时间:2020-08-21 来源: 责任编辑:秘书处
10月11日,第四期中法法律与司法交流周(RFCDJ)在中国政法大学召开。此次活动旨在为中法两国法学者及法律从业人员构建一个交流共同关注主题的双边合作空间,其主题是“饮、食、吸呼:健康环境的法律保障”(Respirer,boire,manger:Quel droit pour un environnement sain)。吕忠梅教授作为受邀嘉宾发言,分享了《环境与健康风险的法律规制——以环境法为视角》的主旨演讲。
一、环境法亟待转型
二、环境法的风险预防功能及其实现
三、中国相关法律制度的展望
感谢主办方邀请我来做一个关于中国环境与健康的法律制度的介绍。
我非常赞同前面这位部长女士讲的环境保护发展的历史进程。中国从1979年制定了第一部环境保护法,到现在已经有了37部这方面的法律,我们也经历了从污染后果控制,然后环境质量保护,再到环境风险控制三个阶段。
今天,我重点给大家介绍的是中国环境法的最新进展,也是环境法的未来发展方向。我做了一个简单的PPT,希望能够说明我的观点。今天论坛的主题是:饮、食、呼吸:健康环境的保护。这个主题涉及的内容很多,从环境法的角度看,中国正在建立一项专门制度——环境与健康保护制度。
2014年,中国新修订的《环境保护法》中,增加了一些内容,其中很重要的就是规定了环境与健康保护制度。首先,在《环境保护法》第一条中将“保障公众健康”作为立法目的加以规定。其次,是专门增加了第39条,这一条规定“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”同时,还在其他一些制度中涉及到公众健康风险防范问题。
2018年8月刚刚通过的《土壤污染防治法》,在部法律中,不仅在第一条重申了“保障公众健康”的立法宗旨,在第三条规定了“风险管控”原则;更为重要的是这部法律明确规定了环境风险包括公众健康风险和生态风险,并建立了风险管控标准制度。第十二条规定:“国务院生态环境主管部门根据土壤污染状况、公众健康风险、生态风险和科学技术水平,并按照土地用途,制定国家土壤污染风险管控标准,加强土壤污染防治标准体系建设。”《土壤污染防治法》的第四章专门对土壤污染的“风险管控与修复”做了规定。两部法律的规定意味着环境与健康风险防控制度已经在中国初步建立。
我们都知道影响人体健康的因素很多,过去并没有重视环境因素尤其是自然环境因素,是因为随着经济社会的发展,大气污染、水污染、土壤污染等问题日益严重,人们越来越清楚的感受到污染造成的人体健康威胁。为了应对日益严峻的环境问题,国家高度重视“健康中国”建设,制定了《健康中国2030》计划,第五篇的题目是“建设健康环境”,其中规定了国家应该采取的各种保护措施,法律是其中一个重要的手段。
一、环境法亟待转型
我们知道,环境法是应对环境问题的需要而产生的新型法律,控制环境污染造成人体健康受害始终是立法目标。但是,对于如何防治人体健康受害,有两种应对方式:一种是等到污染后果发生了,甚至已经有人生病了再去采取措施,在法律上就是提起损害赔偿诉讼,进行事后救济。还有一种就是通过严格的法律制度使得污染物质不能到达人体、不对人的健康产生影响,这就是通常说的进行风险控制。中国的环境法现在就面临着这样一个选择,是否要从后果控制发展到风险控制阶段。
产生这个选择的背景是,中国的环境问题的发展显现出的危害公众健康的趋势。中国2010年成为世界第二大经济体,中国经济快速发展的同时付出了沉重的环境代价:消费了世界上21%的能源,排放了26%的二氧化硫、28%的氮氧化物、25%的二氧化碳,有1/3的城市人口居住在空气污染的环境当中,十大水域总体为轻度污染,有3.6亿的农民缺乏清洁饮水,1/3的国土面积受到酸雨污染,16.1%的土壤处于污染物超标状态下。
中国面临着环境问题“三个高峰”叠加时期:一是环境污染最为严重的时期到来,可能延续到未来10到15年;二是突发性环境事件进入高发期,特别是污染严重时期与生产事故高发时期重叠,环境风险不断增大,国家环境安全受到挑战;三是群体性环境事件上升迅速,污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。
世界卫生组织2018年5月发布了全球空气质量的数据库:清洁空气有益健康。报告指出:空气污染作为一个主要的健康风险,是造成一些常见疾病的元凶。全球每年700万与空气污染相关的死亡中,大约五分之一是死于肺炎,五分之一死于中风,三分之一死于缺血性心脏病,五分之一死于慢性阻塞性肺病。中国每年有将近200万人因环境和室内空气中的颗粒物造成的污染而死亡,其中,超过一百万人死于环境空气污染,而室内空气污染导致了同期另外将近一百万人的死亡。
2014年,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出向空气污染宣战,取得了显著的进展。2016年中国的环境PM2.5的年均暴露浓度下降到了48.8μg/m3,与上一次报告相比下降了17%。然而,要达到世卫组织建议的低于10μg/m3,仍然任重道远,打赢蓝天保卫战还需要假以时日。
联合国粮农组织今年的5月5号也发布了题为《土壤污染:隐藏的现实》的报告。报告指出土壤污染的原因主要是工业化、战争、采矿和农业的集约化发展。报告提到全球土壤受到污染的情况,其中包括中国有16%的土壤和19%的农业土壤被列为受污染的土壤。土壤污染后果有三个:第一是损害植物的代谢,减少量作物的产量,对粮食安全构成威胁;第二是土壤肥力下降,对土壤本身造成威胁;第三是土壤受到危险因素和化学因素影响,对人体健康构成威胁。
在现实中,我们会经常看到两种现象:一是因为污染,发生了人体健康受害的后果,比如儿童血铅、砷中毒、镉大米污染事件,老百姓进行维权,要求保护生命健康和安全;另一种是城市居民知道要在附近建设垃圾焚烧厂、化工厂等等,老百姓发起抗争,拒绝在我家门口建垃圾焚烧厂、化工厂。这两种现象都直接与健康相关。
这些现象表明,环境与健康问题已成为影响我国公众安全和社会稳定的重大议题。作为法律人,需要回答:环境保护的法律需求是什么?是否等到损害后果发生后才能进行法律救济?以救济为中心的既有模式是否足够?源头治理、风险规制是否应该成为环境法的制度主体?
所以我提出,环境法必须要向“风险”转身。首先是要确立风险预防的理念和原则;其次要建立“风险评估——风险管理——风险沟通”的风险规制路径。通过这样的法律制度从源头上预防、减少或者是降低环境与健康风险的发生。这与传统的环境法主要是针对环境污染问题和自然资源消耗问题,具有范围区域性、危害表现急剧性、危害期限较为短暂、消除危害相对容易的特征是完全不同的。
我把这种变化称为环境法的转型,中国环境法必须走向第二时代——风险控制时代。但是,我们必须认识到,风险规制比后果规制的难度更大。这是因为:
第一,风险的发生具有交互性。环境污染对人的健康的影响,是从“污染源——环境污染——人群暴露——健康危害”的多环节过程,具有多排放源、多介质污染、多途径暴露以及多风险受体的复杂特性。
第二,因果关系存的不确定性。污染物在多介质环境的迁移转化中呈非线性关系,转输会加快或变慢,并可能发生复杂的协同效应;污染致病长期“微损害”和潜伏性,损害后果显现滞后期长,健康损害难逆转。
第三,风险泛在性。环境污染导致的是不特定多数人同时承受危害,其扩散速度和范围具有典型的时空大尺度性。
第四,有些危害后果不可逆转。比如环境污染导致的畸形儿、癌症、基因突变,还有重金属污染导致的终身受害等,都是不可逆转的损害。
健康风险的特征,对环境法规制提出了需求,必须在法律上建立适应型的制度体系:危害后果的不可逆性要求确立“风险预防原则”;风险发生的交互性要求建立“整合式管理体制”;因果关联的不确定性要求明确“科学决策机制”;利益冲突的广泛性要求广泛的“公众参与”。这也意味着,新型环境法必须改变“污染控制”的规制模式,“危机应对”的规制理念,“罔顾科学”的决策程序。
二、环境法的风险预防功能及其实现
风险预防实际上是“面向未知而决策”,法律需要解决的问题是如何规范政府在证据、事实尚不确定的情况下采取的行动?如何判断这样的行动是否符合比例原则?这就需要确立风险规制活动的一般原则,调和风险规制活动与法治原则的要求,为政府的风险规制活动提供规制依据和正当程序。
进行这样的法律规制,需要“法律+科技”共同来完成。科技主要是解决环境与健康风险调查、监测、评估问题,建立以保障公众健康为核心的环境标准体系,法律要解决的是建立以环境与健康评估制度为核心的法律制度。
1、在法律上进行概念界定。比如,什么是环境,什么是健康,什么是环境与健康?什么是风险,什么是环境风险,什么是环境与健康的风险?我以为,环境与健康风险是指人类活动或自然活动作用于环境媒介,并通过环境迁移、转化,最终损害公众人体健康的一种风险,它的因果关联表现为“人类/自然活动—环境介质—人体健康”。环境与健康风险危害的对象是人的健康,产生的主要风险也是对人的生命、健康的威胁和危害。一般认为,危险化学品、重金属污染、有机污染物、放射性物质等对人体健康产生的重大风险隐患属于环境与健康风险。
2、建立环境与健康风险的规制系统。明确风险规制的技术框架,建立包括所有利益相关者参与的风险识别、风险分析、行动选择、风险决策、管理行动在内的风险决策程序。建立与规制系统相适应的环境与健康风险管理体制,这里特别需要对生态环境、卫生健康等部门之间的合作、协作、协调、协同关系进行统筹考虑,建立相关机制。
3、确定风险规制的法律原则。风险规制是科学理性与法律理性的结合:风险评估技术框架需要有基本的价值尺度加以约束,以平衡事实判断与公共决策之间的关系。风险规制的法律原则至少应包括健康优先原则、风险预防原则、风险分配正义原则、风险合作规制原则。
4、要建立环境与健康的风险评估制度。环境与健康风险评估在法律上被作为风险规制决策的科学基础,是环境与健康风险规制的核心制度。健康风险评估,是把环境污染与人体健康联系起来,定量描述环境污染物对人体健康产生的危害风险,估计特定环境条件下的化学或物理因子对人体健康造成损害的可能性及其程度的大小的方法。包括短期健康风险评估,如食物中毒,和长期健康风险评估,如癌症。
建立环境与健康风险评估制度具有十分重要的价值:第一,可以提升环境决策的科学理性,没有科学上可靠的风险评估,风险交流会成为流言、谣传,风险管理也如同无源之水、无本之木,失去可依托的真实基础;第二,可以降低环境污染的健康风险,减少个人的健康焦虑和社会不稳定的根源;第三,可以加强环境与健康风险预防能力建设,通过连续监测和不断的科学研究,及时发现并消除潜在风险,避免环境公害病的发生。
三、中国相关法律制度的展望
中国的环境与健康法律规制从2007年制定的《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》开始起步,这些年来做了不少的工作。从初步统计看,我们制定了4个规范性文件,发布了十项标准,开展了环境与健康的调查、监测工作,建立了环境与健康的信息系统,发布了公民环境与健康的这个素养手册,进行了公民环境与健康素养的调查;等等,这些工作表明环境与健康工作一直在往前推进。
但是,现有工作离理想的状态还有很远的距离。第一个方面是我们的法律理念上,还没有将保障公众健康确立为环境立法的最高价值;第二个我们的体制机制还不健全,生态环境部门与卫生健康部门以及相关部门的职责分工与合作不是很顺畅、也不是很紧密,也还没有建立以风险管理为核心的环境决策机制,健康风险评估制度还不健全,环境管理手段不能适应风险管理的需求;第三是信息化建设没有跟上,信息共享、信息公开、信息沟通等方面都非常薄弱;第四是风险责任追究制度尚未建立,虽然公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼,但制度运行都还存在着这样那样的问题。
我们非常希望下一步能够加快制度完善的步伐。首先是转变观念,将环境法提升到风险预防法的阶段;第二是制定专门的环境与健康法;第三是积极推动生态环境部门和卫生与健康部门的紧密合作,完善环境与健康风险管理的体制机制;第四是建立信息共享、信息公开和公众参与的环境与健康风险评估制度,建立国家环境与风险评估中心,实现环境决策的科学化。
我相信,中国经过努力,一定能够建立适合中国国情的环境与健康法律制度,为人民的健康、为人类可持续发展贡献一份中国的法律智慧。
谢谢大家!
【作者简介】吕忠梅,中国法学会环境资源法研究会会长、清华大学法学院兼职教授。
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