以生态环境法典编纂为契机  构建能源节约与绿色低碳转型制度群

 

　　作者简介：邓海峰，清华大学法学院教授；汤梓怀，清华大学法学院博士研究生。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第47期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文系2025年生态环境部委托课题“环境法典编纂背景下可再生能源激励制度研究项目”（项目编号：20255660036）的阶段性成果。

  

  

　　12月7日，雄安新区新能源输送通道关键枢纽变电站——雄安500千伏超高压变电站正式投运。 新华社记者 杨世尧/摄

 

　　2025年9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议对生态环境法典绿色低碳发展编草案（二次审议稿）进行审议。草案二审稿延续了能源节约与绿色低碳转型的专章设置，并对具体条文进行了一定调整，为我国能源结构转型作出充分的制度安排。第999条明确“能源绿色低碳发展应当坚持节约优先、集约高效、创新驱动、保障安全、有序转型的原则”，体现了能源节约、能源转型与能源安全的基本价值考量。在该理念的指引下，有必要进一步明晰能源节约与绿色低碳转型制度群的建构逻辑，助力生态环境法典编纂与国家经济社会发展全面绿色转型。

 

　　能源节约与绿色低碳转型在绿色低碳发展编的体系性地位

 

　　除一般规定外，绿色低碳发展编设置了三个章节，即发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化，在纵向上覆盖生产、消费等经济活动环节，在横向上涉及工业、农业、能源等经济活动领域，充分体现了国家对于绿色低碳发展工作的重视和要求。其中，发展循环经济是国家推进绿色低碳发展的主干内容，以经济活动链条为主线，在生产环节要求经营主体通过技术改进、设备升级、绿色包装等方式推进清洁生产，要求行政主体通过规划编制、资金支持、强制性审核等制度对企业清洁生产改造工作进行管理；在废弃物处置环节，对各产业生产经营活动产生的废弃物规定回收利用、无害化处置、信息交换、设备再制造等措施，以实现资源的节约集约循环利用；在消费环节通过一次性用品供给、二手商品交易、政府绿色采购、绿色消费激励等制度安排推进产品供给、生活方式、消费模式的绿色低碳转型。应对气候变化则是国家推进绿色低碳发展的战略目标，基于国内、国际两方面视角，以增加碳汇为核心，采取措施减缓和适应气候变化。具体而言，针对气候变化减缓，构建了碳排放总量和强度控制、统计核算、碳足迹管理、碳市场交易等制度；针对气候变化适应采取了国家行动与地方行动、监测预警、防灾减灾、健康风险评估等举措；同时，加强气候变化国际合作、人才队伍建设与技术交流合作，参与、贡献和引领全球气候变化治理，贡献中国智慧、中国方案。

 

　　能源节约与绿色低碳转型作为绿色低碳发展编的核心环节，在体系中发挥着承上启下的功能。具体而言，能源是经济社会进步的基础，生产方式的变革通常都伴随着能源结构的转型。对于发展循环经济，只有确保能源稳定供给才能进一步追求生产活动的清洁化改造和消费模式的绿色化转变；对于应对气候变化，能源消耗恰恰是温室气体排放的主要来源，从过程上控制、提高能源转化效率的能源节约工作和从前端调整、优化能源供给比例的能源转型工作，都将极大地降低碳排放，进而更好地应对气候变化。基于这样的体系性地位，能源节约与绿色低碳转型章节应当同时具备两项功能：第一，为发展循环经济提供保障，通过能源节约、可再生能源开发利用等制度，为循环经济提供稳定、绿色的能源供给；第二，为应对气候变化提供支撑，通过提效、降碳、总量与强度控制等技术和制度手段推进碳达峰碳中和。

 

　　能源节约、能源转型、能源安全的价值权衡

 

　　能源节约与绿色低碳转型的章节设置，反映出该章的价值目标在于能源节约与能源转型。“保障安全、有序转型”的基本原则体现了能源安全与能源转型的紧密联系。能源节约、能源转型、能源安全共同构成了能源节约与绿色低碳转型制度群的基本价值体系。

 

　　首先，能源节约与能源转型互为补充，各有侧重。根据节约能源法第3条，节约能源是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。可见，能源节约强调在能源生产到消费的各环节加强用能管理并降低消耗和损失。能源转型则是指人类的能源利用活动从有碳向无碳的发展转化趋势，也即能源形态、能源技术、能源结构、能源管理等能源体系主体要素发生根本性转变的过程。通过比较可以发现，能源节约侧重于全链条提高各类不同能源的利用效率，强调量的限缩，而能源转型则强调从结构与管理体制上调整我国各类能源开发利用占比、降低碳排放，突出质的提升；能源节约是一项兼顾供给侧与需求侧的节流工作，在纵向上通过用能管理等手段提升生产到消费各环节的能源利用效率并降低损耗。而能源转型是一项聚焦供给侧的开源工作，从横向上采取技术、管理等手段，借助政策、法律、管理等不同领域合力实现能源结构绿色化、低碳化的根本性变革。

 

　　能源节约与能源转型并不是两项相互独立的价值取向，而是以能源绿色低碳发展为共同目标的不同侧面。能源节约工作不仅要求提高能效，更要求减少损失和污染，推进新能源替代传统化石能源的能源转型工作可以为其提供供给侧支撑。能源转型工作也不是一味追求提高新能源在能源开发利用总量中的占比，同时也强调可再生能源发电等开发利用活动的转化效率，而这也恰恰是能源节约的功能所在。节约能源法第2条就把电力、热力等二次能源以及“其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源”纳入了节约能源的范畴。

 

　　其次，能源转型与能源安全是路径与目标的关系。能源转型是我国实现双碳目标的必由之路，能源安全则是我国总体国家安全观的重要组成部分。纵观发展历史，能源安全概念本就诞生于从煤炭到石油的能源转型过程中，能源转型进程改变国际能源格局并引发能源地缘政治则影响国家能源安全保障，二者之间呈现紧密关联。在这一国际政治背景下，应当明确能源转型的路径功能和能源安全的目标导引。法典草案第999条“保障安全、有序转型”的条文表述，要求能源转型有序进行，而保障能源安全则是其价值追求。基于此，能源转型是功能价值，能源安全则是目标价值。

 

　　能源节约与绿色低碳转型章节反映出的能源节约、能源转型、能源安全这三项价值存在着密切联系，三者共同构成了生态环境法典关于能源节约与绿色低碳转型制度群的基本价值体系。我国能源领域的绿色低碳发展应当兼顾生产到消费各环节的能源利用效率提升和供给侧能源结构的绿色低碳转型，但不论是能源节约或能源转型都应当以确保国家能源安全为基本前提和发展目标。生态环境法典编纂工作中关于能源节约与绿色低碳转型制度群的建构应循此理念展开。

 

　　能源节约与绿色低碳转型制度群的建构逻辑

 

　　作为我国生态环境法典编纂中极具创新性的制度安排，绿色低碳发展编以涉碳经济行为控制为逻辑主线，以发展循环经济为基础控制“碳流”，以能源节约与绿色低碳转型为关键优化“碳源”，以应对气候变化为目标增加“碳汇”，彰显了中国智慧。其中，能源节约与绿色低碳转型章节从宏观层面规定了建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制、能源绿色低碳科技创新支持机制、农业农村节能工作机制与节能监督管理工作机制，从微观层面规定了对可再生能源、核能、氢能开发利用与煤炭、油气等化石能源清洁高效生产的保障制度，同时对新型电力系统、新型储能作出原则性规定，这些规定共同构成了能源节约与绿色低碳转型制度群。

 

　　能源节约与绿色低碳转型制度群还需进一步反映制度安排的关联与价值权衡，其建构与理解应当遵循前述能源节约、转型与安全的价值体系，明确能源节约与能源转型应当以能源安全保障为目标的原则，在安全的基础上实现节能与绿色低碳转型。例如，法典草案第1013条规定国家推进风能、太阳能开发利用，但风电、光电的波动性特征可能在并网过程中给电力安全保障带来挑战，由此产生能源转型与能源安全间的价值权衡问题。此时，在理解、适用时应当以能源安全价值优先为指导，首要保障国家能源安全。因此，建议进一步明确风电、光电等开发利用应以并网安全为前提，并与可再生能源法有关电网安全保障的相关规定进行衔接，要求在确保安全且符合并网技术标准的前提下开发利用可再生能源电力，从而在可再生能源发电方面实现能源转型与能源安全的价值权衡与协调。

 

　　在生态环境法典编纂中，能源节约与绿色低碳转型章为发展循环经济、应对气候变化提供有力保障和支撑。该章相关制度群建构应当遵循“以能源安全为目标，以能源节约与能源转型为互补”的逻辑，在确保国家能源安全稳定的前提下，通过结构调整、技术研发、政府监督管理等手段推进节能工作开展和能源绿色低碳转型。明确这一建构逻辑，将有助于更好地理解与适用能源节约与绿色低碳转型中的制度设计，为加快我国经济社会发展全面绿色转型，如期实现双碳目标提供有力支撑。

 

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