中国法学会环境资源法学研究会2019年年会会议简报第2期（议题一）

  主办单位：中国法学会环境资源法学研究会、海南大学

  承办单位：海南大学法学院、海南大学生态文明法治研究中心（武汉大学环境法研究所南方基地）

  主持人

  徐祥民，中国法学会环境资源法学研究会副会长、浙江工商大学法学院特聘教授

  点评人

  史玉成，甘肃政法大学环境法学院教授

  竺效，中国人民大学法学院教授

  报告人

  汪劲，中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授

  白平则，山西师范大学政法学院教授

  蔡晓琼，西南政法大学经济法学院硕士研究生

  董正爱，重庆大学法学副教授

  李挺，武汉大学环境法研究所博士研究生

  主持人：我是徐祥民，很高兴能用下午一小时四十分钟的时间来和所有的老师以及同学们一起来学习有关于我们议题一的这个相关的问题。依照会议方的安排，我先说一下我们这个会议规则，我们有五位发言人，有汪劲老师、白平则老师、乔刚老师、董正爱老师以及李挺同学。每位发言人依照会议方的要求，发言限定在15分钟以内，离15分钟还差1分钟的时候，计时的同学会敲铛铛，算一个提示。我是一个很严格的执法者，还有就是我们余下的有25分钟的互动讨论时间，希望大家积极交流。那么，现在首先有请汪劲老师，他发言的题目是《<国家公园法>草案起草中的争议问题》，下面有请。

  发言人：汪劲（中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授）《<国家公园法>草案起草中的争议问题》

  大家下午好！我发言的题目是《<国家公园法>草案起草中的争议问题》，这个题目很大，时间关系，我把它做了一个限定，就是限定到自然保护地的权益保护体系问题上来。我们如何通过自然保护地的立法来确定和解决这些问题把它确定下来，我认为这是问题的核心。一下我想利用短暂的时间谈谈我的体会，并且把这些问题提交给大家，供大家今后开展研究。

  今年7月两办发文确定了以国家公园为主体的自然保护地体系。从十八届三中全会提出构建国家公园体制以来，中央政府的相关文件都在不断地细化、不断修改和不断完善。到现在已经从政策层面给我们勾画出了中国的自然保护地体系的框架和主要内容，以及构建原则，思想方法和保障措施等。但是，我们目前的改革存在着同样的问题和困难，那就是这些方案、意见等文件在实际起草中，是以中央的名义由一部分中办国办官员、有关部门官员加上一部分部门官员所认可的学者等构成的编制团队，在贯彻理解深改生委有关生态文明体制改革精神的基础上描绘出来的，然后把它变成一项政策性规则确立下来。

  十八届三中全会以来，这种方式呈现出的一个非常重要的特征，就是在改变现有体制的基础上通过政策的方式提出新的体制和制度方向，然后由立法、行政和司法部门推行，这也导致在我们的立法行政司法领域有大量没有宪法或法律依据的制度措施正在实际实施着，这些我就不一一列举了。

  这里头就出现一些问题。

  举例而言，这种方式选择的结果是政策性语言和规范应用较多，与法律规范相比很多概念没有确切的定义，有些措辞的提法也未必严谨。此外，还有一个问题就是除了官员以外，参与起草文件的自然科学背景的学者居多，他们在文件中会提出并应用大量自然科学术语，这也与我们在立法提出的严谨性和规范性有所不同。例如，自然保护地、国家公园、自然公园等概念，看上去有解释，实际上这些解释缺乏法理基础或者说宪法基础。因为这些概念是科学家提出来的，看上去很美，但它没有考虑到所有权关系、特别是我们国家实行的全民所有制体制以及集体所有制体制还有个人对自然资源所有权的问题。所以，当我们看到文件后会发现对文件的具体理解与学理解释之间、特别是与现行法律规范之间还存在着很大的差距和尚未厘清的问题。

  再比方说，以往我国对自然保护制度的构建已经形成了一个惯行的模式，回顾新中国成立70年以来我们的自然保护制度的构建，它有一套独特的规则体系和思路方法。在这个规则体系和思路方法的指导下，我们初步形成了自然保护区、风景名胜区和其他有关自然公园的几种地域（区域）保护制度措施。当然，这些模式在一定程度上存在着一些差别，但这个背景下建立以国家公园为主体的自然保护地体系，它应当成为一个非常重要的立足点。

  以国家公园为主体的自然保护地体系的构建，经历了从十八届三中全会以国家公园为基础建立国家公园体制以来，到2018年将制定《国家公园法》纳入全国人大常委会的立法计划，再到今天提倡以国家公园为主体的这样一个过程。目前除制定《国家公园法》以外，目前基本的看法就是自然保护地的法律我们也要制定。

  但是，我们以往的法律法规、特别是自然保护区或者风景名胜区等条例在具体实施中就存在着一些具有相同性、共通性的问题。这些问题，现在也集中反映在我们这次进行的国家公园法草案的起草中，这也是目前进行各类自然保护立法中绕不开的很重要的问题。

  这个问题就是我下面要说的如何处理好自然保护地范围内不同权益主体的权益关系及其协调等问题。

  2009年我参加了全国人大环资委组织进行的自然保护区立法的工作，直到2011年全国人大换届，这个法律的制定是以失败而告终的。

  它失败的原因是什么？其实还是今天我要说的这个问题。

  制定国家公园为主体的自然保护的法律体系，它其实有一个最基本的问题，就是国家所有权体制下的央地关系，国家所有权体制和自然保护地范围内的集体所有权的冲突和协调以及监管的关系问题。

  我们在现实中调研得到的问题是，各种自然保护地内部各种利害关系复杂，以至于各种冲突很多，造成自然保护地内管护成本很高。

  在我看来，这里面地方应该怎么做？财政应当怎么做？这是两个最基本的问题，关乎我们怎么作法律上的权益保护方法及其制度设计。

  那么，当前的实际状况是怎样的呢？我们的国家公园从2015年启动试点工确立有十个，这十个国家公园有些做得好、有些做的不好，还有一些目前已被取消。

  对国家公园进行立法的工作，国家林草局组织包括昆明理工大学在内的三家法学院牵头组织三个课题组参与前期研究工作，后来由昆明理工大学统稿拿出了一个专家建议稿草案。在这个过程中，几个课题组成员还去武夷山和神农架国家公园做了实地考察和调研。

  今年7月份，也就是在建立以国家公园为主体的自然保护体系的新的概念提出来以后，国家林草局又邀请国人大法工委、环资委、司法部立法局以及国家林草局等有关部门在北大法学院举行了《国家公园法》草案专家建议稿的研讨会，各方就专家建议稿提出了非常好的意见和建议。目前这个工作还在继续进行中。

  在国家公园法专家建议稿的起草过程中，三个课题组都做了大量的工作。再启动立法之初，国家公园局邀请吕忠梅老师和我担任立法顾问工作。吕老师后来比较关注更广泛的自然保护地的立法，而我还在参与指导国家公园法草案专家建议稿的起草工作。虽然地方人大制定了大量的地方性国家公园法规和规章可供我们参考，但是通过调研我发现地方制定法规和规章存在着政治正确性和功利的冒进主义的倾向。

  我们去到地方以后发现，一些地方性法规规章中的理想化的条文存在着有规定但根本无法实施的现象。我归纳一下，立法所面对的焦点问题，既包含形式问题，也包含实质问题。其中，实质问题主要就是自然资源国家所有权下中央与地方事权和财权关系的界定和安排的问题，还有国家和集体所有土地、林地等关系的协调和处理。我们在调查中就发现，国家所有权占比搞得国家公园相对而言各种比较支持，而集体所有权占比达到一定程度的国家公园而言，公众的热情并不高，因为设立国家公园会直接影响到他们的收益。所以他们并不赞成设立国家公园。还有一些地方看上去对设立国家公园很积极，但是他们把应当设立国家公园但有经济收益的地域从国家公园的地域中拿出来，把另一个与国家公园标准不相符的区域设立国家公园。

  这个问题是我们应当认真对待和应当极力解决的立法问题。这些问题实际上现在所有的环境资源法研究成果基本上都未涉及。

  我觉得今天上午吕老师说的很对，我们环境法学界选题有现实需求存在的“两张皮”现象非常严重，没有办法支撑我们今天自然保护地立法的需求。

  另外，关于两办指导意见提到的分级管理体制的要求，也是我们面临的亟待解决的体制问题。比方说，方案提出了中央直接管理、中央和地方共同管理以及社会参与治理三种模式。其中，中央直接管理、中央和地方共同管理的模式由国家批准，还有就是由地方委托管理的模式，再就是也鼓励要进行社会参与的治理模式。

  当然马上要召开的十九届四中全会将提出国家治理模式的现代化课题。我们还要结合这个大背景，把中央决定的事项作为我们起草国家公园法和自然保护地法的一个非常重要的指导。例如我们这种分设立分级管理的模式，应当如何通过立法把它表现出来？实践当中这种直接管理或者叫做委托管理的方式存在不下十种的形式。这里存在的问题是，理论上自然保护地范围内的自然资源，还是不是应当称之为自然资源，还是叫做环境要素呢？关于对行驶集体所有权的限制，限度和措施是什么？如何对限制的损失予以补偿？还有就是如何界定三类不同公园的标准？虽然方案提出了相应的解释，但是这些解释目前尚缺乏所有权的基础。还有比较重要的问题就是它的法律定位和如果是作为民事特别法的时候存在的民事权益关系的新的调整的问题。

  好了，时间关系我就说到这儿，谢谢大家！

  主持人：好，感谢汪劲教授，报告非常精彩。准确的说，报告内容很丰富，值得我们思考。第二位发言人是来自山西师范大学的白平则教授，大家欢迎白教授。

  发言人：白平则（山西师范大学政法学院教授）《关于我国自然保护地立法中几个重要问题的思考》

  我们是自然保护地基础理论组，我觉得有一些理论问题，需要进一步研究。

  今天我们主要围绕自然保护地立法展开讨论。我个人认为，自然保护地立法面临着以下几个理论问题：

  第一个是今天上午吕会长所讲的“如何来平衡环境权与发展权关系的问题”。今年暑假我去云南香格里拉普达措国家公园旅游，那里既有牦牛在悠然的吃草，也有游客在尽情地欣赏。自然保护地的保护实际上意味着限制开发和利用。保护的反面是限制进行大规模的经济开发。因此，保护必须处理好环境权和发展权的关系。通过立法划定一个区域为自然保护地以后，很可能对当地居民的生产生活和当地经济社会的发展构成一定的不利影响，甚至会影响或者妨碍当地居民的财产权的有效行使。某种意义上，自然保护地所保护的生态环境具有公共利益属性。但是，无论是公司、企业还是公民个人的财产权益也是非常重要的。中国古代讲靠山吃山靠水吃水，自然保护地的立法保护可能使得靠山不能吃山、靠水不能喝水。保护也是为了人。这里边有一些问题就是怎么保护？谁去保护？保护到什么程度？反过来怎么利用？如何利用？怎么选择最好的利用方法？因此，保护一定要处理好与开发和利用的关系，单讲保护是不可行的。事实上，任何保护都不是绝对的，碰都不能碰，何谈保护它。所以从理论上讲，要把环境权和发展权的关系处理好，具体地就是平衡好自然保护地的保护与推动地方经济社会发展的关系。如果没有平衡好，过度保护，导致当地居民没法生存生活，那么当地居民可能会被迫采取违法行为，最后这个法的威信也就树立不起来。中国和国外有一点差别，就是国外立法的时候，各种利益集团或者利益群体有充分的机会参与立法，表达个人诉求。但在中国，政府处于主导地位、强势地位，自然保护地的居民可能处于弱势地位，不能有效地表达他们的物质利益诉求。因此，在立法的过程中，对于处于相对弱势地位的保护地居民的生产和生活常常不能得到一个很好的考虑。

  第二个就是自然保护地划的圈子很大，影响到了当地居民正常的生产和生活，而当地居民为了生产和生活被迫去违反法律。习近平总书记一再强调，不是什么法都能治国，我们现代立法，首先是要讲怎么来提高立法质量。我们从提高立法质量的角度上考虑，立某一部法律的时候就要想到这部法律立了以后很容易被人遵守，大家去遵守法律时能受益，不会受害。如果大家遵守这个法律，连饭都不能吃，路都不能走，那么这个法基本上不会被接受。所以立法之时要想到既保护自然生态环境，也让当地人有路走、有饭吃和有致富的机会。如果单方面只是考虑到未来人或者社会公众利益，而当地人在这个过程中由于缺乏有效表达渠道，从而影响到他们的生活。在法律通过以后，他们没有办法，只能通过行动，或者说只能通过违法来实现自己的利益。因此，在立法的时候保护很重要，但也要考虑到当地人地生产生活，必须给他们留一条活路，让他们也能吃饭，而不是保护了就不能生活了，不能发展经济了。

  所以，立法过程中一定要平衡好环境权和发展权的关系，特别是处理好生态环境保护与保护地居民生产生活的关系，其中包括划定自然保护地对保护区居民财产的有效利用或充分实现价值构成一些不利影响。虽然，我们天天讲生态补偿、生态赔偿，但我觉得生态补偿的资金常常不能到位，流于空言。因为当地政府没钱，你规定补偿但实际上无法兑现。因此，平衡好生态环境公共利益的保护和个人合法权益，特别是财产权益的保护的关系是至关重要的。我认为个人财产权益的作用也是不能低估的，我们不能说为了生态环境的保护，让当地的居民、公司、企业把他们的财产权益牺牲掉，让他们为全国人民做贡献。某种意义上来讲，他们的经济社会财产权也是非常重要的，财产权是每一个人生存所必不少的一个基本条件。因此，我觉得生态环境保护也要尊重当地居民的财产权，尊重他们生存发展的权利，不要只是片面谈保护。还有一个问题今天上午也提到了，自然保护地具有多重价值属性，即它显然具有财产价值，但是利用一种价值就会对另一种价值构成妨碍，例如保护和利用。不同的利益主体对于自然保护地的价值诉求也是不一样的。在立法的时候，实际上需要达到一个平衡。立法事实上涉及到多方面的利益主体的利益，应当使各个方面的利益都能得到考虑。这样的法律立出来以后很容易被遵守，也会更有实效，质量会更高，更管用。习近平总书记也多次提到立法要体现立法为民，生态为民。

  总而言之，我认为如何更好地平衡与自然保护地立法相关的各方的利益，如何处理好各方的利益矛盾，协调好各方面的利益事关整个立法的成败。利益关系协调好了，这部法律就立好了，大家就能接受，所以我觉得自然保护地的立法中确实整体上也遇到环境法的一些共性问题。在处理的过程中，这些理论上的问题，特别是在环境权和发展权关系上，有时候还处理得不是很好。讲保护的人往往是反对开发，甚至不让去开发，所以说这样保护代价太高了，效果也不会好。

  如何协调好这种关系？立法的时候，我觉得核心是利益，把法律背后的各种利益关系理顺了，各方面的利益都得到很好的考虑，就是一个很好的法律。要透过这些知识的体系和表面的东西，看看下面有多少种利益关系和多少种矛盾是需要在立法过程予以考虑。因此，自然保护地本质上是生态用地和生产建设用地、生活用地的矛盾如何协调的问题。另外，自然保护地立法确实提出了一个很重要的问题，我只是偶尔去一次普达措国家公园，但是当地居民天天生活在那里，依法划定对自然保护地对当地居民的影响很大，不能因为保护让他们没饭吃，要通过保护让他们能够有更好的发展经济的机会、改善生活条件的机会。这些问题处理好了，我想当地居民都会自己去保护生态环境，而不会去做生态环境的破坏者。联合国对有关规定主张在建立自然保护地的过程中，要尊重当地居民的生存发展权利。我国在建立自然保护地的过程中一定要注意这个方面，因为这些东西也许在我国不容易受到重视。我们特别喜欢将自然保护的生物保护好，但我们常常不太愿意过多地考虑保护地居民的利益，考虑他们的利益会不会由于保护受到很大的影响，如何让他们从保护中受益，从保护中发展。

  我认为保护地居民的生存和发展权利在自然保护地立法中一定要得到很好体现，一定要给予高度的重视，如能做到这样，一定是一部好的法律。好，我就讲这么多，谢谢大家。

  主持人：感谢白平则教授，按时结束了，感谢。下一位发言人本来安排的是乔刚教授，因为乔刚教授有其他的事情，所以特让他的学生给大家来进行汇报，大家欢迎。

  发言人：蔡晓琼（西南政法大学经济法学院硕士研究生）《国家公园体制下自然保护地治理模式探析》

  在座的各位老师，各位专家学者，各位前辈，大家下午好，我是西南政法大学2017级环境法的硕士研究生蔡晓琼。感谢我的导师乔刚老师把这个报告的机会给我。这篇论文是在乔刚老师的指导下我们共同完成的，题目为《国家公园体制下自然保护地治理模式探析》。我们都知道国家公园体制改革是我国实施最严格生态环境保护制度的代表性举措。随着改革不断深入，各种方案指导意见的出台，以及相关立法工作的开展，我国自然保护地体系正进入全面调整的阶段，而治理模式的选择在自然保护地中起着关键的作用，适宜的治理模式是实现生态保护与发展的重要途径。接下来我将从三个部分给大家介绍我这篇论文。

  第一部分是国家公园体制与自然保护地治理概述，第二是我国自然保护地治理现状以及遭遇的瓶颈，第三是完善自然保护地治理的重要举措。第一部分主要从自然保护地的概念分类，国家公园的界定、准入条件、体制改革发展进程以及域外自然保护地治理模式比较等方面阐述。目前我国各类自然保护地已达1.18万处，按照保护管理的严格程度以及允许的人类活动强度来划分类型，从保护最严格到持续利用进行排序。按管理对象属性分类，可分为自然保护区、国家公园、物种与种质资源保护区、自然景观保护区、生态功能保护区、自然资源可持续利用保护区。按照管理命名分类，可分为自然保护区、国家公园、森林公园、草原公园、湿地公园、海洋公园、地质公园等。

  我国《建立国家公园体制总体方案》（以下简称总体方案）指出“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。国家公园它具有生态重要性，国家代表性，全民公益性，是构建自然保护地体系的重要支柱。从提出“建立国家公园体制”以来，国家公园的地位从自然保护地体系的“代表”转变为“主体”，从实行“更严格保护”转变为“最严格保护”，完善自然保护管理体制要以整合建立国家公园为改革抓手。

  在自然保护地的治理模式上，根据国际上的划分，可分为政府治理，共同治理，公益治理，社区治理四种模式。下面我简单介绍一下政府治理模式，以国家、地方的政府部门或机构为决策主体对保护地进行治理，或者在保留决策控制权的情况下委托非政府组织、企业或社区机构负责部分管理任务。一般包括政府、企业、专家组织、民间社会、原住民和当地社区等，通过签署联合协议，阐明各自作用、责任和预期效益，在保护地治理上采取协商一致达成共识的多方参与管理机制。该模式下又分为“合作管理”、“联合管理”和“跨边界管理”3个子类型。公益治理模式类似于私人治理，类似于私人治理，它和社区治理模式一样都属于非政府、自发性保护模式，由个人、企业、非盈利性组织等基于社会责任感和对自然资源与环境的保护意识对保护地进行管理。社区自治模式是由土著居民和当地社区自发进行保护和管理的模式，其本质是在尊重传统、维持民众生计的基础上实现对生态环境的保护与利用。目前全球自然保护地治理模式仍是以政府治理为主流，然而伴随着传统政府治理模式的局限性与其他多方利益相关者对保护地保护的积极性，必将存在治理主体演变以及权力下放的趋势，从而不断融合和创新治理模式。与发达国家相比，我国自然保护地类型更为复杂，在保护地周边聚集着更多的人口，特别是贫困地区，因此更需要综合多元化的治理模式来实现保护与发展共赢的社会目标。

  第二部分讲关于自然保护地的治理现状，在管理机构层面，2018年党和国家机构改革，我国在自然资源部下成立了“国家林业和草原局”，并加挂国家公园管理局牌子，专职负责国家公园的保护和利用事务，国家公园体制试点工作的职责由国家发展改革委整体移交国家公园管理局。在各试点区也相继成立了国家公园管理局或者管理会，对原有各类保护地机构、编制进行了整合，厘清国家公园管理机构和保护地管理机构、所在地方政府及有关部门的权责关系，克服了多头管理、分散管理的弊端，实现“一个保护地、一个牌子、一个管理机构”。在立法层面，试点区试行条例、政策法规相继出台，建设管理有法可依。如《三江源国家公园条例(试行)》、《武夷山国家公园条例(试行)》以及现在《国家公园法》起草工作也逐步开展。

  我国自然保护地治理上面临着一些现实困境。例如自然保护地分类标准体系不完善，缺乏对自然保护地体系的整体的专门法律设计，以及政府治理模式的局限性。针对这些问题，提出了以下完善自然保护地治理的重要举措，主要有以下几点。

  首先是科学划定范围，完善标准体系。可按照保护和利用的程度差异，将我国的自然保护分为三个大类，一个是严格保护类（包括国家公园和自然保护区两个亚类）、限制利用类（风景名胜区、自然公园两个亚类）和可持续利用类（观赏游憩类、资源利用类两个亚类）三个大类，并在此基础上进行细化，完善自然保护地分类分级国家标准，合理划定缓冲区、核心区、试验区、游憩区；制定各类自然保护地的命名标准以及监督监测、评估规划、管理运营标准体系。

  第二点是完善框架立法，重塑自然保护地法律体系。就像上午吕忠梅老师她提到了我们自然保护地法律体系的一个理想模式是基本法加专类保护地法的模式。初步构想由《自然保护地法（基本法）》和《国家公园法》与《自然保护地自然资源综合管理法》《自然保护地自然资源保护与生态空间规划与管制法》等专项法律法规组成；出台专门的社区共管、生态补偿、特许经营、公众参与等部门规章。

  第三点是创新治理模式，统一管理体系，基于生态系统改变权责关系；完善国家公园经营机制，实现经营权与管理权的分离，推进“政府主导、管经分离、特许经营、多方参与”的经营机制，能够有效地避免管理混乱，公私不分的现象；建立国家公园资金长效增长机制，可以通过发行相关的基金或者特许经营等多种方式来筹措建设资金；其中还要注重保护社区利益，加强公众参与，要将当地居民纳入保护的范畴，尊重社区的权利，合理的规划及适度的开发，帮助当地居民实现从传统农业向旅游服务业的转变，实现精准扶贫，积极打造公众参与的平台，建立常态化公众咨询机制，让公众参与到自然保护地的治理中来。

  建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是新时期我国建设生态文明和美丽中国的重要抓手，也是我国未来自然保护地体系发展的方向和目标。科学的划分自然保护地是全方位的重构自然保护地治理体系，打造优质国家公园，构建美好生态环境，让我国的绿色发展红利惠及群众，实现人与自然的和谐共生，这也是我们的目标所在。我围绕自然保护地治理展开以上论述，介绍的有些浅显，希望大家海涵。谢谢大家！

  主持人：谢谢这位同学，她表达的很好，又给我们节省了一些时间，非常感谢。下面我们有请重庆大学法学院的董正爱教授提前上台演出，但这并不意味着你可以多占几分钟时间，大家欢迎。

  发言人：董正爱（重庆大学法学院副教授）胡泽弘（重庆大学法学院硕士研究生）《自然保护地体系中“以国家公园为主体”的规范内涵与立法进路—兼论自然保护地体系构造问题》

  尊敬的各位老师，大家下午好！很高兴有机会在这次环境资源法年会上作汇报发言。接下来我要汇报的这篇论文是由我和我的研究生胡泽弘合作完成的，这次汇报将由我们两个人共同完成。

  我们汇报的主题是《自然保护地体系中“以国家公园为主体”的规范内涵与立法进路——兼论自然保护地体系的构造的问题》。近年来，我国的自然保护地立法和国家公园立法，已经成为宏观政策和国家立法所共同关注的生态文明法治建设重大问题。2017年10月，党的十九大报告首次提出，要建立以国家公园为主体的自然保护地体系，这一要求提出引申出我们所关注的问题——即为什么自然保护地体系建设要“以国家公园为主体”展开？以及“以国家公园为主体”在自然保护地立法过程中意味着什么？因此，这次汇报的内容主要包括四个主要部分，第一部分是问题的提出，第二部分是自然保护地体系主体类型的历史沿革，第三部分是“以国家公园为主体”的规范内涵，第四部分是建立“以国家公园为主体”的自然保护地体系的立法进路。

  一、问题的提出

  2017年10月，党的十九大报告首次提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，推进生态环境监管体制改革。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》再次提出“加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2019年的6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，在《指导意见》中明确指出，要加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，提供高质量的生态产品，推进美丽中国建设。然而，在《指导意见》颁布后，其在贯彻落实和实施的过程中仍然面临着诸多问题，特别是地方立法和其他规范性文件的制定过程中存在突出问题。今年上半年，我在参与重庆市人大地方性法规立法论证工作时，湿地立法的过程中就存在这类问题。国家已经出台了自然保护地的政策性文件，地方性立法在与之进行协调的过程中面临着国家公园与湿地国家公园之间如何衔接的法律问题，并且该类问题的数量不在少数。因此，在《指导意见》的具体执行和实施过程中面临的问题突出表现为国家公园与顶层设计之间关系不清，自然保护地建设与改革目标的要求仍存在存在差距，有的试点实际上只是将原有不同形式的保护地简单整合、换个牌子。因此，为何自然保护地体系建设反复强调“以国家公园为主体”？“以国家公园为主体”具有什么样的法律意义？这是我们在建设自然保护地之前应当首先探讨并加以明确的问题。

  二、自然保护地体系主体类型的历史沿革

  建立以国家公园为主体的自然保护地体系，意味着以国家公园为中心，对我国自然保护地体系的管理体制，规范体系以及相关的立法机制作出新的调整。要对这一问题有更为清楚地认识，就需要在对不同的历史时期的自然保护地体系主体类型构造进行检视的基础上，澄清“以国家公园为主体”这一表述的规范的内涵。我国自然保护地建设的历史沿革大致可以分为三个时期，第一个是初建时期，即从1956年到1977年改革开放之前。1956年第一届全国人大第三次会议上，科学家代表提出第92号提案“请政府在全国各省区划定天然森林禁伐区”，其后我国在十余个省区划定了自然保护区。这个时期的自然保护地的体系的构成主要是以自然保护区为主，相关法律法规的数量较少，体系化的程度相对较低。第二个时期是从1978年到2017年的发展时期。在发展时期，我国自然保护地的数量明显增加，自然保护地的类型增多到十余种，相关国家机关制定或更新了数十部专门性的自然保护地行政法规、部门规章和规范性文件。这一时期，自然保护区的数量占据绝对优势，其他类型自然保护地也陆续建立起来，自然保护地立法数量增加，越来越多的行政部门参与到自然保护地的建设管理过程中。第三个时期是自然保护地建设的新时期，2017年党的十九大明确提出要以国家公园为主体建设自然保护地，但是数据显示，自然保护区的数量和面积仍占我国自然保护地的最大比重。“多头管理”的管理体制和“一地一法”的规范体系为新时期自然保护地体系的改革和完善带来了较大的负担。因此，我国未来自然保护地体系的建设，需要在已经建立的十几种自然保护地的基础之上，通过法律对原有的自然保护地体系的类型构造、规范体系和管理体制重新作出制度性安排，制度性设计需要在对原有自然保护地分类体系进行反思的基础上进行重构。接下来，需要对“以国家公园为主体”的规范的内涵及其立法进路进行思考和进一步讨论，下面这两个部分将由我的研究生胡泽弘为大家进行汇报。

  发言人：胡泽弘重庆大学法学院硕士研究生

  三、“以国家公园为主体”的规范内涵

  感谢大会和董老师给我这次宝贵的机会，能够在这里分享我的一些学习心得。接下来，我将在董老师汇报内容的基础上，继续就自然保护地体系中“以国家公园为主体”的规范内涵及立法建议进行讨论。

  在对自然保护地历史沿革进行梳理的基础上，我们发现我国原有自然保护地体系是以自然保护区为主体的。无论是从自然保护区的数量、自然保护区所占的面积、还是自然保护区的立法层级来看，它都占据绝对优势和最高的地位。但是，以自然保护区为主体的自然保护地体系存在诸多弊端。过去的60多年，我国的自然保护地体系的成就建立在庞大的自然保护区数量和广阔的面积基础之上，但是其体系建构仍然较为松散。其一，以自然保护区为主体的自然保护地体系采用了以生态要素为主的类型划分标准，并以此对整个自然保护地体系分类构造产生了辐射的影响。以目前自然保护地法律体系中的两个比较重要的行政法规及其划分标准为例，《自然保护区条例》和1994年实施的国家标准《自然保护区类型与级别划分标准》根据生态要素的特征将自然保护区分为三个类别和九个类型；《风景名胜区条例》和2008年住建部公布的行业标准《风景名胜区分类标准》也按照不同的生态要素将风景名胜区分为14种类型。这种以生态要素为内容的客观主义划分标准虽然能够有效区分不同类型自然保护地的自然属性，但无法释明不同自然保护地的相对价值和保护目标，也就造成了整个自然保护地体系在结构上的松散和价值体系上的缺失。其二，在这种自然保护地类型划分的基础上，构成了以部门分工为特征的自然保护地管理体制。目前我国有生态环境、林业、农业、国土、水利、海洋、以及住房建设等多个国家部门对全国十余种自然保护地类型实施管理。这种管理体制要求地方政府和主管部门按照各自的管理职责分工对本辖区的自然保护地实施管理，但由于以自然保护区为主体的自然保护地体系存在保护地空间重叠、事权矛盾等缺陷，加剧了自然保护地管理的复杂性，由此造成管理过程中的推诿和扯皮。在上有部门规章，下有地方性法规、地方政府规章，各级规范性文件充斥其间的法制格局中，由于各类规范层级不高、缺乏综合性立法的规制，造成各部门之间、地方与中央之间的管理职责时常发生混淆，增加了自然保护地的管理成本。其三，碎片化的管理体制与规范体系使得自然保护地体系的机制革新与规范续造难以系统推进。例如，当我们需要在自然保护地法律体系中贯彻某一新的机制时，由于自然保护地规范体系的庞杂，只能逐项对各类自然保护地的法律规范进行修订，而无法对整个自然保护地体系的立法修订进行统筹性推进，造成了极大的立法资源浪费。

  下一步，需要在反省原有自然保护地体系的基础上讨论“以国家公园为主体”与原有的自然保护地主体的区别并明确其内涵。国家公园与自然保护区最大的区别不在于涵盖的生态要素类型，而在于国家公园在维护国家生态安全关键区域中具有首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中具有主导地位，是展现中华民族生态文明的一张名片，具有最高的生态价值意义，因此以此为基础，“以国家公园为主体”建立自然保护地体系意味着两个转变。第一个转变是主体观的转变，即从重绝对数量的形式主体观向重实际控制的实质主体观的转变。原有的自然保护地体系是看重数量的，但“以国家公园为主体”的实质主体观意味着国家公园的主体性并不体现在其面积和数量上，而是侧重对自然保护地体系内的所有保护地类型的建设和调整进行指导。第二个转变是划分标准的转变。原有的以自然保护区为主体的自然保护地体系是建立在“生态要素中心”的划分标准之上，与之对应的是“多头管理、一地一法”的碎片化管理体制和规范体系。《指导意见》要求新的自然保护地体系“按照自然属性、生态价值和管理目标进行调整和归类”，在分类标准的制定上，有必要参考世界自然保护联盟（IUCN）的自然保护地分类思想。

  四、“以国家公园为主体”的自然保护地体系的立法进路

  最后一部分要讨论的是建立以国家公园为主体的自然保护地体系的立法方向相关建议，这一部分主要从价值选择，法律地位，体系意义三个方面展开。鉴于原有自然保护地体系的诸多问题都指向了分类标准，建立科学的自然保护地分类设置体系应当是自然保护地立法革新首先应当完成的。

  首先，要构建科学的自然保护地分类设置体系。我国原有自然保护地分类设置体系的主要问题在于其主要的考量因素是生态要素。新的自然保护地类型划分标准需要将生态要素和生态价值的实质进行融合，并借助法的要素的形式加以体现，采用法律规则与法律标准相结合的立法构造。宏观上根据生态价值和保护强度分为国家公园、自然保护区和自然公园三种类型；微观上对同一类型不同种类的自然保护地采取各具特色的保护措施。

  其次，要通过严格保护与差别利用相结合确保国家公园的最高生态价值。生态价值体现在两个方面，即保护价值和利用价值。保护价值体现在，国家公园的主体性地位在于相较于其他类型的自然保护地，对国家公园应当采取最严格的保护措施；利用价值体现在，国家公园的主体性地位在于相较于其他类型的自然保护地，对国家公园的利用方式应当以公共利益为主导价值。

  第三，要通过综合立法和专门立法相统一彰显国家公园的最高法律地位。应当对原有的自然保护地体系进行调整，精简自然保护地规范体系的法律、法规数量，提高立法层级，建立以“自然保护地法”为中心，“国家公园法”和《自然保护区条例》等专门性立法为基础的自然保护地规范体系。

  最后，要通过静态指导和动态调整相协调实现国家公园的最高体系意义。静态层面的指导指国家公园在制度设计上具有对自然保护区和自然公园的指引作用，对整个制度体系具有辐射作用；动态层面的调整指在国家公园之上不再设置层级更高的自然保护地类型，各种自然保护地类型的价值评估、等级调整应当在以国家公园为最高价值类型的自然保护地体系下完成。

  我的汇报到此结束。感谢各位领导和专家，不妥之处还望您不吝指教！

  主持人：感谢董正爱教授及其得意门生的演讲，谢谢。下一面发言人是来自武汉大学环境法研究所的李挺博士，大家欢迎。

  发言人：李挺（武汉大学环境法研究所博士研究生）《整体性思维背景下的我国自然保护地立法—以法律体系的建构与整合为视角》

  大家下午好，首先感谢徐老师、感谢大会提供给我这次发言和学习的机会。我今天发言的题目是《整体性思维背景下的我国自然保护地立法——以法律体系的建构与整合为视角》，这篇文章是我看到今年年初《关于建立以国家公园为主体的保护地体系的指导意见》获得通过并在6月份正式颁布实施后，在整体主义思维模式下，就自然保护地立法的相关研究做的一个系统、宏观层面的观察和思考。我想从以下五个部分来说：首先是研究背景的介绍，然后是自然保护地法律体系建构的合理性，第三是体系建构的特征和核心要素，第四是现有的法律、法规的修订、整合，以及最后得出一个结论。

  从研究背景来说，首先在政策层面有两个关键文件：一是2017年9月份的《建立国家公园体制总体方案》，还有就是今年6月份出台的《关于建立以国家公园为主体的保护地体系的指导意见》。这两个文件的出台将我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设推进了一个快车道。其次是现有自然保护地规模来看，我们国家从1956年开始就一直有不同类型自然保护地的设立和管理，到2018年已经有1.18万处的各种类型的保护地，不论是数量还是面积都非常大，并且分布范围也非常广。第三，从立法角度来说，由于现有立法还不完善，管理机构和负责的主管部门授权都来自不同类型、不同级别的行政机关，在开展工作的过程中缺乏统一的协调和保护。在某一区域内有不同类型保护地管理机构时，也会导致冲突。此外，地方层面保护与开发之间的关系处理不当，容易导致生态损害事件的发生，这也是目前我国自然保护地体系改革所面临的一个比较重大的问题。

  从具有主体地位的国家公园试点状况来看，今年暑期我参加了两个国家公园试点区的调研，在这个调研过程中也发现，在具体操作层面，法律支撑是明显不足的。再者从学术研究的层面来看，目前学科对于国家公园和自然保护地这个领域的关注，仅仅还是处在初步了解、研究的层面，对于更深厚的诸如法理分析、理论框架分析，可能还需要到共同努力去做进一步的完善。今天上午吕老师的报告当中也提到，在自然保护地立法体系应当是由自然保护地基本法、下设的各大类保护地专项管理法、各级地方立法组成的。个人认为这是一个相对理想的模式。在对现有保护地相关法律、法规进行分析时，我们也做了一个事权梳理，目前分析出来主要的事权类型有158项，它们分属各级政府和保护地管理部门、管理机构的各个层面，如何确定事权顺位、理顺事权级别，甚至最后如何形成完备的顶层设计就显得至关重要。

  从自然保护地法律体系建构的合理性来看，包含必要性和可行性两个层面的观察。必要性层面，首先，我国家保护地类型多样、面积广阔、数量众多，涉及到的管理部门也是遍布各个层级，权责交叉的情况也一直出现，尤其在国土空间规划“多规合一”的形势下，非常有必要对于现有的各类保护地进行结构性重组。从《指导意见》来看，自然保护地分为自然保护区、国家公园自然保护区和自然公园三大类，那么这三类划分是否是合理，是否能够涵盖所有的这种保护的类型，目前来看还有待进一步的分析研究。其次，我国在自然保护地已有立法中始终选择问题导向型、授权型的立法，形成了立法层级相对较低，授权相对零散，缺乏整体性考虑和统筹的现状，体系化程度较低。可行性层面，目前来看，现有法律法规在自然保护地的管理工作中也发挥了一些作用，但自然保护地基本法一直处于“缺位”状态。这使得整合现有相关法律、法规和部门规章也成了亟待解决和完成的任务。通过分析来看，既有的相关法律文本中具有很多共性的规范特征，是可以加以分析、提炼的，所以从可行性、可操作性上也具备一定的基础。

  自然保护地法律体系的建构特征有二：第一，具备多层级的立法体系。就是刚才说的由自然保护地基本法，具有突出特征的不同类型自然保护地专项法，现在来看就是指《国家公园法》和《自然公园法》（或者条例），再就是适应不同地方需求、在基本法指引下的地方性立法，构成自然保护地法律的体系框架。第二，基于多领域接入的衔接机制。一是保护地法律体系内部的衔接，比如说与专项法律之间同类事项的衔接：《自然保护地法》作为该领域的基本法，应当是一些原则性、共通性的规范，这在专项法律中就需要进一步的具象化。这个过程中的衔接和统一可以防止出现规范不同导致的运行不畅或者无法执行的情况。二是做好自然保护地相关法律和其他的法律部门之间的衔接，尤其是传统的三大法律部门，以及《环境保护法》的衔接。目前，《环境保护法》当中对于自然保护区有相关规定，但是对于自然保护地整体的概念还没有界定。三是环境科学标准的接入和衔接，不管是从自然保护地的设立、勘界、定标，包括生态红线的划定，还是社区迁移、保护等退出机制的设计，都是需要有相对科学的标准来介入的。自然保护地法律体系建构的核心要素有三：一是基本法、专项法的制定和完善。二是关键的突破，即要有统一的概念体系和自然保护理念。目前，我们国家的自然保护地分类很多，但是在新的分类体系确立之后，相应的概念体系亟需确立起来。从法律的角度如何界定自然保护地以及在自然保护地下设立的国家公园、自然保护区和自然公园是应当值得注意的，这些概念可能与以往的法律规定有所不同。同时，要更加注重保护优先理念的确立。三是对传统法律制度的延伸和续造，比如如何在自然保护地的范围内实现地役权制度，在不同类型保护地中，它的表现形式可能也有所不同，这需要进一步的设计和讨论。

  就现有法律、法规的修订、整合而言，一是目前处于最高位阶立法的《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》的修订非常重要。当然两部条例的修订工作是在基本法和《国家公园法》制定实施之后，还是在实施之前先行修订，在基本法确立实施之后，再进行下一步的修改，个人认为还有待权衡。如果在等基本法和《国家公园法》出台后，再修订相关条例，可能对于目前的自然保护地各项管理工作开展和推进并不十分有利。二是对于原有的部门规章和地方性法律、法规的整合，也要在基本法的指引下进行。

  通过以上分析得出三点结论：一是问题导向型的还原性立法，可以让不同部门的利益得到满足，但是并不能实现多个部门利益的协调，在产生管理交叉、冲突时缺少解决方案。二是在整体性、系统性思维的指导下确立自然保护地的法律体系，可以更好的界定和保障各类自然保护地管理机构和行政主管部门之间，中央与地方之间的事权划分。同时高位阶法律的制定实施，可以一定程度上提升公众的自然保护意识和理念，有利于保护工作的推进。三是较为理想的自然保护地立法体系应当考虑选择由基本法、专项法、各级地方立法形成的多层级立法模式。

  以上是我的发言内容。不足之处请大家批评指正！谢谢大家！

  主持人：谢谢李挺博士，他也给我们节约了一点时间。以上几位专家的发言都非常精彩，我这总的感觉是应接不暇，信息量很大，闪光点很多。我就不多说了，请两位点评专家发表他们的点评意见，有请。

  点评人：史玉成教授（甘肃政法大学环境法学院教授）

  首先非常感谢研究会秘书处，还有会议的承办单位给我安排了这么一个点评，刚才仔细听了，客观的讲，要说点评倒谈不上，那么就谈一谈我听完五位发言人的一个体会，一个自己的感受。

  我觉得这五位发言人他的发言有下面这么几个特点，第一是主题集中，大家都是围绕一个自然保护的立法理论和实践问题的主题来展开。第二个特点是信息量大，观点鲜明。特别是我们前面的汪劲老师，他的发言提出了很多新的问题，关键性的问题，包含着丰富的信息量。第三个特点就是方法和路径的多元化。

  上午吕老师在主旨发言里面讲到了一个关于如何把政策语言转化为法律语言的问题，如何把政策立场转化为法律态度的一个问题。在中国的环境资源保护领域往往有这样一个现象，举一个例子，环境治理往往是从政策先行试点推进，法律跟进追求这么一个思路。在自然保护地体系建设这一方面也是这样，我们政策是走在法律的前面。各位发言人发言的时候对切入点不一样，但是有一个共同点就是都能够从一个法律人的视角和法律的权利运用和利益均衡配置等等这些方面来做一个比较规范的分析，从发言里面反映出来了研究的内容多样性。有些发言是运用一种宏观的视角，试图对自然保护地法律体系做出一个逻辑严谨结构完整的知识体系。

  也有一些发言是从自然保护地立法当中的一些宏观或者是微观的问题来展开。这是一些差异，总体上对我们发言人发言的一个评价，当然也有不足的地方。比如说有些发言可能过分的偏重理论性，提出来这些建议可能甚至于宽泛不接地气，和具体的法律规范没有完全衔接起来。汪劲老师报告的题目是国家公园法草案，及其草案起草的争议问题，然后他做了一个先例，就是如何构建自然保护地的权益保护体系。我个人认为汪老师发言是一个比较宏大的一个选题，要回答这个选题，那么他对自然保护地立法的经验，带以及失败的原因，基于经验和事实做了一个比较全面精准的描述归纳和提炼。在这个基础上，汪老师对国家公园法草案建议稿的内容，让我们得以了解到这一方面的一个最新立法的一个动态，最后王老师抛出了他的核心观点，就是国家公园立法当中面临的一些形式和实质方面的问题，特别遗憾的说法是因为时间的限制，汪老师没有对它后面的核心观点来展开，我可能听的也不是很全，我觉得汪老师提出来的下面四个实质性的问题是决定国家公园立法有无必要能否成功的几个关键问题。

  爱因斯坦曾说过，提出一个问题往往比解决一个问题更重要。汪老师把问题提出来、抛出来，当然因为实际上还没有展示，能谈出他的观点。哪四个问题？第一个就是在自然资源所有权国家所有权的前提下，在国家公园到了中央与地方设权和财权关系如何来界定和安排的问题，我觉得这是一个非常重要的一个前置性的问题。那么，目前对国家公园的管理模式有中央直管、中央地方共同管理和地方管理三种模式。

  汪老师对实践当中存在的模式做了一个细致的梳理和归纳，提出来要在合理的界定和安排中央与地方事权与财权的关系的基础上，探索公益治理、社区治理、共同治理模式。至于这个到底是中央与地方事权与财权关系如何来科学地界定和合理安排，我觉得可能现在还有远远没有形成共识，大家还有各自的争议，那么王老师把问题提出来，我们过去还可以做进一步的研究和探讨。第二个问题就是对国家公园集体所有权如何来合理限制的一个问题。

  这里面实际上涉及到一些非常具体的问题。比如说核心区的原住民的权益保障问题，要不要搬迁？要不要给他因为国家保护而做出的经济方面的牺牲，对他进行合理的补偿，还有自然保护区国家公园所在区的经济收益如何来分享等等这样一些问题。那么这里面涉及到集体所有权提示的一个和合法的或者合理的限制，那么同样的汪老师也是把问题抛出来，我们后续大家可以做进一步的深入研究。

  第三个问题是关于国家公园自然保护区和其它自然公园的标准化规律问题。实际上目前可能标准的界定主要是自然界的，所以主要是些科学家来制定。这个和法学界存在着衔接上的不足，就是说这种划分往往没有考虑到自然资源的权属关系，因为这个权属关系不完全配套，不完全对应，因此在操作性上会带来各种各样的问题！这个问题其实是需要法学界和自然科学界之间进行沟通的。

  最后一个问题是关于国家公园法的定位及其特别法的民事权益之间的关系。那么它的定位参与，好像现在自然保护地法也在起草之中，两者是一种什么样的关系？国家法和民事特别法的民事权益制度的关系等等。我个人认为汪老师提出这些问题了，其中的每一个问题都可以成为一个独立的探讨的一个焦点问题。

  第二位发言人是来自山西师范大学政法学院的白平则教授，他的发言是关于我们自然保护的立法中的几个重要问题的思考，可能我归纳的不是很全面，我觉得白老师的发言主要是围绕着一个核心词，就是围绕这个利益平衡来展现。比如说利益平衡的展开，具体来讲就是为了保护地原住民的生存和发展的权利，也就是环境权益保障权的关系，这两者如何来平衡？还有保护地的要素，土地权属的问题，包括矿业开发与治理的问题等等，这个实际上它的核心就是围绕不同的权利类型，不同的主体之间的利益平衡关系来展开。李挺老师的发言，我觉得也是包含了非常大的一个信息量，他也提到了很多问题，因为他发言主题就是几个重要问题的思考，因此涉及到的问题实际上也是一种高度性的问题。我的建议就是对刚提到的一些比较宏观的建议，能够结合一些具体的法律规范来展开，使得我们提出来的对策建议，能够更加接地气，更加具有操作性，为我们的自然保护地立法提供一些切切实实的贡献。同时我给李老师的建议是，我们无论是学术报告还是学术论文的写作当中，类似于这样几个重要问题的思考这样的题目，可能中间有一种内在的逻辑关系，也可能是相互割裂的。就类似这样一个题目，我们我最好直接把他的核心问题提炼出来，围绕一个核心问题展开就可以了。但这个问题可以大也可以小，这是我的个人学习体会，谈不上点评，如果有讲得不到位的地方，请批评指正，谢谢大家。

  点评人：竺效教授（中国人民大学法学院教授）

  既然会务组给我派了一个任务，就来坚决的完成。刚才史教授和我已经做了分工，他负责点名表扬，我负责点名批评；他负责点评前两位老师，我负责点评后三位老师。因为前两位老师我不敢点评，也无需点评，这里主要是要表扬的。我认为后三篇文章在破题方面都是一刀见血，直接切入到了核心的问题上，在视角当中都非常新颖，而且集中。但是作为一篇论文的论证而言，我个人从一个读者角度，我提出一些不成熟的意见，分别予以探讨。第三篇文章。第一部分你重点讲了四种治理模式。但是我的问题是你在摘要当中列举了体系混乱，标准模糊，法律缺失等，刚才讲的时候也点了若干种，略有不同，但是主要在那边说这个地方这几个点有问题，请问既然你的主题，你的视角是治理的模式，请问这些问题是因为没有治理模式，还是治理模式定位不适用于现在新的情况，恐怕你更应当剖析给我们看看。这个我似乎没有看到。接着你提出来了四点建议，比方说最集中的一点是针对管理的，说要创新管理模式，统一管理体系，说要保护社区利益，加强公众参与，这个跟旧的治理的模式，所产生的旧的原有的法律体系，以及你所主张适用的治理模式，会对法律体系的完善或者建立提出新的建议。那么，如何建立关联呢？如果没有关联，那你那把刀一刀是插下去了，但是它不管用，还是原来的那些旧的知识，用了一个新的话语体系装起来而已。我作为读者觉得意犹未尽。

  第二篇文章从历史角度来梳理，告诉我们不是过去的错了，过去是用过去的制度，过去的体系是因为发生了变化，主体是占多数的，发生了变化，所以现在的主体是以国家公园为主体了！在以国家公园为主体的情况下，这篇论文的标题非常有意思，叫做“以国家公园为主体”的。你要剖析它的规范内涵，点明什么是规范内涵，才来影响到立法进入的变化。但事实上我读来感觉这两者之间并没像作者所设计的那样去实现，比方说你提出来三个最高，最高的生态价值、最高的法律地位、最高的法律体系，如果前面都冠以主体的话，以国家公园为主体的自然保护地的法律体系，它是最高的生产价值，最高的法律地位，最高的法律体系。这三个最高经过论证吗？严密吗？它是我们现在要改变现有的法律体系的一种原因吗？如果是或者不是，它对于我们的立法进度又怎样产生影响呢？我发现跟前面那篇文章似乎从不同的视角，但得出来的结论很一致。包括我刚才在翻吴凯杰博士的那篇文章的摘要，，他得出的结论好像也是这个结论，那我就费解了，也就是说不需要篇论文去论证，能得出这样的结论。你这篇文章的贡献在哪里？所以我觉得这篇文章也可以进一步的来挖掘，但这个视角真的非常的与时俱进，体现了现在实践的现状的真正的需求。

  第三篇文章，李挺博士生的这篇文章一看题目我觉得非常好，如果让我来做这篇题的话，我觉得我至少会三思考如下三个问题。现有的围绕自然保护地的立法所形成的所谓的体系，也可能你认为它本身又没有法律体系，它背后有立法的思维为支撑，如果有是什么，你给他贴个标签，它的特征是什么？

  第二个，你所谓的整体主义的思维，它是怎样的一种思维？它的特征是什么？它对法律体系静态的构建和动态的运行法，包括法律体系上下领域之间冲突的情况下，用什么思路？整体性思维可能是解决其中一个关键的要素。是拿它来解决，比方说它对这个要求是什么？在这两个问题回答的基础上，现在你所构建的整体性的思维体系，去调整完善或者甚至建立重建自然保护地的立法体系。

  除了所列举，跟刚才的那几篇文章非常的雷同，基本法框架下的专项立法，一个叫综合法框架的专项立法，再加上地方法规和中央职能部门制定的专门的规章，似乎这个结论已经是设定的。这样的结论下，它怎样体现整体性思维，整体性思维如何，如果结论还是一样，或者中国的法律体系就是这样的，你整体性思维对于我们加强统一认识，对于坚信这一点有怎样的帮助呢？我觉得这三个问题作为这篇题目看到以后至少会引发我的学术的思考，会提出这样的一些疑问，似乎在这篇文章当中略有涉及，但尚需努力。

  我讲话比较直，讲的不对、不到位的仅供参考，讲的错的请多批评指正，谢谢。

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