以循环经济法律制度护航绿色低碳发展

 

　　作者简介：王国飞，武汉工程大学法商学院（知识产权学院）校聘教授。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第47期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（24ZDA095）的阶段性成果。

  

  

　　9月12日，在服贸会北京城建集团展位，参展商向参观者介绍建筑垂直绿化的应用，展示绿色低碳发展经验。 新华社记者 陈晔华/摄

 

　　发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，对推动绿色低碳发展意义重大。“十五五”规划建议、《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等要求，促进发展循环经济，推动完善发展循环经济法律法规制度。生态环境法典绿色低碳发展编草案二审稿（以下简称“绿色低碳发展编二审稿”）专设发展循环经济一章，回应循环经济法律支撑需求。此章由一般规定、清洁生产、废弃物循环利用、绿色消费四节构成，体现了“生产-流通-消费”的经济全流程架构思路，为以发展循环经济方式推动绿色低碳发展提供了基本制度遵循，需要继续完善优化。

 

　　发展循环经济对推动绿色低碳发展意义重大

 

　　发展循环经济，要求转变生产方式、发展新兴产业、引导消费转型，以源头削减、资源节约、绿色消费形式落实国家减污降碳战略、碳达峰碳中和目标，助力绿色低碳发展。

 

　　转变生产方式，通过实施企业清洁生产，以源头削减形式控制大气污染物和温室气体排放。长期以来，传统工业生产实行规模化、集中化生产，依赖大量的煤炭、石油等化石能源，但由于工艺技术、设备不够先进，能源资源利用效率低，生产过程中产生了较多的大气污染物和温室气体。不断累积的温室气体、大气污染物加剧了空气环境质量恶化、危及着生态平衡、影响到公众健康。传统被动的环境末端治理难以从根本上解决前述物质排放及其治理的高成本问题，需转向具有主动预防特点的清洁生产这一环保战略。生产方式变革能够从源头上限制工业企业的传统能源资源使用，鼓励其使用清洁能源与原料，采用先进工艺、设备和综合利用措施，实现有害物质源头削减和减污降碳协同增效之目的。

 

　　发展新兴产业，通过健全废弃物循环利用体系，以资源节约形式厚植绿色低碳根基。《国务院办公厅关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》要求“发展资源循环利用产业，健全激励约束机制，加快构建覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系”，“十五五”规划建议把“完善资源总量管理和全面节约制度，提高垃圾分类和资源化利用水平”作为健全绿色低碳发展机制的重要措施。这表明，发展废弃物资源循环利用产业是发展循环经济题中应有之义，有助于实现节约资源、降低资源消耗和资源再利用。

 

　　引导消费转型，通过培育新型消费，以绿色消费方式激励全社会共同参与减污降碳。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出“培育新型消费，发展信息消费、数字消费、绿色消费”的要求。国家采取了扩大、促进、推动、倡导、发展绿色消费的诸多举措，消费方式变革为全社会践行绿色消费提供了激励性指引，避免商品过量购买、过度包装等行为直接或间接引致的污染物、温室气体排放问题。

 

　　实施循环经济全流程立法 为绿色低碳发展提供基本遵循

 

　　绿色低碳发展编二审稿第二章第一节对发展循环经济作出了原则性规定，并在后续三节分别对清洁生产、废弃物循环利用、绿色消费进行专节规定，较全面、系统地回应了“生产、流通、消费”三个环节的法律制度需求。

 

　　科学设计清洁生产条款，促进企业清洁生产方式实现。绿色低碳发展编二审稿第二章第二节对清洁生产作出了专节规定，包含第957条至第972条，其中第963条第2款是对一审稿第966条的修改与吸收，有个别条文对一审稿表述略作修改。这些条文吸取了清洁生产促进法的立法经验，回应了实践中清洁生产的核心规范需求，具有较强的可实施性。重点规定了源头削减措施，国家清洁生产推行规划，财政支持，清洁生产技术、工艺、设备和产品导向目录，清洁生产技术推广，清洁生产指南，清洁生产改造措施，清洁生产强制审核、报告、社会监督、部门监督、审核结果应用，企业产品材料成分注明，清洁生产信息系统和技术咨询服务体系建设，清洁生产审核和培训费用，产品绿色设计与应用，过度包装治理等事项。

 

　　合理设置废弃物循环利用条款，服务资源循环利用产业高质量发展。绿色低碳发展编二审稿第三节设废弃物循环利用专节，包含第973条至第988条，其中一审稿中第981条被删除，第978条、第982条、第984条分别被修改、合并进第977条第3款、第983条之一、第985条之一。这一节吸收了循环经济促进法的立法经验，回应了国家废弃物循环利用政策法律化的现实需求。这些条款设计具有以下特征：其一，通过类型化方式，分别对工业废弃物、清洁发电退役设备、新型基础设施领域废弃物、产业废弃物、生活垃圾、建筑垃圾、城市园林绿化垃圾、废旧物资等典型废弃物的回收、利用行为进行规范，并明确了生产者的责任，制度刚性得到提升；其二，重视回收利用保障措施建设，对强制回收名录和低产值回收名录制定、废弃物交换信息系统和各类废弃物网点融合建设等作了专门规定；其三，保障再制造产业的发展，分别对特定产品拆解和处置利用、废弃物高效利用、再制造产品质量、再生材料强制使用、回收利用税收优惠等事项进行了明确。

 

　　系统创设绿色消费条款，引导多元主体消费模式绿色转型。绿色低碳发展编二审稿第四节创设了绿色消费专节，包含第989条至第998条，通过部分修改、合并形成3个实质条文，即第989条、第989条之一、之二，第993条、第993条之一、之二、之三，第996条、第996条之一、之二。主要从供给和需求两侧规定了绿色低碳产品的生产、销售、购买采购、使用、回收、监管等行为，明确了国家、政府、行业、企业、公民等多元主体的不同职责与义务，约束与激励并重，有助于促进消费模式绿色转型。

 

　　完善发展循环经济专章 为绿色低碳发展提供强有力保障

 

　　绿色低碳发展编二审稿的发展循环经济专章对绿色低碳发展发挥着基础性保障作用，但对实践中的规范需求存在一些回应局限，可以考虑从以下方面进行适度完善。

  

　　新疆哈密市石城子光伏产业园一角新华社发 冯洋/摄

 

　　完善清洁生产条款，推动绿色生产方式加快形成。具体来讲，可以对清洁生产章节进行以下补充：

 

　　增设行业清洁生产强制审核条款。煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等传统高能耗、高排放、高污染行业是温室气体、污染物排放的重要来源，成为减污降碳协同治理的重点行业。例如，黄河保护法第86条将前述行业纳入了清洁生产强制审核范围，《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》等国家政策也将前述传统行业纳入绿色低碳改造升级的对象。在绿色低碳发展编二审稿第964条规定了企业强制性清洁生产审核的基础上，可以在第964条后增设专门条款把传统高能耗、高排放、高污染行业纳入清洁生产强制审核的范围，以吸纳既有立法经验、回应国家政策要求。

 

　　增设落后生产工艺、设备淘汰条款。先进生产工艺、设备的使用、推广是全面实现清洁生产的重要技术保障，而落后生产工艺、设备的使用则会阻碍技术研发，也会因资源利用率低、能耗高而带来较多的环境污染、温室气体排放问题。有鉴于此，除了在绿色低碳发展编二审稿第957条鼓励企业采用先进的回收技术、工艺和设备外，还可以考虑增设条款明确将那些污染物或者温室气体排放高出行业平均水平、能效和清洁生产水平低的工业设备纳入淘汰或者使用限制名录。

 

　　增设清洁生产综合激励措施条款。“十五五”规划建议要求“落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策”。目前，从改进设计、使用清洁能源和原料、采用先进工艺技术与设备、财政预算和发展基金支持、清洁生产审核结果应用等方面对促进清洁生产作出了激励性规定，在此基础上，可以充分吸收实践中行之有效的激励性措施。对此，可考虑在既有规定的基础上增设税收优惠、评优评先、绿色信贷、用地等方面的支持激励措施。

 

　　完善废弃物循环利用条款，引导废弃物循环利用产业健康发展。具体来说，对废弃物循环利用章节可以作以下修改或者补充：

 

　　建立健全废弃物循环利用标准体系。发展废弃物循环利用产业，离不开循环利用企业资质认定标准、废弃物碳减排核算标准、再生产品技术标准、再生产品质量标准、再生产品检测标准等废弃物循环利用相关的国家标准建设。这些标准对统一企业准入门槛、核算废弃物碳减排量、推广再制造产品非常重要。绿色低碳发展编二审稿第986条第2款规定再制造产品和翻新产品质量必须符合国家规定的标准。在此基础上，可以考虑对前述标准建设一并作出原则性规定，将第955条修改为“国务院标准化主管部门会同国务院发展改革和生态环境等部门建立健全循环经济标准体系”。

 

　　明确废弃物循环利用监管职责，建立监管主体间的协作机制。废弃物循环利用涉及多种废弃物、多个环节，对废弃物循环利用监管牵涉生态环境、市场监管、商务、住房和城乡建设、农业农村等诸多部门，这些监管主体的职责需要明确。否则，可能会出现监管主体间职责不清的现象。回应实践需求，废弃物循环利用章节抽象规定了国家、企业两类主体在废弃物循环利用中的义务。在此基础上，还可以设置专门条款明确国务院、地方人民政府、有关政府部门的职责和废弃物循环利用监管主体间的协作机制。

 

　　规范废弃物循环利用行为，防范废弃物循环利用环境风险发生。避免废弃物回收利用出现乱堆放、回收场所卫生条件差、废弃物拆解加工不规范、治污设施运营不正常等现象，需要对废弃物回收利用企业的前述行为加以规范，这样有助于降低甚至避免出现二次污染或对周边生态环境造成破坏、公众健康造成损害的风险。对此，可以考虑增设专门条款对循环利用企业增加防止环境污染、生态破坏、公众健康受损风险的义务。

 

　　完善绿色消费条款，促进绿色低碳生活方式全面推广。绿色消费章节可在既有规范的基础上，作出如下修改：

 

　　明确绿色低碳产品的内涵、范围。绿色消费章节有3处使用了绿色低碳产品概念，但没有对这一概念进行界定。对此，可以考虑设置专门条款，采取“抽象+列举”的方式对绿色低碳产品内涵进行明确，把一些典型的绿色低碳产品明确纳入进来。例如，可以把节能环保低碳产品、环保标志产品、有机产品、绿色有机食品、绿色有机农产品、绿色产品、绿色电力制造产品等涉及绿色消费的国家政策文件中推荐的绿色低碳产品进行列举，同时设置兜底条款以保持列举条款的稳定性、开放性、前瞻性。

 

　　建立健全绿色消费标准体系。绿色低碳产品生产、销售、使用、服务等行为都建立在一定的标准之上。从国家有关绿色消费的政策要求和立法规定来看，绿色消费标准包括绿色产品标准、绿色设计标准、绿色生活标准、绿色机构评价标准以及绿色低碳服务标准等诸多类型，效力上有的属于强制性标准，有的则是推荐性标准。对此，可以考虑设置专门的绿色消费标准条款，在区分制定主体、效力等方面差异的基础上，对前述标准的建设、执行作出约束或者激励性规定。

 

　　健全绿色消费激励机制。从国家有关绿色消费激励政策法律规定来看，大致可分为以下几种激励形式：财政与绿色金融支持型激励，即通过财政、税收、价格、债券、保险等措施激励绿色消费；绿色低碳产品流通渠道畅通型激励，包括建设绿色批发市场、节能超市、绿色低碳消费市场、碳市场等方式引导绿色消费；绿色低碳技术推广型激励，即通过提高绿色产业技术装备水平、应用先进绿色低碳技术等手段推动绿色消费；企业“以旧换新”活动促进型激励，即通过鼓励企业采用“以旧换新”活动带动社会公众进行绿色消费。目前，绿色低碳发展编二审稿第989条之一、之二规定的绿色消费激励机制属于财政与绿色金融支持性激励、企业“以旧换新”活动促进型激励，激励手段较为单一。因此，可在前述规定基础上，吸收多元实践做法，丰富激励手段，构建全方位的绿色消费激励机制。

 

　　声 明 

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