【作者简介】吕忠梅，中国法学会副会长、环境资源法学研究会负责人。

  【文章说明】本文系作者在中国法学会环境资源法学研究会2019年年会上的主旨发言。

  各位好，今天我想与大家分享有关自然保护地立法基本问题的一些思考。今年，我和清华大学的同事们接受国家林草局的委托，承担了《自然保护地立法研究》项目。经过半年多的研究发现，我们对这一领域的基础理论研究非常薄弱，也可以说还没有破题。今天，我的发言是以提出问题为主，希望大家一起探索，共同为解决自然保护地立法的时代命题提供方案。

  主要讲三个问题：一是自然保护地立法需求问题；二是自然保护地立法定位问题；三是自然保护地立法理论问题。实际上，这三个问题密切关联。我们知道，今年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于建立国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。这个《指导意见》对建设中国特色自然保护地体系进行了顶层设计，明确提出要“建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系”，并从基本原则、自然保护地体系构成、建立管理体制、创新建设发展机制、加强监督考核、完善保障措施等六个方面进行了具体规定。《指导意见》的出台，意味着我们今天面临的问题已经不是讨论该不该进行自然保护地立法的问题，而是讨论立什么法、怎么立法、怎么才能立良法的问题。这也意味着我们不能停留于立法必要性讨论，必须走向讨论立法实质性问题的阶段。

  我在很多时候都讲，今天的治国，生态文明建设的国家战略已经确定，法学家的使命是“用学术讲政治”，也就是通过政治话语向学术话语的转换，将政治决策转化为法律制度、法定程序。我们要实现这一目标，首先必须解决从事理分析走向法理分析的方法论问题，要将国家战略变成法学理论中的价值取向、研究方法、概念体系、规范体系，需要我们运用法律逻辑、法律语言、法律思维来研究社会现象或者社会事实，通过从社会事实中提炼法学理论命题，并对这些理论命题进行分析论证，然后提出新法创制的理性方案。具体到自然保护地立法研究，我们需要做的就是立足于中国自然保护地体系建设目标，推动自然保护地体系建设从政策立场向法律态度的转化、从政策逻辑向法律体系的转化、从政策话语向法律制度的转化、从政策语言向法律概念的转化。这是法学家研究自然保护地立法与其他学科所具有的最大不同，也是法学家必须承担的时代使命。

  在开始讲正题之前，我也想和大家简要回顾一下中国自然保护地立法的发展过程。我在做了一张图，它表明我国在2004年、2006年、2012年、2013年都先后启动过自然保护区法或自然保护地法的立法工作，但都没有成功。其中，2004年，《自然保护区法》被列入年度立法计划，草案在准备提请人大常委会审议时被叫停。2006年，曾经提出过三个不同版本的立法草案稿，名称分别为《自然保护区法（草案建议稿）》《自然保护地法（草案征求意见稿）》《自然保护区域法（征求意见稿草案）》，这三个稿子都没有走到正式立法程序。2012年，全国人大人口资源环境委员会提出了《自然遗产法草案》，最终也未进入正式立法程序。2013年，由中科院专家和环保工作者提出《自然保护地法（草案建议稿）》，作为人大代表议案提交，但未正式启动立法。这个过程可以看出，国家的相关立法活动一直在持续，学者们关注不够，是否因为缺少理论上的深入研究，导致立法困难，是值得我们探究的一个问题。这些不成功的立法，可以成为我们非常好的研究对象，也是今天和大家一起来讨论立法基本问题的初衷。

  一、自然保护地立法需求问题

  现在我们所讨论的《自然保护地法》，显然不可能是对过去的简单复制，也不是对过去的抛弃。我们应当从立法不成功的教训中发现问题，在总结自然保护地管理经验的基础上，思考如何为中国自然保护地立良法问题。我们要制定自然保护地法，首先当然要了解自然保护地的立法需求是什么。

  （一）自然保护地立法的现实需求

  在过去的研究中，一般把自然保护地管理存在的问题归纳为几个方面：

  一是现行自然保护地体系主要按照资源要素设立，对自然生态的系统性和完整性保护不力。

  二是各类保护地建立的依据不同，运行和管理缺乏国家法律的统一协调。

  三是自然保护地分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、共享机制尚未建立。

  四是多头交叉管理、权责不落实、保障措施缺乏、人民群众缺乏获得感、幸福感。这些问题是否存在以及表现是什么，我们进行了问卷调查，以便于具体分析。我们的问卷分为专家和公众两大类型，一些核心问题我都放在PPT上了。

  总体上看，专家问卷和公众问卷有些回答较为一致，这部分包括：我国自然保护地保护水平的总体评价、自然保护地的功能需求、专门立法的必要性、自然保护地法的主要法律制度等。其中，专家和公众都认为，自然保护地法最应当建立的制度中排名前三的是自然资源有偿使用制度、自然资源产权制度和生态补偿制度。

  专家问卷和公众问卷不一致的部分，分歧比较大的是：自然保护地到底存在哪些问题、自然保护地法制建设的紧迫工作、自然保护地应有哪些优点、公益性定价、珍贵自然遗产门票定价、是否愿意以更高价格购买认证农产品等。

  在专家特殊问题部分，专家们一致认为目前的科学研究尚处于发展阶段；对国家公园主体性应从自然与文化资源的国家代表性、公益性代表和中央直管三个方面来认识，不能简单以数量作为主体性标志；大部分专家认为，目前《指导意见》提出的自然保护地三大类型还有待探讨，大部分专家认为有必要把荒野作为自然保护地的专门类型，大部分专家认为应该保持河流的原生状态；大部分专家认为，应该确定自然保护地的普适性价值目标，以防治个别保护地类型偏离保护地本质。在自然保护地普适性价值目标中，专家们认为最主要的三个指标是：第一是通过保护地树立全社会的自然观、生态观、环境观；第二是在资源良好保护的前提下，满足公众游憩需求；第三是资源保护优先，严格控制开发利用。

  在公众特殊问题部分，公众对自然保护地建设休闲娱乐设施、建设索道等人工辅助设施的需求较高，这表明社会公众对自然保护地的认识还处于较低水平。与此同时，公众对自然保护地的志愿服务时间选择每年8—40小时的较多，参与志愿服务的内容排名前三的是科学解说、环境监测和保护地日常巡护；关于违规举报情况，大多数公众回答没有见到过这种行为。

  我这里讲的一些情况仅仅是统计分析，如果深入研究，还可以做回归分析，从中发现更深层次的问题、寻找各种因素之间的关联性，为法律关系分析创造条件。

  （二）与自然保护地有关的法律供给现状

  为更好了解立法需求，我们对目前已有的与自然保护地有关的法律文件进行了初步的事权梳理，按照自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、海洋特别保护区、地址遗迹保护区、考古遗迹公园七类，涉及行政法规、部门规章及规范性文件9部、各类事权158项。我们对这些事权按部门、按行政层级做了划分，以发现事权配置方面的一些问题，为立法做基础性准备。以自然保护区为例，国务院颁布了《自然保护区条例》，其中中央事权9项、涉及国务院和7个部门，省级事权6项，市县级事权4项，自然保护区管理机构事权9项。其他六个类型，我们也照此梳理。

  经过初步分析后发现：目前我国有关自然保护地的法律供给形成的“各级政府+专门管理机构”的事权配置模式导致部门利益主导现象严重，既缺乏统一的价值目标和分类标准，也不适应自然保护地的多元利益考量。存在的突出问题是：第一，立法层级低，远远滞后于自然保护地体系建设实践需要；第二，立法时间跨度大，从上世纪七十年代到近几年的法律法规制定和修改，难以遵从统一的自然保护理念，一些理念和制度设计较为落后；第三，事权配置交叉重叠多，产生规划、范围、管理、权属等多方面的冲突；第四，部门分割、管理封闭，导致不同制度间的矛盾、断裂，形成制度“真空”；第五，以部门权力、行政管理为核心建立法律制度，缺乏“生态系统”观、“多元共治”理念。

  （三）自然保护地的真实需求是什么？

  虽然我们做了一些研究，似乎对于自然保护地立法的需求有了一定的了解，但这些研究足够了吗？我表示怀疑。

  我在这里放了一张中国地图，大家从上面能够看到一条从黑龙江的瑷珲到云南腾冲的斜线，这就是著名的胡焕庸线。这条线把中国分为西北半壁和东南半壁，既是一条重要的地理分界线，也是的生产方式、经济发展阶段、城镇化水平、地形地貌特征的差异线。在我看到2018年有关报告中，胡焕庸线所标识的差异性特征依然存在，生产生活方式、经济发展水平基本上没有发生重大改变。我们看到，在胡焕庸线的西北半壁的三江源国家公园，是目前世界上最大的国家公园，因为那里地广人稀、以游牧为主；而处于东南半壁的钱江源国家公园则处于中国人口最密集的地方、以工农业为主，面积非常小。这样两个典型的国家公园，立法需求是否一样？如果不一样，立法的公约数或者平衡点在哪里？我们并不清楚。因此，虽然我们前期做了一些工作，但对自然保护地立法的真实需求并未真正透彻、全面的了解。如果不很好的了解立法需求，是否能够做到立“良法”、促“善治”，值得怀疑。

  二、自然保护地立法定位问题

  我和大家分享的第二个问题是，如何为自然保护地法定位。这里指的是狭义的或者文本意义上的《自然保护地法》。我们知道，十三届全国人大常委已经将《国家公园法》列入了立法计划，并且已经启动了立法研究工作。而制定《自然保护地法》的任务虽然在《指导意见》中提出来了，但却并未落实到本届全国人大常委会的立法计划中。这就在实际上带来了一个问题，《自然保护地法》与《国家公园法》是什么关系？或者说，如何为《自然保护地法》定位？近期，不同方面召开了各种自然保护地会议，大家的共识是应尽快启动《自然保护地法》的立法研究工作，以利于协调好《自然保护地法》与《国家公园法》的关系。上个周末，我们参加了一个有关制定《自然保护地法》的闭门会议，与会各方面一致认为，应向全国人大常委会建议，一定要两个立法同时进行研究，并不必拘泥于是否已经列入立法计划和时间先后，哪个先成熟就先出台哪个。这个建议如果得到采纳，实际上是既对《国家公园法》和《自然保护地法》的统筹研究提出了要求，也对加快《自然保护地法》立法研究提出了要求。如何能够形成体系化的成果，并在立法研究过程中充分考虑两部法律的衔接问题是我们必须高度关注的重点。

  （一）自然保护地体系政策目标的变化过程

  我们要研究《自然保护地法》与《国家公园法》的关系，必须清楚的了解国家有关自然保护地体系建设的政策方向。从十八大到十九大这五年期间，相关政策目标的发展过程，我们首先要有透彻了解。

  我们知道，关于自然保护地体系建设有两个非常重要的专门文件，即2017年中办、国办联合发布的《建立国家公园体制总体方案》（后文简称《总体方案》），和2019年中办、国办联合发布的《关于建立国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（即《指导意见》）。我在这里把两个文件的一些表述放在这里进行了对比，可以看出：《指导意见》在路线图、主要路径、基本原则等方面都在《总体方案》的基础上有了发展。尤其是在“突破重点”方面，《总体方案》提的是“建立以国家公园为代表的自然保护地体系”；《指导意见》的表述则是“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。在这里，从“代表”到“主体”的变化意味着什么？目前的政策解读并不十分清楚，学者们也有不同看法。我们在立法研究过程中，对于这些政策发展的不同理解，将直接影响两部法律的关系定位。因此，这也是我们将的“从政治话语向法律话语转化”所必须关注和研究的问题。

  （二）国家公园体制改革实践与自然保护地体系建设的关系

  我们知道，在生态文明体制改革中，国家公园体制改革是一项重要的内容；并且国家公园体制改革又是自然保护地建设的重要内容，这就需要我们从不同角度来理解国家公园体制改革问题。

  首先是从国家公园体制改革与自然保护地体系建设的关系。目前，国家已经批准了十个国家公园的试点工作，一些试点地区也在制定地方性的法律，积极推进“一园一策”或“一园一法”。这些地方立法对于国家立法的影响如何？如果地方立法五花八门，国家立法后怎么办？因此，在国家立法的基本问题尚未明确时，叫停地方立法是有必要的。我现在要问的是，国家公园体制改革与自然保护地体系建设是“先行先试”的关系还是“替代”关系？这是处理两部法律之间关系必须先明确的问题。这个问题显然与我前面提到的《总体方案》与《指导意见》的不同表述有密切关联。

  接下来的问题是自然保护地体系建设与生态文明体制改革的关系。如果我们把自然保护地体系建设放在生态文明体制改革的大背景下看，可以发现：在十九大报告中，自然保护地体系建设是与国土空间开发、主体功能区配套并列的三项改革任务。因为这三项改革会涉及不同的法律制度安排，甚至是不同法域的制度安排，如果我们不厘清它们之间的关系，提出的立法方案也可能出现偏颇、甚至背离。

  最后要考虑的问题是立法先行与实践探索的关系。目前，国家公园试点的实践推进非常快，试点地区有强烈的探索精神，也积累了一些成功的经验。但是，按照“改革必须于法有据”的原则，对于实践探索的理性程度如何？按照什么标准判断是否成功？是要打问号的。在生态保护方面，试错成本很高甚至不容试错，如果不把握和遵循规律、不先定规则，后果不堪设想。因此，必须要在认识中国自然保护地建设规律的基础上推进实践，这里当然包括立法规律，以理性引领实践。

  （三）《国家公园法》与《自然保护地法》的关系

  这一部分既与上面的两个问题直接关联，也是我对上面问题的一些初步回答。

  1、自然保护地立法应该是一个体系

  目前，关于自然保护地立法的实质性研究不多，但从现有文献看，基本共识是：自然保护地立法是一个体系，而不是一部法律。但对于这个体系的构建，有不同看法。我将其归结为两种模式：一种是系统性立法模式，其核心是以《自然保护地法》为龙头、以《国家公园法》和其他类型保护地法规为主干、以相关技术标准为支撑的立法体系；另一种是主体性立法模式，其核心是以《国家公园法》为主体，以其他自然保护地类型法规为补充的立法体系，突出了国家公园的主体地位。我的观点是自然保护地立法应该采用“保护地基本法+专类保护地法”的立法模式，这种模式下，应该是以宪法为依据、以自然保护地法为基础、以《国家公园法》/自然保护区条例/自然公园条例为主体、以各类相关技术标准/操作指南/评价体系为支撑的立法体系。如果采用这种模式，就意味着，必须制定一部具有基础性、综合性地位的《自然保护地法》。这样，马上就会面临第二个问题。

  2、如何处理《自然保护地法》与相关法律的关系？

  或者说，《自然保护地法》在自然保护地体系之外，还涉及与那些法律的关系？

  首先，是与环境保护、城乡规划、财政预算等方面的法律有关。《自然保护地法》是《环境保护法》下的单行法或者专项法吗？还有，前面提到的，国土空间开发、主体功能区配套与自然保护地的关系问题，实际上涉及《自然保护地法》与《城乡规划法》的关系。还有，自然保护地体系中的不同类型将实行不同的管理体制，尤其是资金支持必然会有不同形式。比如，按照《指导意见》的要求，国家公园将来会由国家财政负担、由国家进行管理，这就必然涉及与《预算法》的关系。

  其次，是《自然保护地法》与《民法典》的关系，其中的核心问题是自然资源权属制度，目前一个保护地涉及多种所有制形式、多种管理体制、多块牌子的现象比较普遍，权属不清问题最为突出。还有一个重要的问题是，自然保护地所保护“生物多样性”“生态服务功能”与自然资源权属制度是什么关系？能够归于民法上的“物权”或者完全用私法方式予以保护吗？

  第三，《自然保护地法》与《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》《矿产资源法》等自然资源法之间的关系。我国现行的自然资源法基本上是管理法，其中有的一些自然资源权属制度与即将出台的《民法典》的关系尚有待研究，《自然保护地法》与这些法律的关系将如何处理，也是值得认真对待的问题。

  3、《自然保护地法》的核心内容

  按照《自然保护地法》是基础法、综合法的定位，这部法律应当遵循“生态保护优先、自然恢复为主”的基本理念来进行顶层设计，确定保护目标、保护原则、保护类型以及监管模式。以“风险预防”为基本原则，规制对自然保护地有影响的管理行为、保护行为、利用行为。以建立自然保护地多维度、立体化保护为目标，设计各类自然保护地的共性制度、面上制度和一般制度。以制度创新为导向，建立多规合一、生态红线、生态承载能力预警、生态补偿、有偿使用、利益相关方参与、信息公开、纠纷解决多元化等制度。

  4、《国家公园法》是否应该而且可以先行

  如果《国家公园法》先成熟，应该可以先出台。在统筹考虑《自然保护地法》与《国家公园法》关系的基础上。《国家公园法》可以在如下方面发挥“先行”作用：一是在权属制度创新方面，可以以《民法典》建立的自然资源权属制度为依据、以自然资源法相关制度为基础，建立处理登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权关系的基本规则。二是在体制机制创新方面，按照“职权法定”原则重新配置权力、按照“权利保障”原则确认权利，建立处理国家公园的规划权、管理权、开发利用权、特许经营权、特别保护权等各种关系的基本规则。三是在利益平衡机制创新方面，按照“见物也见人”和共建、共享、共赢的目标，建立相应的利益平衡机制，通过建立补偿、赔偿制度，保护好当地居民的生存权、发展权以及文化多样性。

  5、《国家公园法》与《自然保护地法》如何衔接

  如果《国家公园法》先行，必须为将来的《自然保护地法》留出空间。从制度体系上看，可以分为三种情况：第一种是对那些仅仅适用于国家公园的特殊制度，不必考虑衔接问题，比如国家公园的国家属性、划定方法、国家自然资源资产产权、中央政府保障等专门目标、原则、机制和制度。第二种是可以普遍适用于各类保护地的一般制度，需要适当考虑与自然保护地法的区别，更多规定适用于国家公园的制度，如特许经营制度、生态修复制度、利益相关方参与制度、责任追究制度等。第三种是体现自然保护地发展方向的制度，应充分发挥国家公园改革先行功能，在一定程度上发挥基本法的作用，比如生态系统原真性、完整性保护、全民公益性保护的原则、目标和相关制度等。

  三、自然保护地立法的理论问题

  第三个问题实际上是对前面两个问题的理论命题抽象，也是理论研究必须回答的一些基础性问题。我们要为自然保护地“立良法”，这些理论问题都绕不过去。

  （一）法律上的自然保护地是什么？

  自然保护地的概念、划定方法和分类，首先是科学问题，但是，如果要立法，我们必须将其以法律的方式加以定义。这与我们熟悉的“环境”的定义一样，是一个非常难但又必须完成的工作。目前，还没有看到专门从法律上研究自然保护地概念的文章。

  其实，目前有多种分类方法和多个名称，如何从内涵和外延上加以界定是一个很大的问题。比如，我国现有的自然保护区分为自然生态系统类、野生生物类和自然遗迹类三大类，具体包括国家公园、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、海洋公园、自然保护小区等不同形式。IUCN推荐七分法，包括严格自然保护区、原野保护地、栖息地和物种保护地、国家公园、自然纪念物、陆地／海洋景观保护地、生态功能保护区／资源保护地。《指导意见》确定了国家公园、自然保护区、自然公园三种类型。这里虽然都使用了“国家公园”一词，但它们的内涵和外延相同吗？我们能够简单的把IUCN推荐分类中的“国家公园”与《指导意见》中的“国家公园”等同吗？

  另外，《指导意见》还在三分法的基础上规定了分区，这在实践中存在一定问题。比如，诺尔盖等全境放牧区、鄱阳湖全境利用湿地型保护区如何列入“自然保护地”类别？一般情况下，两个分区对于《自然保护地法》是可行的，但问题是在现有分区的基础上是否还可以细分？如何保证分区后整个自然保护地的功能得到保障、如何处理分区与周边保护地的关系？这些都需要对自然保护地的概念做进一步研究。

  （二）自然保护地法的基础理论是什么？

  立法是按照一定价值标准进行的利益分配。这需要进行通过利益识别确定规范主体、通过利益判断明确权利义务配置方式、通过利益排序建立纠纷解决规则。任何法律都必须体现公平，但有以资格平等求公平、以结果平等求公平、以过程平等求公平等不同方式。这就需要我们研究自然保护地法的法律属性、价值取向、制度逻辑等一些基础理论问题。以下是我希望大家都来研究并且能够给出答案的一些问题：第一，自然保护地法的法律属性问题，它是自治型法、回应型法还是共治型法？第二，自然保护地法的价值取向的问题，它是生物多样性保护法？还是“以人类命运共同体的为中心目标”？其价值判断标准是结果控制、过程管理还是风险预防？第三，自然保护地法律制度体系的建构逻辑问题，是权利保护制度体系、行政管理制度体系还是多元共治制度体系？第四，自然保护地法的利益调整机制，是建立在《民法典》基础上的二次调整机制，还是建立与《民法典》不同维度的空间调整机制，这需要我们认真研究自然保护地法的空间化和自然保护地空间法律化问题。

  （三）如何对待国际经验？

  王曦老师翻译了《IUCN保护地立法指南》，这本书总结了全球多个国家保护地的经验，提出了自然保护地立法的建议，尤其是列举了立法必须考虑因素、原则、基本制度等，非常有指导意义。但是，把这些建议“搬到”中国就能制定好自然保护地法吗？答案是否定的。我以为，必须特别关注中国的国情。

  比如，我国实行土地公有制，与绝大多数国家有明显不同。在土地私有的国家，地役权是解决保护地权属的好制度。我国也有学者提出，要建立地役权制度。我的疑问是，我国的资源利用权、土地承包经营权是什么？在这些本来就具有地役权属性的权利或者权能上如何再设立地役权？因此，不能简单地照搬，需要我们从法理上弄明白后再提建议。

  我简单梳理了一下全球自然保护地管理系统的情况，也可以看到，世界各国都是根据自己的国情来确立自然保护地类型、建立管理体制并制定法律。比如美国的自然保护地有141类，分别由联邦、州郡、非政府组织负责管理，不同种类保护地根据国会《基本法案》分系统立法，保护地的建立需要有国会专门授权。由于时间关系，不一一列举，但也能得出一个基本结论：自然保护地立法没有现成的路可以走，唯有根据中国的国情，立足于中国的自然地理基础、社会经济发展基础、法治基础来建立中国的自然保护地立法体系。

  谢谢大家！

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