时间:2020-08-21 来源: 责任编辑:秘书处
一、杨丽娟等:《完善区域生态修复制度对策研究——以生态正义理论为视角》
二、王江等:《生态意识:规范解构、价值缕析与养成路径》
三、周骁然:《区域化、多元化与合作化:论我国环境标准体系结构的优化》
四、孙淑芬:《整体性治理长江流域生态环境保护的法治化研究》
五、吕志祥等:《长江流域生态环境保护法治路径论析》
六、王者洁等:《论环渤海区域环境评价制度一体化》
七、何艳梅:《流域环境管理法律体制变革探索》
八、李冰强:《流域生态修复与保护立法:现实困境与对策选择》
九、张宝:《环境侵权责任构成的适用争议及其消解》
十、陈思宇:《碳排放权交易中的行政“黑名单”制度研究》
分议题一:流域(区域)环境法基础理论
主持人:高利红(中南财经政法大学教授)
分会场的主题是流域或者区域环境法治理论,这个既是应用性的也是理论性的并且是理论性很强的,具体到流域或者区域。非常荣幸根据会议的安排由我做今天上午八点半到十点分会场的主持人,我是中南财经政法大学的高利红,也是我们学会的资深会员。从成立之初到现在每年都来参加会议,沿袭时间点,我们上午的发言总共有五个,分别是东北大学的毛庆波,他的合作导师杨丽娟教授也在这里,请毛庆波来发言。第二是王江和杨静,发言人是王江,王教授现在在另外一个会场。第三是周骁然,西南政法大学的教授,我们是老相识了,他在其他会议上做我的主持人,今天是我有幸做他的主持人。第四是孙淑芬,天津大学法学院的讲师。第五是吕志祥教授。每位发言人的发言时间是十分钟,你最好控制在八分钟。当八分钟的时候我就会给你一个提示,我坐在下面我会给提示,收到提示后尽快结束。五位发言人发言完了之后,有40分钟的自由发言,讨论时间。下面有请第一位发言人毛庆波,发言的题目是完善区域生态修复制度对策研究——以生态正义理论为视角,有请。
杨丽娟等(东北大学教授):完善区域生态修复制度对策研究——以生态正义理论为视角
我是毛庆波,来自东北大学,我今天给大家分享的题目是完善生态区域修复。首先讲一下选这个题材的原因,为什么在区域环境治理的范围内选择生态修复?为什么要选择以生态正义视角为区域环境治理做一个理论支撑?第一,选择生态修复的原因,一是生态修复是环境保护工作中必不可少的一个环节。二是它也是生态环境保护工作中一个容易被忽视的环节。因为在我国生态环境保护工作中,在具体的污染治理的环境保护工作中,它容易把侧重点放在污染治理与纠纷解决这两个方面,主要是消除环境利用主体对环境的污染和对受损害者的利益赔偿。侧重于这两个方面就容易忽视掉在环境污染治理过后如何把生态环境恢复到原来的一个状态。第二,选择正义理论的原因,一是我认为生态修复这个关系不是一个单一的关系,不像污染治理那样涉及到的是环境利用行为主体,也就是说污染者与被被污染者之间两者的关系。二是生态环境的地位。从人类中心主义到环境中心主义演变的过程来看,我们原来似乎把生态环境的地位提高了,至少提高到和人类相平等的地位。因为习近平总书记也说,要像对待生命一样对待生态环境。其实我认为我们还是没有把环境放在一个更高的位置。因为人在主张生态环境保护工作这个过程中,人是把自己放到了一个主导的位置,是人去治理环境是人去保护管理。基于这种工作模式,我们人就形成了这样一种观念,是我们人类让环境变得更好,是我们人类去治理环境,这样还是没有把环境放在一个至少与人类平等的位置。所以说我主张就是要把生态放在一个优先的地位,把环境放在一个至少与人类平等或者比人类更高的一个地位上。我们人类在治理环境工作过程中不能是把环境是适应经济发展的目标,要当作是我们人类对环境产生的一个敬畏之心,或者说对我们人类利用环境的行为是一种赎罪的观念,所以说我选择生态正义理论为视角。
下面介绍一下文章的内容,一共分为四个部分。第一部分是区域生态修复生态正义理论概述;第二部分是区域生态修复的现状;第三部分是我国区域生态修复存在的问题;第四部分是建议。第一部分,在区域生态修复与生态正义理论中有三个内容,主要是区域生态修复的概念,还有一个是生态正义的内涵,再一个就是二者关系。关于区域生态修复的概念区域生态修复概念界定为Ecological Restoration,它是90年代被我国学者引入中国来。中国学者也对它有不同的理解,比如说有的学者就主张把这个单词翻译为生态修复,他是这样定义的,人工条件下对生态受损的受破坏的生态文明进行恢复和重整,使其适应社会经济发展的过程。那么我认为首先定义是不合适的,因为他的目标定位错误,定位不合适,他的目标是将生态修复定位定义为一个适应经济社会发展的过程,那么它就是没有把环境提高到一个合理的位置,所以目前比较通行的是国际方面国际生态修复学会给出的定义,生态修复是协助一个已经退化的受损伤的环境或者遭受破坏的生态环境修复的过程。这是对概念的提升。关于生态正义的内涵,主要就是三个方面,它包括代内正义、代际正义,种际正义。代内正义就是说我们人类在利用环境的过程中,在我们同一代人之间,人与人之间享有的环境权利是一样的,享用环境资源的机会是平等的。第二个是代际正义,就是当代人与后代人之间,当代人在利用环境的过程中要保持环境可持续发展,使后代人也有永续利用环境的机会。第三种际争议,就是在同一个区域内同一个水平上,我们人和其他物种之间的正义,共同享有平等享有环境利用的正义关系。二者关系就是生态正义理论为区域生态修复制度提供了理论来源,为区域生态修复工作提供了一个指导原则。第二个部分,我国区域生态修复制度修复的现状,一是从立法上看,二是从实践情况上看。从国内立法上看,主要是体现在环境基本法、单行法律、地方性法规这几个方面。比如说《环境保护法》第32条明确指出了生态修复制度的概念,单行法律《水污染防治法》第8条,《水土保障法》第四章等都规定了生态修复制度原则或者内容。地方性法规规定的生态修复更加具有针对性,因为地方根据地域特色来制定生态修复工作方案,更加合理。比如说包头市《城市修复生态修复工作方案》,常州市小流域生态修复与可持续发展试点工程。从实践情况上来看,最典型的例子就是辽宁省阜新市矿区生态环境修复治理。阜新是一个有着百年历史的老矿区,而且它的开放方式是采取露天开放的方式,对矿产资源进行开发利用,对环境的破坏也是非常大的。阜新在生态环境问题发生之后,通过土地复垦、资源二次利用,水土保持、重建工作,使生态环境恢复到一个良好的状态。这两个图片就是一个治理前和治理后的一个对比,效果非常显著。第三部分,我国区域生态修复存在的问题。它主要包括四个方面,第一是立法存在缺陷,立法存在缺陷的就体现在两个方面,一个是目的不明确,体系不完整。首先在立法上,把侧重点放在了污染治理方面,没有建立一个完整的生态修复制度;然后体系不完整,关于生态修复的立法,它分散在其他的法律法规中,从中央到地方没有统一起来。第二是生态修复工作不合理,现行法规定忽视了生态系统的整体性与统一性。比如说在重污染的地区,对污染的治理与受影响的受污染较小的地区之间的不平等,忽视了统一性。整体性方面,他在生态修复治理的过程中,没有把环境要素作为一个整体的生态系统来看,比如说在治理水污染的时候,只考虑到了水质状况,而没考虑到经过水污染渗透到地下之后,土壤状况的治理的整体性。第三是责任机制不完善:管理体制不完备、法律责任不明确。第四是配套制度不健全:公众参与途径少、生态修复成本大。第四部分,完善区域生态修复制度的建议。提出了四个建议,第一制定专门的区域生态修复法律,以生态正义的理论指导,包括代际正义、代内正义、种际正义三个内涵来对生态修复工作进行指导。以地方实践推动全国性立法,区域生态修复过程中区域是比较有优势的,因为更能够针对自己当地的区域环境,制定合理的工作方案。如果区域立法比较多的话,就能够推动全国性立法。第二完善区域生态修复责任机制,明确责任承担的范围。比如在生态赔偿之后,再承担一个生态修复的责任,明确责任主体。一个地方生态环境破坏之后,它不仅仅是污染者的责任,还有当地政府的责任,还有我们当地居民的责任,因为环境是一个公共资源,每个人在利用的过程中都会产生一定的污染,都要负一定的责任。第三制定合理的生态修复工作方案。以生态正义为前提,因地制宜,相关部门联动执法,比如说环保部门与政府的执法部门联动执法这么一个工作机制。第四建立健全配套机制,保障充足的生态修复金,确保公众参与,利用环境科学技术手段来对当地的生态环境进行一个测量,然后根据测量制定合理的修复方案。这是我报告的内容,谢谢大家。
主持人:有请重庆大学法学院王江教授,发言的题目是生态意识:规范解构、价值缕析与养成路径。
王江等(重庆大学副教授):生态意识:规范解构、价值缕析与养成路径
我给大家简单的汇报一下,就是为什么会我选这个,个人的观察和理解以及多年的思考,得出的结论还很不成熟,就是为什么我们的法律制度越来越多,包括昨天开会,今天的发言不断的在强调要完善立法,难道诸位看到的立法中的一些问题,在形成草案的时候,在审议的时候大家都没发现吗?我觉得不竟然。那么不断的强调立法其实实质就是既希望通过他们的方式来达到某种社会的效果,但这种情况就立法中心主义和万能主义的这种研究的范畴,个人认为是有问题的,2017年的诺贝尔经济学奖的获得者提出一个有限理性理论,这给我很大的启发。有些时候更多的还是要靠意识,虽然这个很抽象很虚,但实际上如果它能成为你的根深蒂固的观念的话,在一定程度上是会影响你的行为。在做出抉择的时候,不管是个体,还是个体组织,比如说特别是政府,如果能建立一个比较好的生态意识的话,做出他的选择的时候,可能会表现出更有利于我们社会实施效果的一种理性。那么这种理性是什么呢?在生态文明时代,我觉得理性就可以把它归纳为叫生态理性。
简单的给大家汇报一下三个基本的观点,一个就是生态文明体系的构建,暗含着生态意识的要求。第二个就是生态文明体系的构建,有赖于生态意识的养成。如果没有这个全社会,特别是政府生态意识养成的话,那么生态文明的建设可以说是不容乐观,也许可以通过短期的或者其他的法律之外的一些因素施加的强大压力促使短期的效果有所提高和改善,但不可以形成一个长效的机制。根据我们全国环保会议的一个提炼,生态文明体系包括生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系。第三个基本观点是生态法制的完善,为生态意识的养成也提供了一个外部的约束。而生态宣传和生态教育是生态意识养成的内部交换方案。
关于生态意识介绍有四个共识,一个是生态意识,它是人类社会发展一定阶段的产物,特别是我们在强调社会的进步,尤其是西方国家已经取得进步,以及中国目前所能达到的社会发展的程度和高度来看的话,似乎我们一下就从公用民主向后现代的觉醒也提供了这样一个背景和土壤,就是我们这个社会确实到了生态意识应该要牢固树立并并占据社会意识的主流的这么一个阶段。第二个就是生态意识,它是人类对环境污染和生态破坏现象认识和反映,这个认识和反映它是一个曲折的过程。第三个是生态意识,是人类对自身活动的深刻反思。对自身行为的反思,特别是对于我们以长期以来形成的这种发展观念、行为的选择,对社会对生态造成影响,对这种行为模式进行反思的基础上形成的。第四个是生态意识,它是一种寻求人与自然之间的和谐,促进社会可持续发展的思想情感和认知态度。情感上,诸位都是研究学习环境法学的,如果你们离开房间的时候还开着灯,你就要讲我们要进行环境保护,我觉得这个说法自己都不太相信,也不太现实。
生态意识来源于什么?来源于我们给他找一个出处,或者叫理论的支撑,否则的话就证不起来。大概是这三个方面,一个是必须要说的,不得不说的从马克思主义生态观中提取的科学内容,我们把它证成就可以了,尽量让他逻辑周延。第二个就是中国的传统文化中汲取的丰富养分。第三个是就从我们目前已经在开展的生态文明建设实践中,总结了一个鲜活的经验,就是需要具有法治意识和生态意识的人的积极回应。
生态意识五个方面的价值:一,生态意识之于生态文化体系;二,生态意识之于生态经济体系;三,生态意识之于目标责任体系——政府必须养成生态意识,实现抽象行政行为和具体行政行为的全覆盖;四,生态意识之于生态文明制度体系;五,生态意识之于生态安全体系——将环境风险意识和安全意识纳入生态意识的范畴,融入生态环境保护和国家经济发展的全过程,构建系统严密的生态安全防范体系。
生态意识的养成路径,分三个方式,一是依赖于法治,这个又容易形成一种逻辑上的不能自洽,因为法治的话不管是抽象的还是具体的,包括广义上的环境法也涵盖在里面,这样的法治需要我们把践行的以环境保护法为主体核心的整个的法律体系做一个系统的梳理,破除他的碎片化分散化的状况,至少大家要形成一个合力,一个向心力,这是一种他律的方式形成生态意识。二是生态宣传,生态意识养成暂时不能实现的话,那么我们可以通过持续的这种环境的营造,通过舆论的引导,可以有助于它尽快的形成,或者更高效地形成生态意识。三是很重要的生态教育。我注意到我们学界对于生态教育方面的研究有一些,但是还不够充分,特别是要通过教育形成内心的教化,人的自然属性都是这样,都是空白的,出生是空白,第一信任的人,第一教育主体就是他的父母,然后就是学校。当然还会还有一些社会性的一些教育体系,但是如果我们没有形成一个类型教化、不能形成一个自律的话,那么生态意识的养成也是无从谈起的。其中我个人认为这三个养成路径,第一是我们都在做;第二是短期在做或者说一种阶段性的行为,阶段性的状态;而第三种是我们包括诸位在内的人,应该坚守,并以自己的行为言行而引导,影响周围的人。我的老师黄锡生教授当时说过一句话,你研究环境法,以环境讲环境保护,用你自己的行为,如果你上课一次有50个学生,影响到你的50个学生,这50个学生再影响她周围的人,这样形成一个圈子,一个环。当然这是一片胡言乱语,浪费了大家时间,抱歉。
主持人:谢谢王江教授的精彩的发言,虽然感觉他谈得不是特别自信,实际上他讲了一个非常大的问题。今天没有安排与谈人,我这个主持人稍微说两句,包括前面的毛庆波同学的发言,也是从正义的角度来理解。很有感触第一点是我们的环境法的发展已经到了一个新的阶段,以前我们更多的是考虑污染治理,后来我们开始考虑资源的保护,到现在我们已经开始考虑人和环境之间的正义,考虑我们自己的意识是一个什么样的状态,已经不仅仅是单纯的法律,像王江教授讲的外在的他律,希望能够人和自然的这种和谐从外在的这种法律构筑的张力之间出来,进入到内在的一种平衡和和谐的状态。如果这样讲的话,是不是跟法律就没有关系了?不是的。我认为这恰恰是法律可以琢磨的地方也是环境法即将要到达的一个新的阶段,那就是我们会通过对于人和自然的内在的这种需求的调动的这一部分的规范的确立,从而让人和环境之间的关系真正和谐起来,比如说我们可能会发展到另一个环境教育法,现在我们没有环境教育法,我们目前忙着在治理污染,在保护资源,昨天下午还论证了一下午的森林法的修改,仍然可以看到大量的产业化倾向,依然是想从林业里面赚更多的钱,但是未来我们的这种需求就会松弛下来,对于环境的这种资源获取的要求会松弛下来,进入到一个新的阶段,能够跟环境之间建立更多的精神的心灵的这种交流,而且我相信下一个阶段应该为期不会很远了,像环境教育法,这样以环境教育法为代表的这类新的立法阶段将会到来。所以讲说养成生态意识,他也不是单纯的没有法律功能。我们都是学法律的,法律人有一个非常狂妄的想法,法律之外是没有生存空间的。所有的秩序,你的所有的活动,其实法律都已经考虑过了,只是给了你这个空间,让你在这个空间里面自主的活动。即便是你认为你自由的地方,也是法律已经构筑了自由交给你的。所以假如从这个意义上来说,我们下一个阶段,从正义的角度也是人的需要,其实讲生态正义讲环境正义,是环境给我们提出这个需要吗?不是,是人自己的需要,人要求种际正义、代际正义,人的生态意识到了一个阶段之后,你必然要求和环境建立一种很良性的内在和谐的幸福状态。中国人对这个问题是最有感触的,。我们中国有世界上唯一的其他任何民族都没有的学问,叫做风水学。因为我们要跟环境风水气高度契合起来,我们才能够从中间找到幸福感,这种心灵的契合,是我们必然的要求。前面两位的发言,非常有见地,也很有前瞻性。下面有请第三位发言人周骁然,西南政法大学,发言题目是区域化、多元化与合作化:论我国环境标准体系结构的优化。
周骁然(西南政法大学):区域化、多元化与合作化:论我国环境标准体系结构的优化
谢谢高老师。今天给大家汇报的题目是区域化、多元化与合作化:论我国环境标准体系结构的优化。这篇论文是我博士论文的一个组成部分,在写作修改的过程当中,也非常感谢我的导师的悉心的指导。那么接着刚才高老师所说的这样的话,就是我们环境法所孜孜不倦所追求的这样一种状态,是来自于人类社会和生态环境的和谐共生,一种内心的认同和认可。刚才王江老师从意识方面来讨论的,怎么来认可我们的这样一种状态?怎么去寻求这样的一种方式?我们就从技术的角度来看一下,我们应该怎么来做。从学习环境法的角度当中,翻开每一本环境法教材,都会有一个很明显在论述环境法特征的过程当中有一个科技性。那么为什么要谈科技性?为什么其他的法律不谈科技性环境法要谈科技性?就是因为我们的目标是实现人与自然的和谐发展。那人与自然的和谐发展的一个基本的前提,就是要尊重自然生态的规律。自然生态的规律如何与人的行为规范相结合,在我们环境法律制度当中给出了一个答案,就是环境标准。环境标准在我看来事实上就是用技术符号或者是科学规律所表达出来的这样一个自然生态规律衔接上以人的行为为约束对象的权利义务的法律规范的一个桥梁。换言之,就是环境法能够实现人与自然和谐共生的一个核心的衔接性的桥梁。这也是当时为什么我选择环境标准法律制度作为我博士论文选题的这样一个重要的原因。今天给大家汇报的题目是其中一部分就是体系结构的优化。这一部分的初衷是在于国家的环境标准体制。首先是标准规范的大概的情况,规范事实上是分散在标准化法律体系和环境保护法律体系当中的,环境保护法在不断发展的过程当中,事实上只在环境保护法的体系当中确立了两大强制性环境标准,也就是质量标准和污染物排放标准。而其他的推荐性标准,比如说监测方法标准、基础标准,这些是在环境标准管理办法当中延伸出来的。而环境标准体系,又受到了标准化法律体系的影响。就像最早的强制性标准和推荐性标准的区分是来自于标准化法,然后国家标准、行业标准,地方标准、企业标准等等,这样的划分是来自于标准化法体系。正值去年11月份,标准化法又经历了一次修改,标准化工作又进上了一个新的历程,它展现出一种特性。第一个是标准化法当中的标准体系,它显得更加的多元,使社会更多地参与进去,现在有了团体标准。然后伴随着地方立法的改革,地方立法权下到了设区的市,标准在标准化法修改的过程当中,地方标准从原来的省级标准,同时也下放到了设区的市一级行政区域之级别。在这样一个体系下,我就开始思考一个问题,就是环境标准体系如何与现在标准化法体系进行一个衔接。经过梳理之后,标准化法修改以前现有的环境标准大致的体系,基本上可以分为我称之为三级五类,两类型。所谓三级就是从层级上分为三种,国家环境标准、地方环境标准、环境保护总局标准就是所谓的行业环境标准。而类型就是每一本环境法的教材里面都会谈到两大强制性标准和三大推荐性标准,两大强制性标准包括质量标准和污染物排放标准,三大推荐性标准包括监测方法标准、样品标准和基础标准,这就是现阶段的环境标准体系。环境标准体系在运行的过程当中,呈现出了一个问题:一元取向。一元取向指的是什么呢?一是现有的环境标准,不管是国家的地方的,还是行业的,大家会发现所有的环境标准都是我们的公权机关制定,它就展现出公权制定的制定主体的意愿。二是区域性环境标准的一元化,现有的环境标准体系中地方环境标准指的是什么?就是专门的省一级的标准。三是标准实施方式的一元化,现有的对规则产生实质性影响两大类型的质量标准和排放标准都是强制性实施为核心的,缺少推荐性标准的自愿性引导,这就是我在梳理之后发现的三个一元的倾向。一元倾向发现之后,应该回溯到标准体系建立的过程当中,是什么原因导致了呈现出一元标准体系一元化的这样一个取向,通过对标准化法律规范和环境法律规范进行了一个分析。事实上就发现,环境标准体系之所以会产生一元化的倾向,是因为我们的环境标准体系事实上是依附于标准化法律体系,它基本的一个逻辑就是标准化法是标准体系当中的一般法,而环境法根据环境标准的这样一个特殊性进行一个特殊化的规定,但是在这样一个体系当中就呈现出一个问题,标准化法它事实上是以产品服务标准为中心的,而环境标准只是属于它的边缘地带。而环境保护法律体系当中,对于标准化的这样一个法律规范,它又是一种以零敲碎打方式,比如说在环境保护法里面明确了一下质量标准和污染物排放标准,其他的标准就涉及,而其他的标准体系又是在一个很低层级的部门规章管理办法当中呈现出来。这样的一种体系依附就使得环境标准呈现出一种一元性的特征,因为规定得很简单,很多东西他没有办法体系性的全盘性的考虑到,那只能依附于传统的标准,所以出现了这种依附性的问题。所以我们如果要想要解决这个问题,就需要去看环境标准与所依附的产品服务标准到底有什么区别?怎么样在环境标准当中体现出环境标准法律制度当中体现出环境标准的特殊性,这个就是破解一元困境的道路。为了解决这个问题,就必须认知它们两者之间的差异。首先环境标准和产品服务标准,在内部结构上存在差异,目的不同。产品服务标准是为了保证产品有安全使用性能,而环境标准更多的是一个广义上的,在更大维度上对于生态环境的安全状况,保障我们身体健康财产安全的追求。那么产品标准直接规定这个产品它达到什么性能就可以达标了,但是环境就有一个间接性,首先规范我们的行为,然后把行为约束好了,才能实现环境目标,所以根本上它们的制定目的不同。制定主体也不同,普通标准就是标准化部门制定,而环境标准就是由环境部门制定的。而规范对象一个是制造和服务提供行为,一个是环境开发利用行为,这个是他们内部的差异。外部差异事实上就是体现为一个是一般性标准,一个是特殊性标准。然后根据这两个问题去认识环境标准到底应该有一个什么样的特性,首先,由于我们环境区域是有差异的,各地所执行的环境标准也应该是有差异的。其次,环境的治理事实上是一个多元参与的过程,政府不能唱独角戏。最后,在多元治理的过程当中,政府是主导的,但是也需要大家的配合。这个就是环境标准体系的特点。而产品标准体系在演化的过程当中,呈现出一种多元化区域化灵活化的特点。所以我们最后需要就明显地感觉到我们要借鉴优势,还要自我坚守。那么他最大的一个自我坚守就是下面这一段话:产品标准主要以市场为主导,政府是一个兜底性的保障性的,以无形的手为主有形的手为辅,环境治理政府的手肯定就要比市场的首要更重要,所以它就产现出一种政府主导市场补充的这样一个特征。所以我们在实现体系化结构化的这样一个优化的过程当中,就需要首先明确他的优化目标。最终我想设计的一个就是想象中未来比较理想的这样一个体系结构,以五大类型的环境标准为基础,根据五大类型环境标准的特点来赋予它不同的层级和法律属性。第一是质量标准,因为质量标准涉及到了一定时期内国家环境治理的目标,我认为它都应该是由政府所确定,并且结合经济状况所确定的一个目标的体现,就应该是强制性的,就需要体现国家和地方。在地方当中特别所需要强调的一方面将地方标准下放到设区的市,另一方面区域性要考虑到跨行政区域、流域标准。第二是污染物排放标准,允许企业制定自己的排放标准,但是要求标准要严于国家标准,并且通过相关的奖励措施引导去执行更高的标准,获得更大的激励,这是个核心的内容,时间稍微超一点,不好意思,谢谢大家。
主持人:谢谢周骁然老师,下面有请孙淑芬老师,发言题目是整体性治理:长江流域生态环境保护的法治化研究。
孙淑芬(天津大学博士生):整体性治理长江流域生态环境保护的法治化研究
今天在这里和各位讨论我的这篇论文,题目是整体性治理:长江流域生态环境保护的法制化的研究,阐述一下这篇论文的一些写作的背景和主要的目标。
长江领域的生态环境在我们全国城市是非常高的生态性意义的,中国长江流域的生态保护,应该是作为我们全国的管理保护的重点,也是列入我们环境保护的国家的战略。但是我们在实践中也是采取了诸多的措施,来对长江流域的生态环境给予保护。但是,我们做了这么多努力,我们取得了成效,其实是与我们所付出的是不成正比的。归其原因,我们长江流域生态保护效果,会发现我们长江流域的生态保护是呈现碎片化的状态。通过分析这些碎片化现象,发现它的原因在于行政区划和单要素的治理。
为了应对碎片化现象,我所引用的是管理学的理论,叫整体性治理理论。它主要针对的是政府治理的碎片化,所以把它引入到生态环境的保护中,实现对长江流域生态环境的整体性的保护。
首先,我们来看一下长江流域的生态环境的现状,第一部分我分三个小部分,一个是水,一个是土,一个是生物,因为我们长江流域生态化主要的问题集中在这三个方面。
第一是我们的水质状况。我们对于生态环境公告2017年所显示的长江流域的水质状况,它的质性的表述叫水质良好,量性的表述是类的数据进行表述,分为一类、二类、三类、四类。但是与2016年相比,我们去对比一下,一类水机是下降了0.5,二类下降0.2,三类上升了11.9。一类水是我们经过简单的处理,我们就可以作为日常使用的水;二类水质是我们经过复杂的化学或者是物理的处理,可以当做我们的饮用水源,三类以下的水质是不可以作为的饮用水源来饮用的。所以我们可以发现,其实一类水质跟二类水质的下降就是三类水质上升了一个百分点,所以其本质上水质是呈现下降的趋势。最重要的一个是我们的饮用水水源的一个污染是非常严重的。从水质的状况来对比看我们的长江流域污染的状况,可以看到我们的重化企业是密布长江,流域内的30%的环境风险的企业,就位于饮用水水源的周边,并且它们的污染源的生产的储液集中趋势跟饮用水水源,是交替配置,所以说这也是饮用水水源的污染的一个来源。
第二是水土保持,因为经济带的生态保护状况,长江泥沙的状况,可以看出长江流域的上游地区的天然草场退化,土地沙化现象明显,横断山区森林系统石漠化的趋势难以遏制,上游水土流失的问题上严重,从中下游来看,湖泊、湿地呈现萎缩,洞庭湖、鄱阳湖的面积减少,枯水期提前。所以水土保持的治理的效果不是特别的明显。
第三是生物多样性的保护现状,长江中下游湿地生态系统是具有全球生重大意义的生物多样性优先保护区域。物种丰富,珍稀、濒危植物占全国总数的39.7%。近年来,长江水生生生物多样性指数呈现持续下降,多种珍稀物种濒临灭绝,比如中华鲟、白鳍豚等,外来有害生物入侵加剧等。
这是现状所反映的,总结长江流域环境问题特征,从表层来看,上游地区水土流失、生物多样性减少,中游地区水体污染、土壤污染,下游地区。比如上游它主要是水土的多样性的减少,中游地区主要是水的污染和土壤污染,下游地区湖泊湿地减少、水体富营养化严重。深层问题是生态系统整体功能呈现退化趋势,它无法为人类的生存和整个环境的改善提供整体的效用。究其原因,主要有两个方面,第一是经济利益与生态利益矛盾,缺乏有效的协调,但是这个矛盾是可以协调跟调和的。第二是生态环境保护的碎片化,碎片化主要从两个方面去分析。第一个是行政区划所导致的碎片化,因为长江流域横跨11个省市,行政区划各管一处,各省市只管自己的上游、中游和下游,所以在管理的过程中就会呈现只管一段,其他的不管,这就呈现了循环;第二个碎片化的表现是环境单要素的治理。环境立法也是单要素立法,水治理,土壤、大气等。然后从水来看,还会分水,水治体污染等。
针对碎片化,我所引用的是整体性治理理论。整体性治理理论,它是指政府机构,通过组织间的充分沟通合作,达成有效的协同和整合。他们彼此的政策目标是连续一致的,手段是相互强化,达到我们合作无间的去实现共同目标的治理行动。我们可以看到整体性的治理是非常契合环境保护的碎片化问题。
重要特征有一下几点,第一是它以公众为中心,治理目标是取得公共利益和责任。整体治理以公众需要和公众服务为中心,强调政府的社会管理和公共服务职能,通过协调、合作、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作,把民主价值和公共利益置于首要位置,具有“宪政”特征。第二个特征以整体性为取向,克服了碎片化管理的困境。整体治理通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构,既克服了政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病,并发挥政府的战略协作与统筹服务的作用,构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。第三个是它以综合组织为载体,修正了过度分权带来的弊端。第四个是它中式整合、写作与整体运作。
下面是第三大问题,长江流域生态环境法律保护问题分析。第一个问题是分散式立法,(1)按水、土壤、生物等环境要素进行分别立法是中国生态环境立法体系的重要特征;(2)按水资源的价值或特性进行分散立法是中国水资源环境保护立法体系的重要特征,相关立法主要有《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《渔业法》、《防洪法》和《港口法》等。第二个问题是执法体制协调性不足,虽然我们在联防联治方面做了很多的工作,但是在具体过程中,还是出现部门利益的分化和地区之间利益的冲突,导致他们在具体的实践过程中协调性不足。第三个是环境司法解决跨行政区划生态环境问题的适用性不足,环境司法在解决跨区域生态环境纠纷方面的不足主要体现在管辖权上,为此探索了集中管辖、巡回法庭、指定管辖、专门管辖等形式,在集中管辖方面,各高级人民法院结合本地区环境资源案件特点积极探索辖区内的跨行政区划、跨流域集中管辖模式。但在管辖权纠纷的处理上标准不一,缺乏顶层设计和统筹规划。且集中管辖仅解决省以下跨行政区划管辖纠纷,在跨省的管辖权纠纷上无能为力。
针对这些问题,提出以下措施,第一个是综合性的立法:主要是从制定长江法的必要性的和可行性方面分析的,自然资源、人口和经济发展的特殊性和重大意义决定长江流域综合性立法的必要性;分散性立法及割裂式管理带来的长江流域生态环境保护的碎片化亟待综合性立法的出台;长江流域综合性立法的理论和现实基础已经具备,时机成熟。第二个是执法方面,建立环境联合执法长效机制。通过建立国家层面的联合执法的权威性协调机构,环境联合执法在各地区都已经有一些实践,但是实践中各地区、各部门间的职权重叠和冲突使联合执法并不顺畅,加之地区利益间的竞争等经济因素的影响,跨行政区划的环境联合执法的长效机制难以构建。第三个是司法方面,探索设立跨行政区划的专门审判机制,跨行政区划案件管辖方面,可以积极探索设立跨行政区划的专门环境资源法院,在长江流域建立层级健全的专门法院,既能够解决管辖权的纠纷,又能够解决环境案件审判实际存在的“主客场”现象等问题。环境诉讼程序专门建设,在三大传统诉讼程序基础上,结合环境案件区域性、复杂性、专门化等特点,设置专门化程序,解决三大程序在环境案件适用中的冲突。审判人员专业化培训、专家辅助人制度缓解环境诉讼专业化问题。定期对环境资源审判人员在环境案件法律关系、证据采信及法律适用等方面进行专门化培训。
主持人:谢谢孙淑芬老师,下面有请最后一位发言人吕志祥教授,发言的题目是长江流域生态环境保护法治路径论析。
吕志祥等(兰州理工大学教授):长江流域生态环境保护法治路径论析
各位同志,我是来自理工大学法学院,欢迎各位专家。
众所周知,长江是我们的母亲河。长江问题是非常严重的。今天上午我也去看新闻说长江的水质是良好的。当然,良好到底是什么样的良好?黄河是轻度污染,长江相对还是算比较好的。那么这几天我们的吕忠梅教授,对长江做了非常深入的研究和演讲。我们也对长江做了一些研究,下面向大家简要的汇报一下。
长江的重要性是不言而喻的,我们总书记多次对长江的工作进行了指示,且今年他亲自到长江来视察工作。总书记说长江要共抓大保护、不搞大开发。能不能贯彻到将来的长江的生态环境保护和治理当中,这个是非常重要的一个问题。我想这个要法制化,我们现在是全面依法治国,刚才有位专家讲的生态意识,当然我觉得这个是更重要,我觉得生态环境,我们的法制,实际上我觉得我现在还是可以的。实际上我们现在生态环境状况到这个程度,我想更重要的是生态意识,我们身边意识中,跟我们人心理有关,人心得不到满足有关系。如果说道理,大家没有很好的生态意识,我们目前的环境还是可以的。
我从三个方面给大家汇报一下,第一个就是长江流域生态环境保护的现实境遇。第一个是自然境遇,它横跨的十几个省区市,6000多公里,180多万平方公里,6000多公里的长度,它经过了高原、丘陵、平原等等各种地形地貌,它的气候差距是非常大的。所以在这样一个非常复杂的自然情况下,长江流域生态环境保护的难度是可想而知的。
第二个方面是社会境遇,总体而言,西部地区与东部地区的贫富差距非常大。长江流域上中下游各地区社会经济发展程度和生态环境资源储量具有极大差异性,这种“贫富悬殊”必然滋生上游地区人民的发展权与中下游地区人民的环境权之间的矛盾。下游地区对上游地区的生态补偿不充分。目前安徽省全省实现了统一的流域,统一的生态补偿,是省级的单位里面的第一家。
第三个就是政策境遇。中央生态环保政策的实施难以避免遭遇地方政府的经常性干预,甚至包庇、纵容破坏流域生态环境资源的违法行为。长江流域部分流段所在地方政府往往出台一些“土政策”“土办法”,充当辖区内环境污染企业的“保护伞”“守护神”,与中央生态环保政策大相径庭甚至背道而驰,曾今一度出现环保督察执法后刚不久又死灰复燃的怪现象。
第二个大的议题是,长江流域生态环境保护的法治障碍。第一个是立法障碍:长江领域生态环境保护综合性立法不足。我国生态环境保护的综合性立法显著不足,难以适应长江经济带国家发展战略之要求;实际上的部门立法,存在部门利益法律化倾向;各部法律之间缺乏协调统一原则,仅从水资源的某一价值或特性出发,不利于流域生态环境之统筹保护;长江流域目前实施的仍然是破碎化的补偿方式,横向生态补偿机制不健全,补偿范围狭窄,缺乏长江流域生态保护的综合性立法。
第二个是执法障碍:长江流域生态环境保护执法机制不健全,我国“条块管辖”的行政管理体制下,长江流域各地方政府生态环保部门仍然处于被“双重领导”,其事权、财权等严重依附于长江流域各地方政府。故生态环保部门进行监管执法时极易受到地方政府掣肘,其监管职能和执法职能都被严重削弱。长江流域干支流所在各行政区联合执法机制缺位,其生态环保部门仅在本行政区范围内享有监管权和执法权,而整个长江流域干流涉及11个省(区、市),其支流也延伸至8个省级行政区。各地方政府间很难形成处理整个流域生态环境问题的合力,进而致使跨行政区划政府间联合执法举步维艰。
第三个是司法障碍:跨行政区划司法审判专门管辖制度缺乏。目前,就“跨行政区域管辖”而言,仅《行政诉讼法》进行了“裁量性”规定。十八届三中全会《决定》提出,“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。十八届四中全会《决定》进一步提出,最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。《行政诉讼法》已将“跨行政区域管辖”的“裁量权”授予最高人民法院。但如果生态环境案件的管辖权均由最高人民法院指定,不仅不能解决长江流域司法审判的“跨省级行政区划”问题,而且尚难以满足长江流域生态环境保护的专业化需求,也不利于长江流域环境公益诉讼的推进和环境私益诉讼“培育原告”。
第四个是守法的障碍:环境守法面临地方政府经常性的敷衍塞责。长江保护的守法,主体应该是包括政府、企业和公民。公民当然非常重要,但是最重要的是进口的企业,那么政府首先能不能守法?企业能不能守法?这是最重要的问题,政府能不能给那些政府的企业部颁发相关的一个证照,这个东西能不能做到?实际上我们在10月份,中央第四环保督查小组反馈的会上,我们看到就是说对江苏省一年的环保整改中,给予了高度的评价,同时提出的一些问题。其中包括敷衍整改、虚假整改,表面整改、伪装整改等问题。包括对环保部门与其他部门之间不合适的行为等,还是存在很多问题。
下面就是长江流域生态环境保护之法治路径。
一是立法路径:加强长江流域生态环境保护综合性立法。探索长江流域生态环境保护综合性立法路径,必须与新时代生态环境法治的具体内容和基本要求相契合。统筹长江流域生态环境保护与自然资源开发利用的相关法律制度,保证其在长江流域生态环境保护中的协调性。创新长江流域生态补偿法律机制、全面推行河长制,探索构建市场化、多元化和横向的生态补偿机制以及保障河长制运行的法治化,促进河长“治”河河“长治”。构建长江流域生态保护的专门法律制度体系,集中解决流域性复杂问题,妥善处理流域资源配置的尖锐矛盾。
二是执法路径:建立长江流域生态环境保护联合执法机制。严格落实各地方政府环境保护主体责任,有效借助生态环境保护联合执法机制,保证执法的连续性、科学性和合理性。推进长江流域生态环境保护联合执法,以长江流域各地方政府为主导、各涉水职能部门联动以及社会主体广泛参与的执法机制。推进长江流域生态环境保护联合执法,以长江流域各地方政府为主导、各涉水职能部门联动以及社会主体广泛参与的执法机制。
三是司法路径:2017年12月,最高人民法院发布了“长江流域环境资源审判十大典型案例”。案件内容涵盖了公益、私益两种诉讼类型和民事、刑事以及行政三类诉讼案件,对构建长江流域跨行政区划司法审判制度具有指导性意义。根据长江流段所在区域经济社会发展、环境保护需要和案件数量、类型等情况,“在跨行政区划法院设立环境资源专门审判庭、合议庭、审判小组或者专门化审判团队。构建跨行政区划司法审判按专门管辖制度。充分体现并“实现环境民事公益诉讼与私益诉讼在保障公众环境权益方面的有机衔接”。因公众环境权具有公益和私益双重属性,所以,不仅要在环境公益诉讼中适当扩大原告主体范围,准许有关组织和公民作为原告有效提起环境公益诉讼,而且在环境私益诉讼中也要保证社会组织能够作为第三人基于公益目的独立行使请求权。
四是守法路径:强化环保督察执法推进环境守法新常态。环境守法主体主要包括政府、企业和公民。探索长江流域生态环境保护守法路径,应当加强环保督察。环保督察不仅要“督企”,而且还要“督政”,政府对待企业环境违法必须要有“壮士断腕“的决心和勇气,做到零容忍。环保督察执法,既要重视末端治理、过程控制,更要重视源头预防。环保督察执法过程中,还需做好社会动员工作,真正做到“谁执法,谁普法”,进而创造全社会环境守法的浓厚氛围。
分议题二:流域(区域)环境法基本制度
主持人:杜群(武汉大学教授)
各位代表,大家好!我们今天按照分议题的发言顺序进行发言,现在有请第一位人发言王者洁老师,她演讲的题目是论环渤海区域环境影响评价制度一体化。
王者洁等(天津工业大学教授):论环渤海区域环境评价制度一体化
早上好,我是天津工业大学法学院王者洁,感谢主持人给予发言机会,我汇报的题目是论环渤海区域环境影响评价制度一体化。环渤海区域环境影响评价联合规章的制定,环境影响评价乃至从源头消除引发区域环境风险的一种制度设计,因此环渤海区域环境治理的一体化应当从这一视角对相关制度予以关注。文章从三个方面予以阐释:
文章的第一部分是环渤海区域环境影响评价制度的现状及问题。第一,首先分析的是黄渤海区环评立法的现状。就环渤海区域而言,在法律这一层级有环境影响评价法,行政法规的层级有规划环境影响评价条例、建设项目环境保护管理条例,部门规章这一层级有建设项目环境影响,影响后评价管理办法、建设项目环境影响评价技术指导总纲以及环境影响评价技术政策上的规定,此外,在规章这一层级上,尚有各省、自治区、直辖市自行制定的地方政府规章。目前以环境影响评价法为基础的中央层级的法律、行政法规和部门规章,以及地方政府规章的二级立法构架尚不能有效对应环渤海区域特有的环境问题。
第二是环渤海区域环评立法存在的问题。首先中央层级的立法立足于全国普遍存在的问题,并不能准确地解决环渤海区域内特有的环境问题,同时也很难用一部法律平衡各个地区的利益冲突问题,由此给环境影响评价法的适用带来挑战!其实,地方层次的立法呢存在着自己的活跃薄弱性,而且大多仅考虑本地经济发展和环境利益,不能从区域发展的全局角度率及环渤海区域的整体环境利益。由于宪法和立法法并未明确地方享有立法的自主权和立法优先权,从而压缩了地方立法的这个空间,也影响了地方立法的积极性,因此目前黄渤海各个地区出台的以环评相关的规范仅有30例,有鉴于此,如何在现行宪法以及立法法的框架和法律体系之下,使环渤海区域环境影响评价和治理一体化获得制度上的效力,成为当下环渤海地区环评立法面临解决的问题。文章的第二部分是欧盟环境影响评价立法体系的借鉴与启示。当下欧盟现行的环评立法体系,为环渤海地区提供了一个可供研究的范本。先看一下欧盟的环评二元立法体系,欧盟以及成员国的环评立法体系,包括欧盟和成员国两个层级的立法,在欧盟这一层级的立法上包括四个组成部分,一是欧盟的宪法条约,这是欧盟法律体系中最高位阶的法律,包括欧盟基础条约中关于环境保护和环境影响评价的部分。二是环境总体规划,也就是一段时间内欧盟环境规划实施的纲领。三是环境影响评价的条例、指令以及决定,这是欧盟成员国最为重视的立法形式。第四个组成部分是欧盟与第三国和其他国际组织缔结的国际协定。除此之外,还有欧盟各成员国依据欧盟环评指令和环境总体规划制定的国内法这一层级的立法,从中可以发现欧盟的环评立法模式兼顾了一致性与灵活性,其一致性就体现在欧盟环评法律对于成员国环评制度的基本框架和基本原则的强制性规定上,而立法的灵活性又体现在法令又赋予成员国根据本国实际情况制定专门立法,从而能够兼顾环境保护与成员国的利益。
欧盟环评立法体系的启示对我们有三点:第一,借鉴欧盟二元环评立法模式,寻求全面稳定的区域联合立法途径,采取以区域行政为视角,而不是以地方行政为视角的区域联合立法。第二,区域联合立法是区域环境影响评价协同治理的最优选择。基于环评本身的复杂性战略性,黄渤海七省市通过平等协商缔结具有强制效力的区域联合立法,成为解决区域环境中环评实施困境的最佳方式。第三是环渤海区域环评实施应以制定区域联合立法的依据。其法律位阶是位于法律与地方性法规规章之间,适用上可借鉴欧盟环评法令直接适用以优先适用的模式。对于环渤海区域各省、自治区、直辖市上规定的事项直接适用,对于地方性法规规章相冲突的事项,区域联合立法应优先使用。据此形成以环境影响评价法为总纲,黄渤海地区联合立法以及联合立法机构和各地针对各自特殊情况制定的配套立法的三级环境影响评价立法体系。文章第三部分是环渤海区域环境影响评价联合立法的具体构想。第一,要制定环渤海区域环评联合规章,主要包括两方面的内容,一是环渤海区域环评执行性立法,这是对环境影响评价法中相关内容,通过区域联合立法的方式予以具体细化。二是环渤海区域环评创设性立法,这是当相关上位法没有具体规定或者规定不明的情况下,通过区域联合立法的方式,制定符合本地区环境治理的创新性制度。二是制定环渤海区域环评特别事项配套立法,主要也包括两方面的内容,一是联合立法机构的补充立法,也就是针对涉及环评专项领域的问题,由环渤海区域相关负责部门联合制定,二是地方立法机构的补充历法,包括各省、自治区、直辖市针对现行环境影响评价法,以及环渤海区域环境联合规章的具体操作执行的补充性立法,综上,他山之石可以攻玉,在全球化的环境问题面前,欧盟二元环环境影响评价立法体系,无疑为区域环境治理的一体化提供了可供借鉴的范本,当下区域联合立法以其兼顾区域需求,反映地方发展动态的优势,不失为探索环境影响评价制度有效实施的一条新路径。谢谢!
主持人:时间掌握的非常好,议题也非常新颖。接下来,我们每位发言人发言时间是十分钟,咱们先发言,完了以后再有一个统一交流,四十分钟的时间,大家可以把现阶段你听到的问题先记录下来,稍后交流。我想王老师带来了一个非常有意思的议题,关于环渤海环境影响评价制度的议题,尤其是提出来的区域联合立法,这里面很多问题值得讨论。接下来,我们有请下一位老师何艳梅老师。何艳梅老师是上海政法学院经济法学院的,她演讲的题目是流域环境管理法律体制变革探索,您的时间是十分钟,谢谢。
何艳梅(上海政法大学教授):流域环境管理法律体制变革探索
感谢主持人介绍,我是来自上海政法学院经济法学院的何艳梅,我今天演讲的题目是流域环境管理法律体制变革的探索。那么关于这个专题,我在研究之前信心满满,因为之前我长期研究水法,觉得自己有些心得体会。但是从书籍材料开始发现这个问题非常的复杂,我查阅了大量的材料,初稿写了四五万字,然后经过多次的压缩修改,最后成稿了这篇将近3万字的论文。我自己写的时候也非常的纠结,因为关于流域环境管理制度,包括整个体制我感觉很混乱,连带我的思路也很混乱。所以我试图把它理清楚,然后我把这篇文章提交给了会议组,没想到可以被选择发言人,非常感谢次会务组给我的发言机会,首先我把我这个专题所说的基本概念澄清一下,流域不仅仅包括水流,也包括陆地区域,它是一个复合的系统,它给人类提供各种服务,那么我们需要对流域进行适当的环境管理,就是要避免人类的各项活动,对流域资源的不当利用和生态系统破坏,促进流域可持续发展。我在研究这个问题的时候,发现不仅包括一般性的《环境保护法》《环境影响评价法》,水事四大法律——《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》,专门性流域管理法,也包括《森林法》《草原法》《渔业法》等涉及到资源利用和环境保护的全国性法律法规,还有许多地方性法规。但是我主要依据的是水事四大法律和专门的流域管理法。
其次,我的论文讨论了我国流域环境管理法律体制的演变,这个演变是我一家之言,我把它分为三个阶段。第一个阶段就是1949年新中国成立以后到1997年底防空法出台为标志,第一个阶段这个阶段我们的《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》都是明确规定建立行政区域管理体制的,虽然有流域管理机构,但是法律没有明确规定流域管理机构任何的地位职能;第二阶段从1998年防洪法正式实施到2010年这一阶段,我们建立了流域管理与行政区域管理相结合的体制,这个体制首先是在防洪法中规定的。在水资源保护领域,2002年修订的《水法》建立了流域管理行政区域管理相结合的体制。但是水污染防治和水土保持仍然维持原有的行政区域管理体制,法律只是明确规定了流域管理机构有哪些职能,都是比较分散的技术性的职能,没有确定流域管理机构的具体的地位;第三个阶段就是从2011年到现在,进行的流域管理机构与政府机构的改革。流域管理机构改革主要是一些省内布局进行,跨省域也有,它的主要的特点就是强化流域管理。同时我们进行了河长制实施,还有环境监管体制改革。另外2018年到现在一直在进行的国务院与地方政府机构改革。我想这些不同改革,他们好像目的不太一样,有的时候有些南辕北辙。接下来,我有一个图表来看一下中国流域管理机构改革的一些成果,有的是跨省流域,有的省内,还有市内领域。他们都建立了一些流域管理机构,有的是一层管理机构,有的是两层的管理机构,他们也有相应的职责,但是有的职责比较大,有的小一些。比如滇池流域管理机构职责非常大,但是无论如何他们都是有明确管理依据的。
针对第三阶段我有一个自己的结论,我国流域环境管理实行以区域管理为主、流域管理为辅的体制,但是不同的领域又有区别,就是有的可能只有强调流域管理,有的只强调这个区域管理,有的是把两者结合起来,但是即使结合的话也是以区域管理为主的。在目前的管理体制之下,流域管理机构也承担一些职能,但是以基础性的咨询政策咨询性的职能为主。近些年来进行的流域管理机构改革,特别是在省内、市内的小流域设立和运作的流域管理机构,在一定程度上突破了区域管理为主、流域管理为辅的体制,流域管理机构的职能有所加强,流域综合管理的趋势有所强化,但是机构改革的成效受到流域水资源特点、生态环境状况、政治制度、管理体制等多方面因素的影响和制约。由于受制于多方面因素的影响,那么我们流域管理和区域管理到底怎么有效的结合?然而,某些政策和改革措施之间,比如河长制的实施与流域管理机构的改革之间缺乏有机统筹,致使流域管理机构与区域管理部门之间缺乏有效的衔接和配合,甚至发生“反作用”,使人们产生南辕北辙之困惑。因此,我认为现行管理体制仍然存在许多缺陷,“流域管理与区域管理有机结合”的系统管理体制还远远没有形成。
接下来我会详细讨论一下流域环境管理体制的缺陷,我把它总结为三个方面,第一个是分散化甚至碎片化,由于缺乏系统决策、统一立法、综合规划和集中管理,我国流域环境管理体制高度分散化甚至碎片化,表现在立法分散、部门分散、职能分散、制度分散等很多方面。
第二个是行政化。表现在立法行政化、管理部门行政化、管理方式行政化等,导致区域管理与流域管理之间缺乏协同性和整体性。管理体制的分散化和行政化导致其粗放化和非科学性,表现在立法粗放、职能配置粗放、管理目标粗放、管理制度粗放等多个方面。
我觉得我们对每一方面都有详细分析讨论,但是我们也可以把我们的视野放宽一点,来看看国外流域环境管理体制,他们有什么特点,对我们有什么借鉴。我觉得国外流域环境管理体制,可以概括为三个方面:集中化、综合化和精细化。集中化就是不同国家由于其流域特点、政治经济制度、文化传统等的区别,实行不同的流域环境管理体制,比如美国的流域管理与区域管理相结合的体制,英国和法国的流域管理体制,日本的区域多部门协作的管理体制等。但是不论采取何种管理体制,都开始走向集中管理,体现在立法集中、管理部门集中、职能集中等多方面;第二个是综合化。发达国家不论是流域管理体制、区域管理体制,还是两者相结合的体制,都体现出综合化的特点和趋势,表现在管理职能、管理制度、管理方式等各方面;第三个精细化主要体现在立法精细、部门分工协作精细等方面。
考察国外流域管理机构,我觉得的国内与其差距还是比较大的。国外流域环境管理机构,不同的国家有各自的管理机构,它们各自的职责有明确的法律依据,有些管理机构权力大,有些权力小一些。但是总体而言,他们这些流域管理机构基本上都是有享有行政权力的。最后我谈一谈如何健全我国流域环境管理法律体制,谈一下我自己的一些粗浅的设想和建议。
目前我国现行流域环境管理法律体制的诸多缺陷,造成流域管理的低效甚至失效,无法满足流域水安全、生态安全等的需要。为了显著提高流域环境质量,防范流域环境风险,我国需要继续进行强制性制度变迁,由中央政策和国家立法的强制力来推动流域管理法律体制的健全和完善。首先,要明确总体的方向和基本原则。遵循系统论、府际关系理论和合作博弈论,树立“山水林田湖生命共同体”的系统观念,充分考量我国政治体制、历史传统、制度现实和流域状况,适当借鉴国外成功经验,从管理行政化、分散化、粗放化走向集中化、综合化、精细化。接下来遵循以下原则:一是绿色原则。坚持生态优先的理念,实现流域环境管理从传统的“后果控制型立法”向“风险预防型立法”的升级。二是协同原则。需要立法协同、部门协同、制度协同、社会协同等多方面的协调合作。三是开放原则。首先是信息开放和共享,其次多元共治。四是渐进原则。综合管理的制度变迁需要循序渐进地展开,不能以激进手段一步到位。
二是强化流域管理立法。首先是全国性水事立法的整合和协同。二是健全流域管理体制。协同就是以水法为基础来整合其他水事司法,另外健全流域环境管理体制。还有就是优化流域管理机制。包括目标管理、规划管理、监测管理、信息管理、市场管理、社会管理机制等。比如在目标管理方面,构建水体健康目标、污染控制目标、生态保护目标和资源利用目标等目标管理体系,其次,跨省流域也需要一些综合性的立法,建议跨省流域由全国人大常委会统一立法,或者借鉴《太湖流域管理条例》实行“一域一法”。另外,小流域也需要进行综合性立法。
三是健全流域环境管理的体制,总体设想就是建议管理体制“模式不变,主次有别”。仍然采用流域管理与区域管理相结合的管理体制,但是可以区分实际情况主次有别:全国一级由中央政府或职能部门集中或协同管理;流域一级和省级以流域管理为主、区域管理为辅;市、县一级则结合河长制的完善,实行区域多部门协同管理。另外,建议针对跨省流域和省级(跨地市级)重要流域,都设立流域管理机构,并构建以流域管理为主、区域管理为辅的管理体制。在流域管理机构内部,可以采用流域委员会、流域管理局的双重模式或流域管理局的单一模式。建议借鉴法国的经验,实行双重模式,将决策权、执行权和监督权分开,流域委员会享有决策权和监督权,流域管理局则享有行政执行权。因为“如果同时拥有制定法规、执法权、监督权三项职能,会导致控制能力的弱化和监督权的虚化”。
最后是我的总体结论。我们应当遵循系统论、府际关系理论和合作博弈论,充分考量我国政治制度、历史传统、制度现实和流域状况,适当借鉴国外流域环境管理体制集中化、综合化和精细化的成功经验,明确流域环境管理体制改革的总体方向,遵循绿色原则、协同原则、开放原则和激进原则,通过整合水事立法、强化流域综合管理立法、改革流域管理机构、优化管理机制、运用市场调整手段、重视社会治理力量等,对流域环境管理体制进行健全和完善。建议在国务院和地方政府机构改革的框架下,仍然采用流域管理与区域管理相结合的管理体制,但是可以区分实际情况主次有别。
好,谢谢大家!请大家批评指教!
主持人:论文非常全面,也比较深入细致,分析了流域管理体制问题,尤其我觉得从流域环境管理法律体制的演变开始梳理,她有自己的时代判断标准,也有一些归纳,那么在这里面提出的一些对策,当然它是基于一个比较法的研究提出的对策,我觉得有比较法的一个研究的支持,也可以看见我们这个年会以文会友,还是能够甄别出一些好的文章,也能看见何老师这这几年在水法领域的研究的这个成果。感谢何老师,时间也掌握得非常好。那我们有请接下来一位是李冰强老师,他的题目是流域生态修复与保护立法:现实困境与对策选择。
李冰强(山西大学副教授):流域生态修复与保护立法:现实困境与对策选择
跟大家报告的题目是流域生态修复与保护立法的若干问题。感谢大会提供这样一个机会。为什么说这个题目呢?也是因为昨天在大会上有位老师讲到就是法学的,尤其是环境法参与地方立法,这可能是我们将来重要的方式。尤其是在这两年特别是国家授予立法法授予地方立法设区的市地方立法权以后,很多设区的市都有立法权。立法其中一个重要的方面就是环境保护,所以我也是在山西大学参与山西省包括科研室很多的与环境保护的地方立法,其中有那么几项是关于流域有关的,一个是2017年就是山西省人大制定通过的一个叫《山西省汾河流域生态修复与保护条例》,昨天讲长江法是国家母亲,那么汾河是我们山西的母亲河也非常重要,但是近些年汾河也是整个污染包括水量都大量的减少,所以省里头也是确定最后要保护这样的,所以确定制定这样的条例。那么在这个条例制定过程中我参与立法的论证。然后另外第二个就是在忻州市在我们山西省的一个地级市,它制定的一个叫《汾河流域生态修复与保护条例》,现在忻州市人大没有通过,那么这个条例是我们直接参与起草的这样一个条例,底下两个就是太原市的制定的一个叫泉域,这个可能在全国还是比较少的,就是咱们河流它有个汇水的区域,那么泉水它也是有一个汇水的区域,太原市咱们有一个蓝老泉,所以我们当时但是这个泉现在已经出不来了,泉水的水面是低于地表很多,那么通过这些年的保护,水位每年在逐步的上升,但是现在还不能够自然流出,所以也是通过立法来想保护这样一个水资源,所以制定《泉域水资源保护条例》,那么在这些立法过程中有这样一些感受,在立法中存在的一些问题,至少让我感觉和环境法的很多的理念或者一些做法有一些差异或者一些变化或者一些出入。我在汇报的内容里大概就是结合我自己参与的立法来谈五个方面的感受:第一个关于法的立法目的设定;第二是立法的内容应该有哪些;第三个就是立法中涉及到主体有哪些,主体的选择;第四个就是流域生态修复与保护,他应该采取的手段和措施怎么去选择;第五个就是它的保障措施。那么这是五个方面的内容,给大家做一个总体的介绍。第一个关于它的立法目的,立法目的它一般是立法者想通过制定这样一部法律,不管是法律还是地方性法规,还是规章他想要实现的目标或者想要达到的效果,那么它反映了立法者对一定的价值目标的一种追求和向往。流域生态修复与保护,我从性质上把它界定它应该属于环境法的范畴,那么环境法它的立法目的对他来讲主要就是要恢复流域,原来受到破坏的生态,实现流域生态环境的整体的好转,那么这是由于生态修复保护立法目的的一种确定,但是现实的情况就是在我们我参与的这两个立法中都有这样一个倾向,在我们立法过程中直接就是说省里头领导当时确定要制定这部法,制定其中一个的目的就是要解决扶贫的问题,那么每一个省市也是不一样的,在山西我们一共是119个县,其中有58个是贫困县,其中36个是国家级,国家国定的一个贫困县,整个也算是老少边区,所以他们就想通过这部立法来解决流域中有些贫困户怎么去脱贫的问题,特别是习总书记讲到2020年在我们国家要实现整体脱贫,我们这两天也是在参与山西省的一个脱贫攻坚计划评估,实施一个评估的工作,这里头就是每一个地方市县感觉压力都非常大,怎么来实现脱贫?那么他们其中一个就是想怎么通过流域生态修复与保护来保护它,通过比如植树造林各个方面来通过这种方式,不光是要保护环境,它同时还要实现这样的经济目的。我当时就有这样一个感受,就是说对立法目的的认识至少是和实践部门是不一样的,咱们环境法的立法目的就是要保护环境,解决环境问题,克服环境危机。那么你现在要实现脱贫促进经济发展或者实现社会增长的这样一种目的,不应当是法律,或者至少不是咱们环境法所要解决的问题。解决这些问题它主要是靠什么?靠民商法经济法或者刚才说要解决脱贫的这种风险,可能是要靠社会救助方面的法律,而不应该是环境法所承担的职能。所以我说环境法它之所以出现,就是由于人类社会面临环境问题,需要来解决这样一个环境问题,然后来制定这样的法律,所以解决环境问题的目的就是解决环境危机。所以说我说在流域生态修复保护这样的地方立法中,你附加了太多的这种经济职能,我觉得这是违背了环保法最初的目的。那么这是一个方面的重点。第二个方面,就是在流域生态修复保护内容的界定上面,关于这个问题在昨天吕忠梅老师包括李爱年老师都讲到,由于生态修复涉及到的事物非常复杂,那么为什么复杂?这本身是由于流域具有很强的整体性,整体形态,那么这种整体性决定你要把它保护好,绝对不是以水为核心的,光围绕水解决是不可以的,实际上它涉及到咱们说的流域中有大量的土地,那么经济的发展包括森林的覆盖,包括矿产资源的开发,它都可能会影响到流域的生态环境问题,所以他是虽然是以水为核心的,但是不仅仅包含水这样一个问题。那么在现实中最大的一个问题就是,我们刚才讲的两个立法,就我讲的这些地方的立法,它都是以行政区为基础的,但是流域它又不是仅仅限于行政区,它有时和行政区是吻合的,但大多数流域这个自然地理概念,它的范围可能会大于行政区。就我刚才说的《太原市晋祠泉域水资源保护条例》是太原市制定的立法,但是晋祠泉域的范围它是超出了太原,包括保吕梁地区。刚才讲滹沱河他是忻州市制定的这样一个保护的立法,但是滹沱河不光是在忻州,还在阳泉,最后留到河北去。跨行政区域的一些东西,所以你以行政区域为基础来制定这样一个流域的这样一个保护的一个立法,它是有很大的问题。另外一个就是在制定过程中,我们不管是参与省里头的水资源,就是汾河流域水资源保护,还是在忻州市都是省里头水利厅来牵头起草,那么在市里头一般都是市一级的水力局来牵头起草的法律,那么以水利局牵头起草的法律,他们在立法中更多的关注的是与水有关的,比如关于水质或者水量的或者水权的这种分配和它的这种节水用水的措施,主要是与水有关的,但是由于它真正要把领域问题解决了,绝对是不仅仅限于水的,刚才讲的就是很多其他方面的资源的开采,植被的覆盖等等,这些都是应该在流域生态修复保护中应当予以考虑的。但是这些问题又不是水利部门所能够单纯或者单独解决的。所以我们底下另外一个问题,这个有关的就是关于主体的选择问题,就在流域生态修复保护中到底谁是义务主体?谁应当对流域生态修复这个事物来负责的问题。在现在的立法中,几乎是水利部门或者是资源管理部门在立法中是一枝独大,就是他自己来牵头做这件事,其他的部门不管是环保的还是国土的,还是其他的,就刚才说林业的和森林的等等这些部门,实际上因为咱们参与过地方立法都知道每部法律出台以后,它要征求各部门的意见,因为这个部门他再看看调整的时候,就是他只关注这里头,比如林业部门,我就看有森林有关的,国土资源部门就看国土发展这方面有关的,只要与我没有关系,他们就根本不关心这部分,你要实现什么样的目的,根本不予考虑。地方立法中就是谁家牵头你来负责,你只要给我,我也不要权力,你也尽量不要给我附加义务,除非有上位法的依据,如果没有上位法依据,在一个地方立法中由某一个部门来牵头,想给其他部门来通过这种立法为了实现法的目的设定义务,实际上有很大的抵触。所以以前是通过地方立法,实际上地方咱们说有一个叫行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化,通过地方立法来获取利益,但是现在实际上大家可能有这样感受,就是很多地方部门在立法方面已经没有这样的积极性和冲动,都不愿意去搞地方立法,因为一旦立法就给自己设定了很多这种障碍,这是关于主体选择的问题。第四个就关于的保护手段和措施,那么在这个也是在立法中过程中的一个感受,就是应该是按照流域生态修复,就是自然修复为主的人工修复为辅的这样一个措施,但是现在在这个过程中我们的一个感受就是太多的人工措施,我觉得这个人工措施也没问题如果是符合自然规律的,但是很多人工措施是违背自然的特性,昨天李爱年老师讲的,山西每一个地市甚至每一个县都在修滨河公园,滨河公园原来是一个自然的水域现在都弄成底下硬化,看起来很整齐,但是这完全违背了河流的自然特性,地表水地下水有相互交换的特性。第五个,生态修护保护的实施保障措施,这个立法的初衷目的很好,怎么能实现这个目的?实际上是非常困难,由于流域生态修护保护涉及的事务特别多、涉及的部门也很多、类型多样,而且修护不是一朝一夕就能取得成效的,时间很长、投入很大、见效很慢,尤其是这种观念上的冲突,所以要解决这样的问题需要很长的时间,这里就需要这样的一个措施来保障,具体大家可以看论文中有论述,谢谢大家!
主持人:议题精彩,有丰富的地方立法实践经验。您原来的专业是什么?我们现在很容易用还原论来给自己的研究做个定位,然后看出你是从什么样的一个路径切入的,我觉得很有意思的,谈到了生态修复立法。您刚才说到生态修复是环境法的范畴,其实我觉得这里面可能还是跟灾害法有关。刚才前面因为提到了防洪法,防洪法的这个法律地位是非常高的,它的管理体制是高于这个一般流域的,它有一个行动总指挥,基本上是一个军事化的。因为防洪是跟生态安全有关系,我觉得您说的这个生态修复其实和灾害法相关。前两天,习总书记在中央财经管理这个会议上也提到了,用生态保护的手段来促进防灾、减灾的这样一个命题,我觉得这是可契合的。然后您提到环境法的使命,负担着扶贫的这个功能,我觉得我可能跟您的意见有一点不一样,它是相关度非常高的,因为往往是环境好的地方,它大多贫困度高。这也就是为什么联合国新千年目标,第一个是扶贫、消除贫困,消除贫困在新千年20个目标里面是非常重要的。现在我们2030年的这个目标里边,就有可持续发展的走向,所以我觉得还是有关系的,而且这个相关度非常的紧,它里面可能会有一些利益的冲突。我记得我两年前在这个三亚研究山体保护的时候,诉求是保护山体,它事实上的目的指向是什么?它目的指向是反作用力的,它就是什么?就是想限制房地产区域的扩张,这里边是有一个反向作用的。所以这个社会它是互相联系在一起的,原因和后果的机制它是一个辅助性的,也非常赞赏您提到的地方性立法里边的一个冲突,与现有部门立法和行政区划相区隔的。比方说我们现在说长江立法在全国范围我们会觉得非常合理,湖北省的省人大拟定的湖北省长江流域保护长江保护法,就是在自己的这个省域里面对长江流域进行保护,对湖北段开始做流域保护。这个区域流域的生态修复可以看出很多问题。非常感谢,并且我也利用主持人的机会说一点感言。好,那我们有请下一位发言的张宝老师,现在是中南财经政法大学的副教授,他发言的题目是环境侵权责任构成适用争议及其消解。
张宝(中南财经政法大学副教授):环境侵权责任构成的适用争议及其消解
实际上我的这个发言,选题与这个分议题还是有点显得突兀,第一个方面是因为他跟我们的整体的环节不是那么相关,没有涉及到流域问题;第二个问题是我觉得在我们这个环节作为环境法基本制度好像也不太恰当,要放就放在纠纷解决方面还是会比较好一点。但是已经放在这里,我还是做一个展示,那么做一个什么样的展示。这个展示不是试图提出一些建议,也不试图给出一些结论,而是更多可能的展现出一些现象。
我们现在都说环境侵权是一个特殊侵权,这个特殊侵权在司法解释或者立法里面都是比较明确的,比如无过错责任、因果关系推定,或者说审判认定都是比较明确的。但是去年在做《中国环境司法发展报告》的时候,我做了对过去几年环境侵权裁判文书的宏观梳理,梳理以后发现在法条上或者在司法解释上看起来有比较明确的规定,在司法实践中其实并不是那么明显。今年我们继续对这些案件进行了更加细致的分析,还是发现了不少问题。在这里面我们可以看到我的PPT上面有分别两个年份的两个样本数据,一个是截止到去年的12月31日,一个是截止到今年的6月份。
先从宏观层面来看,主要是在环境司法报告里面,截取了一些数据。我们的总体来看,从2010年7月份到2017年6月份这七年间,每年度的环境侵权案件的分布基本上是比较平稳的。这个从侧面说明了一个什么样的问题?也就是说我们现在好像一直在说环境司法专门化,我们设立了已经超过一千家的专门化法庭,我们好像觉得有关环境的案件是不是在快速的扩张。但是我们至少从环境侵权这一块来看,实际上是没有明显变化的。
上图是一个中国裁判文书网上每年度环境案件的数量的变化,大家可能看到后面案件数量有一些增加。但这个增加并不是说真的增加了,是有统计的口径的原因。简单来说,从2014年开始,因为要求所有的裁判文书必须上网,所以显得从2014年开始这些案件就多起来了。其实从下图来看,环境案件没有什么太多变化,除了一些当年没有公布的数据以外。总体上在环境侵权的案件里面,从2004年一直到2015年基本上都是在一千多到三千的幅度内浮动,最后其实没有很多明显的那种变化,所以这是第一个方面的趋势。
第二个方面的趋势就说这些省域的分布,是不是说越发达的地区、污染越重的地区,然后他的案件就越多。但是实际上我们从形式上分析以后,我们得出一个初步的表面的结论,环境侵权案件数量较多的区域则与环境纠纷多发区域缺少正向对应关系,地方法院受理案件数量多少与经济发展程度及环境纠纷是否高发没有必然联系。
第三个方面我们看到这个环境案件的平均上诉率为37.5%,而同期民事案件的平均上诉率为14.8%,全部案件的平均上诉率15%,可以看到整个环境的上诉率实际上是非常高的。这可能说明一个问题,环境纠纷较之其他纠纷类型具有更强的冲突性和对抗性,其利益更难调和。
第四个方面的问题,我们法院现在分了很多案由,比如环境民事案件我们分了侵权环境污染责任纠纷、相邻污染侵害纠纷,还有涉传播的污染源纠纷。然后在环境污染责任纠纷又分了七个子案由,但是我们从这里面看,实际上个案由的区分没有实际意义,因为他们责任构成要件各方面都没有实质性的区分,所以这个案由它仅仅起到一个案件管理的作用,并没有对于案件的裁判发生一个实质的影响。所以这些事从形式方面归纳出的四个主要的特点,当然这些特点不全面。
从微观层面来看,即无过错责任、损害后果和因果关系举证责任等方面。我们环境侵权司法解释第一条规定,不论有无过错均应承担责任,达标也不影响责任的承担。但是我们从整个的这些案件判决来看,它既有无过错责任,也有过错责任,还有按照污染的类型来进行区分。也就是说,所谓的无过错责任在案件里面实际上没有得到太多的贯彻。
第二个方面,举证责任分配方面,我们其实也可以看到它运用的方式也不太一样,而且这几年比较有一个比较有意思的现象,我们基本上是越来越多的采纳比例因果关系。即法院直接认定原告承担百分之几的损失,被告承担百分之几的损失,而不是像原来那种全有或者全无。但是另外一个不太好的趋势,原告即受害人只需要承担较低程度的关联性证明就可以了,但是在司法实践中却呈现了一种趋向,基本上是要求受害人提供鉴定意见来证明关联性。大家知道鉴定实际上是在环境案件中最大的一个阻碍因素,要求受害人来承担提供鉴定意见证明关联性,实际上就使得原告的举证责任已经变成了一种实质的举证责任。
第三个方面,损害后果的认定也是非常难的。损害后果,比如说前一阵子,刚刚在湖南调解了一个案子,就是湖南衡东的血铅污染,那么血铅污染问题,前面有45个原告,到二审有九个原告,最后只有两个达到铅中毒的受害人才获得了赔偿。所以后面就申请再审,再审就调解结案,把最后坚持下来的七个受害人每个人赔7到9万块钱。实际上要通过裁判的方式实现的环境污染侵权赔偿很难实现,一个原因就是法官会认为损害怎么来证明,行为与损害的因果关系怎么证明。环境侵权纠纷责任认定存在一个很有趣的现象,基本上是以检测是否超标作为判断是否存在违法行为,判断是否存在危害后果,还作为判断因果关系的一个重要的标准。也就是说,你一个鉴定意见可以在环境侵权的案件里面代替所有的证明。
第四个特点,在环境侵权诉讼跟公益诉讼里面有个很明显的差别,环境侵权诉讼很少有恢复原状的。从整体案件来看,基本上在环境侵权诉讼里面提出要求去恢复原状的请求,基本上95%都没有能够得到支持,绝大部分私益诉讼的恢复原状的诉求都被驳回了,但是在公益诉讼的原告的请求恢复原状基本上都被支持。同样的要求去恢复原状,修复生态环境,私益诉讼中一般得不到支持,但公益诉讼一般都获得了支持,而且公益诉讼恢复原状还有各种翻新的花样。这是从环境侵权纠纷构成要件上所展现出来的一些特点,但限于时间没有再多说。
这个现象背后的原因在哪里?实际上我初步归纳出两个,限于时间不再展开。第一个我们对“污染”概念不加区分难以契合环境侵权的演进规律。我主要是以有毒有害物质跟噪声污染做了一个对比,实际上看他们之间的内部差异是非常明显的,如是否造成生态损害,是否具有空间扩散性等方面两者之间是有差异的。比如噪声污染无空间扩散性、无生态损害性,其与水污染具有完全不同的特征。但具有完全不同的致害机理的两种污染类型,适用统一的规则可能就会出现问题。
第二个是语境差异实际上会影响到民法与环境法上对于环境侵权的认知。审理环境侵权纠纷案件的法官大部分都是学民法的,他们会秉承传统民法的思维认知损害,即实际损害的发生。但环境法这几年经过环境司法专门化也有个好处,就是说受案法官经过培训以后,他会倾向于倾听技术专家或者学者的意见,从而采取创新的方式来保证环境诉讼目的的实现。
这是我初步总结的两个方面,当然还有很多其他细致的方面,因为现有时间就没有能够展开,大家也可以去看一下我的论文,希望大家批评指正,谢谢!
05
主持人:张老师给我们做的演讲很精彩。这个问题是一个传统的环境法律问题,但研究方法非常好。从外部性的特征和内部性的特征两个方面来分析环境侵权案件的变化,尤其我觉得有一个特征还是非常有意义的,就是我们对这个恢复原状这样的一个诉求的运用上,在公益诉讼上是百分之百会支持,但是在私益诉讼上却往往是得不到支持的。那么这个背后,我觉得法理的分析可能会有更多的可挖掘性,甚至是可以期待的。我们接下来是下一位老师姜明,老师是长沙理工大学法学院的,她的汇报的题目是碳排放交易在大气污染区域治理中的作用。
陈思宇(福建社会科学院助理研究员):碳排放权交易中的行政“黑名单”制度研究
谢谢大家,其实我这次会议本来没有提交会议论文,因为我之前这个我的研究可能跟碳排放比较多,大气污染比较多,因为本来没有提交论文,但是感谢会议方让我在这里做一个简短的汇报。那么我今天要讲的题目是碳排放权交易在大气污染区域治理中的作用及其实现的路径。那么我们都知道大气污染的治理今年是2018年,可以说我们的大气污染治理已经经过了40多年的历史,然后我们取得了很大的成绩,包括制定了大量的法律规范,我们从要求达标排放开始,排放标准的制定,还有这个排污收费制度都已经发展到了相当完善的阶段,但是我们说包括新环保法出台之后,地方政府的责任也大大加强了,我们可以说花了很多的钱,也花了很多的力力气,执法的力度也不断加大,但是我们说这个长期以来的大气污染的严重程度并没有得到扭转,老百姓也不满意,这是为什么呢?
这就是我想讲的第一个问题,大气污染区域治理模式的困境。我们都知道目前我们说大气污染协同治理模式是已经达成共识了,我们都讲这个区域的联防联控,我们说的这个深度的协同和联合,不是简单的信息共享,而是一种这个区域治理中间我们说是深度的合作,但是在地方政府合作的时候,我们说地方政府实际上它虽然合作,但是它始终存在着一种竞争的关系,我们讲这种竞争关系就是说地方政府它始终需要追求政绩,我们说到GDP它还是他们追求的目标之一,那么大气环境有一个流动性特征,那么这个时候是不是地方政府一方面我是要治理,地方政府有责任,另外一方面他很容易有搭便车的事情,我们说这个搭便车的意思,也就是说,比如我河北的会想到山西,如果你治理好了,我河北的这个空气质量也能上去,大家都可能说希望周边的省市它的这个治理更严格,然后我这里如果稍微放松一点,我的GDP上去了,然后我还能享受到很好的这个大气污染治理的收效,那么是不是会有这种搭便车事项,我讲深层次的原因,还是因为地方政府他还是会追求本地区的利益最大化,所以我这里就谈到就是说我们说他们有合作,但是也有利益博弈。那么在讲到这个从这个就引申出两个方面的问题,我想说就是,第一,仅靠地方政府的这个主导的大气污染治理是不能够取得预期的效果的。第二,我们环境治理一定要尊重经济规律,我们说市场激励的手段才能够实现资源的高效配置,包括减排的效率,交易活动本身就是一个实现公平的手。
那么接下来我们来看第二个问题就讲到碳排放权交易在大气污染区域治理中的作用,过去我们说大气污染治理的复杂性,要求形成多元主体参与多种手段协调的共治的格局。曾经看过王曦老师写过一篇文章,他就讲到说在新环保法颁行之后,从法律层面上创立的一个政府企业和第三方主体之间良性互动的环境治理新格局,2014年以来我们也知道这种社会资本参与的环境多元化治理模式是一个受到国家的很大的重视,我们说这个环境领域的这个PPP模式,那么这些都反映出社会资本参与这个环境多元化治理的一个重要性。那么碳排放权交易也是一种有效的促进私主体参与污染治理的一个手段,所以我们引申出市场的交易可以弥补政府主导治理的不足,调动企业减排的积极性,那么交易的本质、交易活动的本质它是一种各取所需的行为,它一定是交易双方都可以获取利益的这个利益的驱动,能够实现企业,实现政府的这个利益的满足各地区那么政府之间的合作,我们说区域之间我们现在2017年以后有这个全国统一碳市场的建立,那么区域之间通过交易活动大家都能够实现自己各自的利益的满足,那么这个政府它也改变一种单一化的管制模式,一定程度上解决这个地方政府权力壁垒造成的治理失灵的问题,那么在配额分配交易活动过程中带来企业之间的竞争力的博弈,我们的企业低碳减排能够通过交易活动获取利益,那么这个企业可能将来更有竞争力,那么基于竞争的这个驱动也可以使企业更加积极地参与到这个竞争中间去,我说如果把过去我们大气污染治理的这个政府和企业之间的关系比作一个猫捉老鼠,那么我们说通过交易市场的建立,希望政府它应该回归到为企业谋福利这么一个角度,那么这个才是我们说企业职能的应有之意,企业能够活得更好的话,他会希望在这样的制度之下它能够更好地适应法治的要求,而不是总想着说我可以怎样逃避法律的规制,然后再讲节能减排的过程中间肯定会伴随着整个排放污染物的减少,我们说碳排放和其他污染物排放往往是伴随在一起的。接下来我们还讲到这个碳排放交易委试点了这么多年,它的这个模式经验是可以在排污权交易领域得到成功复制的,这是我讲的几个作用。
接下来我们看一下具体怎么实现。因为这个是我自己还没有完成的一篇论文,所以在这个对策阶段我觉得我思考可能还不是特别多。首先我们看到碳排放权交易法律制度应当要纳入到大气污染治理的法律体系之去,我们看到新的大气污染防治法修订之后,它有一条规定讲到防治大气污染应当加强对燃煤工业、机动车船、扬尘农业等大气污染的综合防治,推行区域大气污染联防联控大气污染联合防治,然后也讲到我们对这些污染物和温室气体要实施协同控制。那么在大气污染防治法中,虽然我们讲到温室气体和大气污染物协同控制,但是实际上在我们的法律实施过程中间并没有真正的实现这个协同控制,我们现在也没有应对气候变化的专门法律,那么到底温室气体的控制从什么地方能够实现,这个是我们需要考虑的。然后在最新的国务院的这个机构改革以后,原来由发改委承担的应对气候变化的节能减排的这些职能,现在是在生态环境部,在生态环境部我们是有这个应对气候变化室,那么在这个同时我们也有这个大气环境室,大气环境室还有一个是京津冀及周边地区大气环境管理局,那么这两个我们说在国务院的这个部门的内设机构,它从原来的发改委到了这边两个内设机构之间,那么它们的职能能够实现怎样的协同和统一,共同的发挥作用,这个也是我觉得今后我们可以探讨和研究的。再往下就是我说抓住了协同治理的契机,像我们现在讲到的京津冀及周边地区的大气环境的协同治理,在这个协同治理过程中间,温室气体排放也应该纳入到这个整个的协同体系之中去,我们也要探索建立区域碳排放总量控制和分解落实的机制,包括为建立全国的碳排放总量控制及分解落实机制积累经验,同时我们说在碳排放这个强度目标的基础上,要合理确定覆盖全国各地区以及主要部门与行业的碳排放总量控制目标,并且我们说作为一个约束性的指标纳入生态文明建设目标体系和国民经济的发展规划。当然如果我们讲到这个初始分配,初始分配的原则这个方案,然后包括之后的这个权利救济的问题还有很多可以探讨,其实我之前有尝试申报这个国家基金的课题都是讲到碳排放权的司法救济问题,包括它的行政救济问题,那么初始配额分配之后企业如何主张自己的权利?我想一个碳排放要实现它的交易的话,一定要实现权利如何救济,可实现的权利可救济的权利,才能够说真正它是一种可交易的权利。然后最后讲到这个对策,中间讲到这个确定科学合理的碳排放总量控制制度。那么我们说碳排放交易的两大基础,一个是总量控制,一个是初始分配,两者共同影响的碳排放权利的稀缺性和可交易性,那么这个确定碳排放总量控制是碳排放权交易制度实行的基础和前提,碳排放总量控制的设定直接关系着碳排放权交易的实施效果,我们知道以前在欧洲这个碳排放交易的实践过程中,可能如果我们配额给的太多,那么企业的这个减排成本降低,它没有什么稀缺性,它可能交易市场不活跃,但是如果给的太少,那么碳排放交易市场也难以繁荣,特别是我注意到也像我们都知道这个中国跟美国的这个贸易摩擦经济问题,包括我们已经承诺了我们的减排目标,那么在减排和经济发展的过程中肯定是有矛盾的,一方面,我们如果不减排那么在国际气候应对合作中间会受到指责和压力,另一方面,那么我们如果过分强调减排那么经济发展经济又会有问题,这个实际上是一个矛盾的问题,我觉得还可以继续研究,就是我的这个论文还没有完全完成,所以思考不是很成熟,还希望大家批评指正,谢谢大家!
主持人:非常谢谢姜老师。关于这种气体控制的协同性问题,从不同的路径,达到共同的目标,我觉得还是非常有意思、非常有意义。我们可以看见今天发言的老师,基本上都是基于一定成型的,或者是成熟的论文的基础上讲解的,可以看见他们的思路以及内容的呈现都非常的全面,非常的有意义,都有创新性。
(简报内容根据现场录音整理成稿,未经发言人审核,若有疏漏,敬请谅解。具体勘误与会务组联系。)
【审定】刘爱良,陈勇
【记录整理】齐薇,陈鹄,何晓健,肖和龙,周圣佑,尤婷,彭丽娟,张小丽,张乐茹,刘娟伶,黄霁昢,邱若莲,丁莎,雷丰铭,秦赞谨,何燕,卢志文,刘智勇,胡词敏,梁杰等
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