关于完善《生态环境法典（草案）》环保调查相关规定的建议

 

　　作者简介

  徐祥民、贾煜

 

　　徐祥民，浙江工商大学特聘教授、中南财经政法大学“文澜学者”讲座讲授，博士生导师，历史学博士、法学博士。贾煜，浙江工商大学法学院博士研究生。

 

　　摘  要：《生态环境法典（草案）》有大量“环保调查规定”，《黄河保护法》《长江保护法》都将环保调查普遍应用于资源损害防治、污染防治、生态损害防治、自然地理环境损害防治四个环境保护事务领域，显示了对环保调查的强烈制度需求。《土地调查条例》等法规规章已经建立了环保调查法的雏形。环保调查法是用以规范国家专门机关或其他公共机构以为环保决策及其他环保行动提供科学依据为目的，实施或组织实施运用普查、调查、监测、观测、统计、评估等手段系统全面获取、分析处理和使用环保信息等活动，调整存在于获取、分析处理和使用环保信息等活动中的或由获取、分析处理和使用环保信息等活动引发的各种社会关系的法。除界定“本法”外，环保调查法应当确立环保调查的执行体制，做出开展环保调查国际合作的授权，对环保调查的组织实施和对环保信息的获取、处理、使用等提供行为规范，规定开展环保调查和提高环保调查质量的保障措施。

 

　　关键词：《生态环境法典》；环境保护手段法；环保调查法

 

　　近期由全国人大常委会向社会公开征求意见的《生态环境法典（草案）》的“监督管理”章（第二章），有7条都是关于“调查”（第39、45条）、“监测”或“监测评估”（第17、21、24条等）、“监测预警”（第22、43条等）的规定；其第四章（“标准与监测”），有5条（第73条至第77条）都是围绕第73条要求“健全”的“生态环境监测制度”所做的规定；在其“总则编”的9章中，有5章（第二、四、五、七、九章）出现了与环境调查、监测、评估等相关的规定（以下简称“环保调查规定”）。这些规定充分表达了立法机关和《生态环境法典（草案）》起草人对环保调查或服务于环境保护的调查、监测、评估等的高度重视。本文认为，出现在《生态环境法典（草案）》中的“环保调查规定”符合环境保护法自身建设发展的需要，但尚需进一步加强或完善。《生态环境法典》可在现有“环保调查规定”的基础上设专章规定环保调查，建立以环保调查命名的系统的环保调查法。对《生态环境法典（草案）》做这样的完善、提高，既是环境保护实践提出的要求，对实现我国在哲学社会科学领域引领世界的愿望也将产生巨大的推动作用。

  一、就环保调查法与我国学界寻求共识

 

　　几年前，在参与《黄河保护法》的立法讨论时，本文作者曾提出“为保护黄河流域环境”，在《黄河保护法》中“建立具有环境保护基本制度功能的环境调查制度”的构想。这个构想中的“环境保护基本制度”概念来自较早时期我国环境法学界对环境保护法和环境保护法学的理解。所谓“基本制度”，像“基本原则”一样，在环境法体系中和在环境法学知识体系中都处于核心地位。考虑到我国《环境保护法》，不管是1989年首次正式颁布的《环境保护法》，还是后来经全国人大常委会修订通过的《环境保护法》，都没有建立起具有基本制度地位的环保调查制度，所以想通过规范黄河流域环保事务，从而也是具有综合性特点的《黄河保护法》，率先为黄河流域环境保护建立起作为环境保护基本制度的环保调查制度。

 

　　一方面，也许仅仅是环境保护事业自身的要求影响了《黄河保护法》的立法者，2022年10月30日，全国人大常委会通过的《黄河保护法》在6章15条22款中作了与本文作者所说的环保调查相关的规定。（详见表1《黄河保护法》环保调查相关规定简表）

 

　　表1 《黄河保护法》环保调查相关规定简表

  

 

　　另一方面，《黄河保护法》没有让本文作者建立环保调查基本制度的愿望得到实现。上表所列各项信息显现了建立环保调查制度的必要性，但在上表中出现的那些与环保调查相关的规定不足以托举出具有老一辈环境法学者心目中的基本制度之规格的环保调查制度。

 

　　尽管如此，立法走向与学者思考的一致性还是对学术研究的继续前行提供了强大的推动力。我们有理由在以往所做思考的基础上对环保调查制度做更细致的刻画。而在《生态环境法典》编纂的法制建设任务面前，我们更有理由将经过了学理研究和制度建设的一再刻画的环保调查制度提升为环保调查法。

 

　　在以往的研究中，本文作者曾将环保调查界定为“由国家专门机关实施或组织实施的运用普查、调查、监测、监视、统计、评估等手段系统全面获取和分析处理自然资源、生态、自然地理环境变化和大气、水、土壤、海洋等受污染和污染治理情况等环境信息，为环境保护决策等环境保护行动提供科学依据的环境保护制度”。在此基础上，可以将环保调查法定义为：用以规范国家专门机关或其他公共机构，以为环保决策及其他环境保护行动提供科学依据为目的，实施或组织实施运用普查、调查、监测、观测、统计、评估等手段，系统全面获取、分析处理和使用环保信息等活动，调整存在于获取、分析处理和使用环保信息等活动中的或由获取、分析处理和使用环保信息等活动引发的各种社会关系的法。

 

　　为排除可能存在的影响理解的障碍，谋求与学界同仁达成共识，特对这个定义做如下说明：

 

　　第一，关于环保调查的责任主体。环保调查显然不是私人行为，非私人行为所能胜任，而是对环境损害防治负有责任的主体的行为。环保调查的责任主体，在我国现行法意义上，主要是国家行政职能部门和职能部门委托的机构。如表1第1-1-01项中的“水行政、生态环境、自然资源、住房与城乡建设、农业农村、发展改革”等都是国家行政职能部门。不过，从环境保护法学原理上看，环境共同体应当是环境损害防治的责任主体，从而也就应当是环保调查的责任主体。在国际环境保护实践中，以《联合国气候变化框架公约》为纽带连接起来的世界各国和各相关国际组织这个整体，就是这样的责任主体，一个典型的环境共同体。环境共同体也会为实现“为环保决策及其他环境保护行动提供科学依据”的目的开展环保调查。环境共同体就是实施环保调查的“其他公共机构”。

 

　　第二，关于环保调查的手段。环保调查的手段包括多个种类。除“调查”这个语词所表达的调查外，普查（如表1第1-3-05项）、监测（如表1第1-4-09项）、监视、观测（如表1第4-11-17项）、统计、评估（如表1第1-2-02项）等都是可以帮助“环保调查主体”“获取、分析处理”“环保信息”的手段，都是环保调查手段。表1所列《黄河保护法》相关条款中出现的“调查监测”（如1-3-08）、“调查评估”（3-10-16）、“调查”和“评价”（1-3-04）、“调查监测评价”（1-1-01）、“观测”和“调查”（4-11-17）等之所以迭用调查、监测、评价、评估等或将它们中的两项或多项合并，就是因为这些语词指向的活动都具有帮助“环保调查主体”“获取、分析处理”“环保信息”的功能，而它们相互之间，就帮助“环保调查主体”“获取、分析处理”信息而言，没有根本性的不同。

 

　　第三，关于环保调查的功能。建立环保调查制度、制定环保调查法，只应追求一个目标，那就是“为环保决策及其他环境保护行动提供科学依据”。以这样的服务目标为追求而建立的环保调查只需要一种功能，那就是对“环保决策及其他环境保护行动”提供科学依据。或者说，环保调查的制度设计、环保调查法的立法设计只需要赋予环保调查“对环保决策及其他环境保护行动提供科学依据”这一种功能。

 

　　对环保调查的功能做这样的限定，是想说明环保调查不是服务于对环境开发利用的信息摄取、处理的活动，虽然环保总是要与环境开发利用活动同步开展，环保决策总要协调与环境开发利用活动的关系。建立专门服务于环保决策和其他环保行动的调查制度和调查法，是为了排除来自环境开发利用的需求、主张等对环保的干扰，确保向环保决策等提供的信息科学、真实。

 

　　环保调查需要对信息获取、信息分析处理提出科学的要求，但环保调查却不同于科学调查或科学考察，不同于被称为“环境调查”的科学调查。如果把环境调查称为关于自然环境的科学，这个科学指向的是作为人类环境的自然环境的一切，那么，环境法学中的环境只是全部人类环境中“已经被人类活动损害或人类活动能够对其造成损害”的那一部分，有可能是很小的一部分。如果说环境调查是服务于人类认识世界的需要的科学，那么环保调查仅仅是服务于环境保护的一种管理事务。

 

　　第四，关于环保调查活动的内容。环保调查以对环保决策的制定和其他环保行动的顺利开展提供服务为设计目标，用以实现这样的设计目标的环保调查，其活动内容包括获取信息、处理信息、发布信息三个方面。获取信息就是运用监测、监视、观测、统计等技术手段（包括表1第1-4-09项中的“监测网络体系”）摄取信息，将发生的或存在的事实或情况转化为信息，将散在的信息搜集起来。所谓处理信息是指对获取的信息做分类处理、系统加工，对信息反映的事实、状况做分析、评估。表1第1-3-04项中的“建立资源基础数据库”、第1-3-05项中的“建立野生动物资源档案”等，都需要对调查所得信息实施“分类处理”和“系统加工”。表1第1-2-02项、第2-8-14项等中的“评估”，都是指对信息反映的事实、状况的分析、评估，比如对“土壤侵蚀和水土流失状况”的评估（表1第2-6-12）、对“水生生物完整性”的分析、评估（表1第2-9-15项）。发布信息是对经处理的信息（以下简称“经处理信息”或“经处理环保信息”）以简报、专报、要报、公报、年鉴、数据库等方式公之于众，对社会开放使用或提交给相关机关、机构或其他组织。发布信息是信息使用的一种方式，是调查责任主体和实施主体对调查取得成果的简单利用。

 

　　第五，关于环保调查法的“规范”和“调整”。环保调查是一项需要用法律来规范的工作，存在于环保调查中的或由环保调查引起的各种社会关系需要用法律来调整。首先，环保调查的首要任务是获取与环境保护相关的信息（以下简称环保信息），而环保信息隐藏在自然过程（比如鱼群活动，其背后隐藏着渔业资源信息）、人类活动（比如用水活动，其背后隐藏着对水资源的需求信息）和人类需要与自然对人类的服务能力之间的关系（即“人天关系”）。要准确地获取环保信息，需要给调查活动设定规则，以自然规律、社会活动规律为依据的规则。

 

　　需要强调的是，环保调查要获取的环保信息不是关于单个自然物的或单个社会个体的信息，而是一定环境单元（比如京津冀及周边地区大气环境单元）的总的情况，一定环境共同体（比如黑河流域涉水环境消费者组成的共同体）的总的情况，一定环境单元与以其为依托的环境共同体之间关系（“人天关系”）的情况。这个信息获取目标决定了，环保调查不是个体活动，而是必定要由众多的类型不一的机构、众多的和掌握不同专业知识的人员参加的需要高度组织化的活动。表1第1-4-09项规定的“监测网络体系”，第5-12-19项对相关单位提出的让“水污染物排放自动监测设备”“与生态环境主管部门的监控设备联网”的要求，就体现了环保调查所需要的“组织化”。要开展“由众多的类型不一的机构、众多的和掌握不同专业知识的人员参加”且“需要高度组织化”环保调查，没有严密的组织和对这“严密的组织”提供支持的行为规范体系是难以想象的。希望学界能就环保调查的性质、功能等达成一致或大体一致、方向性一致，只有实现了一致，哪怕是有限的一致，我们才能信心十足地提出在《生态环境法典》的框架内建立环保调查法的主张。

   二、对环保调查制度的强烈需求和制定环保调查法的必要性

 

　　如果说以往提出建立环保调查基本制度的建议的主要依据是环境保护实践的制度需求，那么，今天，提出制定环保调查法的主张，一方面是对环境保护实践的制度需求的积极回应，另一方面则是来自对环境保护现实需要的理性分析。

 

　　（一） 对环保调查的制度需求

 

　　环境保护实践不仅提出了建立环保调查制度的需求，而且把这种需求表现得十分强烈。

 

　　表1所列《黄河保护法》的相关信息就是对环保调查的强烈制度需求的有力说明。除第6-15-22项是关于“文化资源”的“调查和认定”，不属于环境保护外，其他25条21项都服务于“加强黄河流域生态环境保护”的立法目的。反过来说，在立法者看来，要“加强黄河流域生态环境保护”就需要在“生态保护与修复”（第三章）、“水资源节约集约利用”（第四章）、“水沙调控和防洪安全”（第五章）、“污染防治”（第六章）、野生动物资源和其他自然资源保护（第11条）、荒漠化和水土流失（第12条）等自然地理环境损害防治方面采用环保调查这种环境保护手段。

 

　　比《黄河保护法》早两年颁布的《长江保护法》也反映了保护长江流域环境对环保调查的急切的制度需求。人类遭遇的环境损害共有资源损害、污染损害、生态损害和自然地理环境损害四类。这四类环境损害在长江流域都发生了，而在这四类环境损害的防治上，《长江保护法》都规定了环保调查这种“环保手段”。（详见表2《长江保护法》以环保调查手段应对四类环境损害相关规定简表）

 

　　表2 《长江保护法》以环保调查手段应对四类环境损害相关规定简表

  

 

　　很清楚，《长江保护法》将环保调查手段普遍应用于全部四个环境保护事务领域，即资源损害防治领域（表2“环境损害类型”栏1）、污染损害防治领域（表2“环境损害类型”栏2）、生态损害防治领域（表2“环境损害类型”栏3）和自然地理环境损害防治领域（表2“环境损害类型”栏4）。在《长江保护法》中，适用于资源损害防治的环保调查规定有6条9款，适用于污染损害防治的有3条4款，适用于生态损害防治的有4条4款，适用于自然地理环境损害防治的有2条2款。从在各章中的分布来看，《长江保护法》的“总则”章（第一章）、“资源保护”章（第三章）、“水污染防治”章（第四章）、“生态环境修复”章（第五章）、“绿色发展”章（第六章）等5章都有关于环保调查的规定。

 

　　上文已述，虽然《生态环境法典（草案）》的“环保调查规定”“尚须进一步加强或完善”，但现有的不够“完善”的规定已经显示了环境保护对采用环保调查这一环保手段的强烈需要。

 

　　首先，将环保调查手段普遍应用于四类环境损害防治。《长江保护法》将环保调查手段普遍应用于四类环境损害（见表2），《黄河保护法》对四类环境损害防治也无一例外地使用了环保调查手段。《生态环境法典（草案）》延续了《长江保护法》《黄河保护法》的做法，对各类环境损害的防治都采用了环保调查手段。仅以第43条为例。该条第1款规定的环保调查就可普遍适用于资源损害防治、污染损害防治、生态损害防治和自然地理环境损害防治四个事务领域。防治“水源枯竭”，这是资源损害防治。“加强对农业污染源的监测预警”“防治土壤污染”和土地“酸化”，防治“水体富营养化”，这属于污染损害防治。防治“土地沙化”“石漠化”“植被破坏”“水土流失”和“地面沉降”，这是自然地理环境损害防治。该款中的防治“种源灭绝”和第39条第1款规定的服务于“加强生物多样性保护”的“生物多样性调查、监测、评估”等，都属于生态损害防治。

 

　　其次，《生态环境法典（草案）》的相关规定对环保调查的系统性、科学性、规范性和真实性等方面提出了更高的要求。例如，第17条要求有关部门“统一监测评估”，第73条要求有关部门组织健全“天空地海一体化”的“监测网络”，还对“监测站（点）的设置”等提出“统一规划”的要求。这些规定显著提高了对环保调查的系统性的要求。再如，第77条授权“省级以上人民政府”可以“委托专业机构”实施环保调查，第22条表达了“提升”对环境风险等的“监测预警”能力的国家意愿。这些规定都具有推动环保调查科学性提升的作用。又如，第76条对“干扰采样”“调换或者变造样品”“篡改记录或者报告”等行为宣布禁止，这无疑有助于提高环保调查信息的真实性。

 

　　再次，《生态环境法典（草案）》为环保调查全面“入法”开放了宽阔的立法空间。如果说环保调查被写进《生态环境法典》就已经实现了该制度的“入法”，那么，《生态环境法典（草案）》为与环保调查有关的其他事项也打开了入法的大门。例如，《（草案）》规定“监测站（点）的设置应当符合法律法规规定”。第74条第1款为实施该款规定，要求国家立法机关或其他有立法权的机关应当为“监测站（点）的设置”制定法律或法规。再如，《（草案）》对环境监测提出“使用符合法律、行政法规规定的和国家标准的监测设施、设备”的要求。第74条第2款为执行这一要求，规定“监测设施、设备”都应当是依照法律、行政法规的规定和“国家标准”建设或生产的，凡与法律、行政法规、国家标准不相符合的设施、设备都应当被禁止。与该要求相呼应，《（草案）》做了“禁止”性规定。其第74条第3款规定，“禁止生产、销售不符合法律、行政法规规定和国家标准的监测设施、设备。”又如，《（草案）》第74条第1款和第2款都将“监测规范”规定为相关环保调查活动应当遵守的规范。

 

　　（二） 制定环保调查法的必要性

 

　　环保调查，按上文的定义，主要功能是为环保决策提供科学依据。这一判断既反映了环保调查的特点，也反映了环保决策应当具有的特点——科学性。环保决策应当是科学的。由此出发，在环保决策与环保调查两者之间关系上，服务于环保决策的环保调查应当尽可能地科学。那么，对环保决策为什么提出“科学”这一要求呢？如果把环保决策上升为政府决策、国家决策，当代政治学可以为环保决策的科学性要求提供充分的论证和有力的支持。但环保决策所需要的科学性并非来自当代政治的那些要求或现代政治学的原理。本文作者认定环保决策应当科学的主要依据也不是当代政治的要求或现代政治学原理。环保决策必须科学，主要理由如下：

 

　　第一，环保行动需要精准。环境保护不是锦上添花的事，而是不得已的应对活动。之所以要保护环境，是因为环境遭受了损害或面临遭受损害的风险。环境损害之所以发生，是因为以环境为依托的人类对环境的开发利用超出了或将要超出环境的承受能力。黄河流域的总产水量不过580亿立方米，按40%的安全开发利用率计算，可供人类开发利用的水资源量约为232亿立方米，而依托黄河流域这个水资源环境单元的那些人们的水资源需求量却有600亿、700亿甚至800亿立方米之多。环境的有限供给能力与人们逐渐增长着的环境需要之间的矛盾是环境损害发生的根本原因，而所谓环境保护就是化解导致环境损害发生的供需矛盾，也就是解决“人天关系”矛盾。用以化解这种矛盾的环境保护，其措施如果不够有力，就无法有效化解冲突；如果用力过大，就会让人们的生产生活承受过多的负担。恰当的环境保护措施就是适度的环保措施——既不犯“不够有力”的错误，也不给生产生活增加过多负担。“适度”的环保措施就是以对开发利用环境和保护环境二者间关系的“精准”判断为依据的环保措施。为了使环保措施“适度”，必须准确把握环境的供给能力、环境利用需要、环境供给能力与环境利用需要之间关系的紧张程度。环保调查就是帮助环保决策者“准确把握”相关情况的一种环保手段。

 

　　第二，环保需要广泛参与。这里所说的“环保参与”不是人们通常讨论的环保公众参与，而是以“环境共同体”共同命运为出发点的环境保护行动。环境保护需要承受环境损害压力的环境共同体（比如全球气候变化防治共同体）的成员们的广泛参与，因为环境损害是共同体遭遇的损害，而不是共同体的个别成员遭受的损害；防治环境损害的成功是给共同体带来利益，而不是给具体的行为主体带来利益。要唤起环境共同体成员普遍参与的积极性，以对环境共同体面临的环境损害的严重性、应对环境损害的任务的艰巨性等普遍认知为条件，而作为环境共同体成员的生产者和生活者个体是无法自行获得（更不要说分析、加工）足以说明环境损害严重性、环境保护任务艰巨性的信息的。要组织起环境共同体应对环境损害的集体行动，必须有组织地探察、总结、分析研判环保信息。

 

　　第三，环保需要讲通道理。作为“不得已”活动的环境保护，需要动员环境共同体成员尽可能广泛参与的环境保护，也是需要环境共同体成员做贡献或承受牺牲的一项伟大事业。为了不让黄河断流继续下去，为了挽救因来水量减少而陷入濒危状态的物种，为了使黄河流域各种类型的自然资源继续为人类做贡献，其生产生活以黄河流域环境单元为依托的人们最需要做的就是减少用水甚至停止某些用水活动。让哪些人减少用水，减少用水要减到什么程度，按什么标准减少用水等等，都需要回答。用什么才能够让人们或一些人们心甘情愿地承受损失，包括承受需要背井离乡的损失呢？最有力的动员令是共同体的命运。用什么说明共同体的命运呢，或者说怎样展示的共同体命运才能让更多的共同体成员接受呢？毫无疑问，关于所处环境单元与所在环境共同体关系（“人天关系”）上的科学结论才是最好的说明。环境保护需要这样的科学结论，环境保护需要环保调查。

   三、环保调查法的主要内容

 

　　吸收《长江保护法》《黄河保护法》和国务院颁布实施的《土地调查条例》《全国污染源普查条例》等法律法规的相关规定，参考国务院环境保护主管部门、其他相关部门、国务院办公厅等发布实施的《环境监测管理办法》《地质环境监测管理办法》《〈土地调查条例〉实施办法》等规章和其他规范性文件的规定，考虑到《场地环境调查技术导则》《绿色食品产地环境调查、监测与评价规范》等环境标准或其他标准的实施，以为环保决策提供科学依据的需要为基本依据，可以制定一部由以下八部分内容构成的“环保调查法”。

 

　　（一） 环保调查界定

 

　　环保调查法须明确环保调查是运用调查、监测、监视、观测等多种技术手段获取与环境保护相关的信息并对其做分析处理等的环保活动，明确制定环保调查法，使用环保调查手段以 “为环保决策及其他环境保护行动提供科学依据”为基本目标。

 

　　环保调查法须对环保调查所获信息，尤其是“经处理环保信息”在环保决策、相关国家决策中的地位做出明确规定。一般来说，环保决策不应与“经处理环保信息”存在明显冲突，国民经济和社会发展规划，尤其是与江河流域等自然地理单元存在明显对应关系的行政区的经济社会发展规划，应当把反映相关环境单元的环保信息，尤其是“经处理环保信息”当作编制依据。

 

　　环保调查法应明确环保调查不同于科学考察，比如属于自然资源部管理的地质调查，但可以提倡将科学考察与环保调查相结合。

 

　　国务院有关部门和一些省市正在执行的环保调查一般都将环保调查分为若干种类。比如，《水土保持监测成果管理办法（试行）》将水土保持监测分为“水土流失调查”“（水土流失）动态监测、观测点监测、监管重点对象监测、案件办理监测、水土流失事件监测及区域生产建设活动监管监测”等7种。《河北省环境监测管理办法》第2条将“环境监测”分为“环境质量监测”和“污染源监测”两类。环保调查法可以按环境损害防治事务领域将环保调查分为四个基本类型。在此基础上，可以按照不同类型环境损害防治事务的特点规定环保调查的具体种类和相关要求。环保调查法也可就此规定“本法”的适用范围，即适用于资源损害防治、污染损害防治、生态损害防治和自然地理环境损害防治四个环境保护事务领域。

 

　　（二） 环保调查的执行体制

 

　　国家制定环保调查法，构建系统的环保调查制度，须为环保调查的展开和具体实施安排执行体制。贯彻习近平总书记“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的理念，考虑到环境保护工作的复杂性，也为克服我国相关职能部门以往组织实施的相关调查、监测等之间互不统属、相互隔离、信息利用率低等不足，环保调查法应当建立统一领导、分别与联合实施、统一执行与分层级执行相结合的环保调查执行体制。

 

　　环保调查应当实行“统一领导”的体制。环保调查法可以建立由环境保护主管部门和自然资源主管部门领导，农业农村、水行政、住房与城乡建设等相关部门参加的环保调查领导小组（简称“国家环保调查领导小组”），赋予环保调查领导小组制定环保调查规划、领导各省级行政区环保调查领导机构和各部门环保调查工作的职权。省、自治区、直辖市应建立与“国家环保调查领导小组”对应的环保调查领导机构。

 

　　环保调查的“分别与联合实施”中的“分别”实施，指不同职能部门分别开展本部门管理范围内的环保调查，“联合实施”指就涉及不同职能部门管理范围的环保事务由相关部门联合起来开展的调查。渔业主管部门单独组织渔业资源调查，草原主管部门单独组织草原资源调查，两种调查由两个部门各自独立组织实施，这是环保调查的“分别”实施。水行政主管部门、防沙治沙主管部门、渔业主管部门、能源主管部门等都有涉水管理事务，这些部门就涉水事务联合起来对黄河流域实施调查，这就是环保调查的“联合”实施。

 

　　环保调查的“统一执行与分层级执行”中的“统一执行”，指由“国家环保调查领导小组”统一组织实施的环保调查，而“分层级执行”包括两种情况：一种情况是按“国家环保调查领导小组”的统一部署，由下级“环保调查领导机构”分头实施的环保调查；另一种情况是地方“环保调查领导机构”，尤其是与一定环境单元存在对应关系的行政区的“环保调查领导机构”自行组织实施的环保调查。

 

　　环保调查法应明确国务院相关职能部门和省、自治区、直辖市人民政府相关职能部门对环保调查都负有责任，下级“环保调查领导机构”应执行“国家环保调查领导小组”和上级“环保调查领导机构”的指令。

 

　　此外，环保调查法应当对“国家环保调查领导小组”和省级“环保调查领导机构”提出组织建设环保调查网络等要求。

 

　　（三） 环保调查的组织实施

 

　　环保调查是运用科学技术手段获取环保信息、分析处理摄取到的信息、使用“经处理信息”的活动，环保调查法应当明确环保调查的三阶段任务，即获取环保信息、分析处理已获取的环保信息、使用“经处理环保信息”的任务。

 

　　保障环保调查功能实现的有效手段是高水平编制环保调查方案。“国家环保调查领导小组”和各级“环保调查领导机构”应当承担编制或领导编制“环保调查方案”的任务。与对环保调查任务的三阶段看法相一致，“环保调查方案”应当是关于环保调查三阶段任务的实施方案。

 

　　环保调查既可以由行政职能部门设立的研究机构执行，也可以由相关“环保调查领导机构”选择的具备一定条件的研究机构或其他组织执行。“环保调查法”可以对执行环保调查任务的机构或组织规定须具备的条件。《土地调查条例》第13条对“承担土地调查任务的单位”规定的“条件”，包括“具备法人资格”“有与土地调查相关的资质和工作业绩”“有完备的技术和质量管理制度”“有经过培训且考核合格的专业技术人员”等，可资借鉴。

 

　　此外，《土地调查条例》第14条对土地调查人员还提出了持证上岗和接受业务培训的要求，国家海洋局还为规范海洋环境监测人员管理建立了合格考核制度。这些规定对制定“环保调查法”都有参考价值。

 

　　（四） 环保信息的获取

 

　　环保调查的首要任务（第一阶段任务）是获取环保信息。这里所说的获取信息，包括将发生的或存在的事实或情况转化为环保信息（可称环保信息摄取），搜集汇总用监测等技术手段转化来的散在信息。表1第5-12-19项规定的“自动监测设备”、《生态环境法典（草案）》规定的“天空地海一体化”“监测网络”等，就是用来“将发生的或存在的事实或情况转化为环保信息”的设备，执行“环保信息摄取”任务的设备。以往由环保部门推动实施的污染源监测，2024年11月22日,生态环境部发布的《生态环境监测条例（草案征求意见稿）》（以下简称《环境监测条例草案稿》）第3条规定的“污染源监测”等，指的都是环保调查中的“环保信息摄取”这个环节。

 

　　环保信息获取的重要环节是对已“摄取”的环保信息的搜集整理。《环境监测条例草案稿》第10条宣示建立健全的“生态环境监测数据资料”的“汇交”制度，其基本设计功能就是将已经“摄取”的散在环保信息搜集汇总起来，变成能够全面反映监测对象环境状况的具有分析加工价值的系统信息（可称“汇集信息”或“汇集环保信息”）。

 

　　从“为环保决策提供科学依据”的制度建设宗旨来看，获取信息的真实、系统、完整是环保调查制度的生命线。环保调查法应当为真实、系统、完整地获取环保信息采取措施。“真实”指摄取信息来自监测对象的客观环境状况，既没有人为制造的间断，也没有恶意伪造、添加的成分。“完整”指摄取信息不存在因摄取仪器设备、传输仪器设备故障，或因统计错误等造成的缺失、残损。“系统”指摄取信息能全面反映监测对象的多方面特征，而不是只反映监测对象的某一个或某几个方面的特征。

 

　　首先，建立在覆盖范围、观测（或监测）站点分布、调查设施设备技术水平等方面,能全面反映调查对象（比如特定江河流域、野生动植物分布区等）的环境状况的调查网络。《全国荒漠化和沙化监测管理办法》第4条提出的“先进技术与常规技术相结合，遥感监测与地面调查相结合”的要求有可取之处。

 

　　其次，应当对调查执行组织及其工作人员提出确保摄取信息真实可靠的要求。在这方面，国家海洋局印发的《海洋环境监测人员合格证制度》值得借鉴。

 

　　再次，应当确保将所有已摄取信息安全完整地汇集到一起。为此，应提出加强调查网络建设，提高环境调查设施设备技术水平等要求。

 

　　环保信息的获取包括对获取的环保信息的保管。《全国污染源普查条例》第五章规定的“资料管理”、《全国荒漠化和沙化监测管理办法》第26条规定的“监测档案资料的积累”和“归档工作”等，都属于环保调查的环保信息获取阶段的工作。

 

　　（五） 环保信息的处理和使用

 

　　环保信息的处理指对经汇集的环保信息，即汇集信息的加工、处理。其主要任务是对汇集信息，也就是对由不同层级、不同部门组织的调查机构摄取的信息做了经过简单汇集整理的信息，按“对环保决策提供科学依据”的目标做系统化加工和功能化处理。对从不同点位、不同海湾或沿岸区域、不同海域获取的，通过定点监测、跟踪监测、遥感监测等方式获取的污染信息，编制成反映我国不同海域污染程度、污染物种类、污染区域、污染时段等的系统信息，就是对“汇集信息”的系统化加工。功能化处理就是使相关信息具有某些功能。按上例，依据“汇集信息”，对主要污染物、污染源等做出估测，对污染状况的变化做出评估等，就是功能化处理。经如此处理的环保信息是可以用来说明环境状况及其变化的信息，是可以用来指导人们的环保行动的有用信息，即上文所说的“经处理信息”或“经处理环保信息”。

 

　　环保信息的使用指对“经处理信息”的应用。“汇集信息”经处理，变成“经处理信息”后便可投入使用。“经处理信息”的使用有多种形式。《水土保持监测成果管理办法》规定的“成果发布和应用”（第14、15条等）都属于对环保信息的使用。该《办法》规定的“报送”（第4、5条等）也是“使用”的一种形式。

 

　　环保信息使用的重要形式之一是以公报、年鉴等形式公之于众，或以数据库等形式向社会开放。环保调查法应当规定公开环保信息的形式，并将其纳入各级“环保调查领导机构”的工作职责范围之内。“环保调查法”还应规定公众获取环保信息的渠道和条件等。

 

　　（六） 环保调查的保障

 

　　从《土地调查条例》等法规规章及其他与环保调查相关文件的规定来看，要取得良好的环保调查成果，真正实现为环保决策提供科学依据的目的，必须为环保调查提供有力的保障。这主要包括：第一，调查规范。《全国污染源普查条例》第13条第2款规定“污染源普查采用全国统一的标准和技术要求。”农业部曾发布《海洋渔业资源调查规范》（SC/T9403-2012）等技术规范。这些标准或操作规范都是提高环保调查质量的保障。第二，经费。《全国荒漠化和沙化监测管理办法》专门设置了“监测经费管理”一章（第四章）。没有必要经费支持，环保调查这种完全不具备“生产”能力的事业是不可能维持下去的。第三，技术。原环境保护部曾发布《先进的环境监测预警体系建设纲要（2010-2020）》，设专章规定“完善环境监测技术体系建设”，提出“重点加大环境监测专用仪器和设备的创新性研发与转化”等要求（第七章）。该《纲要》的发布及其相关内容反映了先进的技术、装备与高质量环保调查之间的密切联系。第四，质量管理。《生态环境监测条例（草案征求意见稿）》设有“监测数据质量保障”一章（第四章），其中有建立健全“质量管理制度”等规定。《国家海洋局关于加强海洋生态环境监测评价工作的若干意见》有“健全监督考核制度”专门条款（第8条）。要想高质量地完成环保调查，质量管理是不可缺少的。“环保调查法”应当设专门章节规定环保调查的保障措施。

 

　　（七） 环保调查的国际合作

 

　　在我国现行的与环保调查相关的法规规章中，很少出现关于在环保调查事务中开展国际合作的规定。没有规定不等于不需要规定，没有开展国际合作不等于不需要开展国际合作。不管是全球性的全球气候变暖，还是因跨国河流、生物栖息与迁徙（或洄游）、大气环流、海岸相邻或相向等引起的我国与周边邻国间的共同环保事务，都需要我国与国际社会或相关邻国开展环保合作，包括在环保调查事务上开展合作。

 

　　“环保调查法”应确立积极开展环保调查国际合作的原则，授予中央人民政府及其领导下的“国家环保调查领导小组”主动与相关国家和国际组织开展合作的权力。

   四、结 语

 

　　我国环境保护的实践已经显示了对环保调查制度的需求，涉及多个环保事务领域的多个位阶的环境保护法已经建立了环保调查法的雏形，立法机关交付征求意见的《生态环境法典（草案）》也对来自环境保护实践和现行环境保护法的强烈呼声做出了积极的回应。这几个方面传递了共同的信息，即开展环境保护需要开展环保调查，提高环境保护的能力需要加强环保调查法建设。尽管如此，完善“环保调查规定”，制定环保调查法仍需要做大刀阔斧的立法创制工作。一方面，环保调查法，仅仅从法律规范体系的建设上来看，不是通过对现有法规规章等文件中的相关规定做简单的“合并同类项”就能完成的。另一方面，环保调查法作为规范环保调查这种环保手段之运行的法，在环境保护法体系中属于手段法，它应当被安排在由“三篇”构成的环境法典的手段法编，而不是像《生态环境法典（草案）》将“监测”粘连在“总则编”中被称为“标准与监测”的一章当中。

 

　　声  明 

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