【摘要】环境司法是环境保护进入高级阶段的必然需求，也是当前我国司法体系的构成要素。本文对我国当前环境司法的基本形态、所呈现出的主要样态进行了概要介绍，并在此基础上对我国环境司法未来发展的基本图景进行了展望。中国的环境司法具有专门化与普通化两种基本形态，既遵从民事、刑事、行政三大领域诉讼法规定的程式，又对特别程序具有一定需求。司法所具有的公正与效率在环境领域对实体法与程序法都提出了革新诉求，未来中国环境司法的发展对于完善与丰富我国的司法理论、司法体系、司法价值等具有重要意义。

【关键词】环境司法；司法价值；环境保护；《中国环境司法发展报告（2015—2017）》

  《中国环境司法发展报告（2015—2017）》

  “中国环境司法发展研究”课题组成员与分工

  一、关于《中国环境司法发展报告》的研发

  《报告》的研发历程

  《报告》的研发团队

  《报告》的研究方法

  《报告》的内容体系

  二、《中国环境司法发展报告（2015—2017）》呈现的中国环境司法形态与样态

  总体进展

  环境审判体系与审判能力现代化

  重点分析

  特别关注

  三、《中国环境司法发展报告（2015—2017）》展现的中国环境司法的发展趋势

  专门化是中国环境司法发展的重要维度

  精细化是中国环境司法发展的重要方向

  个案公正是中国环境司法追求的价值目标

  2017年7月13日，《中国环境司法发展报告（2015—2017）》与《中国环境资源审判（2016—2017）》在北京同时发布。[1]这是我国首个对全国范围内环境司法活动的形态、样态及运行规律等进行系统性研判分析的第三方报告。依据最高人民法院环境资源司法研究中心的工作安排，《中国环境司法发展报告》将以年度报告方式，实现对我国环境司法发展状况时间轴线上的观测、评估与优化方案的供给。

  关于《中国环境司法发展报告》的研发

  《报告》的研发历程

  《中国环境司法发展报告》（以下简称《报告》）的研发肇始于2015年，是近年来最高人民法院环境资源司法研究中心的一项连续性研究工作。2014年，最高人民法院环境资源审判庭成立。2015年，最高人民法院环境资源司法研究中心成立，该中心“以构建环境资源法治领域的一流智库、核心智库为目标，在环境司法的重大决策中发挥参谋助手作用，为环境资源审判提供理论和技术支撑”。[2]同年，最高人民法院下达重大调研课题，委托课题组对环境司法专门化展开实证研究。为此，最高人民法院环境资源司法研究中心成立了由国内法学界、法律界具有环境司法研究基础的数十名专家学者组成的课题组，本着对我国环境司法活动情况进行观测与研判、为我国环境司法事业发展提供外部校正的目标，选择了我国最早开展环境司法专门化的贵阳、无锡、昆明、云南等地的法院进行了全面调研，收集了贵阳中院的全部环境案件并进行建模分析。经过近一年的工作，课题组于2016年7月发布了《环境司法专门化研究报告》，该报告着重于对环境司法专门化的必要性与可行性进行研究，提出了“专门化”是我国环境司法的必由之路，也是具有丰富内涵与未来发展潜力的司法样态。通过“专门化”这个视角，不仅可以观测中国环境司法的动态，也可以为中国环境司法的发展提供理论支持。

  为更好地促进我国环境司法研究的科学化、系统化，最高人民法院环境资源司法研究中心将对环境司法实践的跟踪观察作为重点工作内容列入了年度工作计划。2016年8月，为撰写新的年度报告成立的课题组召开了专题会议，就年度报告的研发方向、观测重点、研究方法、团队组织等进行了深入探讨与交流。大家一致同意：“专门化”作为观察中国环境司法活动的重要观测点，仍然是未来报告的重要组成内容；考虑到环境司法作为司法活动之一，既有特殊性，也遵从司法活动的普遍规律，对其应建立多层次的观测体系，因此课题组决定从2017年起将报告正式定名为《中国环境司法发展报告》并将以年度报告的形式，分年度进行系列研发，每年定期发布。

  《报告》的研发团队

  2016年发布的《报告》是最高人民法院委托的重点调研课题的研究成果。根据最高人民法院环境资源司法研究中心的年度工作安排，《报告》的发布将作为中心的重点工作，但不再以课题形式下达。为保证《报告》的中立性，由课题组负责人邀请有关高等院校与科研院所中具有研究基础与研究兴趣的专家学者按年度规划进行研究并为《报告》撰稿。

  为保证质量和研发的连续性，2016年课题组工作会议议定：《报告》的研发团队保持开放式稳定，即：对于有研究能力的新撰稿人，需由研发团队成员推荐，并经首席专家确认后方可加入，但研发团队的骨干成员尤其是负责环境司法基本形态与样态的撰稿人应保持基本稳定，并保证对专题研究或专项任务的长期跟踪研究。

  截至2017年8月，《报告》研发团队由20多名成员组成，主要来自清华大学、武汉大学、重庆大学、中南财经政法大学、中国社会科学院法学研究所等国内知名高校与科研院所。研发团队的骨干成员多为具有教授职称的国内法学界青年知名学者，研发团队的核心骨干成员在环境司法专门化、环境刑事司法、环境公益诉讼等方向上具有持续而深入的研究。

  《报告》的研究方法

  《报告》的主要定位为对中国环境司法的基本形态与样态进行外部视角的观测与分析，因此其本质上是关于中国环境司法的应用型研究作品。《报告》的主要阅读与使用者为法学界、法律界、环境保护实务界以及对环境司法和环境保护感兴趣的人士。

  《报告》的研究方法主要是基于统计分析方法的实证研究。从司法活动的线性运行来说，其进程主要是程序法控制下的案件的运作流程，而这一流程可被司法文书所记载，因此通过判决书等司法文书的研究可实现对环境司法活动的有效观测。

  《报告》高度重视司法大数据在环境司法领域的应用。“中国裁判文书网”等司法文书数据库的存在，为对全国或某一区域、某一时段内的环境司法活动整体样态的研判提供了可能。基于此，研发团队设计了科学规范的研发路径，初步掌握了将司法文书转化为具有分析意义的司法数据的技术，为准确把握全国的环境司法样态，精准掌握某一地区、某一时段内某种类型环境司法活动的形态与样态做好了能力与技术上的准备。

  《报告》的内容体系

  从2017年7月发布的版本开始，《报告》将具有相对稳定的内容体系。依据对中国环境司法活动建立的观测标准，报告的内容体系主要分为三个模块，即：第一，持续观察模块。该模块主要以环境司法专门化与环境纠纷的类型化为重点而展开，旨在对我国环境司法发展中最具动能的领域进行追踪；第二，重点分析模块。该部分将按照司法活动的基本形态，即环境民事案件、刑事案件、行政案件等安排内容，主要是对上述案件的年度统计与分析。第三，特别关注模块。该部分将以环境司法理论或实践中人们关心或关注的热点内容展开。

  《中国环境司法发展报告（2015—2017）》呈现的中国环境司法形态与样态

  《中国环境司法发展报告（2015—2017）》[3]（以下简称《报告（2015—2017）》）是关于我国环境司法发展状况的最崭新、最全面的研究作品，《报告（2015—2017）》呈现了我国环境司法的总体进展、基本形态与主要样态。

  总体进展

  《报告（2015—2017）》对2015—2017年度我国环境司法的最新进展进行了分析，总结了我国环境司法发展的主要成绩，归纳了主要经验，指出了有待改进的的方面。

  第一，2015—2017年我国环境司法的主要进展。

  《报告（2015—2017）》认为，我国“环境审判机构发展有序、环境审判机制有效运行、环境审判程序可操作性增强、环境审判理论发展迅速、环境审判团队建设加强，环境司法专门化前行顺畅”，具体而言，包括如下几个方面：

  （1）环境审判机构设置有序。《报告（2015—2017）》显示，截至2017年4月，全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源专门审判机构946个，其中审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭33个。

  （2）环境案件管辖步入科学。2015年以来，各地法院按照“探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”的要求，在环境案件的管辖上不断创新，目前基本上形成了三种模式，即：根据生态环境的自然属性实行跨区域管辖；采取集中管辖方式实行跨区域管辖；采取协议方式实行跨区域管辖。

  （3）联动机制不断得到加强。为更好地打击环境违法与犯罪活动，在最高人民检察院、公安部、环保部等的努力下，目前，公安机关、检察机关、环保机关、资源管理机关在环境保护上初步实现了信息共享，建立了案件联动机制，初步形成了多部门共治的格局。

  （4）环境审判规则日益完善。最高人民法院于2015年1月发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，2015年6月发布了《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，最高人民法院、最高人民检察院2016年10月发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等，环境审判规则日益完善。

  （5）环境审判可操作性增强。2015年以来，审判机关努力增强对环境审判工作操作能力的建设，取得了系列进展。2017年5月，最高人民法院印发了《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》，环境审判工作的可操作性不断得到增强。

  （6）环境审判专业程度提升。2015年以来，环境审判的参与度不断向纵深发展。主要做法有：一是聘任环境专业人士为人民陪审员，直接参与案件审理，比如广东、贵州、重庆等环保法庭聘任部分环境专家作为人民陪审员；二是建立环境资源审判咨询专家库。目前，最高人民法院、浙江省绍兴市中级人民法院等均建立了专家咨询委员会或专家咨询库。

  第二，环境审判案例指导制度正在形成。

  《报告（2015—2017）》还对最高人民法院2013年以来发布的81起环境司法典型案例进行了研究与分析。《报告（2015—2017）》认为：（1）我国的环境司法典型案例初步实现了类型化。具体可分为五种类型，即：环境民事典型案例、环境行政典型案例、环境刑事典型案例、环境公益诉讼典型案例、矿业权纠纷典型案例；（2）最高人民法院对环境民事典型案例肯定了不少创新；（3）环境行政典型案例多数支持了环保机关的作为；（4）发布的环境刑事典型案例应景性特征明显；（5）发布的矿业权纠纷典型案例凸显了矿产资源案件的热点；（6）发布的环境公益诉讼典型案例重点关注了原告的起诉资格。

  环境审判体系与审判能力现代化

  我国的审判体系是按照我国的司法体制并与三大程序法所构建的司法程序紧密结合在一起的，现有审判体系对环境类案件的审判能力的现代化具有较大制约。环境审判能力的现代化尚需通过审判体系的优化进一步推进精细化司法，从而促进个案公正。就当前而言，需尽快建立“环境公益诉讼审判规则”和“环境诉讼程序规则”等环境审判规则，并以司法实践推动我国环境法典的编纂，切实解决环境权益保障的法律依据等问题。

  重点分析

  第一，环境侵权案件。

  环境侵权案件是最典型的环境民事案件，是民事主体因环境污染或生态破坏而展开的民事诉讼活动。

  基本形态。《报告（2015—2017）》设置专门章节对环境侵权案件进行了研究。目前环境侵权案件并无严格分类，其主要实体法依据为《侵权责任法》。在实践中，环境侵权行为又可区分为因污染环境所导致的权利侵害与因生态破坏而导致的权利侵害。所侵害的权利主要包括公民或法人的财产权以及公民的人身权或健康权。噪声污染、震动污染等也可被认为侵害了公民的安宁权。

  主要样态。上述专项研究基本呈现了我国环境侵权案件的主要样态，即：（1）环境侵权案件在数量上相对较大。研究表明，2010—2016年中国裁判文书网上可查询到的以“环境侵权”为分类标准的案件数量达3761份1；（2）案件分布情况与经济与社会发展水平无明显关联。这在一定程度上表明，在因环境污染或生态破坏而使个人权益受到侵害的情形下，经济与社会发展水平并不必然影响民事主体维护自我权益；（3）环境侵权类案件上诉率较高。研究显示，环境侵权类案件的上诉率是全部民事案件上诉率的2.16倍。研究认为，这在一定程度上表明，环境纠纷较之其他纠纷类型具有更强的冲突性和对抗性，其利益更难调和。

  第二，环境刑事案件。

  环境刑事案件是指污染环境、破坏生态的刑事犯罪案件，具体是指我国《刑法》第六章第六节规定的“破坏环境资源保护罪”。

  基本形态。我国《刑法》第六章第六节为“破坏环境资源保护罪”。环境犯罪在我国可区分为污染环境犯罪、破坏生态犯罪两大类。污染环境犯罪在我国又可区分为三种，即《刑法》第338条规定的“污染环境罪”、《刑法》第339条规定的“非法处置进口的固体废物罪”和“擅自进口固体废物罪”。破坏生态犯罪具体可区分为四种，即：破坏植物资源犯罪；破坏动物资源犯罪；破坏矿产资源犯罪；破坏土地资源犯罪。在上述四类犯罪中，具有较强生态功能的森林资源、野生动植物资源领域具有多个罪名，如盗伐林木罪、滥伐林木罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪等。

  主要样态。《报告（2015—2017）》对我国环境犯罪的刑事司法样态进行了较为精细的研究，其主要样态是：（1）不同类型犯罪的发生率差异极大。如盗伐林木罪、滥伐林木罪案件数量巨大，每年均有上千件案件；污染环境罪发案率较高，而“非法处置进口的固体废物罪”与“擅自进口固体废物罪”发生极少；（2）污染环境罪的地区差异大，表现为东部多、西部少，其中浙江省的发案率多年都为全国最高；（3）“重金属超标三倍以上”“非法处置危险废物3吨以上”是污染环境罪最主要的入罪方式，加起来占到总量的八成以上；（4）污染环境罪的刑罚配置较轻，集中体现在有期徒刑的刑期较低、罚金的数量较少、适用实刑的比例较低等；（5）破坏生态类犯罪的发生数量与各地的资源禀赋基本呈正相关关系，但某些资源富集地区也存在案件数量不多的情形；（6）某些类型的案件存在行为人在无接受行政处罚的情形下直接被刑事处罚的状况。

  第三，环境行政诉讼案件。

  环境行政诉讼案件，是指具有直接利害关系的当事人以环境保护行政管理机关为被告的行政诉讼案件。《报告（2015—2017）》对上述环境行政诉讼案件进行了较为精细的研究。

  基本形态。环境行政诉讼并非《行政诉讼法》上单独类型的诉讼，对其进行分类是基于研究的需要。依据环境司法上环境范畴的大小，可区分为严格意义上的环境行政诉讼与概括意义上的环境行政诉讼，后者意义上的环境行政诉讼的被告不仅包括环境保护行政管理机关，还包括自然资源行政管理机关（主要是各级国土资源管理部门）。严格意义上的环境行政诉讼又可区分为如下类型：（1）对环境具体行政行为（行政处罚、行政强制等）不服的；（2）对环境行政决定不服的；（3）不履行环境管理法定职责的；（4）对环境信息公开不服的；（5）确认环境行政行为违法的等。

  主要样态。《报告（2015—2017）》的研究表明，目前我国环境行政诉讼的主要样态有：（1）环境行政诉讼还处于发展阶段。这表现在环境行政诉讼案件在行政诉讼总数量中占比较小；近年来以环保机关为被告的行政案件的数量逐渐增加；在案件数量上呈现出东部多、西部少的情形；（2）环境行政诉讼中原告多为自然人，且原告的败诉率较高；（3）环境行政诉讼多以裁定方式结案；（4）对环境保护行政机关行政处罚决定不服的在一审案件中占比最高；（5）针对环境影响评价提起的环境行政诉讼占半数以上；（6）在环境要素方面，涉及水体的占比最多，其次为大气类，禽类养殖也有一定比例。

  第四，环境公益诉讼案件。

  环境公益诉讼，是指基于保护环境公益而提起的诉讼，具体包括环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两类。《报告（2015—2017）》对此类司法活动亦进行了研究，其基本形态与主要样态如下：

  关于环境民事公益诉讼。（1）案件数量在全国范围内极不均衡，表现为东部多，西部少，经济发达地区多，经济落后地区少；（2）原告类型呈动态变化。早期的环境公益诉讼多由环境保护公益组织作为原告提起，2016年以来，检察机关作为原告提起环境公益诉讼的情形逐渐增多；（3）诉讼请求日渐多元，赔偿损失是最主要的诉讼请求；（4）法庭辩论的重心有了新的变化，多个主体之间责任的区分、赔偿损失的计算方法、赔偿损失与生态修复等的关系等日渐成为焦点。

  关于环境行政公益诉讼。（1）被告多数为未履行环境保护职责的基层环境保护行政管理机关；（2）原告主要有环境保护公益组织、检察机关两种类型，且检察机关提起行政公益诉讼的比例逐年增多；（3）环境行政公益诉讼案件中，法院对检察机关的诉讼请求支持率较高；（4）环境行政公益诉讼结案率较高；（5）环境行政公益诉讼的判决率较高。研究表明，环境行政公益诉讼结案率高于环境民事公益诉讼，且判决结案占绝对份额。

  特别关注

  第一，检察机关与环境公益诉讼。

  检察机关对环境公益诉讼的支持起诉。检察机关在维护社会公益方面具有独特功能，因此检察机关在环境司法过程中，对环境保护公益组织所提起的公益诉讼案件可作为支持起诉人。目前，检察机关对环境公益诉讼案件的支持起诉主要存在如下机制：（1）将在办理涉嫌环境犯罪中所形成的证据共享至环境公益诉讼的原告使用；（2）制作“支持起诉意见书”并提交至审理环境公益诉讼的法院；（3）派员出席环境公益诉讼案件的审理。

  检察机关作为原告提起环境公益诉讼。（1）检察机关提起公益诉讼数量激增。《报告（2015—2017）》显示，截至2016年12月底，全国试点地区检察院共向法院提起94件环境公益诉讼，其中有25件环境民事公益诉讼，68件环境行政公益诉讼，1件行政附带民事公益诉讼。（2）被告多为基层环保机关。《报告（2015—2017）》显示，“被告大都是县级人民政府的工作部门，接近89%；同时也不乏县乡两级人民政府成为被起诉主体的案例。在60件被告为县级人民政府工作部门的行政公益诉讼中，大部分是国土资源局和环境保护局，其次是林业局；同时，城市管理综合行政执法局、水利局、财政局等也成为被起诉主体”。

  第二，涉海环境案件的审判。

  《报告（2015—2017）》对作为特殊类环境案件的环境海事类案件进行了特别关注。所谓“涉海环境案件”，泛指因海洋污染、生态破坏直接或间接引起法律纠纷并诉诸司法程序的案件。涉海环境案件不限于司法解释、司法文件所概称的“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”“海洋生态环境保护案件”，还包括与海洋环境因素有关的海事行政案件、海洋环境资源刑事案件、海事特别程序案件等。

  《报告（2015—2017）》显示，当前我国涉海环境案件的审判存在如下主要样态：（1）权益损害案件占比较高。各级海事法院已受理的涉海环境案件中，数量最多的是因海洋污染或生态破坏引发的财产权益或人身权益损害案件；（2）受案法院相对集中。受理涉海环境案件的主要是各地的海事法院，其中山东、广东、天津、辽宁四地居多；（3）涉海环境案件的一审、二审案件都较多。究其原因，涉海环境案件事实认定难、法律适用难，一审裁判结果的可接受度较低；（4）涉海环境民事案件以私益诉讼为主，其中数量最多的是海洋开发利用纠纷案件；（5）海事诉讼特别程序适用有限。

  《中国环境司法发展报告（2015—2017）》展现的中国环境司法的发展趋势

  环境司法是生态文明法治保障的重要维度。研制并发布《报告》的重要意义在于，以生态文明理念与法治文明理念对中国环境司法的实践进行优化或校正。展望未来，《报告（2015—2017）》认为，中国环境司法应在下列三个维度上有序演进：

  专门化是中国环境司法发展的重要维度

  在环境领域实施专门化司法有其必然性。环境司法的对象为因环境资源利益而产生的各类纠纷，而该领域的利益关系、法律关系具有复合性、复杂性，在环境资源领域实行专门化司法是当今世界的趋势。环境司法专门化内涵丰富，既包括检察机关相关业务的专门化，也包括审判机关相关业务的专门化。如上文所述，在环境审判的专门化方面，审判组织、审判人员、审判规则、审判机制、审判理论等都是其发展的重要向度。我们有理由相信，具有深厚文化积淀又具有社会主义制度优势的中国司法，有可能创造出具有中国特色、服务中国的环境司法机制，而有中国特色的环境司法机制将会为环境案件的准确裁定做出贡献，最终促进个案公正，并让人民群众在每一个环境案件中都能感受到公平正义。

  精细化是中国环境司法发展的重要方向

  精细化司法是司法目的实现的主要路径。环境领域精细化司法的实现，包括三个方面：

  事实认定的精细化。事实认定难，是当前环境司法特别是污染环境类案件审判过程中的难点。由于环境被污染、生态被破坏的事实较之传统案件更具复杂，有些案件的事实演化存在时空隔离性或其他复杂情形，对环境案件的事实认定很难达到“还原”的程度，因此在环境司法过程需高度重视事实认定的精细化，通过科学技术手段等尽量提高事实的还原度。

  法律适用的精细化。在当前的环境司法活动中，“找法”比其他类型的司法活动更具难度。由于我国环境法尚无法典化，法律法规较为分散，且环境资源领域存在诸多技术性标准与规范，如技术标准、行业标准、行业规范等，这些技术性标准与规范往往与环境资源法律共同构成对相关行为违法性或有责性的判断，因此在环境司法中需通过精细的规范查明、有效的辩护等加强法律的适用，以此来提升裁判的科学性。

  裁判执行的精细化。当前部分地区的环境司法中存在重裁判、轻执行的现象。环境类案件无论是采取判决结案还是调解结案亦或其他，裁判的有效执行是关键。《报告（2015—2017）》认为，我国的环境司法要高度重视裁判的有效执行，既要关注对相关主体法律责任配置的执行情况，也要注意法律一般预防功能的保留；既要关注生态环境的恢复程度，也要将其与社会关系的调整与修复统一起来。

  个案公正是中国环境司法追求的价值目标

  案件当事人在本质上对司法的追求只有一个，即公正的判决。在环境司法中，要坚持“判决书是运送正义的主要方式”的理念，秉持所有的司法活动最终是为了促进个案公正的司法价值观，完善司法机制、优化司法过程，精细化地进行事实认定、科学公正地适用法律。要坚持不同类型、不同性质的案件适用不同法定程序的原则，在环境刑事司法中，要避免对案件的预判、预断，坚持“疑罪从无”；在环境民事案件处理中，要在既有实体与程序规则体系下严格举证规则，完善事实认定与法律适用；在环境行政案件审理中，要防止以环境政策替代司法政策，切实做到“以审判为中心”。在所有类型的环境司法活动中，都要充分重视二审、再审等的程序功能，使环境类案件在诉讼流程中正常流动。中国的环境司法既要满足人民群众对良好生态环境的需求，也要保障法治价值的独立性、系统性，实现生态文明与法治文明的协同发展。

  参考文献

  [1]罗书臻.最高法发布环资审判白皮书和环境司法发展报告[N].人民法院报,2017-7-14(01).

  [2]罗书臻.顺应人民群众愿望，为推进生态文明建设提供有力司法保障[N].人民法院报,2015-5-20(01).

  [3]中国环境司法发展被告（2015—2017）[OL].2017-7-13.http://www.gold678.com/dy/A/2898342.

  【作者简介】吕忠梅系清华大学法学院教授，最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任，《中国环境司法发展报告》首席专家；焦艳鹏系重庆大学法学院教授，《中国环境司法发展报告》撰稿人。

  【文章来源】本文原刊载于《环境保护》2017年第18期。

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