生态环境部等联合印发《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》。其中，《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》规范了案件线索来源、索赔启动、生态环境损害调查、鉴定评估程序，也明确了行政磋商的内容、时限、磋商不成的具体情形等；《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》则将“造成损害的赔偿义务人主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议、法院生效判决缴纳的资金”统称为生态环境损害赔偿资金，并规定这部分资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，纳入一般公共预算管理。由于这一规定没有区分资金来源与资金用途，司法实践中将“环境民事公益诉讼”“生态环境损害赔偿诉讼”“海洋生态环境损害赔偿诉讼”产生的赔偿资金按照《民法典》相关规定，统称为“生态环境损害赔偿金”，引发“法院生效判决缴纳的资金”管理与使用出现混乱。

 

　　针对执法实践中出现的问题，2022年，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等联合印发《生态环境损害赔偿管理规定》，明确指出“赔偿权利人及其指定的部门或机构，有权请求赔偿义务人在合理期限内承担生态环境损害赔偿责任”。第10条进一步规定“有关国家机关应当依法履行职责，不得以罚代赔，也不得以赔代罚”，第14条规定“省级、市地级党委和政府对本地区的生态环境损害赔偿工作负总责”；并在第三章“工作程序”中，对线索筛查和移送、初步核查、损害调查、开展磋商、磋商不成提起诉讼、生态环境修复效果评估等生态环境损害赔偿的程序性规定均使用了“应当”的表述，似乎表明有将索赔权归于政府职责的倾向。2025年，生态环境部、司法部、财政部等联合印发的《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》进一步强化了这种倾向，其中第16项落实改革责任的表述中，“责任”首先指向各级政府所承担的对本地区生态环境损害赔偿工作的职责。

 

　　值得引起注意的一个新问题是，2018年政府机构改革，新组建生态环境部、自然资源部，明确了自然资源部作为国有自然资源资产的代表职责，引发了谁是国家所有权代表的部门职责之争，直接影响到生态环境损害赔偿制度“以国家所有权”为基础、索赔主体是国家所有权代表人的底层逻辑，甚至出现了“生态环境损害赔偿”“自然资源资产损害赔偿”的制度竞争。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“强化自然资源资产损害赔偿责任”；2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》进一步明确当所有权受到侵害时，国家所有者有权依法请求赔偿。2024年，自然资源部《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》第7条规定：“推进自然资源资产损害赔偿制度建设，逐步建立自然资源资产损害的发现、核实、索赔和报告机制，维护自然资源资产所有者权益。”目前，“生态环境损害赔偿制度”与“自然资源资产损害赔偿制度”分别由两个部门实际推进，虽然从理论上可以做出区分，但实践中的重复索赔、重复计算、重复缴纳资金的现象无法避免。

 

　　由此可见，生态环境损害赔偿制度改革在推进过程中，随着实践发展不断调整，也在不断出现新的问题。实践中的种种乱象尤其是政府索赔权的性质、行政磋商性质、赔偿资金的性质等均为制度设计的根本问题，也是生态环境法典编纂必须从源头上厘清才能真正予以解决的问题。

 

　　3.《民法典》实体性规范与制度改革实践的矛盾

 

　　2020年颁布的《民法典》第1234和第1235条，吸纳了生态环境损害赔偿制度改革的实践经验，明确规定“生态修复责任”和“生态环境损害赔偿的范围”，建立了生态环境公益侵权的制度，为生态环境损害赔偿提供了实体法依据。但是，《民法典》并未解决生态环境损害赔偿制度中的“行政磋商”问题，没有也不可能解决行政磋商的“司法确认”问题。

 

　　《民法典》从实体法意义上建立的“生态环境损害赔偿制度”，实际上是“对环境的责任”的统一规范，是为生态环境损害救济即公益损害赔偿设置的统一规则，现行的环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼均可依据这一制度进行裁判。而在程序法意义上，这三种诉讼显然具有诉讼主体、索赔范围、前置程序等方面的差异，特别是生态环境损害赔偿制度的适用范围仅限定于“三种情形”且有行政磋商前置程序，这些问题都不在《民法典》的“射程”之内。

 

　　《民法典》颁布后，最高人民法院于2020年修改了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，其中第16-18条对处理“生态环境损害赔偿诉讼”与“公益诉讼”的关系进行了原则规定，没有涉及行政磋商与诉讼衔接等问题，并未解决理论上的争议与实践中的矛盾冲突。2024年，最高人民检察院、生态环境部印发《关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的意见》，提出“相互支持、协作配合”的工作原则，从多方面规定了两诉的协作机制。2025年，生态环境部、司法部、财政部等联合发布《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，规定行政机关启动生态环境损害赔偿调查后可以告知法院和检察院；生态环境、自然资源等部门对检察院提起的环境民事公益诉讼提供支持；检察院参与生态环境损害赔偿磋商、支持起诉、监督生态环境修复；法院受理环境民事公益诉讼案件后10日内告知对被告负有监督管理职责的部门等方面，规定了生态环境损害赔偿磋商和诉讼与公益诉讼衔接的相关内容。但这些规定也没有完全解决生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼的程序衔接问题。由于海洋生态环境损害赔偿由《海洋环境保护法》单独授权，相关司法解释未涉及其与环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的关系问题。

 

　　正是由于生态环境损害赔偿制度改革的实践探索不断发展、实体法统一规定先行的实际情况，使得生态环境法典编纂对如何转化这一改革实践经验必须从厘清理论基础入手，只有“正本清源”，才能“固本培元”，坚持正确的改革方向，确保改革目标的实现。

  二、生态环境损害赔偿制度之理论重构

 

　　从生态环境损害赔偿制度的实践探索过程可以看出，这项在生态文明体制改革实践探索中逐步发展和完善的重要制度，是贯彻落实习近平生态文明思想，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平的成功实践，生态环境法典编纂当然应该将这样一项重要制度纳入其中。但是，生态环境损害赔偿制度的实践中遇到的诸多问题，理论上并未真正予以回答，《草案二审稿》的矛盾是理论支撑薄弱的直观表现。

 

　　（一）生态环境损害赔偿制度设计的逻辑与悖论

 

　　从改革实践看，生态环境损害赔偿制度改革的法律基础是《宪法》规定的“国家自然资源所有权”，这个以“国家所有权”为法律基础、以确定“公共利益代表”为核心、以实现生态环境有效修复为目的的制度设计，是在已有法律框架下，为解决“对环境的责任”空白而做出的务实性、功能性制度安排。正因为该制度设计之初以当时的法律为基础，高度注重解决实践难题，理论论证不足，因此带来了后续实践中的诸多问题。

 

　　1. 生态环境损害赔偿制度的设计逻辑

 

　　生态文明体制改革之初，人们深刻地认识到，原有的环境保护法律制度侧重于对违法者的行政处罚和对受害人的人身、财产损害赔偿，对生态环境本身的损害如何进行修复和赔偿，存在制度空白。因此，为了落实损害担责原则，必须通过制度设计让“造成生态环境损害的责任者”承担修复和赔偿责任，从而实现生态环境保护的外部成本内部化，倒逼企业守法。在这个意义上，生态环境损害赔偿制度就是围绕解决“企业排污、群众受害、政府买单”的问题，以“自然资源国家所有权”为依据，构建行政磋商与诉讼制度，弥补“对环境的责任”的制度空白，是不同于传统民事侵权责任新型法律责任制度。其制度构造的核心要点可归纳为：

 

　　首先，政府具有“公共事务管理者”和“国家自然资源所有权代表人”的双重身份。根据《宪法》第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有（即全民所有），当这些自然资源受到损害，就是国家“财产”受到了损害；因此，政府作为国家财产权的法定代表人，向侵权方（企业）主张权利，要求其修复生态环境或赔偿损失。在这个意义上，双方的关系本质上是侵权责任关系，应适用民事法律的基本原则，可以进行“磋商”。于是，生态环境损害赔偿制度具有了法理基础。

 

　　其次，政府与企业经磋商而达成的生态环境损害赔偿协议，其性质兼具公法与私法属性，但更偏重于民事和解协议。因为协议的基础是政府对国家自然资源所有权的代表资格，主张的是民事财产权利；磋商程序要求双方在平等地位下进行沟通、达成合意，符合民事协议的根本特征。虽然有学者主张生态环境损害赔偿协议的行政协议属性，但从本质上看，该协议的目的并非为了实现行政管理目标，与典型的行政协议存在明显区别。在改革过程中，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》明确该协议可以向法院申请司法确认，该规定属于民事诉讼特别程序的司法规则，进一步佐证了该协议的民事协议属性。

 

　　最后，如果政府不履行磋商职责而不启动磋商程序，没有明确和直接的法律后果，检察机关也不能提起行政公益诉讼，主要依靠行政体系内部的考核与问责。

 

　　2. 生态环境损害赔偿制度的法理悖论

 

　　从生态环境损害赔偿制度的设计逻辑可以看出，这一制度的宪法依据是自然资源国家所有权，其法理是建立在国家所有权基础上的侵权救济理论，因此，相关政策始终围绕“谁来索赔”“向谁索赔”“如何索赔”展开，在实践中逐渐完善了以明确赔偿范围、赔偿途径、评估鉴定、资金管理、执行与监督等核心要素为目标的行政磋商制度和以“国益诉讼”为特征的生态环境损害赔偿公益诉讼制度。随着生态文明体制改革的深化，特别是2018年机构改革以来，构建新的生态环境治理体系步伐明显加快；2020年颁布的《民法典》吸纳生态环境损害赔偿制度改革经验，建立生态环境公益侵权责任制度，改变了司法实践长期“借道”传统民事责任中的“恢复原状”解决生态环境责任承担问题的状况。这些新的改革举措和法律制度建设，使得原有设计中的法理周延性面临挑战。

 

　　第一，以《宪法》上的国家自然资源所有权为基础建立“对环境的责任”制度，主体错位，引发实践问题。首先，“自然资源”与“生态环境”并非同一层次的概念，虽然与自然资源的概念有交叉重迭，但权利主体和法益都有很大差别，将两者简单等同，目标偏离。其次，《宪法》上的国家自然资源所有权与民法上的自然资源权并非同一概念，根据我国《民法典》规定，自然资源权可归属国家、集体、个人等不同主体，将两者简单替代，主体关系错位；这些错位的直接后果是导致索赔主体资格、行政磋商协议的性质、不履行磋商义务的后果等多种理论争议与实践问题。更加值得关注的是，相关部门的执法行为可能带来“合成性谬误”。改革之初，由原环境保护部牵头设计改革方案并出台相关规范性文件和技术指南予以指导和推进，地方政府也主要是委托环境保护部门开展索赔。2018年机构改革之后，国务院机构设置及其职责进一步明确，出现了生态环境部、自然资源部分别就“生态环境损害赔偿”“自然资源损害赔偿”发布文件的现象，两者的索赔对象、索赔范围实际上交叉重迭，加之缺乏实施协同机制，使得企业面临重复接受调查、重复赔偿的巨大压力。

 

　　第二，以自然资源所有权损害填补为基础建立“对环境的责任”制度，客体错位，名不副实。首先，政府及其委托的部门以“自然资源所有权人”身份索赔，但索赔范围并非自然资源的市场价值，而是生态修复费用和服务功能损失，尽管这一设计符合改革目标要求，法理上却难以自圆其说。其次，以自然资源所有权遭受侵害之名，采取“生态价值评估方法”计算生态环境损失，尽管客观上符合让受损的生态环境恢复健康的需要，也创造了新的责任承担方式，但缺乏明确的法理支撑。法理欠缺的直接后果是导致立法实践的“困境”：《民法典》第1234、1235条将生态修复责任、生态环境损害赔偿范围以法律方式加以固化并适用于生态环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼，一方面直接扩大索赔主体和索赔范围，动摇了以“国家所有权”为依据的法律基础；另一方面是《民法典》调整民事法律关系的属性，决定了其不可能规定“行政磋商”的相关内容，改革政策及司法实践中对行政磋商协议的“确认之诉”依然没有法律依据。此外，《民法典》中的“生态修复”责任承担方式、“行政磋商”的属性及其“司法确认”之诉的法理基础问题亦未真正解决。

 

　　实际上，《草案二审稿》有关生态环境损害赔偿制度设计的种种矛盾，正是这些问题的集中呈现。如果说，在生态环境损害赔偿制度改革之初，采取“旧瓶装新酒”的功能性策略,以“国家所有权”为由解决“谁来索赔”的程序性问题，行“保护生态环境公共利益”之实解决“赔偿什么”的实质性问题，以牺牲法理周延实现了“环境有价、损害担责”的社会效果。那么，在生态环境法典编纂过程中，不应该也不能继续这一策略，必须在反思现有生态环境损害赔偿理论基础上，构建周延的法理基础并提出系统性方案，完善生态环境法典草案。

 

　　（二）以建设“美丽中国”国家目标为宪法依据重构生态环境损害赔偿制度法理基础

 

　　面对生态环境损害赔偿制度改革实践探索的成功经验与制度设计之初理论支撑薄弱所带来的法典编纂难题，法学家的任务在于理解语言表述及其表达的规范性意义，透过现实问题的表象，发现实现生态环境损害赔偿制度改革目标的新法理。实际上，2018年《宪法》修改、《民法典》的实施、生态环境法典草案的整体设计，都为重构生态环境损害赔偿制度法理提供了充足的理论资源。

 

　　1. 以“美丽中国”国家目标等生态环境条款作为生态环境损害赔偿制度的宪法依据

 

　　《宪法》作为国家根本大法，集中反映人民意志，体现主权在民原则，是依法治国的本质要求。2018年通过的《宪法修正案》，修改《宪法》序言第七自然段，增写“贯彻新发展理念”，增加“生态文明”“美丽”的表述，提出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。与此同时，还对《宪法》第89条“国务院行使下列职权”中的第六项（六）进行修改，明确国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，赋予国务院代表国家领导和管理生态文明建设的职责。这些修改与《宪法》第9条第2款、第22条第2款、第26条共同形成了由国家目标、国家任务、国家职责共同构成的生态环境宪法条款。这些宪法规定为生态环境损害赔偿制度提供了超越“国家所有权”理论局限，直抵“环境有价、损害担责”改革目标的宪法依据。

 

　　“生态文明”入宪，将“五位一体”总体布局明确为“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明建设协调发展”，彰显了中国特色社会主义总体布局的文明指向，使富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国建设具有了可靠的法治根基。明确国家保护和改善生态环境和生活环境，防治污染和其他公害的国家任务，赋予国务院及其各级人民政府以领导和管理生态文明建设的职责，要求政府为人民提供良好生态环境和生活环境，保障人民的环境权益，以宪法方式明确了国务院及其各级人民政府的双重角色——既是生态环境的管理者，也是良好生态环境公共产品的提供者，承担着保障中华民族永续发展的国家义务。如果生态环境受到污染和破坏，政府有权代表中华民族子孙后代的利益作为索赔主体，进行磋商、提起诉讼。这不仅使得生态环境损害赔偿制度的宪法依据更加充分，而且为在生态环境法典中建立统一的生态环境责任体系，整合提升现有的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼制度提供了坚实的宪法基础。由此，应该以《宪法》规定的生态环境宪法条款为基础，建构生态环境损害赔偿制度新法理。

 

　　2. 以广义法律责任理论作为生态环境损害赔偿制度的理论基础

 

　　“责任”在现代汉语中包括分内应做之事和未做好分内之事而应当承担责任两重涵义。广义法律责任理论将法律责任视为一个由原生义务与派生责任构成的动态系统。其中第一性义务又称原生义务，是指由法律直接规定的、主体必须履行的积极或消极行为要求，它规定社会关系的应然状态。第二性义务又称救济性义务或法律责任，是指当第一性义务被违反后，由法律强制设定的、必须承担的不利后果，其目的在于矫正违法行为，恢复被破坏的法律秩序。在传统法律责任理论中，第二性义务以对第一性义务履行的某种评价为基础，其评价机制是法律责任的正当性根基，“把法律责任与法律规范、法律行为、法律关系等法律现象的逻辑环节联结起来了，也把法律责任与法的制定、执行、遵守和适用等实践环节联结起来了”。基于广义法律责任理论，可以重构生态环境损害赔偿制度新法理。

 

　　首先，政府的第一性义务，是索赔权的根本来源。依据《宪法》和《环境保护法》等法律的相关规定，保护生态环境、对生态环境质量负责，是政府的根本职责，也是第一性义务。由此，政府是生态环境的法定“守护人”和公共利益的“代表者”，其职责是确保生态环境的良好状态；生态环境受到损害就是政府的第一性义务履行状态遭到破坏，为恢复履行这一义务，法律须赋予政府相应的工具和权力。在这个意义上，生态环境损害赔偿索赔权，是政府为履行其保护环境的第一性义务，在义务履行状态被他人破坏后，所拥有的派生性、救济性权力。因此，索赔权并非“民事权利”，而是源于公法职责的“公权力”，这也意味着“行政磋商”是在执行法定公务，维护公共利益，而非进行平等的民事交易。当然，如果政府履行第一性义务不力，放弃磋商或者选择性磋商，应承担第二性义务，这也是生态环境损害赔偿制度必须建立的评价机制。

 

　　其次，企业的第二性义务，是生态环境损害赔偿责任的本质。根据生态环境法律规定，企业负有遵守环境法律法规，不得污染环境、破坏生态的第一性义务，这是法律对市场主体的普遍性、禁止性要求。当企业违反其第一性义务，实施污染或破坏行为并造成生态环境损害时，便触发其必须承担的法律后果，即第二性义务。承担生态环境损害赔偿责任，正是第二性义务的核心内容，功能在于通过强制责任人修复环境或赔偿损失，矫正违法行为，弥补公共利益受到的损害。由此，明确了“企业主责”的法理内涵：企业是生态环境风险的首要承担者和义务履行者，生态环境损害修复或赔偿不是额外惩罚，而是其违反守法义务必须付出的法律代价。

 

　　以此理论为基础，重新审视生态环境损害赔偿制度的关键实践环节，可以获得更符合逻辑、更具法律理性的理解。

 

　　将索赔权定性为政府履行第一性义务的派生性权力，则行政磋商不再被简单视为一种民事和解，而是政府为高效履行其第一性环境义务而主动采取的一种柔性执法、行政决策过程，这不仅可以为行政磋商中政府具有主导权提供合法性基础，契合“政府主导”的现代环境治理原则；而且可以将对行政磋商协议的“司法确认”明确为对政府履职行为的司法保障，而非将协议单纯地转变为民事合同加以执行。

 

　　基于义务履行的逻辑顺位，可以对当前混乱的“三诉并存”格局进行有效整合。本质上看，生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼都是为确保政府的第一性义务得到履行或补救。因此，生态环境损害赔偿磋商是政府履行其第一性义务的主渠道，既符合效率原则，也最直接地体现政府首要责任，应作为第一顺位。生态环境民事公益诉讼作为政府未能有效履行其第一性义务时，由检察院或符合条件的社会组织提起公益诉讼，是对政府履职不足的监督和补充，应作为第二顺位。海洋生态环境损害赔偿诉讼则是政府在特定领域（海洋）履行第一性义务的特别程序安排。由此，在统一的“保障第一性环境义务履行”目标下，各种诉讼可以形成分工明确、顺位清晰的有机整体。

 

　　以生态环境宪法条款为依据，以广义法律责任理论为基础来解释生态环境损害赔偿制度，既超越了“国家自然资源所有权”依据和民事法律责任理论的局限性，又回归法律责任的本质，从义务生成权力、违法引发责任的基本法理出发，更为通达。与此同时，这一理论重构也使得生态环境损害赔偿制度与“党委领导、政府主导、企业主责、公众参与”的现代环境治理体系实现深度法理契合，可以为编纂一部逻辑清晰、权责明确、运行高效的生态环境法典奠定理论基础，推动中国生态环境法治迈向新的台阶。

   三、生态环境损害赔偿制度之法典构造

 

　　法典作为法律规范的存在方式，是由法律概念、法律原则、法律条文彼此协调、相互配合形成的整体。这意味着法典编纂是对法律规范普遍性、全面性、客观性的更高程度的认知成果，也是更高层次的法律文本再创造活动。编纂生态环境法典，是党中央决定的重大政治任务和重大立法任务，是全国人大常委会履行宪法实施职责的重要方式，其根本任务是将宪法确立的生态文明建设国家目标、国家任务、国家职责以法典化立法方式形成规范融贯的体系性、逻辑性、权威性法律文本。不可否认，生态环境损害赔偿制度改革，经历了“摸着石头过河”的探索过程，也存在着明显的理论短板与实践困境。需要我们在准确把握生态环境法典编纂定位与目标的前提下，秉持“立”与“破”的辩证统一立场，提出系统性的生态环境损害赔偿制度设计方案。

 

　　（一）建立生态环境法典与《民法典》侵权责任沟通协调机制

 

　　《民法典》第1234条、1235条建立了一个以确认“生态修复”责任承担方式为核心的生态环境损害赔偿制度，形成了“公法义务，私法操作”的“对环境的责任”制度，超越了民事法律制度的“射程”，为与生态环境法典的衔接留下了“接口” 。生态环境法典编纂，应在《民法典》相关规定基础上，明确将生态环境修复责任作为不同于民事侵权责任的一种专门责任形式，明确“生态恢复”价值取向，界定生态环境修复责任，建立生态环境法典与《民法典》的沟通协调机制，为生态环境损害赔偿制度奠定实体法基础。

 

　　1.《民法典》上的生态环境修复责任为生态环境法典编纂提供制度基础

 

　　传统民法在应对生态环境问题方面，通过建立特殊侵权责任方式予以应对。在我国，经由《民法通则》和《侵权责任法》逐渐形成了私益与公益双重保护的理念，由于法律并未规定对生态环境损害的责任承担方式，司法实践探索提出将“修复生态环境”作为“恢复原状”的一种形式，通过判决确认了多种具体修复方式。《民法典》在总结司法实践经验基础上，将“修复生态环境”作为一种独立的法律责任承担方式加以明确，并曾经规定在总则草案中。后因其与《民法典》的价值追求、内容、体系乃至功能不完全相容，最终被作为特殊侵权责任的一种承担方式规定在侵权责任编。生态环境修复责任在《民法典》中的确立，不仅以法律方式确认不同于传统“对人的责任”的“对环境的责任”，而且建立了保护生态环境的“普通法—特别法”运作机制，为生态环境法典编纂提供了完整规定生态环境修复责任和生态环境损害赔偿制度的基础。

 

　　2.“生态恢复论”为建立生态环境修复责任奠定理论基础

 

　　在民法典编纂过程中，学者提出以“生态恢复论”为法理基础的学术创新主张，突破了传统民事侵权责任理论以个体主义为基础、以损害差额填补为方法的“侵权损害论” 。在生态环境法典研究论证前期，也曾提出以“生态恢复论”建构生态环境法律责任编的构想。人类赖以生存和发展的生态系统为人类世代所共有，其唯一性决定了它被侵害后应当尽可能恢复平衡，而不能以金钱给付的方式加以替代。当发生“对环境的损害”时，必须根据生态恢复原则予以救济，责任人即便是以金钱方式承担的生态修复、环境治理等责任，也不是传统意义上的损害赔偿。因此，生态环境损害赔偿责任在其适用对象、救济范围、救济原则和救济方式等方面都与“侵权损害论”有很大的不同。这些系统的理论成果，为生态环境法典明确界定“生态环境修复责任”，建立生态环境损害赔偿责任制度，提供了充分的理论支撑。

 

　　3. 建构生态环境法典与《民法典》的协同性机制

 

　　《草案二审稿》第1条明确将“维护生态安全”“实现中华民族永续发展”作为立法目的，并将“生态系统稳定”纳入“生态环境”的概念，也明确了“损害担责”基本原则，为在生态环境法典中明确建立生态环境修复责任提供了价值指引。接下来，应在《草案二审稿》法律责任与附则编中，建立以生态环境修复为主的专门生态环境法律责任制度体系，并与《民法典》相关规定相衔接。一方面，对生态环境侵权中可归属于侵权损害论的“对人的损害”行为，由《民法典》侵权制度规范；另一方面，将“对环境的损害”行为，以生态恢复论为基础，在现有特别民事规范的基础上，建立生态环境法典的侵权制度规范。同时，建立《民法典》与生态环境法典的沟通与协调机制，在《民法典》已规定生态环境损害赔偿请求权和赔偿范围的基础上，在生态环境法典中规定私益损害与公益损害共同受理、确定不同损害的救济原则与顺序、实际损害与环境风险的转化原则等内容，为处理好不同类型生态环境侵权之间的关系提供制度安排。

 

　　（二）建构完整的生态环境损害赔偿制度体系

 

　　以广义法律责任理论为基础的生态环境损害赔偿制度，超越了“国家所有权”的局限，既解决了“国家利益保护”与“对环境的责任”之间的法理矛盾，也消除了实践中的“国益诉讼”与“公益诉讼”合并的障碍，还为《草案二审稿》的制度设计提供合理性解释。因此，完善《草案二审稿》可以系统采纳并固化这一新的理论，并在现有规定基础上，优化完善相关条款，补充生态修复义务条款、行政磋商条款。

 

　　1. 在总则编明确生态环境修复是国家义务以及企事业单位的法律义务，构建生态环境修复的制度框架。

 

　　《草案二审稿》生态保护编专章规定了生态修复，突显了对于生态修复制度的重视，值得肯定，但需要修复的不仅仅是生态系统及其要素，还包括对污染损害后果的修复；不仅有政府组织的修复，也有企事业单位的修复；既有作为第一性责任的修复，也有作为第二性责任的修复。因此，应在总则编将生态修复作为一项基本制度加以规定，并明确政府的法定义务，对政府与企业就生态修复进行的行政磋商做出明确规定，将实践探索中已经成熟的行政磋商调查、评估、鉴定、达成协议、监督执行等内容，上升为法律规范，并明确为提起生态环境损害赔偿诉讼的必经前置程序，要求建立统一的鉴定评估标准、赔偿资金管理模式以及修复效果评估与监督机制。

 

　　2. 对生态环境损害赔偿制度进行系统规定，并与生态修复制度有机衔接。

 

　　《草案二审稿》第30条将提起生态环境损害赔偿诉讼作为司法保障内容，第1066条对生态环境损害赔偿责任及其诉讼做出规定，但两条规定之间存在矛盾。为此，应对这两条分别进行完善，建议将第30条修改为国家建立健全生态环境司法体系的完整条款，明确国家建立生态环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿诉讼制度、海洋生态环境损害国家代表人诉讼制度，维护生态环境公共利益，保障生态安全。而第1066条进一步将第1款明确为生态环境损害赔偿责任条款，将第2款明确为提起生态环境损害赔偿诉讼条款，并认真研究是否赋予检察机关对政府“未进行行政磋商”提起行政公益诉讼的资格。

 

　　3. 按照“实体规范统一”“程序规范整合”的思路，实现“对环境的责任”制度体系化。

 

　　生态环境法典将污染防治、生态保护、绿色低碳发展统一纳入一个法律文本，已经为整合相关制度提供了逻辑框架基础；广义法律责任理论，也为消除“国益诉讼”与“公益诉讼”的区隔奠定了理论基础。但是，生态环境损害赔偿制度中有行政磋商程序、海洋生态环境损害赔偿制度中有国家代表人特别规定，构建体系化的生态环境损害赔偿责任体系，必须充分考虑这些因素。因此，可以《民法典》第1234、1235条已经建立的生态环境民事公益侵权责任制度为统一的实体法基础，在生态环境法典总则编进一步明确生态环境修复责任、赔偿范围等统一的实体法规则基础上，进行程序规范的整合，建立清晰的诉权行使顺位规则，明确生态环境损害赔偿磋商与诉讼第一顺位，环境民事公益诉讼为第二顺位，海洋生态环境损害赔偿优先适用于海洋诉讼的特别规定，并建立各诉讼提起人之间的信息共享与程序衔接机制，设立案件线索移送、磋商阶段公益诉讼中止等衔接条款，明确要求建立赔偿资金管理、修复效果评估与监督、公众参与等保障机制，形成一个内部协调、分工明确、衔接顺畅的生态环境司法救济体系，解决实践中存在的诉权重迭和资源浪费、责任标准和裁判尺度不统一、企业应诉负担较重等问题。

   四、结 语

 

　　中国的生态环境损害赔偿制度改革历经多年探索，取得了显著成效。然而，由于种种原因，也暴露出规则不统一、程序交叉、理论张力等深层次问题。生态环境法典编纂，为系统性解决实践中的问题提供了良好契机，《草案二审稿》已经为解决这些问题进行了努力。编纂一部具有深厚理论基础支撑、经得起历史考验的高质量生态环境法典，是环境法学者的历史使命和责任担当。冀望通过重构生态环境损害赔偿制度的理论基础，消除破解原有制度设计中的理论悖论、化解实践中存在的痛点难点，为建构从“磋商”与“诉讼”分离到“一体化救济”的“对环境的责任”制度体系、完善《生态环境法典（草案）》贡献一份智慧和力量。

 

　　声 明 

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