为何设置“自然资源保护与可持续利用”专章

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　生态环境法典草案中，生态保护编的第三章为“自然资源保护与可持续利用”，引发了许多讨论，对于如何安排生态保护编的逻辑有不同观点。在生态环境法典草案已经确定以“人与自然和谐共生”为逻辑主线，将资源、环境、生态三个面向统一纳入“生态环境”的概念，对现行的环境保护类立法、资源能源类立法进行系统整合、编订纂修、集成升华时，必须赋予生态环境法典保障资源合理利用、促进绿色发展的功能，统筹协调高质量发展与高水平保护的关系。因此，在生态环境法典的统一价值理念、统一基本原则之下，生态保护编需要将资源利用与保护关系以系列规范方式予以呈现。

 

　　一、生态环境法典需要对自然资源的相关问题作出明确规定 

 

　　生态环境法典编纂的一个重要原因，是环境保护、资源利用分别立法模式导致的立法“碎片化”，尤其是早期的资源立法以资源权属确定和鼓励开发利用为主要内容，涉及保护的内容很少甚至没有，有些立法在后期修订中增加了资源保护的内容，有的立法从制定至今从未做过修改。总体上看，资源类立法尤其是作为环境要素的相关单行法（如土地、矿藏、水、渔业等）对资源开发过程中的保护问题关注不足，导致了“资源透支、生态亏空”的困境。编纂生态环境法典的核心目标之一，就是要打破这种分散立法模式，构建具有中国特色的统一价值、统一规范、统一实施的生态保护制度体系。

 

　　1、体现生态环境法典的核心概念与基本原则。法典草案将“生态环境”界定为“影响人类生存和发展以及生态系统功能的各种天然的和经过人工改造的自然因素及其相互联系与作用的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、高原、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等”并确立了“系统治理”基本原则，意味着生态环境法典承认土地、水、森林、草原、矿产等自然要素具有资源、环境、生态三重属性。在这个意义上，自然资源的可持续利用，是保护生态环境的物质基底和系统完整性的必然要求，生态环境法典的制度安排必须从末端治理转向源头管控、从要素保护转向系统治理，通过规范资源利用方式，从根本上遏制生态退化与环境污染。

 

　　2、确立资源利用的生态边界。通过设立专章，为各类自然资源的开发利用活动设定统一的、底线性的生态环境保护要求。一方面，将抽象的“生态环境”概念转化为具体的、可测量、可管理、可交易的资源客体；另一方面，直面“发展要消耗资源”这一现实矛盾，通过强调可持续利用，划出“保护红线、利用上限、质量底线”，将生态环境保护的约束内嵌于资源开发利用过程，寻求资源消耗的规模、方式和节奏的可持续方案。实质上是为土地、水、矿产资源、渔业等单行法的实施划定生态红线，要求其在追求经济价值的同时，必须优先满足生态保护的要求，为从源头上防止生态环境问题提供了制度保障。

 

　　3、体现“高水平保护促进高质量发展”的理念。将土地、矿产、水、渔业等主要自然资源统合在一章内进行规范，可以更好体现其相互关联、相互影响的系统性，要求从生态系统整体性出发，对资源利用进行统筹规划和系统治理。本章超越了传统资源法侧重于权属登记、开发利用审批的“管理”思维，强调全过程、多主体、多目标的“治理”，牢牢抓住“资源利用”这个连接经济系统与生态系统的核心枢纽，为“高水平保护”设定刚性约束、为“高质量发展”提供绿色路径，促进高质量发展与高水平保护成为可操作、可监管、可预期的法律实践，引导形成绿色低碳循环的资源利用方式，更好与绿色低碳发展编相呼应。

 

　　二、本章核心是构建自然资源利用的“绿色标尺” 

 

　　生态保护编第三章贯彻总则“节约资源和保护生态环境是国家的基本国策”和“推进生态优先、节约集约和绿色低碳发展”的工作方针，将其体现在所有具体资源类型的制度设计中。如，在土地资源部分明确宣示“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，并规定“最严格的耕地保护制度”和“建设用地总量控制”；在水资源部分体现为“国家厉行节水”；在矿产资源部分体现为“开发利用与保护并重”。实际上是为各类资源的开发利用活动定下总基调，核心内容是明确自然资源可持续利用的法律边界。

 

　　土地资源一节突出“数量、质量、生态”三位一体保护，构建以土地调查监测为基础，以国土空间规划为引领，以耕地占补平衡、永久基本农田特殊保护、黑土地专项保护、建设用地总量控制与节约集约利用为核心举措的保护网络。尤为重要的是，明确规定“耕地生态保护与修复制度”，将生态功能纳入耕地保护的目标体系，并要求临时用地恢复种植条件，体现对土地生态价值的深度关切。

 

　　矿产资源一节强调“全域、全过程”的生态约束。制度设计覆盖了从勘探、开采到闭矿的全生命周期。要求勘查活动结束后及时清理和恢复植被，开采活动必须优先使用矿井水、避免破坏生态系统，并将矿区生态修复作为法定要求纳入探矿权、采矿权出让合同。此外，还对海砂开采、煤炭资源保护、采煤沉陷区治理等特殊问题作出规定，鼓励绿色矿山建设，推动矿业发展绿色转型。

 

　　水资源一节聚焦“节水优先”与“生态流量”保障。以国家节水行动和流域综合规划为龙头，通过取用水总量和强度双控、水功能区划、规划水资源论证等制度严控用水效率和水环境准入。明确要求保障“江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位”，将“生态用水”置于优先地位并建立了地下水超采治理与储备制度，以及对饮用水水源地的严格保护，系统保障水生态安全。

 

　　在渔业资源一节统筹“养护增殖”与“可持续捕捞”。从“以捕为主”转向“以养为主”。通过设立水产种质资源保护区、实施增殖放流、建设海洋牧场等措施养护资源；通过捕捞限额与许可制度、禁渔区禁渔期等措施控制捕捞强度，并严禁炸鱼、毒鱼等破坏性捕捞方式。同时，规范养殖行为，防止养殖污染并要求涉水工程采取渔业资源保护措施，体现了对水生生态系统完整性的保护。

 

　　为了确保上述制度落地，本章还规定了统一的调查、监测与信息系统建设、生态补偿机制、目标考核与责任制等，为监管决策提供科学依据，并调动各方履行保护责任的积极性。

 

　　三、本章与生态保护编各章的内在逻辑

 

　　生态环境的“一体三面”属性，使得生态系统与自然资源难以完全分开，因此，生态保护编建构了由“资源保护与可持续利用”与“生态系统保护”“物种保护”“重要地理单元保护”“生态退化预防与治理”“生态修复”等相辅相成的“源头预防——过程控制——系统保护”系统治理格局，具有以过程规制为手段、以“生态保护”为目的内在联系，形成了“生态系统保护——自然资源保护与可持续利用——生物多样性及其栖息地保护”的中国式生态保护话语体系。

 

　　1、第三章与其他各章的作用对象与规制阶段不同

 

　　第三章主要规制人类开发利用自然资源的行为，关注的是“过程”，即如何通过法律手段，约束和引导人的经济活动（如用地、采矿、取水、捕捞等），使其在资源利用的“输入端”和“过程端”最大限度地减少对生态系统的扰动和破坏，核心是“调控人的资源开发利用行为”。其他各章主要是保护作为整体的生态系统及其物种、特定区域或者系统状况，关注的是“状态”，即森林、草原、湿地、江河湖泊、自然保护地等生态系统本身的健康、稳定和功能，其核心是“维护系统平衡及其服务”。  

 

　　2、第三章和其他各章的功能互补

 

　　第三章通过规范资源利用行为，从源头上预防生态系统的破坏与退化。如严格保护耕地和节约集约用地，可以减少对周边森林、草原的侵占，维护生态廊道的连通性；保障河流生态流量，是维持河流生态系统健康的基本前提，发挥着“防患于未然”的预防性功能。其他各章则通过对主要生态系统、重点物种、重要生态空间的划定和保护以及对已退化生态系统的修复，直接维护和改善生态系统的状态，是对生态系统本身的“直接救护”和“休养生息”，发挥着“守住底线”和“恢复重建”的功能。

 

　　3、构成系统治理的逻辑闭环

 

　　要保护生态系统，就必须管住导致其破坏的根本原因——不可持续的自然资源开发利用行为；而要有效约束资源利用行为，又必须以维护生态系统的平衡和良好服务功能为最终价值取向和约束边界。如要保护一条河流的生态系统，就必须在其流域内实行最严格的水资源管理，保障其生态流量、保护渔业资源并严格控制沿岸的矿产开采、土地开发等活动，防止水土流失、污染和破坏水体生态系统。反之，水资源管理和各类开发活动的管制标准，又必须依据该河流生态系统的承载能力、物种特性、服务现状来制定。可见，生态保护编各章都共同服务于“人与自然和谐共生”的价值目标，第三章从经济社会的生产和消费端发力，其他各章从自然生态的存续端着力，犹如车之两轮、鸟之两翼，共同驱动生态环境治理体系的现代化。

 

　　生态环境法典草案中的“自然资源保护与可持续利用”一章，是生态环境法典致力于通过理论创新、实践，建构具有鲜明中国特色生态环境治理体系、话语体系的一个缩影。本章其将散见于各类单行法中的资源生态保护要求提炼、整合、升华，构建了一个以生态保护为刚性约束的资源可持续利用法律框架，与相关章节前后呼应，有利于将生态环境保护要求深度融入资源开发利用的决策和实践全过程，从根本上扭转“重开发、轻保护”的旧有模式，为保障国家生态安全、推动经济社会高质量发展、建设美丽中国提供坚实可靠的法治基础。

 

　　声 明 

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