气候治理规范的  生态环境法典体系定位与制度建构

 

　　作者简介：于文轩，中国政法大学民商经济法学院副院长、生态与资源法治研究中心主任，中国环境科学学会环境法学分会主任委员。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第47期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文获台达集团中达环境法学教育促进计划资助。

  

　　坎布拉世界地质公园一景新华社记者 齐芷玥/摄

 

　　气候变化是人类面临的最主要生态环境问题之一，任何国家和地区在气候变化面前都无法独善其身。我国作为负责任大国，高度重视应对气候变化工作，积极参与和引领气候变化全球治理，将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，确定了碳达峰碳中和目标并积极推动落实，成效显著。在此背景下，将应对气候变化的国家战略、重要制度和有益实践转化为法律规范，是深化落实生态文明体制改革任务、推进美丽中国建设的客观要求。目前，我国在国家层面尚未制定专门法律，为此，有必要明确气候治理在生态环境法典中的体系定位，就体制机制、重要制度和措施作出原则性、引领性规定，为气候变化专门立法奠定基础。

 

　　气候治理在生态环境法典中的体系定位

 

　　气候治理是生态文明法治建设的重要内容。习近平总书记指出：“高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的。高水平保护是高质量发展的重要支撑，生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现。”在生态环境法治视野下，加强气候治理是实现绿色低碳发展的重要内容。与污染防治和生态保护相比，应对气候变化更显著地体现出一体化推动、保护与发展协同共进的特征。以我国生态环境保护和社会经济发展的实际需要为基础，应对气候变化既是推动实现经济社会发展绿色化、低碳化的国家行动，也是实现高质量发展的关键环节。

 

　　在生态文明语境下，气候治理内涵丰富。发展循环经济、节能降碳和应对气候变化，是实现绿色低碳发展的三个主要方面。在这其中，发展循环经济内在地要求推进清洁生产，实现废弃物循环利用，倡导绿色消费，从社会生产全过程推动绿色低碳发展，这在社会生产层面为气候治理提供基础条件。通过节能降碳措施，加强化石能源清洁高效利用，发展新能源和可再生能源，推进能源绿色低碳转型，是实现气候治理目标的重要措施。应对气候变化的核心内容是控制和减少温室气体排放，增强适应气候变化能力以及加强气候治理领域的国际合作。在推动绿色低碳发展的这三个方面中，应对气候变化鲜明地体现了调整内容和治理手段上的综合性，以及在社会治理整体行动层面的协同性。这使得生态环境法典既具有中国特色，同时也回应了国际社会对气候治理的高度关切和全球共建生态文明的时代诉求。

 

　　在生态环境法典绿色低碳发展编中有关应对气候变化的内容与其他各编密切关联。在总则编中，应对气候变化被明确规定为国家行动，降碳、减污、扩绿、增长协同推进作为加快经济社会发展全面绿色转型的主要手段。污染防治编注重的减污与作为气候治理重要内容的降碳两者协同增效，是新时代生态文明法治的重要内容。在生态保护方面，加强生态系统的保护和修复，发挥生态系统服务功能，是增强应对气候变化能力的最主要手段，如通过加强生态系统碳汇监测与核算，开展碳储量本底调查和评估，提升生态系统碳汇能力。在法律责任和附则编中，可以对温室气体重点排放单位的法律责任作出原则性规定，以便为后续的应对气候变化专门立法提供依据。

 

　　生态环境法典中气候治理规范的基本要点

 

　　减缓和适应并重是应对气候变化的基本原则，生态环境法典应当在篇章结构上回应这一原则的内在要求。同时，由于应对气候变化与生态环境保护具有显著的国际性特征，属于我国深度参与全球生态环境治理、引领全球生态文明建设的重要方面，生态环境法典亦应就应对气候变化领域的国际合作作出规定。生态环境法典可重点在体制机制、规划制度、评估预警、管控措施、技术支持、国际合作等方面进行框架性的制度建构，为国家气候治理提供基本的法律依据。

 

　　体制机制。应对气候变化作为国家行动，是一项复杂的系统工程。这就要求在体制机制上协同推进应对气候变化和经济发展、污染防治、生态保护、能源安全保障等方面的战略、目标、措施和行动，以提升气候治理的整体效能。在管理体制方面，生态环境法典可对目前生态环境主管部门对气候变化职责、发展改革部门的碳达峰碳中和工作管理协调职责予以确认，并明确应对气候变化工作协调机制，最大限度地发挥各部门、各方面在应对气候变化方面的积极作用。此外，为了适应多元共治的内在要求，生态环境法典还可就信息共享、地方气候治理等方面作出规定。

 

　　规划制度。目前，我国正在推动建立以国家发展规划为统领、以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的规划体系。为发挥规划制度对气候变化的积极作用，应将碳达峰碳中和要求全面融入经济社会发展中长期规划。同时，编制国土空间规划应当充分考虑气候变化的风险和影响。由于生态保护与应对气候变化的适应性措施密切相关，生态保护编中针对有关类型的生态系统规划也应与应对气候变化方面的内容相呼应。

 

　　评估预警。在实行风险预防原则的诸领域中，应对气候变化领域最为典型，评估预警措施是落实风险预防原则的重要手段。在生态环境法典中，应就建立健全气候变化的灾害综合风险评估和预警制度作出原则性规定。对于极端天气气候事件引发的自然灾害，生态环境法典可在改善城乡防灾基础条件、优化重大基础设施空间布局、加大应急人力物力支持力度等方面作出框架性安排。鉴于气候变化对人体健康的多方面影响，生态环境法典还可以纳入气候变化健康风险和适应评估方面的内容，特别是就提高气候变化和极端天气气候事件应对水平作出规定。

 

　　管控措施。有效管控温室气体排放，是应对气候变化、实现碳达峰碳中和的重要手段。为实现有效管控，生态环境法典可从排放管理、监测、统计核算、调查评估等方面作出规定。在排放管理方面，国家根据碳达峰碳中和目标确定碳排放指标，在此基础上建立健全碳排放总量和强度控制制度。建立和完善气候变化监测发布制度，是加强温室气体系统监测的重要措施，前述生态系统碳汇监测也是作为管控措施的监测制度重要形式。碳排放统计核算既涉及统计部门，也涉及生态环境、市场监督管理部门，生态环境法典可以就此作出框架性规定。对于备受关注的碳足迹管理，生态环境法典可在核算方法、标准体系、分级管理、标识认证和信息披露等方面作出指引性规定。

 

　　技术支持。应对气候变化行动具有较高的科学技术依赖性。为此，应加强气候变化及其影响的基础研究，重视应对气候变化领域的科学技术储备和创新，特别是对开展减缓和适应气候变化所需的核心技术、关键设备等方面的科研攻关提供支持，为应对气候变化、实现“双碳”目标提供科学技术保障。在此方面，生态环境法典绿色低碳发展编的应对气候变化专章，可以作出原则性规定。

 

　　国际合作。我国是《联合国气候变化框架公约》的缔约国，也是全球气候治理的参与者、贡献者和引领者。为此，我国需要坚持国际与国内统筹，通过国家立法的形式加强气候治理，在坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则的前提下，加强气候变化领域的国际合作，维护我国作为发展中国家的权益，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。生态环境法典可以明确，我国根据具体国情、社会经济发展阶段和实际履约能力承担相应的应对全球气候变化国际义务，并就开展多边与双边国际合作交流、气候变化领域的人才队伍建设、技术合作等方面作出一般性规定。

 

　　气候治理的“双法源”规范体系构造

 

　　在适度法典化的编纂模式下，生态环境法典对于法典外的单行法规范应具备一定的开放性、兼容性和适应性。在生态环境法典中，生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编采用“双法源”模式。一方面，生态环境法典就这些方面作出原则性、引领性规定；另一方面，同时保留现有单行立法，或者在生态环境法典创制原则性规定的基础上进一步制定相应的新法。在这一模式下，生态环境法典规范与单行法规范相互配合、有机衔接，共同形成完整的法律规范体系。气候治理作为推动绿色低碳发展的重要内容，在生态环境法典编纂中也应采用这一“双法源”模式：在生态环境法典中纳入应对气候变化的相关内容，同时继续按计划推进应对气候变化专门立法的制定工作。

 

　　生态环境法典纳入气候治理规范应遵循“有所为有所不为”的理念：生态环境法典就应对气候变化的工作方针、管理体制、协调机制、基本制度、支持措施等一般性问题作出规定，并以此为基础，从减缓气候变化、适应气候变化和气候变化领域国际合作三个方面，以上述规划制度、评估预警、管控措施、技术支持、国际合作等方面的制度和措施具体展开规范内容。这些规定应主要是原则性、引领性规范，注重与现行的顶层设计、相关政策立法的内容和成熟的实践相衔接，但不宜就应对气候变化法治中过于细节性的内容作出规定。相应地，生态环境法典其他编中有关气候变化的内容主要与绿色低碳发展编中应对气候变化专章的内容形成呼应或者衔接，应对气候变化的核心内容集中于专章之中。特别是有关法律责任的规定，在“双法源”编纂模式下，其主要内容宜在专门的单行法的法律责任部分作出规定，生态环境法典仅就特别突出的方面作出概括性规定即可。这样的立法技术安排既可体现应对气候变化和履行气候治理国际义务的基本要求，也可为应对气候变化专门立法和实践发展奠定基础、确定原则、保留空间。

 

　　从气候治理目标和法律规范的内容看，推进碳达峰碳中和是减缓气候变化的重要目标和手段，也是现阶段应对气候变化最重要的内容。因此，应对气候变化专门立法不仅需要考虑其与生态环境法典中应对气候变化规范的有机衔接，还应充分考虑今后相当长的一段时间实现“双碳”目标的需要，并据以作出进一步的、更具可操作性的规定。

 

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