一、郝少英：《中国国际河流法律政策探析》

  二、张树兴：《澜湄合作机制构与澜湄流域生物多样性保护》

  三、孙成龙：《新澜沧江—湄公河流域环境保护跨国合作法律机制构建探析》

  五、郭永园：《美国州际生态治理对我国跨区域生态治理的启示》

  六、李天相：《行政处罚裁量基准在区域环境治理中应用》

  七、唐正彬：《俄罗斯大气污染保护法》

  八、张思茵：《白洋淀水环境治理的法制路径》

  九、谢伟：《粤港澳大湾区环境影响评价制度比较》

  十、陶菁：《福建自贸区——贸易自由化与环境保护法律协调机制研究》

  十一、夏海斌（华东政法大学助理研究员）：欧盟综合性海洋政策及其对中国的其实——以多层治理为视角

  分议题三：国际法与比较法中的流域（区域）环境问题

  第一阶段

  主持人：曹明德（中国政法大学教授）

  对于我们中国学者来说呢，有的题目还是比较新的，我个人认为这块研究还是非常不错的，你像我在美国留学的时候，我的同班同学，就美国人嘛，他就写了一个关于对于国际河流的分配的法律问题，在课上，老师组织讨论，我们每个人的论文问题是互相讨论的，你比方说7、8个人，我的论文题目拿出来，别的同学就提意见，反之也一样。他们的论文我们也要互相讨论，那么他提出的问题就是关于雅鲁藏布江、澜沧江这样的国际河流，上游发源于中国，但是下游国家比如说他们提出的问题就是如何分配水量的问题，流经我国的区域是青藏高原，雅鲁藏布江，大峡谷那里人烟稀少，恐怕也只有百万人左右。像印度那些地方，人口非常密集，印度的恒河、印度河都发源于中国，人口非常密集，上亿人以上，几亿人，提出一个分水方案，按照人口来分，我当时就批驳了他，同学之间相互提意见，我觉得你这个观点吧，我以前从来没听说过这种观点；另外一个就是说习惯国际法上的依据，或者是国际环境条约、公约协助他们依据，或者权威法学家的观点，我看这些论据都是缺乏的，我个人是不同意他的观点的，所以他约我去一起去爬山，我认为的确比较忙，也没有答应他，这是这么一句。这件事让我想起这个问题极端的重要性，因为中国也在朝着引藏入疆，还有一个南水北调工程的西线工程，也都涉及到河流的水量的，就分水的问题，水量的调取的问题，特别是国际河流对中下游国家，会不会产生影响？中下游国家是十分关注的，甚至像跟本国没有关系的，像美国他就比较关注，就这些我个人认为选题非常好，可能是我们这次年会的亮点，最大的亮点，至少是最大的亮点之一，因为时间关系我也不多展开讲，我们下面，我们这五位发言人分别是郝少英副教授、张树兴教授、史学瀛教授、郭永园，对不起啊，我那张纸在我的桌子上，还有我们的李天相博士啊，如果介绍不全面的，你们可以自己自我介绍一下，简要一点，一分钟时间自我介绍一下。我们掌声有请第一位发言人，郝少英副教授，她的发言题目是《中国国际河流法律政策探析》。

  郝少英（西北政法大学副教授）：中国国际河流法律政策探析

  各位老师同学下午好！我今天给大家汇报的题目呢是《中国国际河流法律政策探析》，这个题目是我和清华大学法学院王明远教授合作的一篇论文，受王老师的委托，在此向大家汇报和交流一下。

  这篇论文主要涉及到五个方面的内容，一个是中国国际河流开发利用与保护法律政策概览，第二是对这些政策的评析，第三是《国际水道非航行使用法公约》对中国的影响，第四是国际水法的发展对中国的启示，第五是中国国际河流开发利用与保护法律政策完善建议。中国是国际河流众多的一个国家，目前，主要的国际河流有15条，涉及约19个邻近国家，中国对国际河流的开发和保护不仅直接关系到中国的资源主权、水资源安全、跨境生态安全等问题，而且影响着中国与东南亚、南亚、中亚和东北亚地区19个相关流域国的睦邻友好和国际区域合作关系。近年来，中国对国际河流开发利用的步伐逐渐加大，引起了流域内其他国家的普遍担忧。尤其是随着具有国际水法里程碑意义的《国际水道非航行使用法公约》生效，中国作为该《公约》仅有的3个反对国之一，更是受到全世界的高度关注。有鉴于此，中国需要完善有关国际河流开发利用与保护的法律政策，采取措施化解与其他相关流域国之间的分歧和矛盾，兼顾开发利用与保护，使丰富的国际河流水资源成为促进中国与周边国家共同发展的巨大推动力。第一部分是中国国际河流开发利用与保护法律政策的概览。目前中国在开发利用国际河流的过程中，签订了一系列国际协定，并在国内制定了一些相关的法律政策，初步构成了中国现行的国际河流法律体系，为中国开发利用与保护国际河流提供了制度保障。但随着中国国际河流开发利用步伐的逐步加大以及由此引发的与其他流域国的矛盾日益增加，中国国际河流的相关法律政策存在的问题也愈加明显。中国签订的有关国际河流的条约，在我们国家主要分为三大片，一片东北地区；再一个西北地区，还有西南地区，相对来说，东北地区边界河流条约的数量比较多，同时在依据双边条约，与有些国家，比如说与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古等国签订的双边水条约，成立了一些机构，这些机构尽管权力有限，职能单一，但是通过对国际河流的合作管理，在很大程度上推进了双边和平共享水资源，有利于实现可持续利用的政策目标。从国内法律政策来看，除了我们国家正在实施的《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》和《环境保护法》等法律法规，也适用于国际河流在中国境内河段的开发利用和保护。同时，就国际河流的取水许可、信息交流、建设项目审查、环境保护等问题，中国也制定了一些特别的行政规章、政策。这些我就不一一讲了。

  那么就这些政策，总体来看我们国家就国际河流开发的这个立场，第一，提倡睦邻和谐的国际关系。中国对外关系强调互信、互利、平等、协作。国际河流所具有的跨国属性，客观上为中国与周边相关流域国相互依存和共同繁荣提供了条件。中国对周边国家一直奉行“安邻、睦邻、富邻”的外交方针。因此，作为国际河流的主要流域国，在处理国际河流开发利用与保护问题上，中国也遵循同样的方针。第二，坚持双边问题“双边”解决。中国国际河流众多，每条国际河流的自然状况以及所涉及的沿岸国的发展程度、利益需求等都存在很大差异，多边谈判的制约因素会很多，建立多边合作机制的难度更大。因此，依据在国际河流中所处的不同地理位置以及国际关系而制定不同的双边缔约策略，既可以保障中国对国际河流水资源的开发利用，也可以为未来双边或多边的进一步合作留下空间。第三，签订国际河流条约主要依赖于两国良好的政治关系。中国利用自身在国际河流自然地理上的优势以及睦邻外交政策的影响，采取超越单纯从技术、管理层面处理中国国际河流开发利用问题的模式，把国际河流问题的解决提高到政治的高度，使国际河流合作开发主要依赖于国家间良好的政治关系。如中俄、中朝、中哈之间都基于国际河流的双边合作关系签订了相应的国际水条约。第四，兼顾趋利与避害。中国国际河流开发利用的现状以及周边邻国经济的发展状况，决定了当前中国国际河流国际合作开发的主流是以“趋利”为宗旨的经济合作。比如说湄公河次区域经济合作以及图们江经济技术开发区以及在伊洛瓦底江流域开展的中缅边境贸易合作都是如此，同时，中国作为上游国、水源地国，也采取了一些保护国际河流生态环境的措施，以实现“避害”和维护生态环境的目的。到目前，中国国际河流开发利用与保护法律政策存在的主要问题从国际和国内两个方面来看，国际上来看啊，第一，数量偏少，这是主要相对目前国际河流的数量而言。从形式来看，缺乏多边条约。从内容来看，多属于概括性与原则性规定，合作程度比较低。从国内层面来看，现有法律政策存在的问题主要表现是一，国际河流开发利用规划明显滞后。因为根据目前的国际水法发展趋势，它倾向于保护现有的利用，那么规划的滞后有可能是我们国家潜在的这种开发利用权利会被剥夺。其二，国际河流建设项目往往忽视跨界环境影响评价。根据我们国内目前的跨域环境影响评价，不涉及国内建设项目的跨境影响，也就是说国内项目的国际影响，没有在我们环境影响评价法里面明确体现，这样的话就会与下游国家，对我们国家上游的开发利用行为，提出一些猜疑。其三，国际河流信息交流不顺畅。目前我们国家对国际河流的信息处于一种限制状态，甚至于是一种完全封锁状态，除了一些基本汛期的结交以外，其他的一些信息交流呢，是基本上处于封锁状态，所以，下游国家对此一直有异议。其四，现有的流域管理机构相对忽视国际河流特有的属性。目前我们国家西南的国家河流和西北的国家河流分别属于长委会和黄委会，那么这些委员会主要是针对国内的河流来制定的，国际河流特有的属性使其不能和国内河流性质一样的来进行管理，目前但是我们西部没有专门的就国际河流的管理机构。其五，对上游地区生态环境保护缺乏必要的补偿。我们国家的西部是众多国际河流的上游国，那么就是说，对上游生态环境的保护也涉及到对下游国的惠利，但是我们国家和下游的国家没有任何一项就生态补偿的协定。其六，国际河流突发事件的应急机制不健全。那么作为上游国，我们上游国的污染很可能对下游国造成影响，但是目前尽管我们国家有国际突发事件的应急预案，但是对跨境河流的影响没有非常具体的规定。

  第三部分，《国际水道非航行使用法公约》对中国的影响。第一，是对中国的法律意义，由于《公约》没有明确规定水道国主权、对上下游国家权利义务的规定显失公平、所规定的强制性争议解决机制有悖《联合国宪章》的有关规定，中国对《公约》的通过投了反对票。依据“条约不得为非缔约方设定义务”的国际法原则，该《公约》对中国没有法律约束力。但是我们也不能忽视现实及潜在影响。一方面，《公约》对非缔约方没有法律效力，这同时也意味着非缔约方无法利用《公约》中可行的实体性和程序性条款或措施来保障自身对国际河流水资源的权益。中国作为多条国际河流的上游国，也有可能成为“被伤害方”而并非绝对的“被争议方”。另一方面，《公约》所确立的公平合理利用、不造成重大损害、国际合作等基本原则以及对计划采取措施的事先通知，是对国际习惯法原则和规则的编纂，在实践中已成为国际司法机构审理相关案件的依据，一些重要案例的裁判结果都体现并诠释了《公约》的原则与规则，这些国际习惯法对中国仍然具有法律约束力。第二，《公约》对中国的挑战和压力。《公约》要求或鼓励国际河流的沿岸国谈判和缔结多边或全流域水道协定，这一规定将对中国通过双边协议来处理跨境水关系以及开展国际合作造成重大挑战。而且，《公约》生效后，随着其适用范围和影响的扩大，中国的周边国家中会有越来越多的国家加入《公约》。比如越南、乌兹别克。周边国家对《公约》的态度并不意味着中国政府一定需要改变对《公约》的立场，但周边国家对《公约》的认可度无疑会影响中国有关国际河流的双边或地区合作关系。第三，《公约》为中国国际河流开发利用与保护提供的借鉴和参考。由于目前我们国家没有一部规定，明确规定国际河流开发利用与保护的专门法律。从这个意义上讲，《公约》将为中国建构并完善国际河流法律体系提供一定的借鉴和参考。首先，《公约》较为详细地列举了公平与合理利用的要素清单。这将为中国制定国际河流开发利用与保护法律框架提供借鉴。其次，《公约》列举了经常交换数据和资料、建立联合管理机制等和国际合作方式，对中国未来的国际流域合作具有重要的参考价值。再次，《公约》第33条几乎囊括了现有的全部争端解决方法，为中国在今后解决国际河流争端时采取多元化国际河流争端解决方法提供了借鉴。最后，《公约》为中国国际河流开发利用与保护提供了发展空间。目前，《公约》所确立的各项原则的具体内涵还不是十分明确。从其他国家的实践来看，对其具体内涵的理解也是因国家而异。因此，其整体框架性不仅给了水道国在《公约》机制下进行国内调整和适用的自由，同时也给了水道国家弥补《公约》不足的空间。比如说有关流域生态补偿的问题。

  第四部分，国际水法的发展对中国的启示。国际水法不仅为流域国立法实践提供基本法律原则，为流域国开发利用国际河流提供法律依据，而且为国际河流冲突的解决提供司法保障。目前，中国面临着开发利用与保护国际河流的艰巨任务，这一任务能否顺利完成，不仅取决于中国相关法律政策的完善程度和决策的科学程度，也取决于中国能否遵守国际水法的基本原则和规则，能否顺应国际水法的发展趋势并在国际水法体系的建设和完善中有所作为。因此第一我们要顺应国际水法的发展趋势。首先，深入调查中国国际河流的相关情况，为签订专门性的双边或多边条约提供准确的数据资料。其次，需要研究国际河流公约、条约和案例，以便中国在错综复杂的国际环境中认清国际水法的发展走向，并推动国际水法发展，维护中国跨境共享水资源的正当权益。再次，认清中国在国际河流管理中存在的主要问题，总结中国国际河流开发利用的法律政策和实践，尽快完善有关国际河流的国内法律制度。最后，积极参与制定区域性国际条约，增强中国在国际水法制定中的话语权。第二，借鉴国际水法的基本理论。坚持有限领土主权理论，“维权”与“维稳”相结合。所谓“维权”，就是维护中国对本国境内水域的自由开发与利用权。对那些边界和领土纠纷尚未解决的或者尚没有合作基础的国际河流的开发利用，中国应当以有限领土主权理论为指导，在坚持国家主权的基础上，强调公平合理利用。所谓“维稳”，就是在开发利用过程中，不能对他国造成重大损害，注意开发利用活动之前和之中的信息交流、通知、协商和谈判等问题，遵守国际合作的原则，并履行相关义务，维护与下游国家关系的稳定，避免因水资源的开发利用影响与下游国家的关系。那么目前我们国家维权这块做得比较好些，维稳这块呢，还是不够完善，比如说中国水威胁论的炒作就是如此。再一个，顾及和借鉴利益共同体理论，逐步推进一体化管理。第三，遵循国际水法的基本原则。遵循国际水法的基本原则是开发利用和保护国际河流的前提，是制定具体条约、协定的核心和关键，它决定了国际河流开发利用与保护合作的内容、路径、方法与深度。结合中国国际河流的特点及其开发利用的实际，中国在具体适用国际水法基本原则的过程中应注意以下几方面：第一，要充分应用公平合理利用原则为中国在国际上争取更为有利和更多的用水权利，排除其他国家的无理干涉。第二，应运用不造成重大损害原则维护中国适度开发利用水资源可能产生一定水环境变化的权利，同时，也应积极采取防治措施尽量避免给其他流域国造成严重损害。这里面要强调是重大损害，那么重大损害就要容忍上游国一定的损害，包括对微小损害的容忍。第三，应运用受益补偿原则维护中国因保护国际流域生态环境而要求下游国给予相应补偿的权利。比如说雅鲁藏布江，我们是上游地区，我们国家长期执行的一些环境保护的措施，但是下游国家并没有因生态补偿有过任何表示。第四，应运用国际合作原则维护中国合理开发利用国际河流水资源时要求他国进行合作或承认项目合理性的权利，同时，为参与和加强合作，要适当改变对国际河流信息资料进行封锁的做法，以实现相互间良好的信息交流。

  第五部分，中国国际河流开发利用与保护法律政策完善建议。第一，拓展国际河流条约。包括三个方面，一个是拓展双边条约。第二个是健全专项水条约，因为国家没有一项专门就国际河流签订的条约。第三逐步签订全流域的多目的条约。第二完善国内相关法律政策。第一，对国际河流早规划，争取水资源开发利用的主动权。第二，完善《环境影响评价法》，实施跨界环境影响评价。第三，建立顺畅的国际河流信息交流机制，加强国际河流开发与保护的国际合作。第四，从国家层面设立专门的国际河流流域管理机构，积极推进全流域联合管理。第五，落实流域生态补偿政策，争取制定跨界生态补偿规则的主导权。第六，完善国际河流突发性事件紧急处置方案，建立应对突发性事件长期机制。好，以上是我的汇报，请批评指正！

  主持人：谢谢郝教授给我们做的精彩的报告！听了她的报告，我相信你们也有很多感受、感触。的确这个问题还是很敏感的，相当敏感的，国内有些喜欢炒作的，有些项目还没有开始啊，就开始炒作了，有些言论也不是很负责。我们合理的开发利用国际河流，包括修建电站，这是非常正常的，其他国家很多国际河流上都是建了很多电站，这是很自然的事情。但是有些民族主义者，他们用一些极端的言辞来夸大这些东西，从一种负面的方面来描述这样的潜在的工程，这样非常不好，让别的国家更容易产生这种中国的水威胁幻想或者臆想。下面我们来请第二位发言人张树兴教授，他是来自昆明理工大学法学院的，请遵守时间，适当控制时间，掌声有请！

  张树兴（昆明理工大学教授）：澜湄合作机制构与澜湄流域生物多样性保护

  首先，我非常赞同曹明德老师的说法，对于国际河流的开发利用现在是热点问题，特别是我今天介绍的澜沧江和湄公河更是热点问题。另外，关于澜沧江和湄公河的开发利用，在11-12年前就已经开始逐步展开了。2007年的时候，天气比较干旱，结果导致湄公河下游的水非常非常少。到了金三角区域基本上就只有2cm深的水，结果泰国就准备把中国告到国际法院，认为是中国上游修水电站造成的，而且他们的数据非常详细，我们在澜沧江上游修了17个水电站，他们了如指掌。

  我今天要讲的主题也是根据生物的多样性展开的。因为湄公河近年来生态环境不断恶化，急切需要加强国际环保的合作。澜沧江和湄公河自然资源丰富，包括很多的珍惜物种。湄公河流域还是世界上生物多样性地区之一，植物和鸟类都很多。此外，湄公河流域国家和地区是全球生物多样性重要而不可替代的组成部分，在此区域内的6个生态区被公认为生物多样性显著的地区。所有6个生态区都受到人类活动的威胁，不受控制的森林砍伐和野生动物捕猎是其中两个最为严重的威胁，捕杀和野生动物交易，以及外来入侵物种的扩散也构成严重威胁。这些问题是导致湄公河流域生态问题的主要原因，这两年比较突出的就是红木家具，以及木材的使用。包括泰国老挝这两年都是大力发展经济，发展经济就要搞开发区，城市化的进程加快。大片地都用来开发，正是由于这些城市的开发与建设，对野生动物的栖息地造成了很大的破坏，也加剧了物种的灭绝。正是因为大湄公河生态环境的不断恶化，趋势所致要求我们加强国际间的环保合作。联合国于2007年发布的一份名为《大湄公河流域环境展望》的报告指出，近几十年来大湄公河流域国家和地区的经济快速发展趋势仍有望持续，但如果要使这一区域的贫困人口受益，经济发展就必须同扭转对环境的负面影响的努力相匹配。报告还指出，作为世界上经济增长最为快速的地区之一，经济发展提高了许多国家和地区的收入和福利水平，尤其是在泰国、越南和中国云南省。然而，大部分的增长忽略了这一区域超过70％的农村人口，他们中的许多人直接依赖自然资源为生。经济发展以及日益增长的人口压力，已经导致日益严重的污染、土地退化和自然资源损耗。报告并警告说，如果不对这些现象做出回应，将导致无可挽回的生态破坏，对依赖于自然资源的经济活动造成深远影响，也将增加贫困和农村人口在面对健康威胁、自然灾害、食物匮乏和社会分裂等危险时的脆弱性。我们云南的大部分发电都供给了老挝、越南、缅甸等国家，我们云南省在水电资源这一块还是做出了很大贡献。澜沧江、湄公河流经了云南、缅甸、老挝、柬埔寨、泰国。我们只有一个地球，生态环境也是一个整体，在生态环境中也不断有问题出现。比如说我们在上游修的几个水电站就一定会导致下游水资源枯竭吗？其实不是，只是全球的生态环境系统出了问题，气候干燥导致下游水资源匮乏。又比如说金三角区域，之前属于三不管地带，哪个国家都不管，正因如此，这个地方毒品泛滥，直到后来泰国出面才真正正本清源。所以，环境的保护不是哪一个国家的问题，需要国际间的合作。特别是澜沧江、湄公河需要流经的几个国家，我们共同努力，一起合作。在2016年的澜沧江-湄公河合作首次领导人会议发表的《三亚宣言》中同意澜湄务实合作，包括三大合作支柱，即政治安全、经济和可持续发展和社会人文；认可作为澜湄合作首次外长会成果的澜湄合作，初期五个优先领域，即互联互通、产能、跨境经济、水资源和农业减贫合作；一致同意采取包括根据各成员规定和程序，推进有关合作和应对恐怖主义、跨国犯罪、自然灾害等非传统安全威胁的合作，共同应对气候变化，开展人道主义援助，确保粮食、水和能源安全等26条措施。目前正通过采取行动解决一些环境退化的根本性问题，比如亚洲开发银行(ADB)大湄公河流域项目，这个机制我们叫做GMS合作机制，虽然这个机制发挥了一定的作用。但是，这一区域仍然缺少一个有力的、可靠的、有授权的机构来发展并协调其应对环境挑战的举措，建立一个类似机构和机制迫在眉睫。

  我们再来看一下澜湄合作机制的建立及其意义。2015年4月1日上午，在2015年博鳌亚洲论坛年会开幕式上，国家主席习近平发表了主旨演，向世界宣示了“一带一路”战略。针对倍受关注的“一带一路”问题，他指出，“一带一路”建设秉持的是共商、共建、共享原则，不是封闭的，而是开放包容的；不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱；“一带一路”建设不是要替代现有地区合作机制和倡议，而是要在已有基础上，推动沿线国家实现发展战略相互对接、优势互补。2015年4月1日下午，发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《愿景与行动》）。2016年3月23日上午在海南三亚国际会议中心召开的澜沧江-湄公河合作首次领导人会议上，李克强总理强调，“亚洲的发展离不开和平稳定的地区环境，澜湄次区域国家也是受益者，这是我们谋发展、促合作的前提……”。因此，加强与东南亚国家的合作，构建澜湄合作机制是“一带一路”战略实施的客观要求，也是西部大开发战略中必须关注的问题。澜湄合作机制是由中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南于2014年提出倡议建立的，它是六国根据共同需求量身定制的新型次区域合作机制，也是共商、共建、共享的平台。2016年3月23日，澜湄合作机制首次领导人会议以“同饮一江水，命运紧相连”为主题，在中国海南三亚召开，宣告澜沧江—湄公河合作机制正式启动。澜湄合作机制是一个很新的合作机制，虽然其成立时间较短，但是该机制已经引起很多人的重视。应该说，澜湄合作机制并不是湄公河地区的唯一合作机制，现已存在的合作机制有美湄合作机制、日湄合作机制、印湄合作机制与韩湄合作机制，以及亚洲开发银行主导的大湄公河次区域合作机制（GMS）等，其中由亚洲开发银行倡议的大湄公河次区域经济合作机制成立于1992年，其成员国为澜沧江－湄公河沿岸6个国家，即中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南。

  澜湄合作机制建立的意义在于，第一，创建澜湄合作机制有利于发挥六国地缘相近、人文相亲、经济互补性强的优势，激发各国的内在发展潜力，也将为亚洲发展和民生改善注入新的活力。第二，澜湄合作机制还将全面提升沿岸国家务实合作，缩小地区发展差距，促进中国-东盟关系发展，为区域合作和地区一体化建设作出积极贡献。第三，澜湄合作机制也是南南合作的新实践，以实际行动展现中国携手落实联合国2030年可持续发展议程的坚定决心。

  大湄公河次区域现有的其他合作机制介绍。第一，大湄公河次区域合作机制(GMS)，其创始于1995年。2005年，“大湄公河次区域核心环境与生物多样性走廊计划”项目一期开始实施，项目于2011下半年顺利结束。生物多样性保护走廊规划是大湄公河次区域核心环境项目中的旗舰领域。我国积极参与推动了第一期核心环境项目——“生物多样性走廊计划(CEP-BCI)(2006-2011)”。该项目主要是通过选定试点区域建立生物多样性保护走廊，恢复和维持现有国家自然公园和野生生物保护区之间的联系，连通被分割的野生动物栖息地，促进廊道区域内的生态保护和恢复以及生态扶贫开发，最终实现人与自然可持续的和谐发展。第二，美国的湄公河合作机制。我们可以看到，湄公河合作机制有美国和日本的干预，其实这对中国的影响是很大的。澜湄合作机制应该有中国、泰国、缅甸、老挝、越南等流域国家自己建立合作机制来解决现有的问题。

  关于澜湄合作机制，有以下几点建议。第一，以大湄公河次区域生物多样性合作为契机加强环保合作，完善澜湄合作机制。因此，次区域流域内各国必须进一步通力合作，加强流域的整体规划，共同制定各国都必须遵循的生态环境保护法律，建立健全大湄公河次区域环境合作法律机制。澜湄流域各国应以大湄公河次区域生物多样性合作为契机加强区域环保国际合作，完善澜湄合作机制。第二，依托环境合作以及非传统安全领域的合作，使澜湄合作机制得到进一步的完善。第三，加强和改善GMS环境合作的宣传，实现澜湄合作机制完善的目的。通过宣传使各国意识到在环境保护领域开展法律机制的合作对各方都具有互利共赢的作用。通过教育宣传使成员国各方在环境合作法律领域相互了解，推动各国之间建立起长期、高效和稳定的战略合作伙伴关系，促进各国一致行动起来，开展各种实质性的环境合作研发项目。第四，充分发挥“澜湄合作中国秘书处”的作用。2017年3月10日，澜湄合作中国秘书处正式成立。其主要有规划、协调、落实、宣传四项职能。秘书处的成立有助于调动各方力量进一步深入参与澜湄合作。

  中国秘书处的成立再次表明中国政府愿同湄公河五国一同推进合作的决心和意志。澜湄合作不仅会把六国间的友好关系提升到新水平，也能助力东盟一体化进程，支持东盟共同体建设。目标是，打造澜湄合作走廊，建设澜湄国家命运共同体，使澜湄合作成为亚洲命运共同体建设的一块“金字招牌”。

  主持人：谢谢张树兴教授，他的话题很有前沿性。尽管很多年前人们就开始关注这个话题，但是西南地区有得天独厚的优势，特别是云南省，与东南亚国家相邻，研究起来，也更接地气。下面我们有请孙成龙博士发言，他的话题是《新澜沧江——湄公河流域环境保护跨国合作法律机制构建探析》。

  孙成龙（南开大学博士）：新澜沧江—湄公河流域环境保护跨国合作法律机制构建探析

  大家好，我是来自南开大学的孙成龙。今天，我的主题是《新澜沧江——湄公河流域环境保护跨国合作法律机制构建探析》。文章一共分为四个部分，第一个部分就是从理论和现实进行分析，澜湄流域为什么要进行跨国合作。首先，跨国河流的自身自然特性是跨国环保合作的内因。再者，跨国环境法律关系具有广泛性和复杂性的特点，跨国合作才能处理好环境法律关系的利益衡平问题。这也是国际合作原则中共同权利和共同义务。澜沧江-湄公河流域环境保护跨国合作的理论因应是利益共同体理论的支持。

  第二部分，澜沧江-湄公河流域现有相关合作机制不足。第一，大湄公河次区域合作(GMS)初级的环境合作战略法律框架，但在环境领域法律规则的适用仍是以流域各国的国别法为主。GMS在环境领域的合作主要由环境工作组负责，而其是非常设性机构，权威性不足。GMS摆脱不了以项目为主的初始管理模式，不利于全流域生态系统的综合管理和保护。第二，湄公河委员会缺乏清晰的规则，如调节各方利益冲突的规则和约束性规则，保护的具体措施也较模糊，不够详尽和完善，加上签订时间较早，已跟不上现在澜湄流域高速发展的节奏和不能适应当前协调的紧迫性。面临缺乏权威性的问题以及湄公河委员会也缺乏独立性。刚刚张教授也说了，美日印都参与进来了，既然别的国家出了钱，就很难有独立性。而且中国和缅甸也没有参加湄公河委员，因为有些原则限制了上游国家的权利。第三，机制拥堵从总的现状来看，澜湄流域涉及水环境合作机制众多，但从整个流域生态系统角度出发的环境保护合作机制少之又少。这些机制之间也缺乏协调，有些甚至还相互竞争，产生了不必要的成本浪费和资源闲置，造成了机制拥堵的现象。

  欧洲国际流域环保合作法律机制先进经验给了我们一些启示。以法律形式代替行政形式能更好地在跨国河流综合管理中发挥指导作用。由此可见，法治化是完善国际流域跨国环保合作机制的必由之路。同时，我们也应清楚地认识到相较于欧洲，澜湄流域在经济发展情势和自然状况复杂性等方面具有的巨大差异，欧洲的先进经验并不能完全适用于澜湄流域。

  第三部分，进行中国引领构建新澜湄流域环境保护跨国合作法律机制的可行性分析。第一，中国引领构建新澜湄流域环境保护跨国合作法律机制的已有合作基础。湄委会对话伙伴；《中国-东盟环保合作战略》；“一带一路”倡议；澜湄合作机制的深入，澜湄命运共同体逐渐形成。第二，中国引领构建新澜湄流域环境保护跨国合作法律机制的独特优势。理念层面的独特优势——传统中华文化中华民族向来尊重自然、热爱自然，五千多年的中华文明也孕育着丰富的生态文化。我国奉行集体主义路线，集体主义也守护了中国传统文化。中国传统文化是一种和谐文化，和谐文化的价值内核是一种群体主义或整体主义文化。当今中国的集体主义是马克思主义的集体主义思想与传统文化中群体主义的有机融合。因此，中国化的马克思集体主义法学思想在环保国际合作解决公地悲剧方面有其天然优越性。还有理念层面的独特优势——新时代新的环境治理理念及思想；生态文明思想；山水林田湖是一个生命共同体的理念。下面来讲现实层面的独特优势，“一带一路”倡议的机遇以及流域内我国相关环境法治建设的先进性。我们在国内法方面都有先进的理论基础，比如说河长制、环境税法，公民环境生态行为规范都是比较先进的。

  最后一部分则讲到了中国引领建立新澜湄流域环境保护跨国合作法律机制的构想。由于各国际流域具体情况不尽相同，所以很难有统一的国际水法对所有国际流域进行规制。因此我们要根据澜湄流域实际情况，探寻一种切实可行的新法律机制。在澜湄合作不断深入，澜湄共同体环境利益高度一致，但硬法建构短期难以实现的背景下，先以软法为切入点，构建起流域内统一的新环保合作法律机制框架，采取软法治理，并适时和渐进地推动成熟部分的软法硬法化，不失为当前较好的选择。在这个过程中需要通过普遍认同的方式来谋取司法裁量的正当性，建立一定的软法保障机制，寻求多种治理途径，发挥软法的软约束力，推动新法律机制目标的实现。具体而言，新法律机制应该具有整体性、权威性、独立性、有效性和可持续性等特点。下面就是关于特点的一些相关建议。第一，确保新机制的整体性。1.建立所有澜湄流域国家政府，市场和社会等多方参与的互动和运行机制；2.以澜湄合作机制为基础，运用澜湄命运共同体思维和人类命运共同体思维。第二，确保新机制的权威性。1.设定澜湄流域生态环境保护委员会为协调管理机构，并赋予其一定的适度的裁判权和强制力；2.设立清晰的约束规则。第三，确保新机制的独立性。1.建立独立性的资金机制；2.建立独立性的科技支持机构和科学考核制度。第四，确保新机制的有效性。1.运用综合生态系统管理法治思维；2.把握好利益衡平，处理好上中下游的差异性；3.明确更加清晰的保护措施。第五，确保新机制的可持续性。1.环保与发展并重，鼓励发展绿色生态经济；2.因地制宜，重点防控农村和农业面源污染；3.实现国内法治与国际法治的互动，实现与已有机制的协调。

  澜湄环保跨国合作的进度、广度和深度取决于各国政治互信和人文经贸联系的紧密度。因此扎实推进绿色使者计划，加深澜湄六国的生态环境交往，增进互信是现在的当务之急。澜湄六国作为天然的世代邻居，是不可分割的利益共同体，每个国家都应竭尽全力共同守护好这个家。

  主持人：谢谢孙成龙博士，有效利用了这十分钟。下面有请郭永圆教授。

  郭永园（山西财经大学副教授）：美国州际生态治理对我国跨区域生态治理的启示

  下面我给大家把我的研究做一个简单的汇报。为什么要选择这个问题进行研究，因为当时我一直在做区域间环境治理反面的研究。中国和美国有很大的相似性，中美都是地域辽阔的大国，两国生态资源非常丰富。当今中国面临的区域间生态治理存在很多不协同的矛盾冲突，甚至在很多地方非常激化的情形。中国走的路虽然与很多国家不同，很具有中国的特色，但是我们单纯从国家治理的角度来说，中国作为一个后发国家与其他的发达国家他们在一些公共问题的治理方面具有很多相似性，所以说我出于这种他山之石可以攻玉的这个目的，我对于美国这种区域之间生态治理进行了一些梳理，进而提出了一些可供借鉴的方面。

  第一方面，美国的治理，我们说现在的国家，尤其是世界上这几个大国，可以说都是行政国，行政治理占据着国家治理的主要方面。所以说美国的州际治理，我把它归纳为第一个最大的方面，依然是政府的管制也就是行政方面的治理。行政方面的治理有专设的机构，且规定了其具体的管辖职权，更为有效的是，由于美国这种联邦制的国家设置，在几个区域进行管理的机构，他们有很强大的国家管理的资金项目的支撑。所以说目前而言，美国目前州际治理行政权力的影响还是主要的。

  第二个方面，另一个主要方面的建构就是它的立法。我们很多时候都存在设想，我们要通过立法，来解决我们现存的很多机制上，制度设计中，包括现实政策执行中存在的问题。美国作为现代的法制国，他有很多具体的法律，但是她的法律有几种，一个是联邦性的生态立法，另一个是行政性的法律。

  第三个途径就是市场裁决。市场作为社会矛盾的调节器，社会冲突的化解器，在州际生态治理的过程中，它在美国发挥了非常重要的作用。而且，大家关注美国法制的时候就会发现，美国的宪法非常鼓励也非常认可。通过我们的司法一方面解决纠纷，另一方面是创设新的机制和规则。所以说这个是它的另一部分即司法裁决。我想强调的是，司法在公共治理的过程中，他有一个很重要的价值，就是能让公民通过这样一种国家体制的设置来参与到区域生态治理的过程中。这有一个案例，也是张老师之前说的生物多样性的问题，他通过司法解决了这种跨州际的治理的难题。

  另一个大的方面，美国的州际问题，其实本质是一种府际关系的治理。在这其中，美国采用了这么几种府际关系治理的方式，第一个就是州际协议，州际协议我们今天上午的会上也有很多老师提到，有很多我们看到的地方上的协议等，其实是这样一些雏形。在这里我们也看到美国的宪法，一章十节三条里面也倡导州与州之间通过订立的自愿性的协议来化解州与州之间的纠纷。因为宪法不可能面面俱到，所以说这是一种宪法的确认，宪法的引导。而且我们说许多州在法律上可以作为民事主体，进行生态、自然资源之间的交易、互补等等。另外，大家现在比较关注的就是天气，像美国蓝天的实现一个重要的方面就是通过清洁空气法案，清洁空气法案当中很大的一个部分就是要通过府际之间的协议来实现的。我在这里边还用了很多案例，像联邦法院在1991年，俄克拉玛州和德克萨州诉新墨西哥州的联邦法院的最后裁决中，就是通过联邦法院的最后裁决创设了这样的规则，引领通过这样一个府际协议来达成这样一生态问题冲突的化解机制。接下来，我们对联邦法院的分析，我们简单提一下他的几个优势。第一个是他的执行率高，第二是能够很快适应当地的经济发展，第三他的调整范围受到很少限制，因为我们在公法的领域，法无明文规定不可为，但是府际协议带有一定的民事协议的色彩，那么他的范围就是两州或多州可以进行自愿的协商，可以将公权力或纸面法不确定的要素纳入其中，这是他的第三个优势。另外像府际治理的方式在区际之间的冲突中，另一个用的较多的就是央地合作。美国有联邦和州，我们上午提到的几种方案，一种是纵向的，中央采取多层次的治理。另一个是横向的，就是不同区域政府之间。在这我们有一个重要方面就是央地合作，央地合作可以借助于横纵，有时候就是一种斜向的合作治理。比较有代表性的就是1991年的《水资源规划法》专门设立了联邦和州的全国河口治理计划，就是通过央地合作既能吸收纵向横向的优势，又能避免克服这两种治理方式存在局限，所以来说也是很高效的，其实现在中国采取的很多跨区域政府之间的治理方案其实就是对他的借鉴或者说是一种中国方式的创新，他不仅是中央和地方政府之间一个纵向的治理方式，他还有一些一个点对一个面或多个面的治理方式。另一个是创设了一些特殊的机制，进行跨区域的治理，这个比较熟悉的就是田纳西流域管理局。还有更多的就是采取了市场化的治理机制，其中有代表性的就是科罗拉多河流域的治理，他就是采用了一种市场化的治理机制，其中涉及了七个州的治理，他是美国典型的州际性的河流，这个州际性的河流最后由一个联邦的规则，在规则之下就是各州之间成立的一个专门的组织，进行这种市场化的协调治理。

  第四个方面，是我对美国的法律文件，包括一些司法判例、行政之间的协议进行梳理后得出的几个方面。简单来说，美国治理有几个方面的特点，第一个就是综合性，综合性一方面体现在采取了多种国家治理的方式，另一方面体现在并不仅仅局限在单一生态要素的基础上。第二个是我们说的制度，制度不光是软法及硬法的区分，还有就是多元的治理。我梳理了几条启示，其一，要强调一种传统的环境管制与现在的府际治理的协同，这是非常必要的。现在的各个大国，有行政管理的历史惯性，行政的力量特别强大，但弊端就是在很多方面做不到力量的均衡，我们需要的更多的是采取合作式的治理。另一个是我们说的制度，制度需要对区域的行政协议进行规划。我对国内跨省之内能公开的法律文本进行了研究，我把它称作区域之间的软法之间的分析，这其中真正发生作用的区域之间行政协议仅占全部的15%，剩下的85%的区域之间的行政协议都是“睡美人”，有的制定的很漂亮但未发生时效。一方面在制定的时候缺少规范，另一方面在实施的过程中没有保障。论及市场机制，近几年PPP比较火，确实我们需要纳入市场的力量，但是我们在具体的实践中发现市场的力量在我们这个公有制为主导为话语的政治环境中，它的参与是非常困难的。现在做的好的，我们与联合国在东南还属于保密阶段做的一个事情，我们为什么把这个地方做成国家的一个试点呢，是因为有很大的政府背书在其中，才能有高效的高质量的市场力量的介入，但是目前还是局部性的，虽然他现在是一种趋势。

  最后一个，创新组织的治理，这个是比较有争议的。一方面我们都在想做一个小政府，但同时又有繁杂的公共事务的压力在其中。这两个方面的争执如何解决，我觉得最终的解决需要带有一定管理色彩的市场化组织来承担治理的责任。因为我们现在再创设更多的行政化组织，假如没有这样色彩的组织介入，我们很难调动有效的资源。最后，我特别想强调的是，法治在环境生态中的治理不要过多的关注于立法，而且不要把我们治理的时限及主要的期望都压在制度的制定上。制度的制定一方面是一个非常漫长的过程，另一方面他也是一个许多力量不断博弈和协调的过程，这个过程非常漫长。我们要把其他的力量，尤其是我们在执行中的创新，在法治对立法的一种补充及创新的作用发挥出来。另一个我们要把中国共产党，他既然是一个特殊的存在，他承担着很多公共治理的功能，那么我们更要关注党内法规在生态治理尤其是跨区域生态治理中的作用。

  主持人：谢谢郭永园副教授做的精彩的演讲，下面我们有请最后一段的这个发言人吉林大学法学院的李天相博士。

  李天相（吉林大学博士）：行政处罚裁量基准在区域环境治理中应用

  很荣幸有机会向各位老师汇报关于《行政处罚裁量基准在区域环境治理中应用》的一点思考。区域环境治理以协同法治为依归，对传统的行政管理模式提出了区域化的要求。行政处罚作为国家环境管理的一项重要内容，也具有区域化的基本需要。对此，可以考虑发挥裁量基准的控权功能，促进区域环境行政处罚的协同性和整体性。

  首先简单介绍一下行政处罚裁量基准，他是行政机关制定的规范自身行政处罚裁量权的行政规则。是一种行政法学中所说的行政自治制度，这一制度措施近些年在我国实践中得到了广泛应用，不同于立法控制、司法控制等规范主义的外表控权模式，裁量基准对裁量权的控制是一种功能主义自我建构模式。请看此例，该规定将情节细化为若干裁量因素及裁量标准，并据此划分为5个格次，细化了原条款的处罚范围。通过这样的计数结构，裁量基准发挥了限定裁量权、制约裁量权、建构裁量权三方面的部分。其中最重要的部分是通过细化和确定法律概念而实现的对裁量权的建构。在区域环境治理中可以将裁量基准作为一种统筹管理手段，通过控制裁量权实现促进区域行政管理机关之间的环境管理活动的协同和区域环境管理目标的实现，这一过程可以称作裁量基准的区域化的应用。裁量基准的目的是建构合理地裁量，而他的区域化应用则是在区域环境治理的特殊语境下对合理裁量的建构。行政裁量的合理性遵循行政均衡原则，行政均衡讲究利益均衡。在传统的行政法中，利益均衡主要涉及的是市场经济利益之间的均衡，包括公益私益之间的均衡。而在环境法中，环境利益作为一种独立的利益形态，与社会经济利益之间存在竞争关系，同时环境利益也有环境公益和环境私益之分。这就使得在《环境法》语境下的利益均衡，不仅包括公益私益的利益均衡，还包括环境利益和社会经济利益的均衡。而在区域环境治理的特殊语境下，又引入了区域整体性这一新的平衡利益关系的维度。因此，在裁量基准的区域化应用中，需要考虑很多区域性因素，来实现对利益关系各方面的综合考虑。这些需要考虑的因素主要包括四类，环境立法状况、环境执法状况、自然环境条件和社会经济条件。一方的环境立法状况直接影响裁量权的种类和范围，而环境执法状况关注的则是裁量权在现实中的应用情况。自然环境条件和社会经济条件是环境法所主要考虑的一个因素，他们影响着裁量的对象、方式、目标和具体内容。裁量基准的区域化，从生态的整体性角度，考量这两个因素，协调他们之间相互冲突的方面，融合他们之间相互一致的方面，促进利益的均衡和共赢。在综合考量各种因素后，则要将这一考量过程转化为裁量基准的归责内容。比如在前述例子中，如果地方立法加大了处罚上限则裁量范围变大，执法情况中这些违法行为大都情节较轻，则要扩大轻情节层次以适应追求更正义的实际需要。如果区域自然环境、条件对此类违法行为较为敏感则要判定标准更加严格。如果区域空气污染物主要来源特征或成分较为特殊则要据此合理设定财政因素，如果考虑到区域行业主要类型、能源结构、收入水平等社会经济元素，则可能需要适当调整判定标准。可见各类考量因素对裁量基准规则内容的设定都具有某种倾向，这些倾向之间发生冲突不一致，很难同时完全的融入规则中，我们无法一概而论的判断这些倾向的权重，而是需要在具体的区域化语境中根据实际情况进行取舍，以实现利益均衡。总之，裁量基准的区域化实际上是控权的区域化，他不是抽象的逻辑的，而是源自特定的区域化考量，带有实践经验的深刻印记。

  主持人：非常感谢李天相博士在规定的时间内完成了发言，这是到目前为止唯一的一位。其他的或多或少的超时或严重超时。我们节约时间，我们到这来就是为了讨论问题，所以大家发言，因为正在兴致勃勃地讲了一个很重要的问题，我也不忍心打断，我相信你们也有同感。前三位发言人谈的都是关于国际水道、国际河流的问题，这正体现了我们应当坚持习近平总书记所提出的人类命运共同体这样的理念。因为我们中华民族向来都是都是与人为善，采取的都是厚往薄来这样一种姿态对待我们的亲戚朋友邻居客人。就是说我们是一个更注重付出的给予别人的人，而不是一个以邻为壑到处索取的民族。那么这一点对我们研究国际法，包括国际环境法是非常重要的，这是我们一个出发点，立足点。这是我们要坚持的，我们不能像有些人在网上炒作的那样，我们要控制中下游，下游国家的用水，甚至把这个当做一种威胁的手段，这绝对不是我们的初衷。但是另一方面，我们作为有着几千年文明传统的有智慧的民族，我们也擅长运用政治的、外交的、经济的、法律的多种手段，来保护我们国家的合法的正当的合理的权益，这是我们在座的学者们的使命。那么国际上通过了这么多的条约公约协定，有很多是严重的不符合上游国家的这种权益的。这跟我们的学者研究薄弱有关系。我们学者缺位，缺席，确切的说缺席。在哪缺席呢，不是在这个会议上缺席，当然在这会上也有很多人缺席，你看史学瀛教授、王明远教授都缺席了。就在国际的舞台上，就国际的话语权上我们缺席了，我们也缺位了，所以我曾经两次场合跟中央领导建议，他们都采纳的，一方面我们不能缺席，就要资助我们的学者多多的参与国际的论坛。你要掌握话语权，你要去发言，拿着话筒发言，这是话语权。缺位是指什么呢？我们不能缺位，就是说在重要的国际组织中，我们要占有重要的席位，没有掌握那个席位，也就谈不上话语权，你发言也没有用。所以很多国际条约看着高大上，实际上它并不复杂。

  我在美国留学的时候，我们有一门课叫环境与外交，学生们上这门课的，都可以到联合国去实习。实习的任务是什么呢?第一件事就是搜集联合国的下一周有哪些活动，从周一到周五，奥巴马在联大一个发言，还是哪个非洲国家的总统有什么事项要搞清楚。第二个任务就是说要去协助这些会议的召开，所以说白了也就是搜集情报。就联合国那么多活动，你能说他都不敏感吗？我相信大多数活动都也是高度的政治敏感性的。另外他也讲还有一门课就讲谈判的问题，国际环境上谈判，他跟国内的立法的程序很严密，他不一样，谁提出一个动议是吧？然后这个东西就启动起来了，然后就提交。简单说你像法国一个环保组织，搞了一个全球环境公约，那个是非常不成熟，而且我个人认为根本就没有什么可行性的，但是他们的环保组织拿给法国总统马克龙，马克龙就把他直接提到联合国大会上讨论，结果是143还是144个国家投票赞成，有六个国家反对，可能另外有六个国家弃权，美国、俄罗斯、伊朗都反对，还有委内瑞拉等等，这就有个例子，他并没有在会上讨论这个公约的具体内容，就是说法国提出一个动议，这是一个程序性的东西拿上去，到交给联大表决，就其实是非常非常简单的事情。所以这个关键的岗位要有自己的人，就这个意思，你那个不占有重要席位，这是不行的。这是我们学者的使命。后两位发言人谈的也非常重要，也体现了我们习近平总书记说的全面依法治国。全面依法治国的重要内容，我们要建设法治国家，不管是这个我国跨区域的这个生态治理也好，还是我们这个行政权的行使也好，特别是行政权的行使，那就是像美国这样的国家，所谓的法治国家，它也是行政权主导的。虽然说是三权分立，但是行政权是特别大，大到什么程度？美国的行政法。这门课讲的那老师就告诉我们，美国的行政部门它拥有这三种权力，既有立法权也有司法权，还有行政权，同学们可能感觉到很惊讶，怎么听到行政机关有立法权、司法权？这并不奇怪，行政机关制定各种法律，行政机关它要制定实施法律的具体的规则，这不就是一个立法活动嘛，甚至再次一点说，他做一些法律的解释也好，甚至制定一个执法的小册子指南，这都很重要，这是他具体掌握的标准。这就是制定规则，还有司法权，我们都知道美国EPA，EPA它有行政法官呀，不要忘了，EPA有法官，这法官也是跟联邦的法官一样，也是终身制的。他的办公室是一个独立的场所，跟EPA不在一起，EPA的署长提名他，但是不可以罢免他，罢免他是另外一道程序，就像罢免法官一样，所以他要行政执法权就不用解释了。从这个意义上来说，行政权特别重要，对中国来说何尝不是如此。我们现在正在建设法治国家，为什么这么艰难？重要原因之一就是行政机关这一块，行政执法这一块，要不就存在着乱作为的问题，要不就存在着不作为的问题。那么在一个成熟的法治国家，你想乱作为，肯定要当被告，但是你想不作为，你不作为也会当被告，你们看看EPA，经常当被告对吧？在气候变化领域也是这样，它不规制温室气体，人家说它是失职，我就不干了，告他；他规制温室气体，被规制的主体也告他，你像那火电厂、其他的说凭什么你规制我呀，关于清洁空气法112条B和111条D的理解的问题，国会上下两院版本不一样，据说是工作人员搞错了，失误疏忽了，最后搞的两个版本不一样，所以它容易引起分歧。那么怎么解释？现在包括正在诉讼的美国的法院的一些案例，维斯特诉EPA这个案子，结果可能还没有出来。那他分歧就在这。一方面说现在那个被规制的企业告他说你是简约的立法权，这不是你的权利，你是执法机关，这应当是国会的权利，对吧？你是走得太远了，就是这个意思。但另一方面一边说这是国会赋予我的权利，那清洁空气法上面说了，我作为执法机关，我当然可以制定这个解释性的规则来规制这些化石燃料的企业，这个是一个最新的动态，这是我一点点的点评。

  第二阶段

  主持人：郑少华（上海财经大学教授）

  各位老师各位同学下午好，我们这个时段的单元讨论现在开始，我受会议组组织方和承办方的委托，主持这个时段的研讨，谢谢大家的配合，第一位发言人是唐正彬、高滢，报告的题目是《从俄罗斯大气保护法看我国大气区域防治立法完善》，他们是来自于兰州财经大学的法学院，有请报告人唐老师。

  唐正彬（兰州财经大学教授）：俄罗斯大气污染保护法

  尊敬的各位专家，各位同学，大家好！非常高兴我能够把我在俄罗斯大气污染防治法研究方面的一点点小小的看法与大家来分享，谢谢大家，这一次我提交的论文题目就是有关《俄罗斯大气污染保护法》来看我们国家大气区域防治的相关的立法完善问题。首先我觉得中国和俄罗斯，我们都是邻国，在一带一路这样一个大背景下，两国之间大气污染有很多相似之处。虽然这个俄罗斯大气污染法治从年代上看是晚于我们国家几年，但是它们近年来在区域方面以及复合型大气污染的治理方面，取得了一些卓有成效的成果，所以我觉得对于我们国家的区域大气污染的防治有非常好的借鉴意义。众所周知，雾霾现象成为席卷我们国家大部分地区的一个急需解决的一个重要问题。所以在这块里面我是想，我们是否能够借鉴俄罗斯大气污染它的有关区域方面的，比如地方政府它的共同但有区别责任以及加强对于运用新能源方面的一些措施，当然配合他们的环境警察在大气污染犯罪治理方面的一些经验，可以说对我们有所启迪。我的整个论文相应的来讲，就是包括四个部分，简单的介绍了一下俄罗斯大气污染保护法它的基本的一些情况，对比我们国家相应的有关区域大气污染防治的立法的基本状况，参考一下俄罗斯大气污染的相关的一些经验。首先在这块里面，俄罗斯的这个《大气污染防治法》可以说呢它是于1999年第一次制定并开始实施。相应的来讲，直到最后一次修订，2014年已经经过了四次修订，这个跟我们国家比较相近，我们《大气污染防治法》也经过了多次的修订。俄罗斯的这个新修订的《大气污染保护法》共十章三十四条，相应的来讲，分别由总则大气保护领域的管理、大气保护活动的组织、大气保护的监测以及大气保护领域的国际监督、大气保护的经济机制、大气保护领域的公共权力，还有这个侵犯俄罗斯联邦大气保护领域立法责任、俄罗斯联邦大气防护领域的国际合作等等问题。相应来讲，虽然他们的条款数量并不多，但是相应的来讲内容比较丰富。在这块里面，首先俄罗斯的大气保护法首先明确地指出，大气是环境的重要组成部分，是人类植物动物存活不可或缺的组成部分，以此来确立保护大气法律基础，当然它最终落实到实现公民享有良好的环境，宪法权利的目的上。当然俄罗斯的这个大气保护领域里面，国家管理占有重要的地位。国家管理主要是依据环境保护优先、可持续发展，还有不可逆影响、禁止强制监管、公共参与、综合治理损害担责等七个基本原则。相对来讲，俄罗斯联邦政府与地方政府积极配合，相应的来讲，他们认为区域性的复合型的大气环境问题，给社会可持续发展和环境问题带来了巨大的挑战，所以他们主张从全民分析区域性、复合性大气污染影响机制，以此来改变大气质量的主要途径。相应的来讲，他们首先在技术方面做了很多相关的研究，另外俄罗斯政府相应的来讲，对车用的这个汽油油品做了比较严格的规定，再包括对新能源的一些促进措施，在这块里面可以说对于减少空气质量的恶化发挥着巨大的作用。相对而言，我们国家的立法中大气污染防治这一块，它的相关的这个存在的一些问题，可以说主要我认为有这么几个方面，一个就是我们的大气污染，虽然现在也很强调以区域的治理为主，但是相应的来讲，没有把区域的这个治理全面的贯彻到我们的相关政策和立法中。可以说粗线条的规定倡导是有的，但是具体的一些制度相应的来讲还是达不到这样。另外一个我们国家这个损害责任承担制度相对来讲，虽然从环境保护法开始，一直到大气污染防治法等等，都是在完善，但是在这块里面实际上我们还是有很多这个空白之处。总而言之，我觉得在这块里面，首先我们不能够把环境的恶果推给这个比如说像其他的企业，其他的公民个人。再一个这一届的领导干部，他们不能把这个环境问题包括大气问题的这个问责推给下一任。另外一个问题，我觉得我们是对于这个公众参与这一块，相应的来讲，虽然我们已经在很努力的来进行这个建设，但是在这块里面依然存在一些相关的问题。比如说公众参与不足，公益诉讼的范围有限，而且我们在环境领域里面仍然是一种行政管制为主导市场机制，公众参与还是处于起步阶段这样一个状况。虽然公众对于大气问题非常的敏感，而且积极性也非常高，但是真正有效的制度的建立仍然是有很长的路需要去走。所以在这一块里面，我们相应的来讲，就是要如果能够改变就是公众参与的诉讼主体，扩大范围，再一个呢在这块环境问题也好，大气污染问题也好，我们应该侧重于对于事后的一些监督，所以防止一些恶性的大气污染给我们公众，给我们的环境造成非常严重的威胁，因为大量的大气污染就有可能演变成公众的集会，甚至是群体性的危机事件，所以应该很重视这样一个问题。再一个对于这个环保也好，还有这个大气污染的防治，我觉得就是我们的资金投入依然不足，当然资金投入不足的原因很多，其中有一点就是光仅仅靠政府的投入是完全不够的，所以应该扩大各种渠道来进行投入。相应的来讲一些市场化的一些措施，我觉得都是非常好的。所以我建议就是借鉴俄罗斯有关大气污染防治的相关的一些经验，完善我们国家的这个立法，主要从这样几个方面：第一个制定区域的统一标准，明确区域地方政府共同但有区别责任，因为在这块里面，我们完全可以借鉴俄罗斯他们的生态鉴定制度、生态保险制度，所以在这块里面，我们应该加大与俄罗斯相关一些部门地区的合作，做到共赢，再一个加大对于环境犯罪的惩治力度，在这块里面俄罗斯的联邦的刑法典对俄罗斯污染犯罪作出了比较好的规定，它们的惩治力度相对比较大。另外一个公益诉讼方面，还有都是有很好的一些借鉴作用。再一个俄罗斯的环境警察，我觉得在这一块里面，他们的执法力度还是比较强硬，我也是希望我们借鉴这样的经验。另外对于资金方面还有这个新能源利用方面，我们相应的来讲能够有更多的借鉴。好，谢谢各位专家，谢谢同学。

  主持人：谢谢唐老师！下面有请第二位报告人，河北大学政法学院的孟庆瑜教授和张思茵同学，报告的是《白洋淀水环境治理的法制路径》，请！

  张思茵（河北大学硕士研究生）：白洋淀水环境治理的法制路径

  尊敬的郑老师，各位老师下午好！我是河北大学政法学院的硕士研究生张思茵，今天发言的题目是《白洋淀水环境治理的法制路径》。这篇文章本来是我和导师孟庆瑜教授合作完成的，因为今天孟老师有事来不了，就由我来发言。白洋淀它这个地跨河北山西北京三地，是华北平原上最大的淡水湖泊，在这个保持气候，调节生态方面发挥着重大的作用，可以说是具有极其重要的生态地位。社会环保作为率先突破的三大领域之一，在雄安新区建设以来，雄安新区规划纲要提出了打造优美自然环境一章，并且设立了专门的一节对白洋淀的生态修复作出规定，所以说，从白洋淀的水生态的地位来说，研究白洋淀水环境治理是十分有必要的。

  第二个就是从白洋淀水环境治理的问题角度来说，我这个论文的第一点就是白洋淀水环境治理的现实基础以及重要意义：现实基础就是跨区域跨部门的合作，实际区域之间利益协调问题，所以说需要依靠法制在环境治理过程中协调各项利益，解决水环境治理的各种纠纷。他的重要意义层面，就是从京津冀协同发展，以及实现河北省战略发展、高质量发展的战略选择和打造水城共融的雄安新区的蓝绿底色这三个角度来说。因为通过法制化治理为白洋淀水环境治理制定了规则和具体的标准，同时兼具优点与不足之处：第一就是说系列法律法规出台明确了水环境治理方向，就像我刚才所说的，作为白洋淀主要所在地的河北省也出台了许多相关文件，这些相关规划和文件对水环境治理的一些具体实施范围，责任主体以及具体的目标都进行了具体的规定和阐述。第二个制度设计推陈出新使治理工作有效开展，在现行政策及法律法规框架内，河北省在不断尝试探索体制创新，在严格控制排污许可，总量控制等制度的基础之上，率先启动了水资源费改税的试点工作以及农业水权交易的试点，并且在新修订的条例之中，首次将水督察以及河长制写入了法律法规之中，对于如何贯彻实践这个环保督察制度以及在省市县乡建立湖长制河长制，分级分段分区组织领导水环境治理和水生态工作都做了具体的要求，通过科学的制度设计以及各部门开展的综合执法和专项活动，白洋淀水环境治理也是取得了一些突破性的进展。第三小点，我是从白洋淀的法治困境来谈，这个困境上主要体现在水环境治理的法规尚不完备，在现存的环境法以及水环境法框架内，可以说虽为白洋淀水环境治理提供了一个基础依据，但是由于白洋淀流域极其重要的生态地位，以及水环境所具有的这个跨行政区域的特征，在现行法律体系内，白洋淀水环境治理的需求就并没有得到满足，主要表现在相关立法处于空白状态，而且相关水环境治理不仅要达到生态治理的需求，更要为全国相关工作提供一个示范作用，现有的立法难以满足，要实现好整个流域内上下游的协同，以及跨行政区域的协同，以及多部门职责协同，急需出台白洋淀流域水环境治理相关的法律文件；他的这个不足之处的第二点就是体现在水环境执法具体效能的提高，行政执法的特点就是可直接作用于水环境治理的问题，就决定了水环境治理的程度与行政执法的效能直接相关。从白洋淀现行的状况来看，持续多年的垃圾、污水随意排放等问题得不到有效的治理，侧面上就反映出水环境的行政执法工作仍有很大的提升空间；另外一个就是，水环境治理的行政执法涉及到广泛的社会关系，对行政执法人员也提出了更高的要求，他们急需具备这个民事、行政、经济、法律的综合素质，因此说需要跨部门的联合执法。第三点上，强调白洋淀水环境的立法工作，我的观点就是要制定一部专门以白洋淀为调整对象的立法，需要注意的问题就是，白洋淀水环境立法的特殊性，他这个主要体现在它的立法目标是以白洋淀的生态修复为核心的价值追求。

  在这个河北雄安新区规划纲要中提到的白洋淀的生态修复工作，可以看出生态修复是一项庞大复杂且持续的工程，因此我们应该针对这个特点制定相应的目标，这个目标就包括我们现阶段生态修复工作应当聚焦在生态补水工业、污染防治以及垃圾清理等方面。因此，在立法方面，应当围绕这三个目标来制定；此外，还需要注意的是，河北省现有的一些法律文件当中，涉及到白洋淀的一些科学内容以及河北省已经开展的白洋淀水域的治理工作的成功经验，都要纳入到这个立法之中，这个是立法特殊性的第一点。第二个就是，应该实现白洋淀相关立法与其他立法的良性互动，这主要体现在三个方面，第一个就是在中国特色社会主义法律体系这一个基础平台上，关于白洋淀相关立法应该由河北省人大主导，作为一个省级的地方性法规，应该在法定的权限和程序内进行，对于水环境相关的标准如果国家没有进行规定的话，省级地方性法规可以进行规定，另外从这个白洋淀所属的雄安新区来讲，其相关标准也应当有所提高。第二个就是河北省和相邻省市在立法过程中的对接和协同也十分重要，因为项目涉及到跨行政区域的事项，因此说应当加强区域协作，对于水污染治理和水资源保护等方面进行协同规范。第三，白洋淀水环境对法律及其他环保领域的相关影响：第一个就是白洋淀的立法应与其他立法相衔接，第二个就是已经制定的法律法规中不符合的内容要进行修订。

  最后把这个框架说一下吧，就是这个立法的重点领域，最后是关于白洋淀水环境治理框架的总结，立法的重点领域，第一是建立系统长效的生态补水机制，第二个是建立规划清晰的、重点明确的水污染防治体制，第三是构建白洋淀流域横向生态补偿技术，第四是建立智慧科技的白洋淀生态修复体系；然后关于执法管理方面，首先要坚持流域管理和区域管理，那第二是推进河长制的深化和完善。因为河北省现在已经全面建立起了河长制，然后就是在这个基础之上的具体制度。

  主持人：谢谢张思茵同学！接下来我们有请第三个报告人谢伟老师，他是来自于广东财经大学法学院的，他的报告的题目是《粤港澳大湾区环境影响评价制度的比较》。

  谢伟（广东财经大学副教授）：粤港澳大湾区环境影响评价制度比较

  尊敬的郑少华副会长，尊敬的各位老师，亲爱的各位同学，今天我给大家汇报的题目呢是粤港澳大湾区环境影响评价制度的一个比较。粤港澳大湾区我想大家都知道，是党中央国务院近年来大力推进的一个部位的战略，是一个升级版的珠三角的新战略。粤港澳大湾区在新的发展过程中他已经出现了因为环境影响评价引发的一些重大的案例，我这里举两个例子。一个是港珠澳大桥的香港段，我想大家都知道，因为他的环境影响评价出了问题，导致这个香港段推迟施工，增加投资60个亿，我今天看的新闻，那么24号是再过几天港珠澳大桥通车，全长55公里，也是跨度比较长的一个大桥，所以这是一个案例，那么这个案例反映出什么？就是这个案例反映出香港和我们内地在环境影响评价上应该说还是有一些差异的，这是一个案例。第二个案例就是说深圳和香港之间的垃圾填埋场引发冲突，这个案例可能大家不太知道，后来深圳民众受不了，深圳的人大代表啊都联名抗议，原因是香港的环境影响评价只管香港本地，不管深圳。那么从这两个案例出发，在粤港澳大湾区这个融合发展中，他的环境影响评价制度作为一项协调经济发展和环境资源保护的这样一个非常有效的制度，会遇到很大的阻力，所以这是我写这篇文章的一个出发点或者说背景。大家可以看一下这个PPT。因为说一国两制，三法系，这个对粤港澳大湾区是一个制度上的阻力，一个阻碍。时间关系，很多内容就展不开了啊，这里就给大家概要地介绍一下啊。

  我这个汇报主要是三个部分，第一个部分就是，粤港澳大湾区现行的环境影响评价制度的现状，主要是介绍一下港澳的环评制度，然后就是对这个三种环评制度做一下比较，当然也是一个宏观上的比较，主要是一个概念法学的比较，第三个方面就是对环评制度的冲突提出的建议，请大家批评指正！接下来我们来看，首先是香港的环评，香港环境影响评价制度呢应该说呢他的制度规范是比较完善的，相对来讲要完善，有关于环境影响评价的立法和司法判例，那么主要的立法就是《环境影响评估条例》，这里面有许多规定，概要介绍一下，第一就是环评的范围，因为这个就是后面和我们国家有冲突的，也就是说他的环境影响，大家知道他是那个英美法系，他的这个环境影响评价立法也是按照这个英美法系这样一个指导的理论来做的，来制定的，他这个环境影响内容比较多，这个就不再念了，大家自己看一下，和我们国家的是不一致的；第二就是环境影响评价的一个申请，申请这里就是香港加了一个程序，这个跟我们内地不一样，我们就是直接申请了，然后主管机关审查就可以了，而香港加了一个环境影响评估概要，就是由申请者自己来做的，我们就是直接去提交环评报告书或者是这个报告表。第三个是这个公众参与，这个可能是我们国家环境法一个这个普遍存在的一个弱点吧！这个就不展开啦。第四就是香港的环保署他这样一个审查和认定，他的审查程序也跟我们不太一样，这里面呢，比如说像公众的参与里面，公众查阅方面是比较法定化的，也是详细的、操作性较强的，那我们国家公众参与应该说还有很多改善的地方，还有许多改善的空间。澳门的环评制度这个比较简单，澳门的法律他是缺少本地化的法律的，他是回归之后首先做了一个本地化的法律运动，但是虽然有那个很大的改进，但是还是很缺的。他连环评立法都没有，他就一个环境纲要法，他的环评主要是一些行政规范方面的东西，这个就是由澳门环境局自己去做，去发布一些指引，所以这个比较的话，我们主要是比较香港和这个广东省的。广东省的环评制度我就不过多介绍了。冲突在哪呢？冲突有这几个方面，第一个就是我们概要地称为一个实体性规定和程序性规定，就是从评价范围，还有就是评价划分的标准，还有就是评价的这个具体内容、具体方法这些，还有就是环评人员的资质、费用的负担，监测保障措施这些方面，有比较大的差别。比如说费用负担方面，香港地区是自己负担，而我们不是自己负担的，这个究竟是好还是坏呢？还是要时间去检验的。第二个就是环境影响评价程序性的冲突，这里面我也列了几个方面，一些比较显著的，那么主要是，一个是行政审查的一个程序，另外的一个是公众参与，比如说他有环境咨询委员会，有这个环境影响评价的上诉委员会，就是对申请人有一个救济机制，但是我们国家基本上没有这个救济，我们还是很不够的。而这个应该说是很明显，评价标准和基础规范都是国际环境法领域的一个共性问题，那么我们粤港澳地区也是有这个问题。第四个就是香港他的法律责任方面，刑事化责任比较多，刑事责任为主要，行政责任也有，比较少。

  最后我们提出一些建议。第一就是组成环境影响评价的一个专门机构，就是由粤港澳三地，共同建立协调机构，来专门就这个共性的环境影响评价的问题，出台一些相关规定。第二个就是技术标准和技术体系的一个协调，这个也有三个思考，一个是国际比较先进的技术、另外一个就是比较高而且全面的标准，另外一个，就是协商，他这个当然有一个顺序。第三个就是对一些实体性和程序性的规定，比如说评价范围对象，这当然也是通过协商共建机制，还有就是评价程序的协调，还有就是救济机制，那么我们是否也把行政责任刑事化，我想这是当前的一个发展趋势，为什么呢？中国社科院登了一篇文章，他这实际上代表着一种考虑是吧？就是加重我们行政责任的刑事化，我想这也是个趋势吧。另外就是公众参与。主要的内容就是这么多，由于时间关系我没有充分地展开，好，谢谢各位！请大家批评指正！

  主持人：谢谢谢伟老师，现在我们请第四位发言人陶菁老师，她的主题《福建自贸区——贸易自由化与环境保护法律协调机制研究》，她来自福州大学法学院。

  陶菁（福州大学讲师）：福建自贸区——贸易自由化与环境保护法律协调机制研究

  尊敬的专家各位下午好，我今天汇报的题目是《福建自贸区——贸易自由化与环境保护法律协调机制研究》。其实研究环境法的各位专家都知道，环境和贸易问题已经由来已久，贸易自由化易导致环境污染密集型产业向低成本环境要素的地区转移。而严格的环境规制又试图去限制自由贸易的发展，所以这篇文章就希望以福建省这个自由贸易试验区和生态环境示范区为例，做一些具体的分析，分析其贸易条款及环境条款的内容和比例以及国内其他自由贸易试验区的法律规范中环境条款的差异与优劣，从贸易环境文本协调机制几个方面进行思考。首先，我给大家做了一个简单的研究范围的介绍，我们目前的自贸区是“1+3+7+1”一共12个自贸区。自贸区的名称其实很早就有了，2008年我们国家有一个商务部及海关总署发布的《关于规范“自由贸易区”表述的函》，其中就提到了自由贸易区的概念，是签署自由贸易协定的成员之间实现贸易和投资自由化的特定区域，范围包括成员方的全部关税领土。我们还有一个概念叫“自由贸易园区”指某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的特定区域。自由贸易区是在自由贸易园区的基础上形成的，其实我们研究的是自由贸易园区而不是自由贸易区。第一个部分是做了一个问题分析，则是自贸区贸易规则与环保措施的冲突。冲突的产生主要是因为立场不同，很多持贸易自由主义立场的立法可能会倾向于贸易自由主义，这个情况下容易导致环境污染案件发生，典型的是天津东疆保税港区爆炸案，当时造成129中化学物质泄漏，事故现场中心氢化物水平平均超标40倍，对大气土壤尤其是地下水资源都造成一定程度的污染，甚至使天津港在一定时期内失去区位及物流优势，并直接影响到天津自贸区外向型经济战略的发展。可能我们环境保护法学学者会觉得，环境保护主义立场会不会更保守一些，但实际上东道国处于公共利益而采取的环境保护措施也有可能被国际争端国际机构裁定为违背公平公正待遇或者构成间接征收，比较有代表性的就是麦塔克勒德诉墨西哥案。第二部分主要是进行一个规范分析，在福建自贸区内贸易与环境法律规范主要包括三个层级的，主要是中央立法、省级立法、市级立法。中央立法适用于福建自贸区一共有31件，国务院自由贸易试验区综合性规定10件，两高工作文件1件，部门规范性文件20件。像国务院《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》指出，通过自由贸易区建设，进一步加强环境保护立法和执法工作，借鉴国际经验，探讨建立有关环境影响评价机制的可行性，促进贸易投资及环境和谐发展。而专门针对福建自贸区的国务院及部门规范性文件一共就有7件，包括了金融、工商、文化、财政、海关、税务等等内容。但是在中央层面的这些文件进行统计主要都是面向贸易及投资领域的，并没有针对环境的专门性规定，那么综合性规定中是有涉及环境条款的。在省级立法层面，比较有代表性的就是条例及管理办法，梳理一下，相关的立法有20件，福建地方性法规1件，就是《中国（福建）自由贸易试验区条例》，省级政府规章2件，省高级人民法院地方司法文件1件，省地方规范性文件16件。市级立法领域就比较多了，就福建省而言，设区的市级地方性法规1件，经济特区法规4件，其余大量的市政府地方政府文件就不一一介绍了。比较有代表性的是《中国（福建）自由贸易试验区厦门片区深化环评审批制度改革方案（试行）》，在这个方案中规定了一些制度创新，包括开设环境保护专窗，设立环评申报、备案与审批平台，建立环境保护工作服务超市，创新自贸区环境保护机制等方式。这个举措将自由贸易区厦门片区的贸易自由化和环境保护有效的进行了结合，也提高了环境保护的力度，但是目前福建省内福州片区和平潭片区还不能适用这个规定。文章的第三个部分做了一个比较分析，主要是从国内层面进行的比较，没有进行域外比较。主要是对国内12个自贸区的地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件进行的梳理。在地方性法规层面，目前我们国家上海、天津、福建、广东、浙江5个自贸区出台了《自由贸易试验区条例》。而在地方政府规章层面，新成立河南省、湖北省和陕西省也颁布了相应的管理办法。之所以做这样一个规范梳理，就是发现其实我们的法律体系跟其他上位法及其他法律的重复率是相当高的。上海2013年成立自贸区后就颁布了条例，大家会发现福建作为第二批设立自贸区的地区，他的环境条例与上海的差别就是第五十条变为了第五十五条，后面把“鼓励区内企业”改为了“鼓励自贸实验区内企业”，其中雷同都相当的高。最后的一部分是对福建自贸区贸易与环境协调机制进行了一个创新，主要包括了文本协调方面。主要是尝试把自由贸易区内的贸易环境立法体系进行一个梳理，还有提升环境立法的位阶以及强化每个地区的环境立法特色。而在法律适用协调机制方面，上海市中院、广州市南沙区法院、福建省高院、深圳市检察院都有颁布相应的司法保护规定，而福建省也有一些自贸区的司法机构，集中解决自贸区的纠纷。在执行机制层面，一方面需要进一步加强环保部门与各部门之间的协调，另一方对于处罚额度，有必要根据经济发展水平与环境污染情况定期进行法律效果评估，适当提高或降低处罚额度，从而保护自贸区内贸易自由化与环境保护的协调发展。

  主持人：谢谢陶老师，也有请第五个发言人，也是我们最后一个发言人夏海斌老师，他是来自华东政法大学，他的报告题目是《欧盟综合性海洋政策及其对中国的其实——以多层治理为视角》，有请。

  夏海斌（华东政法大学助理研究员）：欧盟综合性海洋政策及其对中国的其实——以多层治理为视角

  我的题目是《欧盟综合性海洋政策及其对中国的其实——以多层治理为视角》，上午大家都讲到了这个综合性海洋政策到底是什么呢？从理论上来讲他其实是一种自然科学和社会科学的统一体。包括航运业、经济、旅游等。欧盟想在总体层面上弄一个统一性的海洋政策，但这个统一性的海洋政策现在还不是法，但是欧盟有共同的渔业政策、农业政策是属于法的，海洋政策的目标是朝着法的方向发展的。为什么会有欧盟综合性海洋政策呢？其实我们回顾欧盟的海洋文化历史，从1648年后欧盟一致向外扩张，海洋文化一直是它的基因及背景，海洋文化是其重要的因素。我们看这地图就能看到，他北边有北海、波罗的海，南边有地中海，包括苏联解体后，欧盟有一个东扩的战略，现在一律扩到俄罗斯的家门口，包括原东欧的一些国家现在也都加入了欧盟，所以现在欧盟更想在国际上发挥其话语权。欧盟想在国际上发挥其主导权，就会与我们产生很多战略上的冲突，包括现在一带一路。还有一个视角，上面我们都是从陆地上看问题，其实把欧盟放在中心，我们从海洋上看问题，欧盟的陆地其实就只有一小片，周围全是海洋。地理位置就决定了欧盟要制定海洋政策，但这也仅是一家之言。第二个就是说他的制定机制，首先是生态系统的机制，要加强各部门的协调，跨部门或综合性的。要制定这个机制，欧盟的体制框架是很复杂的。大致给大家描述一下，欧洲有理事会还有欧盟委员会，这两个会可以组成相当于一个行政机构，理事会大致发挥着国家元首的职能，欧盟委员会大致发挥着政府的职能。另一个方面，还有欧洲议会还有欧洲事会相当于一个立那法机构，大致上与上下院相当。另外，欧洲法是一种特殊的法，里面有一个使用比例性原则和辅助性原则的议定书，其中第9条约定，很多欧盟共享的权限都是在不断的扩大。但是在海洋性政策方面，他只能通过辅助性原则去实施。也就是说各个地区及国家没有权利去实施的才能通过欧盟层面去实施。接下来，我就简单的将欧盟海洋政策的历史梳理一下。根据《关于适用辅助性原则和比例原则的议定书》第9条的规定为委员会设定了四项基本义务：咨询、推进、信息和发布。自2006年7月欧盟委员会拟定综合性海洋政策绿皮书，经过一年的咨询期，考虑了各方利益相关方，2007年6月，欧洲理事会经过辩论，要求委员会制定欧洲行动计划，委员会邀请欧洲理事会，部长理事会和欧洲议会，以及欧洲经济和社会委员会和地区委员会、成员国和地方当局以及其他利益相关者来积极响应该政策，欧盟综合性海洋政策蓝皮书随之产生。2008年6月，欧盟又出台了《欧盟海洋综合政策实施指南》，提出用战略方法制定国家海洋政策、提高区域合作效率。欧洲议会和欧洲理事会制定了旨在海洋环境保护方面采取共同行动的框架指令：《欧盟海洋战略框架指令》。2012年9月欧盟委员会又以通讯的形式发布《蓝色增长:海洋和海洋可持续增长的机会》。之后欧盟又相继出台了系列海洋行动计划涉及海洋经济的发展和海洋环境的保护等诸多方面。在成员国方面，成员国可以对沿海地区和领海以外的区域行使权力，对专属经济区享有主权权利。但另一方面，欧盟则与其成员国共同对一些海域享有权力。作为一个整体，欧盟可以制定目标、原则和行动方案，但却无法执行。此外，欧盟成员国是“通过立法规定自身海域范围并在其中行使大部分权力”的实体。第三部分就是讲一下他的进展情况，也是分为成员国、欧盟及国际三个层面来分析。成员国方面，越来越多地国家开始为海洋经济的发展寻找相适应的方法，例如法国、葡萄牙、德国通过国家策略，或例如英国海运单、丹麦海洋战略、爱尔兰科学战略通过具体的积极措施。2011年，德国也采取一个为促进海洋经济的计划。一些成员国，例如塞浦路斯、法国、荷兰、波兰已采取了部门间的协调、增加部门岗位等措施。一些沿海地区，例如，石勒苏益格—荷尔斯泰因、西哥特兰、布列塔尼，从2009年起进一步发展了他们的地区海洋战略。2010年，17个成员国和相关国家发布了《为培养健康、富有生产力的海洋的联合计划》，以促进研究资源和能力之间的协调。欧盟方面，由于历史原因的影响，其海洋政策一直是向着法的方向发展。其中2016年11月10日欧盟委员会通过了首个欧盟层面的全球海洋治理联合声明文件，这是欧盟对联合国“2030年可持续发展议程”，特别是对可持续发展目标14“保护和可持续利用海洋和海洋资源”的回应。它是基于欧盟委员会主席容克先生在联合国，其他多边论坛以及与主要全球合作伙伴双边方面开展国际海洋治理的政治任务。另一个是国际方面，欧盟是作为唯一一个国际组织加入联合国海洋法公约，也是其缔约方之一，欧盟一直在积极的推动海洋政策的发展。配合2009年国际范围的欧盟海洋政策一体化交流，欧盟委员会在海洋、海洋法、可持续捕鱼决议上已表现积极，促进了UNCLOS海洋管理机制的发展。一个特别的成就是，发起欧盟范围的进程，其将最终引至国家管辖范围之外保护和可持续使用海洋生物《UNCLOS实施协议》的协商。欧盟在2012年6月里约“关于可持续发展的联合国大会”上表示，同时想在保护海洋、管理海洋上争取更大的发展。大胆的对外行动已取得了成功，区域捕鱼管理组织的执行力增强，与第三方国家打击非法、未经申报、违规捕鱼（IUU）合作增加。海洋事务在其他国家与欧盟的对话中已是一个常见的话题，例如中国、俄罗斯、日本、加拿大、美国。部门间对话的范围也逐渐扩大，以在全球海洋事务中拥有更多合作。联合国环境规划署区域海洋项目也是在欧盟的推动下发展的。欧盟综合性海洋政策面临着许多的挑战。基于已取得的成绩，欧盟可将“蓝色增长”作为未来政策的目标。因为“蓝色增长”将带领欧盟海洋政策一体化进入第二个阶段，以实现一个健康的海洋经济，为欧洲提供创新、增长、可持续性发展。欧洲一体化工程，发展到今天得益于联合框架下的自我利益实现以及主权的汇集，那就是将民族国家互信的意愿与通过分享而受益的机遇进行了有机结合。尽管一体化发展过程危机不断，但是“欧盟越变化，欧盟越趋同”的主线没变。对中国的启示，从欧盟海洋政策不断扩大的调整范围,可以看出，区域海洋治理既需要宏观设计的架构，也需要微观操作制度的及时跟进。我们应学习欧盟在国际层面、区域层面的治理经验。反思中国的海洋治理，应汲取自由主义的海洋秩序观强调的形式自由和平等，也要处理好各国非直接的结构性联系所带来的实质不平等，建立包容性的海洋秩序。既要避免无政府的丛林自由，也要避免主权至上的封闭，要在现有经验性秩序的基础上，不断推进规范性秩序建设。无疑，欧盟综合性海洋政策具有借鉴意义。中国不仅建构着有效的国内秩序，有意识地防止对外输出产生的负面影响，还通过积极的对外作为，不断为全球治理提供增量治理资源，并寻求消解现有秩序中存在的种种弊端。南海各方行为，国内层面，需完善相关海洋政策和海洋治理机制，区域层面，中方已与东盟国家在全面有效落实《南海各方行为宣言》的基础上，积极推进“南海行为准则”磋商进程，《南海各方行为宣言》框架第一份草案已形成。中国和欧盟在世界海洋事务中扮演着重要的角色，目前中欧已召开第三次海洋综合管理高层对话，为深化中欧海洋合作，加强国际海洋治理，包括与域外国家、区域合作不断贡献彼此智慧和力量。

  （简报内容根据现场录音整理成稿，未经发言人审核，若有疏漏，敬请谅解。具体勘误与会务组联系。）

  【审定】刘爱良，陈勇

  【记录整理】齐薇，陈鹄，何晓健，肖和龙，周圣佑，尤婷，彭丽娟，张小丽，张乐茹，刘娟伶，黄霁昢，邱若莲，丁莎，雷丰铭，秦赞谨，何燕，卢志文，刘智勇，胡词敏，梁杰等

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