议题一：自然保护地基础理论研究（第三阶段）

  主持人

  黄锡生，重庆大学法学院院长、教授

  点评人

  颜运秋，广东财经大学法学院教授

  孙法柏，山东科技大学文法学院院长、教授

  报告人

  谢玲，广东海洋大学法学院副教授

  刘先辉，河南科技大学法学院副教授

  周海华，西南大学法学院讲师

  张文松，宁波大学法学院讲师

  主持人：今天上午有我来主持，我们有四位发言人，两位点评专家。第一位报告人是广东海洋大学法学院的谢玲副教授，我们会严格打表，大家欢迎。

  发言人：谢玲（广东海洋大学法学院副教授）《生态损害行政矫正的概念厘定及功能界分》

  尊敬的各位老师，各位同仁，我叫谢玲，来自广东海洋大学，非常感谢会议组提供的这么一个机会。我今天分享的题目是《生态损害行政矫正的概念界定及功能界分》。

  今天分享的内容分为三个部分。第一是这个问题是怎么提出来的,第二是需要矫正生态损害行政救济这个概念的使用，第三就是生态损害行政矫正的功能界分。

  一是这个问题是怎么提出来的。我们都知道，生态利益的维护曾长期依赖着代表公共利益的行政主体，通过行政权的运行来实现。当传统的行政手段已经没有办法对生态损害进行充分救济时，通过强化司法权来应对生态损害救济已经成为了一个必然的选择。但当以生态利益维护为主要任务的环境公益诉讼的建立并没有给学界带来所热切期待的效果时，学界又有一个倾向，就是转向行政权的强化。表现之一就是行政职权的民事化，我们现在热切讨论的生态损害国家索赔制度就是例证;表现之二是主张通过创新和完善生态损害环境行政法律制度来实现生态损害的充分救济。

  在我看来,强化行政权实现生态损害的救济原本没有什么问题，但问题就在于,“行政权优先”原则是否适用于生态损害救济的所有领域?仅仅通过创新和完善生态损害环境行政法律制度，是否就能够实现生态损害的充分救济？通过行政权运行对生态损害进行救济的这一方式是否存在功能限度?带着这一疑问，我想比较深入地来了解运用行政权对生态损害进行救济的这一方式，结果有一个有意思的发现，那就是我们不少环境法学者,将运用行政权对生态损害进行救济的方式表述为生态损害行政救济。行政救济一词是行政法学中的一个基本概念,环境法学界对这个词的使用存在误用的问题。

  二概念的界定。我认为生态损害行政救济这个表述存在误用，这一救济方式应该被表述为生态损害行政矫正而非生态损害行政救济。

  我们先来看一下在环境法学界的研究，不少学者所表述的生态损害行政救济，它到底指的是什么？我在知网上先用“行政救济”这个词全文检索，然后二次检索用的是“生态损害”这个词(至今年的5月15号止)，共检测出核心期刊论文一共61篇，除去无效的20篇论文之外,剩下的有16篇文章在行政救济这个词的使用上与行政法的行政救济一词在用法上保持了一致。还有25篇文章所指的生态损害行政救济,都是指环境行政监管部门运用行政权对生产损害行为的制止纠正以及惩罚，或者说是对行政管理相对人的行政责任的追究。可见,从该种意义上来使用生态损害行政救济的情形较为普遍。那么,行政法学中的行政救济又是指什么？

  在行政法学界,对行政救济概念的界定，是对于违法和不当的行政行为加以纠正，或者是对因行政行为造成损害的人所给予的一种弥补。很显然这两个概念的内涵差别很大，一个产生的原因是行政主体的行政行为，另一个是行政管理相对人的生态损害行为，一个是公权力主体的行为，另一个是私主体的行为;同时救济权的享有主体和救济对象也完全不一样。那么到底谁的用法更合理？行政救济一词虽然是一个学理概念，但经过这么多年的沉淀,行政法学界对行政救济一词的内涵与外延已经达成基本共识。既然是一个约定俗成并长时间被使用的概念,环境法学界不顾这一事实想当然的使用并赋予完全不同的含义,则很难让我们的研究被其他部门法所接纳,其研究成果也很难与其他部门法对接。

  那么到底应该用一个什么概念来表述运用行政权对生态损害进行救济这一方式呢？用环境监管行不行?不行,运用行政权对生态损害进行救济只是环境行政监管的一部分,并非环境行政监管的全部,排污许可证的发放就不是。用行政规制行不行?也不行,行政规制是行政法学新出现的一个概念，但是行政规制概念的内涵与外延与运用行政权对生态损害进行救济也不同。所以我在比较之后,将这一生态损害的救济方式表述为生态损害行政矫正。

  我今天第三个汇报的内容是生态损害行政矫正的功能界分。“行政权优先”的确应该是生态损害救济的一项原则，但生态损害行政矫正有其功能限度，无论是在救济的能力、规制的对象以及救济的功能类型上都存在着局限，特别是我觉得在填补性救济当中不适合用生态损害行政矫正。同时,通过完善和创新生态损害环境行政法律制度也不能实现生态损害的充分救济。

  最后,我的总结是,在目前的情形下，生态损害法律救济强化行政权并没有错，但是并不意味着要忽视其他主体发起生态损害救济的诉求和积极性，也并不是说要回到完全依赖行政权的运行这条老路上去。生态损害的法律救济，并非所有的领域都适合由行政主体来发挥主导作用，包括现在的生态损害国家索赔制度，我个人觉得是有问题的。不同制度都其自身的制度功能,也有其功能限度。如果强行扩张其功能，并不能让该制度发挥其应有的作用，甚至可能扰乱已有制度的功能和已有的秩序。好的，我的汇报到此结束，谢谢。

  主持人：谢谢谢玲副教授的报告，在规定的时间内完成。下面有请第二位发言人，他是来自河南科技大学法学院的刘先辉副教授，大家欢迎。

  发言人：刘先辉（河南科技大学法学院副教授）《自然保护地管理机构法人化研究》

  各位老师、同学们，大家上午好，非常荣幸能够在这个场合跟大家分享一下自己的学术观点。今天给大家报告的题目是自然保护地管理机构法人化研究。

  我的论文分为四个部分，第一个部分就是关于自然保护地管理的实然结构；第二部分是自然保护地管理机构法人化的正当性；第三部分是自然保护地管理机构的制度设计；第四部分是关于我自己认为的一点点结论。

  第一部分自然保护地管理实然结构中，首先让我们从自然保护地的概念谈起。在昨天包括吕忠梅老师、还有其他一些学者，对于自然保护地的概念都做了一个描述。我们知道它在现实中并没有明确的法律对它来进行界定，所以它还不是一个明确的法律概念。但是从国家政策的层面上，《中共中央国务院关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，对于它的概念有的描述。如果从规范法学的角度进行解释，我认为不妨借用世界自然保护联盟对于ProtectedArea的界定方法，从地理空间、自然功能属性的确立与方式等四个维度来描述它的概念，它是指为了保护自然资源的生态价值和其他的非经济价值，国家依照法律划定的或者确认实施特殊保护的特定地理区域。在自然保护地的实然结构中，自然保护地的表现形式很多，比如国家公园、森林公园、地质公园等等，它是按照行业、环境要素的不同，分属于有不同的行业行政主管部门进行管理的。它们管理机构的称谓也并不相同：比如说管理局、管理处、管理委员会、管理站......等等。在横向上基本上就按照这种行业、环境要素的行政主管部门来进行划分的。从纵向上划分，分为中央一级和地方一级自然保护地。不论是横向、纵向上的划分，这些管理机构都是属于政府行业行政主管部门的派出机构，人事、财务均由行业行政主管部门来进行确定，实施的行为都是属于行政管理中的一环。

  第二部分我想分析下管理机构法人化的正当性，可以分为两个方面：一个是必要性，另外一个是可行性。在必要性方面，第一个就是实现生态利益的保护。通过自然保护地管理机构法人化，规定自然保护地管理机构的职责不再是获取更多的经济利益，而是更好的为普通民众提供更多的生态利益；第二个是协调法律部门的冲突，通过管理机构的法人化，管理机构可以对区域内的土地、森林、水等自然资源行使中占有、使用、收益以及部分的处分的权能，从而把宪法上所有权转化为民法上的所有权。这也是现在研究的热点；第三个是推进职能机构的法治。通过法人化，可以区分行业行政主管部门跟管理机构之间关系，行业行政主管部门的职责就是做好监管职能，做好事前和事后监督。作为管理机构，它的目的就是最大化的来实现生态利益。也是就是说把追求经济利益的最大化的交给市场，追求生态利益最大化的交给管理机构，也符合机构改革的方向。可行性也包括三个方面：首先就是说要域外经验的借鉴，在国外美国实行国家公园管理制度、德国实行公法人制度，已经很好的实现自然保护地管理机构的法人化。他们的成功的经验就在于通过相对统一的立法，在法律规定的范围内，赋予管理机构享有主体资格，参与民事等各类法律关系，从而使有效地实现了国家管理权和民法意义上所有权的分离；第二个是国内经验的积累。从最早的广东的鼎湖山自然保护区开始设立开始，自然保护地在我们国家已经有了将近有70年的历史。在发展历程中既有成功经验，也有失败的教训。从这些内容进行汲取，来为自然保护地管理机构法人化提供帮助；第三，现有的法律的支撑。昨天我下午也听了很多学者的讲座，了解到现实对于自然保护区立法的进程，一些条例、规章等对不同的自然保护地正在发挥作用。

  第三部分内容就是自然保护地管理机构法人化的制度设计。个人认为首先应当对自然保护地进行专门立法，实现自然保护地的法人化。在这部法律中应当确定自然保护地管理机构法律性质与地位，不再是行政机关的内设机构或者派出的这种机关；第二个就是关于自然保护地管理机构内部的治理。如果把它定义为特殊法人中的行政机关法人，就按照“三定”原则来进行设置。如果把它定为这种非营利法人中的事业单位法人，就应当按照民法总则的规定，设立章程、董事会和监事会等内设机构，确定自然保护地的宗旨、运行规则，保证自然保护地的正常运转。第三个就是确定自然保护地管理机构法人财产所有权。自然保护地作为法人，应当拥有独立的财产。首先要区分国家所有权、法人财产所有权。如何能实现宪法上所有权到民法或者环境法所有权的过渡，也是我们环境法、宪法、民法研究的热点。其次是类型化法人财产所有权。将自然保护地管理机构财产所有权分为公产与私产，采用不同的处理方式：私产可以借鉴大陆法系的行政法人财产所有权理论，管理机构完全可以按照法律规定以及内部的规章制度来行使自己的所有权。关于自然保护地管理机构的公产，可以再进一步类型化为公共使用公产、公务使用公产与投资使用公产。公共使用的自然资源，应当遵循自由使用、免费使用与平等适用原则；公务使用的自然资源是自然保护地管理机构履行职责的主要内容，即守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能，提供生态产品；投资使用公产则是是为了实现自然保护地的公益目的，进行的必要投资。在投资过程中，应当遵循效益、安全、效率原则。这些公产应当如何保护，值得进一步的这种探讨。

  第四个就是关于这篇文章的结语。自然保护地是为了保护自然资源的生态价值和其他的非经济价值，进行特殊保护的特定地理区域。推动自然保护地管理机构法人化有正当性基础：在必要性上可以实现生态利益保护、协调法律部门冲突，推进治理机构法治化，在可行性上有域外经验借鉴、国内试点积累与现有法律支撑等。做好管理机构法人化的顶层设计，应当通过专门立法明确管理机构法人化、完善法人机构内部治理、确定其法人财产所有权来实现。谢谢大家。

  主持人：谢谢刘教授。下面是来自西南大学法学院的周海华老师，大家欢迎。

  发言人：周海华（西南大学法学院讲师）《自然生态空间用途管制的策略优化与制度供给》

  各位专家学者、各位老师，亲爱的同学们上午好。非常高兴今天有机会和大家分享我的一些想法，期待您的批评指正。

  从论文选题上来讲，首先在这个命题进入我的视野的时候，我在想我要从哪些角度上去对它做一些把握？作为研究的切入点，我首先关注的是：构建以国家公园为核心的自然保护地法律体系，意味着环境风险管制的基点从环境要素转向各环境要素构成的整体空间；这样一个各种环境资源要素组成的空间，如果要对它实施用途管制，对于现有的针对单一环境要素所实施的管制策略，要做怎样的调整呢？管制对象的范围如何来做一个把握？风险预防的边界在哪里，等等。按照单一环境资源要素来进行的用途管制，如果直接适用于自然生态空间，有可能割裂了作为一个整体空间内不同环境资源要素之间的融通性，在管制策略上也会带来很多的一些障碍。所以讨论自然生态空间的用途管制，研究的基点已经从单一的环境要素扩大到或者是提升为多个环境要素统一的整体。

  另外，既然研究的基点使得研究对象范畴发生变化，那么自然生态空间用途管制在理念上也要予以更新，“风险谨慎预防”和“协同共治”的管制理念策略和制度中予以体现。具言之，这些理念它会带动我们下面整体上对于这样一个管制策略优化选择，例如，管制策略的选择主要是基于空间利用行为人的行为规制而展开的，相对于其它空间而言，自然生态具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能，因此，其用途管制在国土规划上应是风险谨慎预防下的禁止开发区和限制开发区域。另外，当自然生态空间和人居生态空间、农业生态空间交叠时，在保持、保存、保育的策略下，空间利用行为的法律边界如何厘定，也是值得思考的问题。

  再者，在策略优化能够给予一定的思路的前提下，以国家公园为核心的自然保护地在用途管制时，法律上规制空间利用行为予以制度化的表述，就是我们说到制度供给，这是我想阐释的文章论题的核心。因为时间的限制，我就简单概括上述观点：将“自然生态空间”上升为环境要素的上位概念并以此构筑环境法律体系，即意味着环境法所调整的人类利用行为除了污染、破坏行为，还应当包括“占用”行为。针对占用行为的管制策略基点首先从以土地为基础的功能区划开始。

  美国最早在其最高法院通过了关于土地区划方案，开启了他们对于土地等资源用途管制或空间用途管制的立法。实际上我们国家自然生态空间的划定，基于2011年6月国务院发布的《全国主体功能区规划》和2014年11月1日发展与改革委员会发布的《关于十三五市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，将国土空间布局做了三类区域划分的布局。总体上来讲，我们现在有城镇空间、有农业空间，还有生态空间，具体图表及其分析大家可以参见《中国土地科学》上沈悦等作者2017年发表的一篇文章。在我们环境法的研究当中，重点在于对行为的调整，那么就要考虑这个区域范围内，空间利用行为人利益实现的边界和可能，换言之，要考虑行为限制的这样一个度或设置权益的边界是什么。

  自然生态空间会跟城镇空间或者是农业空间有交叉，甚至因为人类的环境利用行为（破坏行为、污染行为以及占用行为）农业空间、城镇空间可能就会扩大，就会占用到生态空间，那么这个如何来预防呢？在国土空间三分（自然生态空间、城镇空间及农业空间）的基础上，自然生态空间功能多适性和转用廉价性，常常使其成为易于被其他空间占用、扰动的空间载体。就是在这样一个前提之下，我们对于相应的生态空间，我们做一些管制上的策略优化，以保障其生态利益实现。

  在这个策略上，我PPT上做的比较简单，主要是想给大家说，期待您的意见。基于前面我们说到空间之间相互的这样交叉、挤占或者变迁的状态，针对此，在管制策略上，我提到了两个方面。第一个就是对于相应的保护为主的生态空间，我们应该选择的是“保持”和“保存”为导向的直接管制策略。那么所谓的直接管制，就把我们原来在用途管制当中，比如说像耕地红线、我们的生态红线等等，就把这些制度融汇贯穿到里面去。“保持”和“保存”本质上还是有区别的。保持是维护、保持现状，这种情况之下，可能会对人类的行为主要是一种限制行为；对于保存来讲，也就是说如果一旦有人类行为的干预，包括占用，自然生态功能可能会贬损或遗失，像这种情况之下就是严格准入控制，甚至不允许有人类行为，就像我们刚开始大会吕忠梅老师所做报告当中关于“无人区”的界定，在这些区域中可以做一些保护行为，但是不允许有人类的任何占用行为。

  第二个策略就是以优化开发为导向的间接管制。作为一个间接管制来讲的话，它实际上主要是通过一种经济诱因的方式来刺激相关的主体，使其行为往有利于环境保护的方向发展。实际上在具体制度的构建和完善当中，我们重点把握在前面一个理念上，我刚才说到在整个自然生态空间用途管制的时候，因为它的基点的转变，那么从他的理念上应该是谨慎预防的这样一个理念，那么谨慎预防跟我们一般理解的环境法上的预防还是有区别，谨慎预防是环境风险不确定，宁可不为。在此理念之下，自然生态空间用途管制的制度供给包括但不限于以下方面：

  一是构建风险管控的国土空间规划制度。环境规划，要以国土作为根本。刚才我给大家看到的这个图当中，你们也会发现，实际上因为不同功能空间之间它有一个相互影响的这样一个边界，这个边界点是不清楚的，我们在进行国土空间规划的时候，也不可能“一刀切”把它划得特别清楚。所以在这个过程当中，我们就通过风险管控理念的引领，引入“最小安全标准策略”，通过环境风险的大小与需要实现的生态功能价值的比值，把国土空间规划大概分区来设置，承接我前面说到的有关自然生态空间的管制策略。如图，大概分成了三个区域，分别是城镇空间，我们把它划成是绿色发展区；农业空间，我它表述为黄色警戒区；而作为自然保护的这样一个区域，我它表述为红色禁止区。

  二是建立和完善自然生态空间管制实施机制。自然生态空间的策略提出来，区域我也划分好了，但是现实当中的问题，是具体管制如何实施。时间关系，我就举个例子来讲。比如，在黄色警戒区和绿色发展区之间，也就是农业空间跟城镇空间之间边界交替的地区，它会出现我们说现在城市发展当中“环城绿带”，将这种环城绿带予以法律界定保护的，实际上最早英国《环城绿带法》有相应的法律制度来进行解决。而黄色警戒区跟红色禁止区域当中，可能会出现一些在功能上因为人类利用行为而发生一些交替的区域，可以实施“管控协议”制度。

  第三个要建立生态空间长效保护和投入机制。四是构筑民众参与管制的行模式。除了我们现在说的“公私协作”，包括“社会自主管制”这样的法律制度。好。时间关系，就给大家介绍到这里。谢谢大家的聆听，请您多指教。

  主持人：谢谢周老师，并给我们节约了一分钟。下面有请宁波大学的张文松老师，大家欢迎。

  发言人：张文松宁波大学法学院讲师《在权力与权利之间：国家公园立法的规范化进路—以生态利益为中心的考察》

  各位老师上午好，很荣幸能够在会议上发言。昨天已经有很多老师和专家介绍了国家公园立法的问题。主要从三个层面简要的介绍下这个问题。一是国家公园为何以生态利益为中心，二是国家公园中生态利益的法律表达，三是国家公园立法的逻辑进路。

  一、首先是国家公园立法为何以生态利益为中心？

  当前对国家公园的研究主要集中在两个方面一是聚焦于对发达国家的国家公园立法模式或管理体制进行经验性述评与借鉴，二是研判我国国家公园体制建设的政策文件，从应然法角度提出国家公园立法的理念、模式等问题。

  由《指导意见》可以看出，国家公园建设的目的在于，保护生态系统的原真性和完整性，其实质是保护生态系统及其生态功能在运行过程中产生的生态利益。国家公园蕴含的生态利益具有全民公益性，已成为生态文明时代社会主体的普遍需求，应当全面进入法律的调整范畴。源于生态危机的国家公园立法理应回归对生态利益的关注与解决。只有从更深层的利益机制进行分析，以生态利益为标尺来调控利益机制，才能构建规范、高效的国家公园法律机制。

  当今，生态系统失衡已成为生态文明制度体系建设的主要瓶颈，生态系统及其生态功能成为社会成员的共同需求，在法学领域则体现为一种新型利益——生态利益。从利益角度分析，生态利益源于人们对生态环境和自然资源的不同利益诉求及其冲突。也就说其具有普适性和冲突性，必须有法律来调整。

  就生态系统与生态利益之间的关系而言，生态系统从生态学及生态系统保护的角度审视生态系统对人类发展的有用性，是生物与周围环境在特定空间中形成的关系的载体，生态系统的服务功能制约着生态利益的内容，即生态系统是从自身的运行过程出发对人类发挥的有利作用，而生态利益是从人的需求出发，满足人类对生态系统的需要。二者在某种程度上是一个事物的两个方面。因此，作为一种客观存在，生态系统作为生态利益的载体更具逻辑自洽性。在具体内容上，人类最终期望从生态系统得到的并非生态系统服务（如水源涵养、水土保持等），而是该服务所产生的生态利益（如清新的空气、清洁的水源、优美的环境等）

  二、国家公园中生态利益的法律表达

  国家公园作为我国应对生态问题而出现的新型保护地，以保护自然生态系统的原真性、完整性为核心功能。在法学领域，生态系统本身并不能由作为上层建筑的法律调整，但当生态系统及其生态功能产生的生态利益对社会主体具有普适性的有益影响时，会导致不同利益主体间产生冲突或纠纷，由此形成新的社会关系，生态利益也因此具有法律调整的必要性。

  国家公园法中所保护的生态利益，是基于对国家公园内自然生态系统的整体性、原真性保护，各环境要素和生物要素按照一定的客观规律形成的生态功能，为满足公众普遍性的生态需求而产生的非物质性有益影响。它在本质上体现为人们对美好环境需求的精神利益，其主体是以良好环境质量为追求的人，客体为国家公园原真性、完整性的生态系统及其生态功能。故而，利益作为法律的源泉与发展基础，只有追溯到生态利益层面，方能准确把国家公园立法的动力与归宿，深刻阐释国家公园法产生和存续的实质性根源及其法律制度构建的逻辑起点。

  三、国家公园立法的法治积淀

  1.指导意见》指出，“突出以国家公园为主体的自然保护地体系建设的社会公益性”。在国家顶层政策的推动下，国家公园作为有效平衡环境保护与社会发展的空间载体，公益化价值取向已成为其立法的正向因素。

  从权力维度看，“国家公园建设与维持的合理性在于对其公益性特征已达成基本共识，国家公园已成为政府权力作为的公共空间体现。从权利维度看，国家公园高品质的生态价值将拓展公众对自然审美的空间需求，为公众环境权利的行使提供了绝佳的空间场域。简言之，国家公园的公益性价值取向是政府行使环境权力与公众主张环境权利的坐标系，在本质上是因人类需求层次的提高而进入公众视野的生态利益在法学价值观中的体现。

  2.在法学视野中，生态文明理念得以落实的关键在于，在遵循生态系统基本规律、环境要素演变规律和社会发展客观规律的基础上，进行环境资源立法，以确认环境利益的内在价值。宪法作为生态文明建设最根本的制度安排，对生态利益的关注应成为国家公园立法研究的理论起点。生态文明的入宪，结合作为宪法中核心环境条款的第9条、10条、26条之规定，共同构成了“环境宪法”的核心内容，表明我国宪法环境条款在一定程度上已具备宪法规范的自洽性。从法的规范性角度看，国家公园立法的合法性与正当性根源于宪法规范，宪法文本对生态文明的规范性措辞和抽象性规定经过国家公园立法的展开，将宪法的生态保护理念贯穿于国家公园法律体系之中，进而形成具体适用的法律规范。

  3.《总体方案》规定“国家公园设立后整合组建统一的管理机构，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。”国家公园作为一种有效的生态保护空间类型，其体制改革并非将现有的自然保护体制推倒重来，而是以国家公园体制统领、整合我国碎片化、重叠性的自然保护地体系，建立统一的生态利益保护机制。国家林业与草原局与国家公园管理局的职能整合，能解决因部门职能分散而导致的生态系统的破碎化问题，对因生态利益保护而形成的新的社会关系进行综合调整，为国家公园立法提供了制度契机。

  四、国家公园立法的逻辑进路

  在行政主导迈向合作治理大趋势下，当代环境立法呈现扁平化趋势。因而，国家公园立法应是政府主导，多元主体参与，凝聚社会共识并体现公众意愿的过程。它对生态问题关注的核心并非“生态”本身，而是“生态”带给人的利益——生态利益。由此，国家公园立法应以生态利益为核心，立足权力与权利范畴之中，着力探究政治国家的环境权力与公民社会的环境权利的均衡配置，构建有效的协商合作机制，消解多元主体间的生态利益冲突，实现各方的生态利益诉求。

  1.生态文明入宪背景下，国家公园立法应顺应时代趋势，审视自身特性，确立立法的核心范畴，即以生态利益的法定化为基础，以“环境权力—环境权利”机制为逻辑中轴，环境权力和环境权利围绕这一中轴上下波动，相互制约与合作，构建一个基于主导和参与关系的稳定性网络结构。

  国家公园立法中对于生态利益的保护，既要在环境行政主体和受控主体之间形成以环境权力和职责为内容的纵向管控型法律机制，也需在平等主体之间形成以环境权利和义务为内容的横向平权型法律机制。从法理上讲，上述两种机制对应着一种共同体法治逻辑，彰显的是基于“中央—地方”垂直分权加责任关系和“政府—公众”水平委托加监督关系两个层面的合作机制。

  2.首先，环境权利对生态利益的保障，在手段上表现为环境权能，并存有两种进路。一是公众对国家公园的良好环境及其生态功能的享受权、休憩权等实体性权能；二是公众参与国家公园治理中所享有的环境知情权、环境参与权、环境请求权等程序性权能。公众行使环境权利之目的不仅是在国家公园决策与治理中与政府达成目标的一致，更主要的是通过运用自身权利在参与过程中与决策者进行平等而有尊严的沟通协商，共同寻求解决保护生态利益的方法，调适国家公园法律决策的正当性。

  其次，公共权力是保障公共利益的核心手段，公共利益既是权力的逻辑起点，也是其运行的终极归宿。我国新《环境保护法》共70条法律条文中，涉及环境权力的条款多达46条。这反映出环境权力在生态利益保护中的主导地位。具体来看，环境权力实效的发挥主要有两种进路。一是通过维护国家公园生态系统及其生态功能的良好状态并使之增益来实现保障生态利益之目的，最为核心的任务是对破坏生态系统及其功能、损害生态利益行为的管控。二是通过公众环境义务的履行实现环境权力的功能预期，当环境权力在法律授权的范围内正常行使时，环境权利主体负有积极配合环境权力合理运作的义务，以达到保护生态利益之目的。

  3.《指导意见》要求，建立政府主导、社会主体参与的国家公园合作治理长效机制。在法治的时空场域内，其实质在于构建环境权力与环境权利的合作机制，

  从部门法角度考察，环境法基本制度的设计无不是围绕“环境权利”及其实现环节的环境义务的配置、“环境权力”及其实现环节的环境职责的配置而进行，二者分工协作，共同构成环境法治的基石。

  从法律属性上讲，生态危机背景下成长起来的《国家公园法》带有浓重的社会法的部门法属性。国家公园法作为环境法的重要组成部分，所调整、保护和规范的生态利益无疑属于社会公共利益的范畴。损害环境公共利益，侵害公众的环境权利，必须有国家强制力即环境权力的介入。这一属性决定了国家公园立法中，供给公共产品或服务的政府与消费产品或接受服务的公众同处互相依存的“权益共同体”之中，双方渴求互动与合作。由此，在国家公园立法的逻辑结构中，政府既要为公众实质性地参与国家公园治理提供基于共同的话语程序和论辩规则的协商机制，又要寻求与公众在国家公园法有效性和可操作性上的共同认知，避免公众参与中的权力支配。

  主持人：因为时间关系，等下我们要准时开年会的闭幕式，我们这里就简单直接，下面请两位点评专家进行点评，大家欢迎。

  点评人：颜运秋广东财经大学法学院教授

  今天专门听了四个人老师的一个汇报，总得给我一个感觉，就是现在我们研究环境方面越来越精准化，越来越具体化了。四个汇报的老师都带有从法律的角度来探讨环境法的某一个特定的问题。比如说谢玲老师，它的题目实际上是从一个文义解释的角度，从用“矫正”这个词还是用“救济”这个词，它是用“管理”还是“管制”？从语义上来做一个界定。这个研究的视角是很有特色的，想把这个题目写好的话，实际上有很好的一个法理学的一个公理，法律解释的公理。同时，从文理解释的角度方式论述确实也是很好的。

  第二个就是刘先辉老师这个题目，刚才有几个都针对他来提的问题。他研究的角度主要是从主体制度来展开论述的。我们的研究的东西，可能对于实务部门来说，有些一定程度上可能解决了，但它也有一定的发展空间。刚才黄院长说的就很好，就是说可能不同的情形，还有待进一步精细化的管理主体，他这个问题是非常有价值的，是从主体制度角度来谈。

  第三位是周海华老师的报告，她报告的内容还是比较丰富和详细的，但总觉得怎么样更好地体现法学性是一个要解决的问题。因为你从生态学的这些角度来看，但我们的研究最终是要站在环境法的角度上来探讨问题。当然，了解一些相关别的学科的知识也是确实有必要的。比如说报告中所讲的管制的方式？管制权怎么行使？这些应该是我们从法律的角度应该多关注的，但是从她的陈述里面这个方面比较少。另外，一旦国家行使对于自然空间生态空间管制的时候，那么就有可能涉及到对所有权正当行使的一个权利冲突的问题，这一点应该也是需要重点研究的。

  最后一位是张文松老师，他特别强调一个生态权利。报告中的焦点问题是“生态权利、生态本身有没有社会利益主体，还是利益主体只能归属于人？这个问题是有争论的，但是对利益主体生态利益的归属主体，到底归属于生态自然还是可以归属于人，绝对不可能归属于个人，是吧？归属于人类，归属于广大民众，归属于公众，有没有法律主体是很麻烦的事情。一旦归属于自然的，那我们研究公益诉讼反倒没有意义了。虽然我们研究的这个问题没解决好，但他提出来是很有价值和意义的。四位老师同时从不同的角度去研究，要么是从行为角度，要么是从实际的角度，要么是从主体角度，要么是从权利义务角度讲，四个人的配合是非常好的，但是一个总的目标是为了很好地保护生态环境，目的是一致的。这对我来说也是学习，谢谢大家，说的不对的地方请多包涵。

  点评人：孙法柏山东科技大学文法学院院长、教授

  刚才听了四位老师演讲，我感觉这四个老师谈的都是具体的问题，既比较深入，又能够抓住具体点。我就简单聊几句话，第一个是谢老师的报告，我一听就是很新的一个视角，很有价值。比如，在报告中很新颖的一个地方，一个用的是“行政救济”，一个用的是“行政矫正”，这在行政教育中一般有这种事情，在环境形成治理中用的是立法角度。就当你行政相对人违反了有关管理法律法规的时候，比如对自然环境造成破坏，行政机关他以国家公权力的方式来救济。因为行政救济这个词在行政法的用的时间比较长了，在环境法中比较晚，这两个的含义不一样。

  第二位刘老师的报告给我很多启发，我觉得现在咱们国家在改革的进程中，好多机构我觉得可以一并考虑一下。比如说现在好多开发区，开发区本身到底是个什么机构？好多开发区里面还有好多功能区，这些区都不是行政区划，都是履行了它本身的功能区的经济功能，或者是其他相关。我想就自然保护地管理机构，它到底应该具有什么样的一种法人，是什么性质的一个机构，我个人赞同根据自然保护地它本身的属性来确定管理机构。有的可能是需要履行行政职能，有的就不一定履行。比如说像现在在前两天在青岛，我们讨论《海岸带管理条例》，当时有人提出来，要不要成立管专门的海岸带管理机构？后来觉得这个不太可行，海岸带管理机构设立之后，有可能又产生与其他管理机构之间的冲突问题。所以说成立一个部门的话，这个部门应该是一个具有协调性的。我觉得自然保护地也应该在一些情况下可以考虑一些。如果不具备行政职能或者不具备经营的，那么它可能是综合性的话，是不是来一个整合性的一个，不一定非要赋予法律的。我觉得还是以问题为导向，这样会更好一些。

  第三位周老师的自然生态空间的报告我觉得非常有意义，她提出了生态空间的范围与其它空间的交叉问题，而且提到了关于如何管理生态空间，保持保存优化开发为导向的监管等等。

  第四位张老师的报告中提到国家公园立法是关于我们自然生态的保护问题。现在比如说是为了保护了保护，人文化的关照过多，管多了之后，反而是破坏了这种自然本身的生态。所以在这儿我觉得还是借用习总书记那句话，人与自然是生命共同体。在这个问题上，像刚才张老师讲的国家公园生态利益生态系统这么一个问题的时候，既然是生命共同体了，就不要过分的严格去区分哪些是人的利益，哪些是生态的利益。我们能不能下一步要考虑人与自然生命共同体这一个理念，提出我们法律人的一些概念，来怎么落实这。因为自然就是你管多了也不行，管少了也不行。今天上午我是来学习的，谈不上点评，谢谢大家。