一、刘广明等：《京津冀流域区际生态补偿制度构建及路径探析》

  二、乔刚：《论我国河长制的功能》

  三、肖明新：《适应新时代的河长制改革》

  四、谢丹：《流域环境治理制度研究：以“河长制”为分析样本》

  五、彭丽娟：《实施评估报告》

  六、刘莉等：《生态环境损害赔偿磋商制度的双阶构造解释论》

  七、施志源：《互联网时代突发环境事件信息公开的主体制度创新——以环保NGO参与为突破口》

  八、戈华清：《大气污染防治碎片化与区域联防机制》

  九、莫张勤：《生态保护红线区修复责任的分配与实现——2018年政府工作报告环保亮点评析》

  十、王彬：《排污许可条件设置分析》

  分议题二：流域（区域）环境法基本制度

  第一阶段

  主持人：李启家（武汉大学教授）

  各位代表、各位老师、各位同学，咱们今天下午的这个专题交流和讨论现在开始。咱们今天下午专题交流的主题是区域流域的关键问题，这个我要多说几句话，做点小说明，在我们国家的环境法学界，第一篇有关区域管理的论文，是出自当时武汉大学环境法研究所的硕士研究生赵柯，他现在担任生态环境部的法规司副司长。关于流域管理的第一篇文章，也是出自于武汉大学环境法研究所的硕士研究生姚似锦，他现在是水利部政策法规司法规处的处长，这都是二十年前的事了。当时关于区域管理、流域管理，我们国家在理论上准备不足，缺乏实践经验。因此，那个时候只提出了这个命题，深入研究还是不够，不充分的。经过这么些年的发展，咱们国家在环境保护领域，流域管理和区域管理确实进步很快，在理论上探讨也开始展开，实际上也取得了一些经验。因此在咱们今天的学术交流中，有五篇论文就此问题进行展开。这五篇论文是分别是：第一篇是来自于河北大学政法学院，刘广明、尤晓娜；第二篇是来自于西南政法大学的乔刚、吴怡；第三篇是来自于南华大学的肖明新；第四篇是来自于江西省社会科学院的谢丹；第五篇是来自于湖南师范大学的彭丽娟和李奇伟。现在有请这五篇论文的作者依次先后发言，特别提醒，每人发言时间不能超过十分钟，因为会议给我们组安排的讨论时间是90分钟，发言占50分钟，还有40分钟是自由讨论。因此请大家珍惜这个机会，谢谢大家。现在有请刘广明、尤晓娜，就京津冀流域区际生态补偿制度构建及其路径探析进行发言，大家欢迎。

  刘广明等（河北大学副教授）：京津冀流域区际生态补偿制度构建及路径探析

  谢谢李老师，另外谢谢湖南师范大学，作为承办方，给我这次汇报的机会，这篇论文的第二位作者尤晓娜老师，因为公务没有来能参会，所以我代表她一并发言，如果有不对的地方，我单独负责。发言之前，我先报自报一下家门，名字已经在PPT上了，现在我工作于河北大学政法学院，之前是在河北省社会科学院法学研究所工作，毕业院校是西南政法大学，乔老师是我的老师。这篇文章是关于京津冀流域区域生态补偿制度构建，包括路径探索的一篇文章。这篇文章主要包括三个部分，第一部分讲构建的必要性，从三个角度说的。第二部分关于路径，是从两个层次说的。第一个是关于京津冀流域区域生态补偿制度构建的理论，第二个问题或第二个层次是关于京津冀流域区域生态补偿制度构建的关键节点或关键问题。在正式介绍这篇文章之前，和各位老师汇报一下写文章的初衷。关于京津冀流域区域生态补偿，或者说京津冀区域生态补偿，我关注这个问题已经有十年多了。在06年，当时省政府有一个调研课题，就是关于潮白河流域，对实施状况进行调查发现，潮白河流域实际上是海河流域，是海河的上游，它的源头发于山西，但是主要流经河北、北京和天津。对好多老师来说，可能河北比较陌生，但是河北确实就很具有特点，比如说从环境方面，从地理地貌方面。河北应该是咱们全国唯一一个既拥有高原、丘陵、山地、平原、草原，还有海洋的一个省份，它这个地貌很多样。总体来说的话，河北属于一个缺水的省份，它的水资源量很低，比咱们全国要低很多。但是有些地区它的水资源还是比较丰沛的，比如说，河北下面有个地级市承德市，承德市因为它环境状况和环境保护比较好，所以水资源还是挺多的。尤其从去年开始，有个项目或示范点在宣传，就是塞罕坝林场。塞罕坝林场就是作为承德，整个它的这个森林覆盖率比较高，由此决定，它的水资源相比较丰沛。所以像一些农作物，不光是咱们湖南有，不光是南方有，北方也有，当然我说的就是水稻，实际上在那个河北的部分地区，比如说承德，比如说唐山，历史上是有水稻种植的，尤其是承德。承德在潮白河流域，水稻种植规模比较大。过去作为承德人民，很多农民，它是通过种植水稻来维持生计的。但后来，北京市因为缺水的原因，就与河北省沟通协调，奇特的就是，承德市包括张家口市一些地区的农民，放弃种植水稻，而改种更加节水的玉米，那么这个项目就是围绕农产品种植结构调整实施的。当时北京市是给的河北一亩地补偿450，后来这个标准有所提高，当时调查这个项目之后，写完这个调研报告很有感触，后来又申请了一个课题，申请了一个关于京津冀区域生态补偿的课题，由此和这个问题结缘了，对这问题一直在关注，包括去年也是有专门再次回到承德去进行调研，关于京津冀，尤其在生态补偿又有一些自己的认识，前面的开场白算是和各位老师汇报完了，那么下面汇报什么？咱们这个论文的主要内容。汇报第一个问题，就是关于京津冀流域区际生态补偿制度构建的必要性。从这个论题要来看，或者从会议论文所展现的情况来看，实际上从四个方面说。但实际上，因为同时我在上个月，关于京津冀区域生态补偿，一本专著已经在法律出版社公开出版了。京津冀流域区际的生态补偿制度构建必要性，至少可以从六个方面去说，第一个是咱们论文当中提到的是什么？京津冀，这种生态环境或者生态系统具有一体性，那么流域，这种跨区域性，由此决定，京津冀流域区域生态补偿，它具有什么？它的客观性基础。有一句话经常会提到，这几年就是京津冀山同脉，水同源。那么京津冀同处于太行之东，燕山之南，海河之系，它是没有办法分割的。因为过去从行政区划来看，北京和天津包括河北是一体的，天津和河北这种分离是在建国之后，所以它的地理和生态环境是一致的，这个具有一个天然的联系，所以这就为京津冀流域区域的承包制度构建，提供了一个客观基础。论文当中所提到的第二个必要性，就是关于京津冀流域资源或生态利益分配分享的不公，这也构成了京津冀流域区域生态补偿制度构建的现实性或者说是合理性基础。给大家举个例子，北京和天津，目前现在已经使用上南水北调的水源，已经使用上南方，尤其是湖北丹江口水库的水源了。但是过去，北京和天津作为两个特大的市，他们本身自有水资源是不足以完成自我供给的，大部分水源都来自于，河北的张承地区，有很多统计数据，有的说是京城十杯水九杯源赤城。还有一个数据说，天津的饮用水，95%以上都来自于河北的承德地区，所以从这种水资源配置情况来看，确确实实存在不公或者不平衡的状况。实际上包括讲到南水北调。还给大家汇报一个信息，南水北调通水的时间比较晚，而北京奥运会举行的时间比较早，所以南水北调，在没有正式通水之前，在河北已经修通之后，实际上是从河北的其它地市，向北京进了一个紧急输水，从石家庄岗南水库和黄浦江水库，从保定的王快水库和其他水库，在此之前，在南水没有到北京之前，主要是河北的水在供养北京人民和天津人民。这种资源配置的状况，就为京津冀流域区域生态补偿制度构建，提供了合理性的基础。这是这个构建必要性的第二个方面。第三个方面就讲到京津冀生态空间的有限性和环境问题的频发，或者是生态空间的进一步压缩。咱们中国经济发展第三极作为经营区域，它和长三角和珠三角最大的一个不同就在于什么？就自然资源的话，相对比较贫乏，尤其是水资源，就是水电，如果你不进行补偿，可能会导致一些地方，这种环境问题恶化。总而言之，这种生态空间的有限性和环境问题频发性，就为京津冀流域提升完成制度构建，提供了一个紧迫性的基础。刚才我说的话都是一些面上的话，好像对大家触动不深。那么再给大家举个例子，北京上游有两座水库是承接河北的水，一座是目前北京的主要水源地密云水库，还有一个水库是官厅水库，密云水库主要是承接承德的水，而官厅水库主要承接张家口的水。由于当时没有这种补偿，张家口本身它和承德不一样，张家口本身是缺水的，所以导致，官厅水库上游的水，曾经遭受过严重的污染，由此导致，官厅水库失去了饮用水源的功能。比如说过去官厅水库是可以做北京市的饮用水源的，后来因为张家口环境问题频发导致失去这种功能，所以这种紧迫性并不是危言耸听，确实有它的现行依据，在上世纪末，琉璃河的污染事件也是这个问题，这是论文当中所提到的前三个必要性，这次还可以给大家补充两个。第一个就是京津冀，这种社会经济发展的巨大差距，这是为了京津冀流域区域生态补偿政策，国家提供了一个现行基础。京津冀，是咱们中国的三大发展区域，是发展最不平衡的一个区域。河北和北京、天津是没有办法比，所以在很长一段时间内，包括现在，在北京形成一个环首都贫困带，就差距很大。第五个就是经济基础，因为北京天津的经济发达，所以它的工业，北京已经进入后工业化时代了，天津也进入2.0版本了，而河北可能出于这种版本低，所以你在北京花1万块钱治理流域远比在河北花一万块钱治理效果要好，这是第五个必要性。还有一条论文当中提到第四个就是协同发展。那么在2014年2月26号，习近平总书记发表重要讲话，把京津冀行动发展明确提升为重大国家战略之后，经济系统发展，国家战略对流域区域生态补偿制度构建，提供一个必要性也提供了可行性。第二个就是理论问题，简单说第一个是关于原则，原则有三个，一个是咱们都知道的关于生态补偿的一个基本原则，就是谁受益谁补偿。第二原则就是要权益公平配置。就是北京天津包括河北，权利义务应该公平配置。第三个是平等互利，在京津冀这种发展当中，不管是流域保护也好，还是其它方面也好，平等互利是很关键的，因为北京跟天津，实际上从政治地位来讲的话远比合肥要高，北京的市委书记是中央政治局委员，天津的市委书记同样也是，而河北的省委书记只是一个中央委员，所以存在一个巨大鸿沟。那么在这个理论当中，还有点小问题，就是关于流域制度构建的模式问题。从理论研究来看，有两种学术观点，或者说主要两种学术观点，一个是市场补偿，一个是政府补偿，但是我们觉得从经济情况来看，从实际情况来看，肯定要以政府补偿为主导，市场补偿方式，补偿模式，条件还没有具备，还没有形成，这是和各位老师汇报的第二个问题。第三个问题就是京津冀流域区域生态补偿构建的关键节点和关键问题。第一个就是主体，是谁补偿谁的问题，这个问题貌似很简单，其实很复杂。如果是在政府主导下，除了天津北京之外，它应该成为一个补偿主体。那么还有没有第三方，我们觉得可能会有，因为经济和其他地区不一样，和其他区域不一样，它是三地四方的关系，比如说北京还有一个什么？还有一个中央政府，所以中央政府也能成为其中一个补偿主体。而从市场主体来看，如果从表面来看，可能是河北省政府，但实际上不是那样，因为不是河北省所有的区域都和北京天津发生这种联系，主要发生这种联系的是张家口和承德。那么包括保定部分地区，所以这个需要具体界定，这是主体。第二个是标准，去年去承德调研就会感受现在天津，引导入境也启动这个补偿，但是标准很低，一共就给他一亿块钱，一亿元人民币，这一亿元人民币能够干什么？只能清理大黑汀水库，能把这玩意清理够的话，以后再没有其他经费了。当时天津市委领导，谈的时候是她谈的，后来这位领导调到河北省担任主要领导，担任我们的常务副省长，后来到了河北省之后说这钱太少了，根本达不到补偿效果，那么应该按什么让你补偿呢？它所提供的方案就是按照南水北调的标准去补偿，我们现在河北喝着南水北调的水，但是我们同时南水北调也花了不少钱，我记得当时1立方米的话，一吨水的话应该是两块多。第三个就是方式的问题，采取哪些方式，除了限于补偿之外，应该有很多方式，包括在区域承包补偿一个非常有特点的方式就是异地开发、金山模式，我觉得这个在经济当中也很适用。目前这种制度化运行是在政策推动下进行的，政策比较灵活，但是政策具有不稳定性，还有问题，政策不具有权威性，当然河北省和天津谈的时候，说我们按照南水北调标准补偿好不好？天津根本就不理河北，为什么不理？因为你没有强有力的依据，市政府这种交流这种谈判，如果是说咱目前有法律依据，如果说咱们的生态补偿条例能够出台，我想对京津冀流域区域生态补偿制度构建，肯定是一个极大利好。最后也是希望各位老师多关心京津冀环境问题，也欢迎各位老师再次到河北做客。好，谢谢大家！

  主持人：感谢刘广明教授的精彩发言。虽然有些超时，不过我觉得也是值得的。现在有请来自西南政法大学经济法学院的乔刚教授发言。

  乔刚等（西南政法大学副教授）：论我国河长制的功能

  各位老师，大家下午好，非常感谢会议主办方给我这样一个宝贵的机会，耽误大家时间了，今天要给大家汇报的是论我国河长制的功能。我今天主要从四个方面给大家做一个介绍，第一个就是河长制功能的演进，第二个是河长制功能的内涵，第三个方面是河长制功能，发挥和导致功能面临的困境，第四个就是河长制功能的补强。我写这篇论文是有一段时间了，应该是去年在17年的时候，我曾经写过一个有关河长制的论文，当时写的是从河长制的时间问题及对策做过一些研究，当时是应该是去年被中国水利学会获得了这个优秀论文。这个论文写了之后，我就进一步的促进我对河长制功能，就是从理论方面做一点点思考，这是我今天给大家汇报河长制功能的大致的一些情况。有关河长制功能的定位，目前来说可以说是十分多元的。有学者从河长制的目标角度着手，将河长制的功能定位表示为权责明确，制度创新和治污高效三个方面。但也有学者将其功能定位为协调、执行和追责这几个方面。另外也有学者将河长制的功能建立于作为河长制背后法益代表人——河长的工作职责的基础之上，这里面的职责就是有调查研究、综合协调、监督检查，考核评价这些方面。但也有学者，像我们的环境法学界的国务院发展研究中心的所长常所长，他就认为河长制的功能主要是一种协调机制和责任机制。这是有关河长制功能目前学术界的一些研究，但我个人认为有关河长制的功能，目前来说这个研究都是非常多元的，但是目前这个河长制功能的研究，它更多的是一种微观层面的探讨。这个并未能从国家战略的高度对河长制的功能进行宏观的把握。河长制，特别是在目前我们所处的这个社会主义生态文明观，河长制如果说要有效的落实，社会主义生态文明观，这一指导目标，新时代和展示的功能定位，应当从社会主义生态文明观，要与社会主义生态文明观这一理念要紧密契合。刚才也说到了，我这篇论文主要是四个方面，一个是河长制功能的演进，第二个就是内涵，第三个就是功能发挥所面临的困境，第四个就是河长制功能的补强。我们先来看第一个方面，这河长制功能的演进，这个演进主要是三个阶段，第一个就是源起，就是这个功能，当初的河长制刚刚探讨的时候，它是以水污染防治为主的这种单一模式。上午南京河海大学的李教授，也提到了河长制功能，河长制最初发展于这个07年的太湖蓝藻事件，这说明了表明它的功能之初，主要是一种单一的水污染的防治。然后到现在17年的水污染防治法，它出台之后，它的功能主要是整合六大任务的一种综合治理模式。这六大任务就除了水污染防治、水污染治理之外，还包括水资源保护、河湖水岸线保护管理，再就是水环境治理，水生态修复以及执法监督这六个方面。我们探讨河长制功能，最终还涉及到另外一个就是我们今后的或者说是一种隐藏层面的，那就是要与社会主义生态文明观相适应的这样一种中国特色的流域治理新模式。当然这里面的流域治理的新模式，在我们看来应该是一种深层次的贯彻社会主义生态文明观的内核，它包括哪些内容？第一个就是绿色，第二个就是整体，协调，再就是法制这四个方面。具体的细节，由于时间关系我就不展开了。接下来我再给大家介绍一下河长制功能的内涵，我主要是从两个方面，一个是自身价值，第二个是社会价值，这两个维度。河长制，它将诞生于生态文明建设的大背景，其构建完备的功能体系，应当贯彻落实社会主义生态文明观的核心要旨。所以为了与刚才说到的“绿色化”、“整体化”、“协调化”、“法治化”这四个方面相适应。这里面有必要从河长制自身的价值和社会价值这两个层面进行阐述。河长制自身价值，是指河长制制度本身所欲达到的作用与效果。这是河长制实施的基本目标。比如说第一个整体性的协调机制，具体细节我也不展开了，时间关系。第二个，刚性的一种责任机制也不展开。河长制功能的另外一个维度，那就是河长制的社会价值。社会价值是指对外界的辐射作用，或者是反射利益，这是河长制实施的这一种理想目标。这里面包括河长制整体性治理，助推职能整合和机构改革。再就是河长制考核机制，强化领导干部自然资源资产离任审计制度。主要是这两个方面。具体细节方面我也不阐述了。报告的第三个部分，就是河长制功能发挥的困境。有哪些困境？第一个是组织困境，组织困境主要是目前河长制虽然是一种从纵向来看，是四个层级的，省市县乡这四个层级，但是作为一个组织，它其实是一种临时性的一种协调机构，当然这个临时性的协调机构一方面有它的优点，但是更多的是有它的缺点。河长，特别是设立涉及到的河长，目前它并不属于行政序列中的职位，及其相应地设立的这个河长办公室，在行政机构组织体系中的定位，目前也尚未明确。第二个问题是协同困境。协同困境也是体现在几个方面，第一个是来源于河长制，它首先是来源于河长个人能力差异的限制。第二个是河长制，这里面的河长，他的组织、载体、集体行动的限制。第三个方面，河长制的困境主要是来自于机制缺陷的这样一种限制。因为这个河长制要真正的做到河长能够充分有效地发挥作用，除了靠外力以外，更多的要靠内力，就内在的一种力量一种能力，但是目前更多的主要是来自于外部的力量。第三个方面困境是责任困境。责任困境，这里面主要是阻碍河长制，这里面的问责实施。这里面是涉及到三个方面，第一个就是怎么考？谁来考？再就是责任。究竟如何追究这三个层面？怎么考？解决的是考核标准的科学量化问题，谁来考谁来评价？解决的是考核机制设置以及公众参与的问题。再就是责任如何追究，解决的是当河长的党政领导和各职能之间的责任分解及责任的刑事问题。主要是这三个方面。我的报告的第四大部分是关于河长制功能的补强。第一个是为了克服影响河长制功能发挥的这样一种困境，构建起符合社会主义生态文明观的河长制功能体系。这里面我们提出了，要求立足一个基础，围绕一个关键，把握一个保障，这是促进河长制它的功能自身价值以及它的社会价值。这样的一种有效路径。我们前面提到河长制功能，这个它的价值一个是自身的价值，一个是社会的价值。这里面我们为了实现它的自身价值，社会价值，从它的功能的这个补强的角度，就是一个基础、一个关键、一个主题，这三个方面。一个基础，这里面它是实现河长制与组织体系的衔接，这里面我们建议将河长把它正式纳入到我国行政序列，这是提出来的一个观点，但这个观点其实也不是首创，很多学者也在这样呼吁。第二个关键，主要是强化河长制与现行管理制度的融合。这里面主要是包括河长制有效的矫正了跨界流域管理制度中趋利避害的这样一种倾向。第二个是河长制有效地填补了流域管理制度中的法律空白之处。第三个方面，河长制的职能部门及流域机构的依法履职，为河长制提供了制度自信。这是关键。最后一个就是一个保障，就是健全与落实河长制的责任机制。其实这个河长制的功能的有效的发挥，其实全面的基础也好，或者保障也好，或者说关键也好，其实更多的主要是责任的一种落实，这就是所谓的保障。健全落实河长制的责任机制，主要是从四个方面做了一些探讨。第一个是明确责任体系与划分机制。第二个是构建科学的考核机制。再就是明确考核结果，对领导干部的奖惩与提拔任用的这方面的一些内容，再就是设置专门的考核机制，或者说我们引入所谓的第三方评估机构，这样可以在一定程度上保持考核结果的客观性。我今天的汇报就到此，有不当之处请大家批评指正，谢谢大家。

  肖明新（南华大学）：适应新时代的河长制改革

  大家好，我叫肖明新，非常感谢主办方，给我安排一次发言的机会。我这次要给大家分享的一个内容是适应新时代的河长制改革，文章的一些主要的核心内容，就在这个会议资料第20页有一个简短版的，我本来以为是开会的时候我们每个人会有详版的，但是我们这次会议好像是说等到后面再上传资料到公共邮箱，所以大家想要看到详细版的可以等会务组上传到公共邮箱之后，大家再去看，核心观点在那里面。我就第20页几个核心观点再做一些常识性的一个解释，来说明一下我所讲的适应新形式的河长制改革是个什么东西，我目前再说明一下，我目前是在佛山市委党校工作，当时这篇文章是6月份完成的，是利用南华大学的条件实施完成的，所以署名还是按照南华大学的，河长制这个过程就不讲了，这个刚刚前面乔老师也对他做了一个介绍，它确实是一个比较有中国特色的一个流域治理的一个方式，所以深改组在评估地方积极创新这个基础上还专门通过了一个文件，就是大家熟知的《关于全面推行河长制的意见》，有了这个意见之后，各地再去按照这个路线图，迅速的把河长制给建立起来了，但是河长制实际上是建立起来了，但是他也并不是什么名灵丹妙药，从环保督查的反馈来看，对河长制多有批评，虽然这个数据不是那么全，但是从零星报出来的消息是有的，发布的通报还比较严厉，说这个河长制形同虚设，这个批评就比较严厉了。那所以这就是我的一个问题，一直在这里，河长制是设了起来，但是没有实现绿水青山。我后来进一步来分析，为什么会这样？分析出原因之后，我再稍微提出一点我的政策建议，到底该怎么改才能把它的功能实现出来。当然在这个过程中间我也看到另外的一些材料，比如说一些水利专业类的一些公众号也在讨论这个河长制，当时那些信息也对他多有批评，但是那些信息不敢用，这是从学术研究角度来讲，所以我目前从认定存在问题的角度来讲，我只能依靠环保督察所反馈的那些信息认定目前有这些问题，一些专业人士他们有一些个人的一些评价，这个都不能用了。河长制的一个主要特点就是责任制，而不是冠名制。虽然都分配河长，当时的一个重要特色是要追究责任，他的过程当然是先确定这个河长名单和证明他的一系列的工作程序，比如说按照《关于全面推行河长制的意见》，各省会建立这个河长制工作委员会之后，就开始来冠名了，有那么一个工作程序。这个分配同样也是体现了我国在环保环境治理领域所提倡的党政同责，也就说不只是行政机关的领导来担任河长，党务系统的各级领导也来担任这个河长，这是首先把这个名贯下去，之后再明确这个河长职权，这个在意见里面已经明确了，刚刚也提到有好几项主要内容，比如说水资源保护、岸线管理、水污染防治、水环境治理。我想特别强调一下，河长办公室不是河长制办公室，就是每一个层级都有一个，比如说湖南省河长制办公室，比方说衡阳市河长制办公室，而不是说湘江河长办公室，不是这种称呼，有设这个河长办公室。后面一个逻辑就是考核问责了。设立之后把职权也告诉他，你要干什么事情，后面就是在依托我国环境领域已经有的责任追究机制，就是《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，再依托那个东西，再把制度串联起来追究责任，这是一个基本的一个逻辑。那么顺着这个逻辑下去，有责就是有权，虽然这个权可能不是那么正式化，更多的是依靠这种领导干部的个人政治权威，这里边涉及，因为他不是说，比方说某个分管什么文化教育的副省长是不是你让他来做河长，他本身没有正式方面的一些职权，只能说是依靠的一些个人政治权威来实现的。有责就得有权，而有权那更加需要这种保障措施，他自己一个光杆司令不可能来把这个河长，把这个河流治理好，他的保障措施，一个枢纽机构那就是河长制的办公室了，河长制办公室已经有专业人士指出来了，它就是一个河长制工作中的一个枢纽，因为它的功能它的作用相当之重要。河长制办公室分成这么几个作用，第一个传达。因为有河长制委员会，河长他们之间相互也碰碰头，也开会也传也有形成会议纪要，甚至可以发文，因为河长制委员会是可以发文的一个机构，这些东西都由河长制办公室来传达到下一级去，这是一个第一个功能。第二个功能就是关于河流的信息，这个河流到底现在健不健康，这个河流到底有没有治理，它们目前的环境治理水平什么样子的，这些信息也由河长制办公室来收集汇总来分类，然后转到河长那里去。第三个功能就是一个督促检查功能，河长他看到这些信息，他觉得这个河流治理不行，得要再加把劲，为了避免不被问责，他不可能直接打个电话给下面工作人员，这些事情也是由河长制办公室再去督促检查，看一下这个到底做没做。最后一项，特别体现专业能力的就是一个评价，河长做得好不好，通过考核问责来实现，考核问责都有一个考核标准对不对？它的具体设指标，这个指标目前具体打分也是由河长制办公室来做，那必须是有专业人士来做，你让一个做经济管理的来评判河流，比如说COD那个东西可能看都看不懂，目前治理水平怎么样，打分他们肯定打不出来，这个就特别体现专业能力。讲这么多，一个核心观点就是河长制办公室的组织，应该要与河长制功能的实现相适应，给他赋予这么多功能，那你如何来组建这个河长制办公室？这个事情必须要把它解决好。《关于全面推行河长制的意见》，就是深改组，通过那个意见，没有对河长制办公室的组织提出明确要求。它对河长提了很多，到底该怎么设那个河长，这也要求河长制办公室去承担一定的职能，那河长制办公室怎么组建，没具体讲了，这个事情就由地方来发挥这个积极性了。目前从地方实践来讲，河长制办公室的组成具有一定的共性，这个共性是什么？一般设在水利部门，一般也是由水利部门的一个科室来承担具体的工作，但是随着各级领导的重视，也可以弄到一些编制来用来扩招人，也可以通过招考，也可以通过招聘，行政人员招聘就相当于合同工性质的，也可以来抽调。只要能够调来，就是他们发挥自己能力的一个事情了，把这些人都集中在一起，然后一般都是到水利部门来做。但是这造成一个什么难题？就是目前已经报道出来的。你要调人，你想调，但是其他的那些部门，他们其实并不大愿意，你把我的人调走了，我的事谁来谁来做，这个事情很现实，那怎么办呢？这个事情在一些地方也可以通过这种领导权威的干预来实现，那就是点兵点将，我比较重视，我说我是河长制办公室，我想到你部门要抽调个人过来，部门不答应，领导再打个电话，你是借个人过来，我们在要一起共同来完成的目标，这个临时性的干预还可以，但是到目前为止河长制办公室的组成遇到一个更基础的问题，就是这个新时代的一个新情况，新时代新情况，有什么情况呢？有一些新要求，新举措，新任务，新时代具体什么意思就不讲了，新要求当然就是把环保这个要求已经提的很高了，在这个议程设置里面处于一个比较高的水平，虽然不是最高的，最近也开了一些会议，包括那个首次以中央的名义开的环保大会，有提一些新要求、新举措，具有重大的就有一个，就是机构改革，我相信大家都已经有所了解，也看过目前中央层面的三定方案，自然资源部、生态环境部的，也包括水利部的，他可能目前没有一个新的出来，但是它已经把那些东西移出来了，可能原来就是它的，目前就是这么一个情况。那么大家去看这个机构改革方案的时候，目前地方还没出来，我只能通过中央的来推地方的，这个基本属于配套的一个过程，可以发现一个重要的事实就是，水利部门现在基本上环境的事情不怎么归他管了，是不是？我个人感觉现在水利部门以后可能就变成一个水工部，我感觉这样就比较合适。就是水利工程部，本来水利在我原来学习的时候，他的专业词汇就是水利工程的简称，只是在我国的一些特殊情况，比如说水资源，后面一些水环境也让他做了，但是现在这个机构改革，水资源确权分到资源部去了，所以说防治包括规划包括水源保护这些东西都划到这个生态环境部去了，所以这是一个事情，机构改革。然后这个新时代还有个新任务，新任务就是除了宏观上面的把这个环境保护提的比较高之外，新任务就是三大攻坚战，这个在18年三大攻坚战，前面两个我们可以不管，第三个与环保领域特别有密切关系，就是这个防治污染攻坚战，在环保领域专门把污染防治这个事情拎出来，作为一个全国层面的三大战役之一，那说明这个事情起码是目前的一个特别重要特别紧急的一个工作。那么这些事情都结合起来，就基本上可以发现河长制目前它的这个治理效果不是那么好，一个原因大致可以梳理起来了。它本身目前更多的工作是让水利部门来做，就是水利部门来充当河长制办公室这个角色，让他来做，但是现在水利部门自己被改革，改革之后，在国家层面来讲，或者老百姓层面来讲，对水污染防治的要求又比较高，这个时候水利部门他可能本身工作积极性以及工作能力，就不能适用这个河长制本身的一个功能了，这是我的一个分析。这个就是要到河长制的调整了，河长制本身，刚刚今天上午的主题报告，包括刚刚乔刚老师也讲到，是发端于这个环保责任制，就是在这个过程中比较诡异的一点，我一直是觉得不知道这个过程怎么发生的，就是慢慢的水利部门掌握了河长制的主导权，大家可以看这么一个过程，一开始在环保弄的，后面一些地方的河长制，主要是江浙的，一开始也是让水利部门主导，结果后面水利部也抢先发布了自己关于河长制的一个表态，有了水利部这个表态之后，才有深改组的直接通过河长制的意见，之后水利部现在依然还相当积极，最近发了一个文件，叫做《关于推动河长制从”有名“到”有实“的实施意见》，就是这两天公布的，反正他一直对河长制是特别上心，但是从水利专业人士来讲，这是水利部对自己职权不自信的一个表现，因为这一段时间，起码这五、六年以来水利改革，基本上都是把他的职权给改掉，他反正是能够抓住什么东西，觉得与自己有关，立马先表态出来，能够尽量把这个权利放在这里来，但是改变不了这个事实，就是你可以这么发这些意见，但是事实上河长制不大适合目前由水利部门来主导，这是我的一个结论，也是相对一个对策，也就是说河长肯定不是由部门的领导担任，但是河长制办公室目前不宜设在水利部门，河长制办公室的主任，如果不能由省级领导来担任，有的地方有，我目前发现只有吉林一个地方的省级河长制办公室主任由副省长来做，其他的地方都是由水利厅厅长来做，如果你不能由省领导或者是试点来做的话，我的建议，在目前这个阶段，机构改革以及在水污染防治这么一个重要的议题之下，应该也由环保部来做，相应的河长制办公室目前暂时设在环保部门，可能更加合适，更加有利于应对当前的污染防治攻坚战。当然这个也并不妨碍河长制办公室继续由其他部门来组成一个抽样人员结合在一起来行使相应的职权，来实现河流治理的事情，比如说岸线管理，比方说采砂或者说河道占用那些事情，但是目前的中心工作是污染防治，这就是我的一个初步结论。谢谢大家，我的分享到这里。

  主持人：感谢肖明新博士的发言。我刚才出去了一下，所以乔刚教授的发言也没有来得及表示感谢，因此特别道歉。我们这个会议室空间比较狭窄，又不是很大，所以说这里头空气不是很好，不是这么流通。所以我刚才出去就是想去透口气，我的呼吸困难了。现在有请江西省社科院的谢丹老师做发言。他的题目是《流域环境治理制度研究：以河长制为分析样本》，谢谢。

  谢丹（江西社科院助理研究员）：流域环境治理制度研究：以“河长制”为分析样本

  各位老师，大家下午好。非常感谢这次会议给我发言的机会。我发言的题目是《流域环境治理制度研究：以“河长制”为分析样本》，刚刚那个肖明新博士他主要是从那种批判性的角度，围绕就是“河长制”改革展开进行发言。然后我的这个角度主要就是从正面的角度来谈一下“河长制”的合理性。我的发言的内容主要是分为四个部分，第一部分就是谈“河长制”的缘起，那有关河长制缘起上午李教授和刚刚乔刚教授也都谈到了，我这里就不再重复了。然后刚刚乔刚教授主要是从“河长制”的功能的角度进行展开，我主要就是从那个实践的角度来说，那个“河长制”实践主要是分为那个三个阶段，第一个阶段就是在江苏省实践，然后这一部分呢李毅中教授也谈到了，我这里就不再重复了。第二个阶段就是在那个江苏有效实施和整治以后，然后就是全国各省市开始竞相效仿。有些推行“河长制”的几个典型，我这里也不展开了，然后主要是谈一下第三个阶段，就是上升至国家层面的全国推广，主要是以2016年12月份那个中央中共中央办公厅和国务院办公厅颁发的《关于全面推行河长制的意见》，是要求2018年年底前，然后在全国河湖泊，全面推行河长制。就是这个意见的出台，河长制从那个地方政府制度创新上升为全国性水环境治理，也预示河长制从一项应对危机的水环境治理制度向常态化发展演进。然后另外一个就2017年6月修订的《中华人民共和国水污染防治法》第五条就明确规定，省市县乡建立河长制，就这进一步以法律的形式确定的河长制正式成为流域环境治理制的一项法律制度。然后我第二部分就是谈一下那个河长制内生的法律依据。河长制作为一种由于环境治理制度创新，并非凭空产生的，而是内生于既有法律和环境，行政管理制度主要就是有河长制，实质就是地方政府环境质量负责制的一种具体表现形式。而地方政府环境质量负责制是有明确法律依据的，主要是有两方面体现，在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的第59条第一款第五项规定，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的环境和资源保护行政工作，然后是《环境保护法》第六条第二款明确规定了地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，同时呢，河长制也是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制的具体表现形式。就是《水法》第十二条第一款就规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，然后《关于全面推行河长制的意见》里面就也规定了明确体现相关规定也明确体现了那个流域管理与行政区域管理相结合的管理。河长制是在突破那个现行九龙治水的权力配置格局下，由当地党政负责人担任河长，就整合相关职能部门的资源，实现集中管理。然后第三个部分是讲河长制能够取得成效的原因分析。河长制之所以能够从一项地方政府应对水危机的管理水环境治理制度而被各地积极效仿，乃至上升为全国性的水环境治理策略，并最终以法律的形式确定下来，无疑是因为河长制所取得的实际成效，而河长制能取得成效，主要是有两个原因，我主要进行两个原因分析，一个就是达标压力的内生动力，河长制的本质是一种责任制及环境保护目标责任制，河长制治理实践带有强烈的压力型的体制色彩，各级河长守水尽责的表面上是来自其所应承担的合伙管理的保护责任，而根源上是那个上级政府施加的政治压力，没有政治压力的存在“河长制”是很难起到那个应有的激励效应。河长制治理实践是在压力型体制的这一个宏观制度环境中的，然后进行了在结构化的过程，能够从责任压力演化为党政权威施加政治压力的驱动。河长制这个治理之所以能够自上而下地得到贯彻执行，主要原因在于全面推行河长制已经上升到了政治化的层面。第二个原因就是整体性治理的那个制度设计。从那个组织结构角度而言和展示依托的是一种整体性的制度结构。由河长这个全面执行，有力管理。河长制就等于是一种分散的那种权力代表，调整为一种整体性的权力代表形式的“河长制”，解决他们流域环境治理中的一个权威缺失问题，通过职位权威和组织权威的叠加，极大地提高了流域环境治理中的一个整合力、执行力。最后就谈一下那个“河长制”上升为法律制度后的一些完善。我国《水污染防治法》以立法的形式规定了“河长制”的合法性，但是河长制的具体实施还是依托的是《关于全面推行河长制的意见》的相关规定。就是如何能真正实现意见中所规划的责任明确、协调有序、监管严格、保护有利以及管理保护机制是依然存在探索空间的。我主要是从这个三个方面来展开完善。首先是要正确处理的“河长制”与现行水资源管理体系的关系问题。那个“河长制”尊重既有的水资源管理体制的前提下，应该重点克服和矫正涉水职能部门在分散管理过程中产生的有利争夺、无利推诿的不利现象，除了以党政负责人作为河长来协调和解决重大问题。第二部分就是谈完善和产权考核问责问题，刚刚乔刚教授也谈到了，我这里也就不展开了。最后就是健全公民法人和其他组织对河长的一个监督制度，这一点也是那个意见里面提到的。然后这里要提出一些具体的措施，第一就是要进一步明确公民法人和其他组织对河长能够行使行政管理权，能够提起那个行政复议和诉讼的权利。第二就是要需要接受社会监督员监督核查的制度。具体要建立社会监督员的一些明显的组织。然后社会监督员的遴选更新的一些条件程序，还要明确社会监督员监督河长的具体方式。我的发言就是这样，谢谢大家！

  主持人：我们的讨论已经接近尾声了，因此请大家再忍受一下子这个房间的闷热。还有一位发言者，对不起，我刚才介绍时把名字念错了，把彭丽娟的名字念成了彭丽媛。实在不好意思了（笑声）。现在有请来自于湖南师大的彭丽娟发言。

  彭丽娟等（长沙环保职业技术学院副教授）：《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》实施评估报告

  各位专家，各位老师大家好！我首先就这个提交会议的那个论文做一个说明。2017年7月，财政厅委托李爱年老师团队对《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量）暂行办法》这个政策文件做一个实施效果的评估，第三方评估。这个论文就是这个评估报告的一个最终报给政府的一个成果简本，当时是我跟李奇伟老师两个执笔完成的，这个成果除了这个报告简本，还有一个近三万字的详细报告和两个分报告。这各项目还有很多参与人员，这个论文是大家公共努力的一个结果。整个项目的来源，湖南省的2014年12月湖南省财政厅、环境保护厅、水利厅联合发文出台《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》，尽管是14年12月才颁布，但是他的考核年度是从14年开始，然后每年年终的时候对上一年度的各交界断面水质水量实施考核，然后根据考核结果分配年初的这个预算补偿资金，考核结果和预算资金分配情况予以公布。所以我们当时尽管是17年来开展这个项目，但是最后拿到的数据和评估的结论就是针对14年15年两年的相关的数据，因为它16年的结果要等17年年底才予以考核和分配资金。那么整个评估的目的，当时政府他是有要求，他就说要从第三方的情况来对这个《生态补偿暂行办法》实施情况进行一个客观的、一个相对独立的第三方评估，然后来实现他们对这个暂行办法实施效果、运行效果的有一个相对真实的情况的掌握，也就说我们的这个暂行办法在实施的过程中间，到底哪些措施机制是比较有效的，面临着一些什么样的困难做一个剖析。第二个就是我们的湘江流域，因为它是属于一个省境内一个单独的流域所做的试点，那么对于全流域的水质改善，能否总结一下他的经验，在全省全流域来进行推广，怎么建立全流域的生态保护补偿，给出一个相关的政策性的一个建议。我们在调研的过程中间也确实是扎实的下到了湘江流域的八个市以及相关的县市区进行现场的采访以及实地的考察，收集相关的他们的总结资料材料以及相关的财政投资等情况，以及水质考核水量考核的相关数据。如PPT上展示，在一千多个数据的基础上面分析，然后形成的成果。成果具体如PPT显示的，除了我这里交流的这个报告，是报告简本，还有一个三万来字的详本报告，再加上另外的两个子报告，就是一个调查问卷分析的报告，以及一个访谈的实地考察这样一个报告，那么我提交的这个论文它的大概的框架是从三个方面来分析，那对于我们法律研究来讲的话，可能就是更注重生态补偿的机制的设计。大家都知道我们的生态补偿，那无非就是要明确它的考核指标、补偿主体、补偿标准等。我们知道就目前我们的这种流域的生态补偿，据我不完全统计，应该是有20多个省份都有这种独立的河流的，比如说像贵州的话，就有三条河流规定了独立的这种生态补偿的机制的这种专门的政策文件。这些政策从性质上面讲的话，都属于政府主导的纵向补偿方式这一种机制类型。所以我们这个评估也可以说是从这个角度上来进行，所以说从考核的范围方面的设计，考核指标的设定，以及它的资金的测算与分配，资金的使用管理以及地方配套等问题，因为这种政策文件一般是省考核市这一层面，县一级它就不管了，由市里面去考核县，那至于市里面怎么考核县，它是要求市参照省里面的这个《暂行办法》文件，然后制定市对县的考核和补偿。也就是说考核和补偿没有下沉到市以下的、这种为生态为流域环境质量作出贡献，或者说丧失发展机会的这种个人或者说私利层面。这是我们说这种制度设计这一块。然后我们在评估的时候这个制度的其它要素的实施也进行了相应的评估。那么这里我重点是谈一谈湖南省的这个流域生态补偿政策存在的一些相关的问题，以及我们所给出的一些建议。就问题而言，大家看我这里的总结的问题，从表述上看可以说是全国共同存在的问题。那么对于湖南而言，我们把他的这些数据做成图表展示出来，发现也有一些湖南相关的政策影响所导致的和别的省不一样的地方，问题的根源也会呈现出不一样。首先第一个就是资金量小这样的问题。我们说生态补偿制度本身设计，它就是要形成一个激励机制，正向的生态环境保护的行为激励机制，那你资金量小的话，这种激励机制显然是不足的。第二个就是资金分配，在湖南来说，他在分配的过程中间也出现了一些不合理的情形，等会会有一些图表给大家展示举例说明一下，对于资金的功能也出现了一个偏离，我们说我们的资金功能应该是用来供给正向的生态服务，跟污染治理的这种资金功能是有所差别的。第三个就是对于监测能力方面，也是说我们在考核的时候发现会带来问题。我们说断面考核，你必须要区分责任，或者说区分生态利益的受益者和贡献者，目前是依靠监测技术手段来进行的。所以说在监测评估考核这一块，在技术上面他还有一些不足，所以使得有一些我们的补偿机制因为监测缺位而无法覆盖，有些市县它明明处于源头水的位置，但是没法监测没法获得监测数据，这是我们说存在问题。现在举例，我们刚刚提到说资金量小，像湖南它小到什么程度呢？以我们的上游的永州市为例，我们说上游永州市是我们的湖南省湘江的源头，是湖南省的具有生态屏障地位的一个市，那么对于他的生态环境质量好，水环境质量好，那么2014年获得的生态补偿奖励资金那只有600万元，那么从我们调研的数据统计，它的相关的损失，就是为了保护这个源头水的相关投入，我们看到只占到了经济损失的2.7%和3.3%，尽管这种投资很大程度是解决一些基础设施问题，但不管怎么样来说这个比例还是远远的低于它的投入，就是这个补偿。然后看看资金分配，我们刚刚讲到出现了资金分配不合理导致的补偿功能一个偏离，那么这个功能的偏离，我这里做了个图表解释。蓝色曲线代表水质水量优良以及污染状况的排名，这种红色曲线代表湘江各市资金实际分配情况的排名，因为生态补偿资金处罚和奖励的资金归到省财政之后，省财政有一个统筹使用的决定权。所以在统筹的过程中间，特别是14年的时候，我们调研发现，省财政为了解决地方的特别是污染严重的地方的治理资金，会把补偿资金统筹给污染严重的那些地方，因为它是高风险地区，因为它是环境督查的重点区域。污染严重的区域缺资金来进行污染治理，然后出现了PPT上图标这种就是说我保护的好，并没有得到更好的资金支持，环境污染严重的市，反而拿到了更多的资金，来用于进行它的污染治理，这显然就说跟我们的生态补偿制度的设计，那显然是有偏离的，即“资金分配倒挂”，生态环境的这个质量的改善和提高，跟所获得的这种资金是不匹配的。然后到15年的时候，我们可以看到这个情况还是有所改善。下图也是14年、15年它的资金的结算的情况和最后使用的情况的图标，也是这一个情况。最后，在这里展示一下我们这个报告的一个大概逻辑框架体系。我们的建议是进一步完善这种纵向的流域生态补偿，政府转移支付进一步完善。第二补偿的模式上面，应该推进横向生态补偿。不仅解决单一财政资金来源问题，还进一步加强了水环境质量的地方政府责任。第三个建议是实现流域生态补偿的法治化，就是要把政策转化为法律，讲法律上升到规范层面。第四是建议建立生态补偿基金制度。目前在不同的领域，从中央到地方，有各种类型和各个层级的生态补偿名义的资金支持。我们建议应该整合各类各级生态补偿资金，比如森林生态效益补偿基金、重点生态功能区转移支付资金等资金为来源，设立生态补偿基金。山水林田湖草是一个生命共同体，流域生态补偿应该包括各种生态补偿资金的一个资金池，形成一个持续的资金支撑。避免财政预算的限制。以上是湖南省流域生态补偿的政策评估报告的基本内容。这个评估做完之后，引起我进一步的思考。法律和政策是现代国家治理的两种手段。从政策到法律，是我国的生态保护补偿的法治化路径。不管是国家层面的立法，还是地方层面的立法，都是这样一个路径。湖南省流域生态补偿政策的评估我们可以发现，我们现行的政策与法律之间还有很大的一个距离，政策要实现法律的华丽转身，需要法学者作出进一步的深入研究，这也就抛出了一个生态补偿政策与法律的宏大研究议题。我的发言完毕，谢谢大家。

  主持人：好，感谢彭丽娟老师的发言，我们这个讨论基本符合实践要求。当然我们也把其他代表的自由发言时间给剥夺。因此，这是我感到遗憾的，我想对于对前面五位的发言，我现在不想做出什么评价，因为大家都听见了，大家心里都有数的。我就不在品头论足。我刚才听到已经开始布置茶歇了。皇帝还不是要休息，所以说也不能耽误，不能让大家饿肚子，是吧？还得让大家休息休息，因此在这里我向五位发言人表示感谢，向各位代表的耐心和支持表示感谢，谢谢大家，现在讨论结束。

  第二阶段

  主持人：王灿发（中国政法大学教授）

  大家好，有个发言人说每个人要10分钟多一点。每个人多一点，再加上执法不严格有可能超过时间，这样我们就会没有30分钟的时间来讨论，在对上一节我看李启家教授执法不严，弄的大家都没有讨论，实际上发言不是最重要的，讨论才是最重要。学术必须有争论，必须通过这种讨论蹭出火花，你参会的目的不是来看看人家的论文，而且要看看有没有新的思想出来这样才行。所以这个阶段的发言，我要严格的掌握时间，那么刚才我已经给那位同学说了，剩一分钟的时候就提示你，你要讲不完，你到时候你就戛然而止，你要是有特别好的时候还没讲完，人家到下面就会提问，就说你还有什么好都没说，人家再问你，所以我们每个人在讲的时候都要按时间。而且你要知道一个人几分钟真正有水平的是什么？要用最简洁的语言把自己最精辟的思想介绍出来，这才叫有水平。你要是洋洋洒洒讲个几十分钟，让人家摸不着头脑。最起码你不会提炼你的思想，是不是。所以人家就看着人即使有思想也不会有很高的演讲水平！所以能够遵守时间，在规定的时间内把自己的最精辟的思想表达出来，这是高水平的表现。所以今天咱们就看看谁的水平高，但是我这么一说你也别说故意的，我十分钟我都两分钟讲完了，我给你节省时间，没有一个故意表现，你要没法充分的表达你的思想也不行，但是你没有多少可讲，也没有必要在那台上来带我非得要讲那么多，所以我就看今天看看是谁最会讲，我应该再发个奖品，要不然你们会议可以准备个小奖品，那么我闲话少叙，咱们正式的开始，我看咱们这一次开会主要是分阶段的讨论，没像我们这个阶段的讨论，没有一个特别鲜明的主题。所以属于“大拌”，就说咱们吃饭的时候大拌菜什么都有，那么这个好处是什么？可以使不同方面的这个是学术研究碰撞在一起，那么可以吸引更多的人来参加，因为什么？你要是不讨论一个问题，只有这一个问题再来参加，所以你看咱们这坐得满满的，把旁边加的椅子都坐满了，这说明大家对讨论很感的兴趣。那么既然这样，那么我们到讨论的时候就有许多话题可说。因为时间很紧，所以我就少说点，我也得接受时间。那么我们就请第一个发言人生态损害赔偿磋商制度的双阶构造解释论。哇，你看这个题目很厉害，但是我们希望他能够给我们讲出怎么双阶，怎么构造怎么解释的，能把这几个词给我们讲清楚，我觉得就行了。这个论文是刘莉教授，他是西安建筑科技大学法学系教授，是法学博士。是和他的一个研究生，西安建筑科技大学的2016级的一个硕士研究生合写。就是说这篇论文已经发表了是吧？这篇课文都已经发表，你们别再给他在别的地方发表了，他主要是在这儿交流一下，刘莉老师没来，所以让他的合作者胡攀同学来讲。胡攀同学也很厉害，你别看人家当硕士比我们这些博士还厉害，你看他在甘肃政法学院的学报、西安建筑科技大学学报发表了两篇的论文。所以他刚才跟我说的准备考博士，你们看哪位教授愿意招博士的，先看好这位小伙子，现在学环境法的男生少。所以要赶快抢，那么现在我们来请胡攀同学来讲。好，欢迎！

  刘莉等（西安建筑科技大学）：生态环境损害赔偿磋商制度的双阶构造解释论

  首先非常感谢王灿发老师的一个鼓励，最多的还是一个溢美之词。非常荣幸能够在这样的场合跟大家交流，我的发言题目是生态环境损害赔偿磋商制度的双阶构造解释论。当然就是交流的过程中，如果不足之处，希望大家批评指正。虽然这个是我们新时期追究生态环境损害赔偿责任的一个重要的一个制度创新，包括我们制定试点方案，到我们的改革方案中，对司法制度的一个运行规则作出了完善。但作为一项新的制度，我们知道就是制度它始终面临很多的困惑。那么就是如何对这些制度在理论及实务中能更好做出一个恰当的解释，一个非常重要的问题。当然我们学界了对司法制度也做了很多的研究，那么相关的研究我总结了两种倾向。第一种倾向是认为这是一种就是民事责任，这种磋商是一种民事磋商，那么这种观点像这种特殊的民事主体，然后在这其中行政机关它仅仅是一种普通的一个民事主体，它仅仅是作为一个生态环境的代表者。那么参与生态修复方案的确定。第二种观点认为磋商行为它是一种行政行为。那么跟这种传统的一般的行政行为不同的之处在于，他认为这是一种带有合作和协商性质的这种行政行为。事实上跟我们仔细地对这两种观点做一个解读，我们可以发现就是这两种观念它是一种对立的，但事实上我们可以发现它们存在明显的差异。首先民事磋商很明显强调的是磋商过程和协商的这种属性，而行政磋商显然更加强调行政机关作为公权力才行，但它在实现公共利益方面，它所具有的独特的一个角色。如果从理论的逻辑论证上来看，我们可以发现这两种观点它都是一个合理性的。但是也引起了我们另外一种的反思，就是说我们两种观点都是对立的，但是他两种都存在一定的合理性。说明了这是不是我们这两种观点他都不是，它都是不完整的。它仅仅是揭示了分制度的某些可能，就是说它具有片面性，但它在部分是合理的。那为什么会如此呢？我认为一方面跟我们磋商制度，它作为一种新技术，它本身存在的这种在理论认知方面的不足是有关的。当然这是一方面，但是我认为更为重要的是与我们长期以来法学研究中的公私分裂的这种立场不无关系。首先虽然我们国家在法律传统上区分这种公法私法，但事实上我们也知道，其实我们国家是属于大陆法系的这么一个影响，那么在法学研究中，我们时常会把公私分立作为一种理论预设来展开这种研究，这也是不争的事实。在这种公私分立的理论预设之下，那么这种制度的行为属性它必然会进步在或公或私的选择之中。这样的话，对我们磋商制度的研究，它必然就是可能与未来一种理论视角的融洽，我们可能只对它的某些特征那么进行了重点的强调，但是也存在这种不适当的把某些特征进行裁减掉的这种危险，如何解决这种解释中的片面倾向？当然恰切的方式就是说我们可以在一个解释框架中，我们可以兼顾这种公法元素和私法元素。只有把这两种混合起来，我们可以发挥两种属性各自的优势，我们既可以保证磋商过程，发挥司法手段的灵活性。然后再一个我们又把它作为一种公权力行使过程，我们保证这种公共利益目标实现的不偏离。我的文章就是为了解决这一问题，然后来进行写作的，然后我引用的这种理论工具是德国行政法上的一个双阶理论。双阶理论我就简介一下他的核心思想，它可以把这些生活关系分为几个阶段，它是分为两个阶段，那么这两个阶段它可以分别适用比如说公法私法就是说对这两个阶段它分别适用不同属性的这种法律进行来调整，那么这样的话我们就可以把不同属性的法律关系给整合起来，这样的话我们就可以在一个解释框架之内，我们可以统合这种公法因素和私法元素，所以我认为这种事解释磋商制度是一个极佳的一个事情。那么根据这一思路，我认为磋商制度可以解构为兼顾行政机关、行政相对人之行政法的关系，以及赔偿权利人赔偿义务人只民事法律关系的双阶构造。这是我的核心的一个观点。当然双阶划分它必然满足一个必须满足一个前提，就是说这两个阶段它是可以分离的。具体体现在分红制度上，我可能我觉得这个是可以分离。他是有这种可能性的。首先我们磋商程序启动前，它所采取的这种调查取证行为，我们把它作为一种公法行为，我觉得应该不存在任何的问题。但是我们也知道从根据这个方案的规定，就是说，我们进行后续的磋商，我们必须先进行这种调查取证和评报告。这是我们进行后续磋商的一个基础合法的，所以说我们在这种前提下，我们可以分析一下是否进行磋商和如何进行磋商，我们可以把它分为两个阶段，而且它还是可以给他分开的这么两个阶段，这就构成了双阶构造解释论的一个前提。通过前面的铺垫和描述，其实我们可以是大概的构建起了中间的一个基本模型。我认为一阶结构它本身的是以作出是否启动磋商程序决定为内容的行政法律关系，具体涵盖是行政机关行使公法调查权，开展生态环境损害调查，形成相关的评估报告，在基础上作出是否磋商的决定的过程，这是一阶构的。那么二阶构造我认为它表现一种民事法律关系，他之所以界定为民事属性，原因在于能够提供一个我们发挥司法的这样的一个灵活性的优势，就能够提供一个比较平等自愿的一个对话空间，那么从而可以平衡各方的一个利益去充分发挥司法。而这一法律关系，我觉得它涵盖的内容是从这个协议的一个谈判形成到履行的全过程。那么通过两个阶段的具体内容的一个解读，我们可以发现双节之间它其实不仅仅表现为一种就是说纵向维度上就时间维度上的一个递进的关系。那么在内容上它其实也存在一种紧密的一种逻辑关系，就是在以生态环境损害赔偿磋商制度之中，我们有一个称为是一个共识，就是我们之所以用磋商的这么一个手段，其实是我们为了强调就是说司法手段在他在解决这个问题中的一个灵活性，它的一个优势。也就是说我们之所以如果磋商，它是一再强调司法手段。那么在这样的情况下，一阶段我们刚说过他是走行政法，那么行政机关的功法调查，它意味着公法公共目标的一个确定。那么在这样的话，那么二阶民事法律关系，这种平等协商可以视为一种为了实现，后期是有的一个手段。这种逻辑关系我总结为叫“以私助公”。那么“以私助公”这种运行逻辑下，我们可以发现，不管是公权力主导的磋商阶段，还第二阶段我们磋商形成和方式履行，它其实都是围绕着公共利益如何实现的目标来展开的。那么在这样的背景下，我们就可以对这种具体的生态环境损害赔偿磋商制度具体规则的构建做成一种指导。因为我们说进行解释论的目标，我们最终还是要回归到一种立法论的一个层面上来。比如说我把解释论展开之后，最终的目的还是为了赔偿补偿制度在未来进一步的完善和构造提供一个指导。那么一阶段是个公权行使过程，经过了就是说像在这种属性的法律关系之中，我们要实现公共利益，那么我们肯定要必须和公权力的合法合理行使作出正确的指引。那么二阶段它是意思自治的一个过程，我为了实现公共利益的完整实现，我们必须对私法自治设定适当的一个限制。这样的话，我认为在未来要磋商制度进行具体构建的时候，我觉得应该首先从两方面来进行。一方面是从规范公权力的合理行使，另一方面是从司法机制的适当限制两个方面来进行完善。好了，以上就是我全部的发言内容，不当之处还望批评，谢谢大家。

  主持人：很好，胡攀同学在规定的时间内完成了他的演讲，还节约了十秒钟！而且他讲的这个题目，我当时想你从哪能够把双层结构到位，关键是磋商能够讲清楚，这一个，你们好像有好多硕士和博士来的，我觉得他这是一个研究方法。就是说用了双体结构的构造的这样一个的理论方法来解释我们的环境损害赔偿磋商，但是这个问题还基本上就讲清楚，实际上就是一个方法的应用，讲得我觉得挺不错，而且在规定的时间内完成了，下一个就是发言人是施志源博士，施志源他是福建师范大学法学院的副教授，硕士生导师，法学博士，重庆大学环境资源法学博士后。他曾经入选2016年福建省高校新世纪优秀人才支持计划。近年来主持国家社科基金项目一项，省部级项目多项，出版专著二部，在核心刊物上发表学术论文20多篇，其中CSSCI核心论文14篇，论文曾经获得第11届中国法学青年论坛一等奖，第13届中国法学家论坛征文三等奖。哇，像这样的成绩，有的学校都可以当教授，看来福建师范大学还是对这个卡的很严，小心被别的学校给挖走，下面有请施志源教授，他的发言题目是《互联网时代突发环境信息公开的主体制度创新——以环保NGO的参与为突破口》。来欢迎施志源教授来演讲！

  施志源（福建师范大学副教授）：互联网时代突发环境事件信息公开的主体制度创新——以环保NGO参与为突破口

  首先感谢我们会议的邀请，也非常感谢我们王灿发老师的介绍，因为王灿发老师刚才非常的认真说要让我给他一个简要的介绍，非常不好意思，临时抄了一个学院里头介绍。今天我跟大家汇报的这个题目是互联网时代突发环境事件信息公开的主体制度创新。那么其实写这篇文章写的时候是比较早的。大家知道，2015年的8月12号，天津发生的爆炸案，那么812的爆炸案发生之后，如果有关注这个事件，就会发现当时有一个情况就是各种流言满天飞，那么各种流言满天飞的情况，就导致公众无所适从，到底这个爆炸出来的危险物质有哪些？而这些危险物质的波及范围到底是多大？对公众而言，基本上是处于一种无所适从的这么一个状态。那么我当时就在想，我们的法律制度，我们不是15年1月1号实施的新的环保法，新的环保法对这种状态也无能为力吗？那么我当时就是基于这么一个思考来写这篇文章的。今天我跟大家汇报四个方面的问题，一个就是为什么要研究这个问题？我们国家应当如何走出突发环境事件信息公开的一个困局。那么这个困局我刚才说了，就是在2015年8月12号天津爆炸事件发生之后的这种政府在环境信息公开当中的一种不作为，或者是一种慢作为，导致了公众对事故造成的这种环境污染情况，仍然停滞在这种猜测的层面，以至于流言满天飞。那么当然如果大家去关注的话，会有很多相关报道，有的人甚至总结出了当时天津爆炸案的十大谣言。那么为什么十大谣言都出来了，政府还在那边默默无闻，所以这就是我当时写这篇文章的一个初衷。因为大家知道根据我们现行的法律规定，只有政府才能够发布突发环境事件的所有信息。那么这里头就涉及到了，如果政府不发布的话，其他人也不能发布，那么这种情况下政府的这种慢作为会导致公众的猜测。于是我就提出了我自己的一个想法，我认为说应该让环保NGO来参与这种突发环境事件的信息公开。那么我总结出了就是环保NGO参与突发环境事件信息公开有四个优势。第一个，它有信息生成的一个效率的优势。大家知道在政府的官僚机构里头，你要发出一条信息，可能副处长他是不敢批的，那要申请到处长那边，处长可能又不敢批，就申请到厅长，厅长可能还是不敢等到副省长来签字，那么这样弄下来的话，一个信息可能等好几天才能发布出来。如果大家认真去看天津爆炸案的信息发布，它的第一条是在事件过后三天，这个爆炸已经过去三天了，政府才发布第一条信息。所以这种层层请示，层层审批，无法及时地去应对突发的环境事件。第二个我认为是环保NGO它有它的技术的优势，那么这种技术的优势是政府部门所没有的。大家可能会觉得环保厅环保部门他们不是有技术优势，其实这个道理是一样的，现在很多的省人大为什么要委托高校来立法？这个道理其实是一样的，我们的很多官僚机构他们可能这种在官僚里头呆久了，可能并不会自己去吸收知识，自己去增长知识，那么久而久之他们可能太平太久了，甚至忘记了对突发环境信息应当如何监测，或者说如何及时地去掌握有效的信息。而我们的环保NGO他们应该是有这方面的技术优势。第三个就是沟通的优势。沟通的优势主要想说的就是政府跟百姓之间毕竟是官跟民的关系，环保NGO就不存在这种关系，环保NGO应该说跟百姓之间是平等的，那么这个会拉近NGO跟公众之间的距离。第四个，我觉得NGO要在这里头还有中立的优势。政府公布医疗环境信息，他经常还要考虑到很多因素，比如说经济发展的因素，比如说社会稳定的因素等等，那么环保NGO他可能不会受到这么多因素的干扰。所以这个是我总结出NGO具有这么四个优势，当然NGO参与突发事件信息公开他有风险，有哪几个风险？首先就是合法性的风险，也就是说我们没有任何一个法律赋予了环保NGO可以公布突发环境事件的信息。那么这就导致了如果他去发布突发环境事件的信息的话，它可能会构成违法发布。第二个就是选择性参与的关系。因为环保问题说他愿意发布哪个信息，不愿意发出哪个信息，主动权在于他们自身，所以可能会导致选择性参与风险。第三个就是道德风险，现在大家知道信息跟谣言可能仅仅是一步之遥，你说他是信息，因为他说对了，如果他说的一旦不太正确，他可能就会转化为谣言。那么如果是谣言的话，那么它散布谣言是需要承担法律责的，甚至需要承担刑事法律责任。所以这也是环保NGO如果参与的话，他能不能有效参与，这里头有一个道德风险的问题。当然还有一个可能是信息会发生冲突，也就是说如果政府也发布的话，NGO也发布的话，那么这二者之间都发布，可能会有一个信息冲突的问题。但是我个人认为说信息冲突他本身不是坏事，你工作在那里，让老百姓他去看，他去选择，我个人感觉不一定是坏事。因此我觉得说环保NGO要参与新环境事件信息公开，可能是一个破题之选，是避免类似于这种天津爆炸案之后的流言满天飞的尴尬，这么一种非常可取的一种选择，比如说政府它发布信息重点，它要兼顾的全面性，而环保NGO它可以针对一些重点的突出的问题，它可以讲究及时性，但他发布的信息可能并不一定追求非常的全面。那么最后一点，谈谈立法完善的问题。首先要介绍一下立法的现状，大家知道新环保法第54条第二款规定了信息公开是由政府来承担的。我们新修订的《大气污染防治法》也是规定由政府来承担信息公开的，我们的《水污染防治法》，包括我们刚刚修订刚刚制定的《土壤污染防治法》，也是这样的。也就是说迄今为止仍然是没有任何一部的法律允许环保NGO来公布突发环境事件的信息。那么在这种情况底下，我提出了几点立法建议。第一个首先要建立环保NGO参与信息发布的这种主体的资格制度，你首先得让他有这种资格来发布。所以主体资格我认为说是首先要解决的第一步。那么第二步，如何去规范它发布的内容，并建立环境信息质量监控的制度，在内容上面，我觉得说不求法律，感觉真实；不求全面满足，精准；不求明显，但是反显。那么建立这种信息质量监控制度，首先要规范环保NGO的一个信息的生成的过程，要规划环保NGO的信息发布行为，还要规范它信息资源的效果追踪程序。这个是第二个建议。第三个建议要健全一个约束的机制，明确法律责任。那么政权约束机制在这里头，因为大家都在担忧，如果环保NGO真的来发布突发环境信息的，那么它发布的信息到底可信不可信？它会不会随意的发布？所以这里头首先就涉及到了一个自律的机制，我们要提倡环保NGO自律。第二个要健全环保安全参与突发环境信息公开的一个监管的机制。也就是说对他这种不负责任的发布，应当要追究他的法律责任。第三个要建立健全一个进入和退出的机制。那么在完善相关的法律责任方面，我认为说一方面要健全相关的法律责任，另外一个方面也要健全宽容失误的这种责任豁免制度。这个就是我这篇文章的一些观点，有兴趣的可以到中国知网下载，好，谢谢大家。

  主持人：好，谢谢施志源教授，为我们节省了23秒。你看我们这一次完全按照规制来做的，所以规制很重要，你只要制定出来了，然后严格遵守，大家就都遵守。对于NGO参与就是一个紧急事件的这种信息的发布，这确实是一个值得探讨的问题，要不然就成谣言了，要不然可能就给政府帮倒忙，就要追究责任。当然NGO也很愿意来发布信息，但是怎么发布，这是非常好的一个课题。第三个发言人是戈华清教授，戈华清教授的是南京信息工程大学法政学院的副教授，也非常厉害，曾经主持国家社科基金的项目，一项教育部人文社科青年基金项目立项，江苏省相关的项目，至今已经出版了专著两本，在中国软科学，在太平洋学报，在西南政法大学学报等刊物上发表了论文多篇，我发现我们现在的年轻的这些副教授都很厉害，很年轻的都有好几部著作出版。好，我们来欢迎戈华清教授来演讲。他的题目是《大气污染防治碎片化与区域联防机制》，欢迎！

  戈华清（南京信息工程大学副教授）：大气污染防治碎片化与区域联防机制

  首先感谢王灿发教授对我的狂赞，应该这么说，因为我没有王灿发教授讲得那么优秀，也感谢我的导师罗静老师来听我的讲座。应当说我这个题目是来向大家请教，并不是一个特别成形的想法。我这个里面其中有一小块在自然辩证法研究发表，只是一小块。因为这个问题的话，关于大气污染防治碎片化的问题，说实在话，我自己到现在也没弄清楚。所以我就将我自己的一些疑惑或者困惑跟大家一起来分享一下。我谈到这个问题的时候，因为我们学校的有一个比较大的项目，它是由江苏省资助的大的项目部门，我这个上面有。他是关于雾霾监测预警和防控，我们这个项目它是由我们几个学院，大气科学学院、大气物理学院，还有我们的经管院，再加上我们法经学院，我们四个学院一起来做这个项目。因为江苏省每年大概会拨款200万，就是持续资助。我们在做的过程当中发现一个什么问题？就是我们的自然科学家，就他们大气物理学院，科学学院跟我们做对策，在我们进行交接的过程当中出现了很多麻烦。比方说大气学科学院，他们在考虑大气污染的时候，他们会有将大气循环，他们会分为大尺度的中尺度的和微观尺度的，不同的尺度有不同的分类。这种分类的角度跟我们最终要落实到的对策怎么样去做的，好像还是分割的，所以就由这个问题我只是就其中的一个方面。目前我们所谓的功利主义科学观，不知道我这种提法是不是正确，如果各位老师各位专家有兴趣的话可以去看看。下面我就把我自己的主要的思想简要的说一下。第一个方面，我是关于功利主义科学观和大气污染防治碎片化，它的形成的三个原因。我自己简单的理一下，在我的论文当中也有，大家可以去看一下。第一个就是因为我们考虑问题的角度和自然科学家是不一样的。社会科学我们考虑问题是说有污染的我们要去治理。但是我发现我们跟大气科学学院和物理学院的老师们在交流，他们不是这个样子。比方说他们对于气候问题的研究，他们就是研究50年100年气候问题会怎么样？他不会说单独的把污染这一项拿出来，也不会把污染当中的某一类或者某一个区域单独拿出来去研究，所以在这种情况之下，他就有一个很不衔接的问题。当然我举的这个例子可能跟我这个主题不太一样，我讲便利性，我举一个简单的例子，因为我们学校的离南京钢铁集团特别近，还有南京的扬子石化，也离这两个地方的特别近。有一个什么不好的问题呢，我们学校每天都可以看到烟囱在排放。基本上我们学校的老师每天可能都会打12345去投诉，或者是12369，但是很难解决这个问题。第一个是在于什么？第一个问题就是比方说因为他南钢和扬子石化，它是属于六合区，我们学校是浦口区，这两者执法的时候问题，这是第一个问题。第二个问题就是在实践过程当中，污染数据它环保。我们比方说举报以后，他就会下放到了高新区，这高新区的环保局在解决这个问题的时候，他说我们污染数据是不清楚的，其实污染数据是清楚的，我们学校就可以做这一项监测，很准确。但是他说什么，因为你学校的数据不是官方的数据，所以这种情况下会出现一个什么问题，我们的制度在适用的过程当中，往往都是以我这个部门我自己需要所采取的数据为依据的，所以在这种情况之下，我把它归结为便利性，不知道是不是合适，这是第一个方面。第二个方面就是它形成了经济性的因素，经济性的因素就太多了，我在这个里面就不一一讲述了，希望我们有兴趣的老师可以去看我的论文，并对我提出一些批判。第三个方面我发现一个问题，就是我们目前的大气污染防治制度当中，所有的都具有非常严重的技术依赖性的特征。可能是因为我一直在理工科院校里面工作，我就发现因为我们在一起和他们研究的过程当中，这种对于技术数据的采信是特别重视。所以这一点严重的制约了我们大气污染防治的整合性的制度的适用，最后它会分解到不同的部门不同的群体。所以在这种情况下很难。那么这是第一个方面产生的原因三大方面。第二个方面就是关于区域联防和大气防治碎片化之间有什么关联。其实就我的理解，区域联防他必须要了解区域的环境特征和环境意义，这环境特征怎么去考量的问题。这个问题我觉得因为我问过这个大气科学学院的一些专家，问他怎么去解决，在他们的解决当中，其实他们认为大气污染物的解决就是干沉降。但是其实这个就我们来说，这个其实不是一种特别好的方式，干沉降和湿沉降只是解决了污染物从大气层面消除的问题，并没有解决了整个污染物的防治的问题。所以当中如何去解决，如何去综合考量？很难，当然这一些关于它的作用，大家可以参考我的PPT虽然有这么多，但是我个人认为如何很好的去解决这些还是很困难的。那么最后的第三个方面就是认为这个区域联防能不能化解大气污染防治制度当中的碎片化的问题了。我的个人的观点，我们还是先把目前能够做好的属地管理这一点做好。这是基础，能不能解决这个问题，我也还不能解决，因为我自己对于这方面的思考也还比较少，因为有些方面我真的还是比较混淆的。我的发言就到这里结束了，谢谢大家。

  主持人：戈华清教授的发言节省2分40秒，这样能给我们能做更多的讨论的时间，实际上碎片化和整体化的联防联治，这里面确实有就是很多的关系和矛盾需要解决，应当是值得大家探讨。下一个发言人，莫张勤博士。莫张勤博士，他是西南政法大学毕业的博士，还是过去是浙江大学的博士后，他的主要研究方向是生态法学、经济法学。现在的研究领域是生态文明法治的评估。这个很厉害，什么时候跟我合作。联合国环境规划署和中国政法大学环境法研究院以后就准备搞这个环境法制这种指标，然后能够建立出一套指标体系来说，先是把咱们国家各个省的来评，然后在这世界各国的来评，这个要做出来。人家国际上有一个法治指标，咱们要能够把这个做好是很好的一件事情。而且在环境法律制度等一发表的论文有十多篇。看来你没说是教授副教授就肯定是还没给提成副教授。那就应该有这么多的论文，应该很快就能评教授，我们欢迎！莫张勤博士来给我们演讲，就生态保护红线法律责任的实践样态与未来走向。好，欢迎。

  莫张勤（浙江大学助理研究员）：生态保护红线区修复责任的分配与实现——2018年政府工作报告环保亮点评析

  各位老师各位同学大家好，很高兴在这里跟大家进行主题演讲，其实我讲生态红线是有点惶恐的，因为看到是王灿发老师主持，王灿发老师在这个方面还是很有研究的，已经在生态保护红线方面发表过两篇文章，我也是因为时间的关系可能也不能讲很多，就讲一个小小的问题，就是说生态保护红线的法律责任的实践样态与未来走向，我们要弄清楚法律责任的设定，那么我们首先应当清楚的是生态保护红线它的应然功能是什么？就是设计这一个制度到底是为什么国家要设计设定这样一个制度。那么还有另外一个很重要的问题，就是实践当中，就各省市目前已经划定了生态保护红线，那么它划定出来以后，实践中他是一个怎样的形态？这是我要讲的问题。然后我打算从三个方面去进行论述。第一个是生态保护红线责任主体。第二个是他的违法行为。第三个是法律责任。简单来讲就是什么人做了什么行为，他要承担怎样一个具体的法律责任。那么首先我们来讲，生态保护红线，它的应然功能和实然样态。生态保护红线，大家有没有一个这样的疑惑？也就是说我国目前的生态区划制度其实是已经比较完善的，生态功能区自然保护区，还有国家公园，它已经日渐完善的过程当中，为什么国家还要设定生态保护红线？它到底设定出来与以往的制度有什么区别？为什么现在我们环境法那么热？那么我们看看来说，以往的制度设计大，因为以往的自然保护区自然保护的法律规范主要创设于八九十年代，当时是以经济建设为中心的，国家方略大背景下，国家对自然资源的立法目的主要是在于如何利用，而不是说对于资源的这种保护，甚至有学者认为，自然利益的保护只是实现自然资源过程中的一种反射而已。宪法规定资源归国家，那么这个国家所有具体是怎么分配。当时政府创制了大量的环境规划环境标准的制度，目的就是让公民去遵守环境，法律制度，一旦违法就要受到处罚，这是政府权力正当化和具体化的过程。也就是说以往的区划制度是以限制公民权利为导向的，而我国目前的环境保护红线，他的功能就是试图把政府的这种权力进行制约，生态保护框架后，关键是不单是要限制公民的权利，也是要限制政府的权力。那么我们来看看现在我们实践当中，它实施的情况，这个是生态保护红线推行进程的不同阶段。我做了一个整理，大概是2017年底以前生态保护红线的管控政策实施，2019年年底前要完成地方立法。2030年是生态红线的有效的实施阶段。然后这一个是我对生态保护红线，目前我国31个省份，就是除了香港，台湾和澳门，做了具体的一个分析，也就是说你看有省市地方规范性文本还有阶段，就是我刚刚说的四个阶段，行政主体法律责任、私人主体法律责任、还有它的每一个的特殊点，进行了一个分析，它有两个问题，第一就是法律责任承担主体方面它分歧非常严重，有的省份规定由政府去承担，也有的规定是社会主体去承担，也有省份是规定，两者都可以，两者都要进行承担。第二个方面是责任承担方式，它的差异性也比较大，有的省份规定承担的是公法责任，也有的省份规定的是承担私法责任，当然也有的省份是两者都要承担责任。然后我们现在来讲一讲，我们刚刚说要从三个方面去讲，一个是主体行为和具体的责任形式，那么从主体来说是规制对象的一种扩张。我国目前有十个省份规定它是作为生态保护红线的主要的主体，然后有七个省份是规定了市政府和社会主体，还有一个较小的省份是规定的是行政相对人。因为电脑问题，我就继续往下讲完了。所以通过这个比占图的分析，他有两点变化。第一点的变化，生态保护文件，第一个方面是他的保护区域的扩张，也就是说不单单是包含了既有的自然保护区也纳入了新的生态区划，就是它的范围比以前要更加的扩张了。第二个方面的变化是它的主体不单是限制了公民的权利，更加是把政府的权力纳入到制度的牢笼当中。那么我们来看一下，从违法行为来看。虽然处罚后果论，还有义务论等理论，对法律责任的本质和理解侧重点不同，但是都是从不同的角度在讲法律责任与违法行为之间的因果关系及违法行为是法律责任的前提，法律责任是违法行为的一个结果。我们来看看这边大多数来说是政府主体的话，它的作为或不作为都会成为要承担责任的一种方式，但是私人主体的话一般都是要有作为的形式，才能是产生破坏生态红线所要产生的一种责任。我们已经讲了主体行为，那么第四个方面我们要讲法律责任的标准和属性。因为刚才我们已经说过了，那么我们到底应该确立什么样的标准？怎么区分是承担公法责任还是私法责任？我认为应该是在于生态保护红线所保护的法益，是生态安全，它并不是说针对的是受害人的救治，而是对生态环境最后预留地的严守与修复，这种极低的恢复性决定。所以我认为应当承担的是公法责任。第二点是生态保护红线，违法行为是否构成犯罪为界限，依次承担的是刑事责任与行政责任。应当增加生态保护红线的刑事责任的界定。第二是明确生态安全法益的刑法保护，第三是增加环境刑事责任。第三点是当生态保护红线违法行为不构成犯罪时，应当以行为人的身份不同，承担相应的行政责任。我们分为政府应当承担的及政府及其工作人员应当承担的行政责任和社会主体的行政责任，从政府方面应当建立生态保护红线的政府责任模式。第二是地方政府的经济罚款制度应当加大对政府行政管理人员的处罚，在社会主体行政责任方面应当，对行政幅度，最后应当增加行政相对人更多的生态红线治理。

  主持人：下面的发言人是王彬。他是高级工程师。王彬我们比较熟。现在是在生态环境政策研究中心工作。他原来在政研中心长期为借调的，还在保护政策法治室做了很长时间，现在又回到政研中心。对于国家的科研的项目参与了很多，而且你们想知道他现在手里很有钱，但是他找不到人去做事，你们可以跟他联系，就是说要做的没钱的，你只要能出成果就找他。而且这一个排污许可证条件的设置分析这个是他接触的比较多，因为环保部现在正在搞排污许可证制度。而且我们也做他们生态环境部的一个就是许可证制度的规范化，比如他们各个机关环保部，你得要有多大面积的房子，你的程序是什么，你的文件都要列哪？要求现在非常严。虽然它可以给我们讲一讲这里边的一个问题，就是《排污许可的条件的设置分析》。好，我们欢迎他来给我们演讲。

  王彬（生态环境部高级工程师）：排污许可条件设置分析

  谢谢王老师，稍等一下，我补充一下，刚才后边站的那个是我们的贺蓉博士，她现在是我们法治研究室主任，我原来管一个几百万的项目，现在她在管。而且我再补充一下，就是这个许可，现在我跟贺蓉作为一个技术组，承担一个排污条例的工作，现在贺蓉也在做，她可能讲的比我好，当时我为了参会，我有材料，我就把这个东西。原来我也没想讲，我也不想讲，因为我脑子里有很多矛盾在打架，这个想法也十来年了，在执法室也呆了几年，原来我们经常熬夜，我现在感觉到我现在这个人到中年了也比较现实，就感觉很多研究投资量很大，但成果我也看不到。我在想这个是怎么提高研究的效率，让我们多赚点钱，多少发点文章，而且我现在高级工程师还是副的，评高级工程师，要发五篇核心，我现在只有一篇，除了我们系统内部在核心平台的发表，也在出版社签了三五篇初稿。现在2012年的还在那拖着。就是说我比较慢，我快一点。这是我的题目，我就放PPT而且我讲的也不太好，我有点磕巴。排污许可，我就讲三个方向，一个是历史的旗帜，一个是现实的纠结，还有新的条件探讨，我交流的内容就是第三部分，现在有一个报道，可能大家都关注了，就是说立法晚了20年。当时列入计划时是13年，现在国务院规定立法计划，为什么呢？因为它的完成率低，原来法制办现在并入司法部，也跟这个有点关系。然后在这个过程中我总结之前我听一些领导的说法，就是说大家看看原来这个队排的希望很大，不过也有人感觉这个东西就没有。我们当年搞了半天，就是说要全面协调。还有说环保部要给企业发排污许可，办公室要给企业发，企业不要，硬送。还有现在有说还有许可速度形成，就是对着大问题提出了许多挑战。这30年来，我梳理了一下，在许可立法方面突破了好多，我就不一一讲了。有很多不同意见，现在还继续停在头脑里。原来是比较曲折的经历。原来是要全面许可，后来说要总量许可，结合成了气候，也没搞下去。现在又要走全面许可。第二部分就是现实的契合。现实的曲折就是立法跟政策好像不太协调。我总结的也不太好，现在的法就在同样跟全面许可之间，在一些重点行业工业，医疗，然后大气法也列了一些有毒有害什么的，他的意思就是说不是说每个污染源都要许可。现在我们的政策要中共中央国务院到国务院办公厅，他说要全覆盖，要把需要搞成一个核心思路。部长就要求我们把所有的污染源都纳入，然后我们领导要求把所有污染源都纳入排污系统，我们就比较头大，所以许可不过来。我讲到这儿，就刚才说细节，我讲的可能逻辑不太好，我感觉很多问题都纠结在一块。往下走，现在讲第三部分就是排污系统的条件分析，就是我在这分析三个问题，一个就是要选择，要不要排污？就是说谁来设计？第二个是设置的条件，有多少？就第一个就污染源来说，一般人感觉形成许可就是要有新许可的，你要是全许可了，那就不叫许可了。污染源潜伏在那，你还看是不是许可？这个我也没有结论。然后第二个是新的条件设置，现在有环保法，要按法律来搞排污许可，按照法律来设置规定，那我们还能不能对他设置条件，然后我不敢去研究，因为我也研究，感觉理论上我对这个政策我也把握不准。这是我也不知道这些问题。然后还有就是说具体分析，下位法可以对上位法的条件许可说具体规定不能充分强调。这个是怎么理解吧？然后我就放写到文章里边，我也不说了，我感觉我要分析下去。又跟领导补充意见一样，这是我应该达到示意。我应该结合目的，然后就是说这系统具体要设计什么条件？现在我们有个搞一个草案，说找到饮用水源，不能建设的项目，很明确的说不能许可，这是当然的。如果运营建设项目，我们能不能再增加许可，这个我也找不到理论依据。一个是违法的企业要不要写？这个我就讨论了，但是说没有环评的企业要不要写？环评他应该是个审批制的，还是核准制的范围大小有好多问题，我一想我就糊涂了。我就不展开了。全面清理压力很大，也没有清理完。还有一个条件，一个问题比较审核，就是说你设置了材料你就要审核，如果你要审核不好，你会承担责任的。这是一个案例，就是工业产品许可，还有对于产品精简一些多少。然后国家拟发了一个决定，不让他直接了，咱就是现在喝茶也放到最后，然后现在我们想学好像也不大好学，我们PPT还没做出来，领导让我研究责任免责。许可审核就涉及责任的问题。现在这个责任啥的，法律环保法要调，你许可发的不准的，你要承担责任。因为有责任的讲话，这个许可就要发的精准，发的精准，你的条件要设置好，好像我们的地方压力很大的。这个问题怎么解决我也不知道，我就讲那些不强调。后续会让贺蓉进行补充。

  主持人：王总工也给也节省了时间。这个阶段我们基本上是按照每个人十分钟，有的还节约了很多来完成的，现在我们剩了27分钟可以讨论的时间，因为这其中因为我在插话，所以我占了一些时间，有的这样的十分钟就是被我占用起来。刚才咱们说，谁说准备橘子,准备了吗？不错，给了一盘糖。你看，我觉得我用几个奖来评论。好，等一会咱们会场每人一块。我觉得我们这个阶段这几个发言人都讲的很好，而且没有太老的，都是比较年轻，也就是说我们环境法学界的新锐。让我评，我们可以评几个奖，咱们没有经过投票让我自己来决定的，第一个发言人，我觉得可以凭一个最佳研究方法奖。他把一个研究方法，然后引入到了它的环境损害赔偿的磋商制度当中，因为明确的是用了一个双阶结构造的这样的一个方法。第二个，要不要得奖？我觉得第二个也要得奖，第二个是施志源应该得一个最佳困难问题意识奖，研究NGO参与突发信息事件的公开，这确实是一个难题。你要出主意出错了，要不然NGO就给抓起来。要不然政府就不听你了，所以你要研究好的话就是既能NGO又能参与这种信息公开，但是又不被抓起来，这是很不容易的。所以我觉得你提出了一个最困难的问题，这是困难问题意识奖。第三个就是戈华清教授。那我觉得可以得一个什么奖，最佳省时奖，剩下两分多钟是不是？那么第四个奖莫张勤，我觉得也可以得一个奖，叫最佳建议奖，你看在这里头所有的讲演当中，她提的建议是最多的，所以我觉得应该有一个最佳建议奖。最后王彬也要得奖，你别看王彬，其实他说他磕巴，实际上不太会说话，你知道吧？然后实际上他脑子里很有东西的，因为它参与的国家的这些东西很多，信息也很多，今天给咱们提供的排污许可证提出来的，这些问题每一个问题都值得写一篇大的论文，你知道吧？所以如他给你提出了这些问题，就让我们受到了很多启发，所以我们应该给他一个什么奖？最佳信息奖，是吧？那么你看我们这几个发言人都可以得奖，今天还给的糖果比较多，每个人可以得奖，可以拿五块，所以我评论就通过这个奖来评论了。下面我们就该讨论了，准备好话筒，然后我们的讨论既可以针对我们这一阶段发言人的问题，他讲的你觉得不明，一般的问题都是针对人家讲的里头不明白的地方，或者是有缺陷的地方来提问题，这样才能引起争论。他认为他讲的对，你说你讲不对，这就可以争论了。所以在开会的时候不要害怕，甚至点名批评都是可以的。我在这儿给你主持工作肯定打不起来，再一个就是提问题的，你不要长篇大论，有的人提问题抓不住，要点讲一大堆人家不知道他提的什么问题，这也不行，所以提问题的人最多不能超过一分钟，你得把你的问题提清楚，要不然你干脆就别提了，就坐下，你说我就评论这个一分钟就算了，所以要这样回答问题当然也要尽量的简练，现在开始。我觉得提问题是最能表现你的智慧的地方。

  （简报内容根据现场录音整理成稿，未经发言人审核，若有疏漏，敬请谅解。具体勘误与会务组联系。）

  【审定】刘爱良，陈勇

  【记录整理】齐薇，陈鹄，何晓健，肖和龙，周圣佑，尤婷，彭丽娟，张小丽，张乐茹，刘娟伶，黄霁昢，邱若莲，丁莎，雷丰铭，秦赞谨，何燕，卢志文，刘智勇，胡词敏，梁杰等

  声明

  本网站刊载的所有内容，包括文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等均在网上搜集。

  原作者如不愿意在本网站刊登其内容，请及时通知本站，予以删除。在此，特向原作者和机构致谢!