（2019年10月26日海口）

  【作者简介】王琦，海南大学法学院院长、海南大学生态文明法治研究中心主任。

  【文章说明】本文系作者在中国法学会环境资源法学研究会2019年年会上的主旨发言。

  大家好！今天我发言的题目是《自然保护地环境公益诉讼研究》。首先简单回顾一下相关的立法背景。《中华人民共和国民事诉讼法》2012、2017两次修订在第五十五条规定了环境公益诉讼及其原告资格。2015年的《环境保护法》第五十八条提起公益诉讼的社会组织的条件。系列司法解释为环境公益诉讼提供了具体依据。2019年《民法典侵权责任编》（三次审议稿）规定了生态环境损害民事责任，其中对于举证责任等问题作出规定。环境民事、行政公益诉讼发展迅速，生态环境损害赔偿诉讼方兴未艾。

  另外，十九大报告提出：建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2019年6月，中共中央、国务院下发《以国家公园为主体的自然保护地体系若干意见》。

  另外，还有系列司法解释包括：《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》。

  海南省是自然保护地大省，据统计，截止2018年底，海南全省共有各类自然保护地116个，总面积近300万公顷。海南省拥有海洋管辖权，海洋国家公园等也将会成为自然保护地的重要组成部分。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《海南热带雨林国家公园体制试点方案》。2019年4月，海南热带雨林国家公园管理局设立，海南热带雨林国家公园占陆地面积7%，4400平方公里。

  在这一背景下，自然保护地司法保护机制急需研究，如自然保护地追求整体性、原真性保护，司法机构的设置也应打破行政区域限制，保持整体性和专门化。今天想和大家探讨几个公益诉讼中的疑难问题。

  第一个问题是生物多样性知识保护的问题。由于自然环境的特殊性，当地人世世代代形成了一些特有的对本地动植物的利用知识，尤其珍贵的是一些药用植物的利用。如热带雨林的海南黎药对于骨折毒蛇咬伤等有奇效，由于传统知识的特性，如共有性、口头性（无文字）等，很难通过TRIPS协议的要求获得常规的保护。对于这种权利的合理使用（治疗）、保护期限限制、权利代表主体，与其他传统知识如传统图腾、传统织锦技艺等问题则规定不明确。

  目前世界上保护生物多样性利用传统知识的条约和立法主要有：《粮食和植物资源国际条约》《生物多样性公约》、巴拿马的《专门知识产权法》、巴西的《保护生物多样性法和遗传资源暂行条例》、哥斯达黎加的《生物多样性法》秘鲁的《原住民集体知识保护法》

  印度的《植物品种保护和农民权利法案》、菲律宾的《原住民权利法案》《传统可用医药法》、泰国的《传统泰医药知识产权保护法》等等发展中国家的立法，规定了获取和使用传统知识的“事先申请制度”，或者“社区特别知识产权制度”，或将传统知识权利作为一种集体权利明确承认并保护传统知识。

  我国是生物多样性大国，也是发展中国家，拥有较丰富的生物多样性传统知识，特别是各少数民族如藏、壮、黎、苗等，《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011—2030年），划定生物多样性保护的优先领域，其中优先领域六：促进生物遗传资源及相关传统知识的合理利用与惠益共享。并在蒙新、西南、华南三个优先保护区域明确提出整理和研究生物多样性有关的传统知识，特别是少断片民族地区医药知识。中华人民共和国最高人民法院于2011年发布《关于充分发挥知识产权审判职能作用推动社会主义文化大发展大繁荣和促进经济自主协调发展若干问题的意见》，规定：非物质文化遗产中的传统知识和遗传资源构成商业秘密的，禁止他人窃取、非法披露和使用。违反法律、法规的规定获取或者利用遗传资源，依赖该遗传资源完成发明创造并获得专利授权，专利权人指控他人侵犯其专利权的，可以不予支持。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（2016）妥善审理涉及植物新品种、生物遗传资源和基因等知识产权纠纷，有效保护生物多样性。《生物多样性公约》第十五次缔约方大会将在中国举行，执行秘书帕梅尔提出，COP15缔约方大会期间有一个专门的论坛，论坛主题是关于自然和文化，开展如何平衡传统知识保护、生物多样性和经济发展关系方面有激烈的讨论。

  我国相关法律法规中也有对传统知识的保护条款，包括《中华人民共和国中医药条例》（2003）《广西壮族自治区发展中医药壮医药条例》（2009）我国台湾地区《原住民族传统生物多样性知识保护法》（草案）对这一内容进行了规定。

  我们的思考是，传统生物多样性利用知识受侵害的案件还比较少，由于其权利主体是不特定的群体，内容是未受现有法律明确保护，因此，是否探讨纳入公益诉讼范畴，不仅规避了传统知识产权主体界定不明的争议，还可以有效维护公共利益以及民族传统文化知识的完整性。

  第二个问题是环境公益诉讼的原告适格范围的问题。民事诉讼法规定原告适格范围，2012年规定由法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼，2017年增加了人民检察院。

  问题：《海洋环境保护法》和《最高法关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》均未规定“有关组织”的原告资格。

  从广东茂名中院海洋生态损害公益诉讼开始，社会组织提起的涉海的环境民事公益诉讼基本上都被驳回，包括2018年山东高院在自然之友提起的破坏海洋渔业水域生态环境公益诉讼等案件中，都有类似的情况。

  其理由无外乎，海洋环境保护法第八十九条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿请求。”该法律规定排除了社会组织提出该类请求的资格。尽管环境保护法第五十八条规定社会组织对破坏生态损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼，但该条规定系关于就普通生态破坏提起民事公益诉讼的一般规定，而海洋环境保护法第八十九条第二款是海洋渔业水域生态破坏损害赔偿方面的特别规定，依照《中华人民共和国立法法》第九十二条确立的优先适用特别规定的原则，社会组织不是提起本案诉讼的适格主体，对其起诉依法应予以驳回。

  这一情况引起了学界的争议，其中一个比较值得重视的观点是：如果真的以“优先适用特别规定的原则”，拒绝社会组织的起诉，那么人民检察院也没有被《海洋环境保护法》规定，但现实中，检察机关的涉海公益诉讼却没有这个障碍。

  第三个问题是环境民事公益的适用范围。《民事诉讼法》55条：对污染环境等损害社会公共利益的行为……人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为……

  2015.1《公益诉讼司法解释》对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼……

  《海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件规定》这一系列的法律、司法解释，随着时间的推移，不断的扩大了环境民事公益诉讼的适用范围。其中的问题体现为：自然资源一般都有明确权属，其损害是否有必要适用公益诉讼？何为“生态”？何为“生态破坏”？公众的忍受限度在哪？即达到何种标准即可认定为“破坏”已经形成？

  第四个问题是自然保护地生态环境损害的归责原则问题。自然保护地特别是核心区如国家公园等区域，环境污染案件非常少，更多的是生态破坏，也就是破坏生态系统，或者生物多样性的案件。环境目前对于生态环境损害的构成要件中，一般认为是无过错责任原则。《民法典侵权责任编》第七章（三次审议稿）的惩罚性赔偿责任条款以及《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第11条规定：“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”

  问题是：是否可以认定生态环境损害责任适用了过错责任原则？这一点也是需要在自然保护地相关司法审判中需要注意的问题。

  第五个问题是公益诉讼举证责任范围及配置方式的问题。《侵权责任法》66条：因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。成为举证责任“倒置”最权威的法律依据。

  系列司法解释也分别规定了原告、被告的举证责任。

  问题在于：主流观点认为，现行《侵权责任法》中的“环境污染责任”仅指狭义上的污染生活环境侵权责任，并不包括破坏生态侵权责任。但随着环境公益诉讼适用范围不断扩大，举证责任倒置规则也同样被扩大适用。

  考察域外环境公益诉讼举证责任，大多没有这种一刀切的立法模式。在德国，举证责任倒置规则仅适用于特定的案件中，往往是在一般举证责任原则不能满足社会需要、并且在此基础上造成了较差的后果时，才会予以考虑。

  在美国，举证责任并没有一个原则性的规定，而是在具体的案件中有法官来分配具体的举证责任。因此，可以说，在美国只有环境公益诉讼，而并没有特殊或者专门的公益诉讼举证责任分配制度。

  我国台湾地区《民法典》第191条第3款《危险制造人之责任》、《民事诉讼法》277条，是对于环境污染案件举证责任的规定，除了举证责任转换外，尚包括举证责任“减轻”之情事，例如证明度降低、举证责任减轻等，并非仅限于举证责任转换之状况。

  环境民事公益诉讼有其自身的特点，一是，环境民事公益诉讼与私益诉讼差异较大，其保护对象为生态环境本身，以自然保护地为例，其生态环境的开放性导致其不能归属于任何权利人格体，生态环境优劣直接关系到社会不特定多数人利益，才会有为保护社会公共利益而生的公益诉讼。

  二是，环境公益诉讼是针对直接侵害生态环境的行为，因此，属于直接侵权。应避免“一刀切”地适用举证责任倒置、因果关系推定等规则。关于公益诉讼案件与私益诉讼案件在归责原则、举证责任等方面应存在一定差异，最高法已经向全国人大常委会法工委提出立法建议。

  因此，我们建议，一、妥善设置自然保护地司法审判机构；对于自然保护地的生物多样性保护等特殊情况，制定相应的司法审判规则；二、完善生态环境损害民事责任的构成要件；三、明确公益诉讼的适用范围、原告资格及举证责任配置规则。

  谢谢大家！

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