【作者简介】秦天宝，武汉大学环境法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长。

  【文章说明】本文系作者在中国法学会环境资源法学研究会2019年年会上的主旨发言。

  尊敬的各位同事，大家上午好！很高兴能有这个机会来向各位报告我的一个学习体会，我今天做报告的身份完全是一个学者。

  我们会议的主题叫做新时代环境资源法的发展，今天早上吕老师致辞的时候也讲到，我们遇到一个好的时代，我也确实认同这个话。真的遇到一个好的时代。我自己在读博士的时候，就在王曦老师的指导下，选择了生物多样性和自然生态保护这样一个方向，到现在快二十年了。在这个过程中真的能感受到，我们国家环境法治发展曾经的现象，重污染防治轻自然保护的，注重城市的环境保护轻乡野的环境保护。我们看到这样的一个局面在慢慢地转变，慢慢地从城市走向乡野，现在有越来越多的同事和学生开始关注自然生态法制建设的，非常好的一个事情，让我们有了对这个领域有更多的信心，也有更多的动力。这是第一个。

  第二点，之前因为我自己在研究会秘书处工作，前面几届会议都是一直在从事会务服务工作，每次都想很好可以好好来学习一下，但是都没有机会。今年因为这个主题和我的研究方向也比较相关，我就按照会议的要求也为参会撰写一篇论文，但是也要感谢匿名评审同行和会务组选中了这篇文章，来给大家做一个大会的汇报，然后对我也是一种激励。

  第三点，刚才吕老师特别提到了王曦教授翻译的《自然保护地立法指南》。我觉得那本书确实很重要，我在从事这项研究的时候专门去学习了那篇本书。其实我是认同吕老师说的，就是说比较法的研究的时候，你是不能简单地去借鉴别人经验的。如果大家仔细去看王老师翻译那本书的话，就会发现那本书除了有制度设计本身的经验外，实际上是有很多原理、推理和模型在里面。如果我们借鉴这些推理性的原理，那么对于我们从事比较法研究是非常有帮助的，对我还是有很多启发的意义，在这里向王老师表示感谢。

  第四个，我这个选题就是跟吕老师刚才那个报告稍微有点区别。吕老师是高屋建瓴自上而下做了一个很整体的建构。那么我为什么选这个题目？为什么叫做立法的体系化？因为我是一种典型的自下而上思考的结果。前些年的时候，我和很多做自然保护、国家公园的朋友，包括主管部门、管理局和相关学者，做了一些交流，感觉到好像大家就形成了一种认知，就是说国家公园立法就是《国家公园法》，那么自然保护地立法就是立《自然保护地法》。我说好像不应该是这样来理解。就是说自然保护地的立法其实要从体系化的角度整体化的角度来理解它。那么这样的话，我这个研究的结论就跟吕老师刚才从自上而下的结论就有很多契合的地方，我觉得对我来是一个很大的一个鼓励。

  那么首先要就是问题的提出，就是说自然保护地到底是什么？我们怎样去理解它？那么我尝试对它做了一个界定，就是说从法律属性和改革目标上来对它进行一个界定。首先从法律属性上来看，自然保护地可能在行政法上上是一种公物，这种公物就是服务公共利益，然后为公众所用（例如蔡老师反复提到公用地的概念）。在这个背景之下，国家是负有环境保护的义务的，要通过国家的强制力对公物进行一定的保护，来实现它的目标。第二方面公物是干嘛的？它是一种区划管理工具，通过区划的方式来协调中央和地方\\经济发展和环境保护，以及与现有的各种已经规划之间的这种关系。这个时候就需要我们统筹的综合性的系统化的角度去考虑这样一个问题。从我们国家的改革目标来讲的话，一开始时候叫做国家公园为代表的自然保护地体系，后来叫国家公园为主体的自然保护地体系，国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的资源保护的管理体系。我们会看有变化的地方、也有不变的地方。不变的应该就是最终的落脚点都是要建立一个自然保护地体系，这是个很重要的一个关键词。另外所谓的变化就是不断的优化和明确改革路径，包括路线图等等。

  从这个背景上来讲的话，那么我们进行自然保护地立法的时候，是不是要进行体系化的一种思考和考量？如果我们从现实的需求上来讲，第一个从自然生态规律上来看的话，那么生态系统它本身它是需要有体系化的这种保护力来进行整体的保护和综合管理的，因为保护地本身内部它是需要一个系统化的保护，不同的保护地之间也需要沟通和衔接，也需要系统化整体化保护。另一个方面，这里面涉及到大量的利益，那么不同的利益包括发展与保护的利益，刚才讲到中央和地方的不同主体之间的不同的区域之间的不同保护地类型之间的，那么这些利益怎么样去协调？怎么去处理它，就必须也要有一个整体的宏观的思维来去看待它。自然保护地立法进行体系化的话，实际上也是法律体系化这样一个大的背景之下，在自然保护地中的一个自然延伸或者这样一个体现。所以从这个意义上来讲，体系化还是有比较强的正当性。

  我们理解体系化至少有两个方面的内容，第一个是结构的体系化，第二个是功能的体系化。那么从结构的体系上来讲，目前有这么两种主张，第一种是说以自然保护地立法为总则法的一种立法框架，那么第二是以基本法的一个框架。稍微阐释一下，所以总则法就是说它是一个框架，在宪法之下有自然保护地法，自然保护地法本身它只规定最宏观的总则性内容，就类似我们民法总则一样的。它应该是综合性的框架系统，内容应该是包含这些关于自然保护地领域国家的宏观政策目标，基本的权利义务关系，主要原则、制度、管理体系体制等等。

  按照逻辑上来讲的话，在自然保护立法之下，应该是有些行政法规针对国家公园自然保护区，但是这里面我们讲国家公园法比较特殊，因为它的政治重要性和立法引领性，我们要把它去区别于自然保护区和自然公园，把它列为在自然保护地法之下的一个单独的《国家公园法》。同时我们还需要大量的其他的相应的内容，比方说技术标准体系。刚才讲了国家公园、自然保护区、自然公园三种类型，IUCN有一个标准，我们国内现在有一些不同的标准，但是不管怎么样，我们必须针对保护地类型划分提供技术指标，还有包括国家公园内部的一些环境监测，都是要通过技术手段去实现的。我们法律提供框架，然后具体的内容可能由技术专家来实现，我们这里有来自北京林业大学的两位专家，徐基良教授，还有张明祥教授，他们可能做这个工作比我们来讲更合适。

  另外一个就是规划体系，规划其实也包括两个层面，第一个就是整个国家的保护地体系，它有发展规划和一个专项规划。第二个针对是每一个具体的国家公园，比方说三江源、热带雨林，它需要有一些总体规划、专项规划、管理计划和年度计划。

  此外，国家公园涉及到很多问题，包括人畜冲突、资源确权、灾害防治等等，这些也需要有相应的具体的规范通过比较详尽的内容来进行规范。

  之后可能也需要一些地方性法规。地方性法规和一园一法模式有关联。我之前在别的场合也讲过，一园一法本身这个概念我是支持的，但是一园一法如何实现其功能和价值很重要，不要去贪图这种形式上的一园一法，反而是要实现实质上一园一法。也就是说国家公园如果没有很大的特殊性的话，其实直接遵守国家公园法就可以了，就没有必要制定自己的特定的单独的法规。差异性的管理在哪里？其实要通过规划来实现，而不是通过法规来实现。但是如果这个国家公园有很大的特殊性，你必须要针对一些国家公园法或自然保护立法中没有实现的一些内容，要做出一些更为详尽的更为针对性的一些规范的话，那么你可能可以实施性的规则。这是第一种模式！

  那么第二种模式就是我讲的叫基本法的模式，可能就是说比较大而全了，自然保护地法里除了整合性的内容之外，对国家公园、自然保护区、自然公园都要做相应的规定。那么除此之外，其他的内容是比较相近的，需要一些规划体系技术标准，行政法规需要针对一些国家公园法里面已经规定的核心制度（如刚才讲到了一些人畜冲突、资源确认、然后灾害防治、特许经营等）要有专门的行政法规。如果把自然保护立法作为一个总则法的话，《国家公园法》在立法计划上已经被列入13届全国人大的二类立法计划了，立法难度可能相对小一点，与现有的立法上的衔接可能更容易一些，然后研究基础也相对丰富一些，但如果说把自然保护地法作为一个总体的综合性的就是管理性的一个基本立法的话，它可能会有些问题，因为自然保护地法列入自然资源部的2019年计划的时候，他是并没有对它的内涵定位功能作出明确规定的。对自然保护地法作为基本法的研究可能还是刚刚开始。这样从总体上来看的话，作为总则法可能相对而言的话是更容易推动一些。当然，这个结论不一定是正确的。

  第二个方面,自然保护地除了结构的系统化以外，还有一个功能的体系化问题。国家公园也好，自然保护区也好，然后自然公园也好，到底要实现哪些功能？这里面就有几个方面的内容，第一个就是说要宣告自然保护地的立法定位，这里可能要通过基本的法律和行政法规部门规章分别实现不同的要求。第二个就是确认自然保护地利益相关者的这种权力利益关系。第三个方面就是要配置好资源保护力的管理体制，这里面可能最核心的就是国家公园的管理体制问题。第四个要确定自然保护地规制方式，到底是用一些命令控制型的手段，还是一些激励型的参与性的；刚才讲了要多元共治，那么这里面可能都需要去组合考量。第五个方面是要提供相应的技术支撑，要形成相应的管理规划。为什么每个国家公园差异化的管理要通过规划体系来实现？规划在我们国家是有法律效力的，规划可以分为总体规划和专项规划，而每个单独的国家公园（比方说热带雨林、三江源、南山公园等等），那么它可以分为总体规划专项、规划管理计划，年度实施计划。也就是说每个国家公园最有特色的地方，最希望能够通过一些独特的方式来实现的地方，其实是完全可以通过规划的方式来实现的，就是我们充分地利用现有的一些体制和机制和制度设计，而不是更多的去创造一些新的制度设计。我觉得很多学者都有相同的认知。

  这是一个方面。第二个方面是说除了内部的一个功能区划之外，外部的功能衔接的问题。保护地之外还有很多现行的法律，那么现行法律怎么样去处理相互关系？第一个就是在规制对象方面会存在一些竞合，比方说环境保护法、土地管理法、野生动物法、森林法等其它很多法律，都会对管理对象提出一些要求，自然保护地无非就是对自然生态系统的全部或者某一部分进行管制，现有的法律其实对他们多多少少都是有些调整的。在这个背景之下，就有适用规则的问题。我们尽可能利用现有法律冲突的一些原则，比方说我们通过后法优先法、特殊法优于一般法的这种方法来处理。原则上来讲的话，首先适用自然保护地法，在自然保护地立法没有相应规定的情况下，我们适用现有环境保护法、土地管理法的内容。这是第一个就是规制对象方面的一个法律衔接。同时可能也涉及到第二个问题，就是在规制手段方面的竞合问题，我们现在已经有环评法、行政许可法、行政强制法、行政处罚法等这样的一些行政规制（当然也包括经济激励类的环境保护税等其他类型的规制手段），在这种之下同样也会面临这个问题，就是说自然保护地立法与现行法律之间什么关系？在这里面我们认为可能只能适用一种规则，就是特殊法优于一般法。如果在自然保护地相关法律法规里面对环境评价、行政许可、行政强制处罚等等有独特规定的话，那么优先适用自然保护地领域的法；自然保护地领域法律没有规定的时候，我们才去使用现在一般性的普遍性的规制性法律。就是我们初步的思考。

  最后有一个结语，对自然保护地进行体系化立法是按照自然保护地的法律属性、顶层设计、现实需求和法学理论的一般运用展开，在具体实施路径规划上，对“形式框架+实质功能”进行双重体系性构建，内部侧重于框架构建和功能分配，外部侧重于法律衔接，二者结合是达成真正体系化立法期许的破局之道，更是构建自然保护地法律体系的应有之义。

  自然保护地立法是一个辐射众多关系的系统性工作，平衡利益、弥合冲突形成完备的法律体系，还需要有待未来的理论研究和立法实践共同推进。其实是需要很多人共同努力的。包括我们现在这些学者，我们今天开这个会也是一个很好的理论准备铺垫，地方林业局和各地国家公园管理局之间共同努力，在这个过程中不断的去凝聚我们的共识，不断消除一些不太现实的或是不太可行的一些做法。这样的话慢慢地推动我们自然保护地法的一个体系化，为以国家公园为主体的自然保护地体系的建设，为我们的美丽中国的建设做出学者应有的一点点贡献。

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