议题二：自然保护地基本制度研究（第三阶段）

　　
　　主持人
　　高兰英，桂林电子科技大学法学院院长、教授

　　点评人
　　宋宗宇，重庆大学法学院教授
　　张立，青海民族大学法学院教授

　　报告人
　　曹霞，山西财经大学法学院教授
　　谢伟，广东财经大学法学院副教授
　　肖爱，湖南师范大学法学院副教授
　　王莉，河南财经政法大学民商经济法学院副教授
　　主持人：尊敬的各位老师、同学，我们环境法的同行，非常高兴，作为我们议题二第三阶段的主持人，我是来自桂林电子科技大学法学院的高兰英。我们的议题是自然保护地的基本制度研究。我认为我们的基本制度是基础理论的一个具体化，是国际法和比较法研究的一个中国化，是相关的思考问题的一个理论前提，我觉得这个议题是很重要的。我们今天邀请到的几位报告人，点评人都是来自相关学校的一些著名的教授和青年学者。
　　
　　那么我们现在开始我们的报告环节，第一位报告人是来自山西财经大学法学院的曹霞教授，她的发言主题是国家公园分区治理法律制度研究，有请。
　　
　　发言人：曹霞（山西财经大学法学院教授）《国家公园分区治理法律制度研究》
　　
　　各位老师，各位专家，各位同学，大家早上好，非常高兴参加这次会议和这个小组的讨论。自然地保护是一个新话题，大家昨天一整天的讨论也感受到了，之前我没有太多关注，也没有深入研究，这个题目是我的研究生三年前选题，进行了一些浅显的研究。本来想让学生来汇报，结果她刚入职来不了，所以我就简单地把我们研究的思路给大家汇报一下，然后进行交流，不足之处请大家多多指正。昨天吕忠梅教授对自然地保护法律问题进行了一个全景式梳理，她也提到了国家公园的分区，而我们仅在微观上对分区进行一些浅显探讨，从下边四个方面进行梳理，一个是问题提出，二是分区的概念和现状，三是法律依据及存在的问题，四是解决对策。
　　
　　2013年，十八大上首次提出了国家公园制度概念，2015年13部委联合发布了《试点方案》，2017年9月两办公布了《总体方案》，具体化了分区规定，就是合理划定功能分区，实行差别化的保护管理。到2017年19大明确确立了要建立国家公园为主体的自然地保护体系，到2019年就是今年中央深改委通过了《指导意见》，提出统一设置，分级管理，分区管控。针对这个意见，两办又发布了《指导意见》，又一次提出要合理分区，实行差别化管控。这就分区治理概念提出的一个脉络。那么到底什么是分区，我们做了一些考察，现在分区的现状是怎样的？首先来看概念，我们通过梳理找到了最早的渊源，1988年王献溥教授提出的。他认为分区就是自然保护区应基于保护目的，根据生态系统演化和人类活动的干预，分为核心区、缓冲区和实验区三个区。在这个基础之上，国家在出台1994年和2006年的《自然保护条例》和《风景名胜区条例》时采纳了王教授的分区理念，《自然保护区条例》设定为核心区、缓冲区和实验区，《风景名胜区条例》仅划分了核心景区和其他景区。实际上我们的分区概念也仅是这三个依据。
　　
　　通过梳理，我们也试图给出一个我们对分区的概念，就是：以保护自然生态系统的完整性和原真性为原则，将国家公园内部划分为不同的功能区，并通过不同的手段进行治理，以达到国家公园保护和开发相统一的措施和方法。我们分区治理。目前我国分区治理的现状怎样？2015年起我国实行了三年的国家公园试点，到现在为止已有10个试点，涉及12个省份，也有说11个试点，加了长城。根据国家林草局最权威的说法是10个试点。试点明年结束，将正式设立一批国家公园。目前我国已设立的国家公园，也包括一些试点公园也尝试进行分区，我们考察发现目前分区存在标准不一，用语各异，有分五区有分六区的，比如说普达措为五区，西双版纳为五区，然后丽江老君山为六区。分区比较混乱。
　　
　　法律制度现状，从上边也看出统一的规范缺位，到目前为止，只有一个《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》有一些规定，但是非常原则。地方上有一些尝试，但是用语也不一样。此外，就是权责不明确，也有待细化。吕忠梅教授提出，昨天我们也听了她梳理，实际上现有五花八门的名称背后体现了保护地类型多样，但是法律性质不明，关系不清，多头管理这样的严重局面。最近国务院机构改革成立了林草局，设立了土地自然保护司，但实际上它的职能还不是很具体明确。刘长兴教授最近在武汉大学办的《环境法评论》上有一篇文章——“管理环境管理职权配置的二元结构论”，论证了我国设置生态环境部和自然资源部的合理性，但事实上两部门职能交叉在实践中还是带来一定的问题，需要在国家公园的体制改革当中进一步理顺。
　　
　　第三个问题就是实施机制还需要建立健全，现在的分区原则规定非常原则，缺乏配套措施，缺乏法律责任条款，缺乏动态分区规定。我们认为,解决这些问题需要在顶层法律框架下进行完善，当务之急是尽快制定我国特色的国家公园法。
　　
　　昨天吕忠梅教授也提出，到底是先立国家公园法，还是先立自然地保护基本法，我们浅见认为，根据国情，也为了节省司法资源，还是先行制定国家公园法较为合理，在该法中建立健全分区法律制度。具体来讲，就是要适时制定分区治理实施细则，根据国家公园的资源属性、地域特征，尝试制定一园一法地区性或区域性法规，同时要整合现有两个行政法规，理清自然保护区等不同自然地类型的名称、边界及内涵，为最后制定自然地保护的基本法，预留一定的空间，并做好效力的衔接，最后形成《指导意见》中提出的：形成国家公园为主体，自然保护区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。
　　
　　第二个解决对策就是要明确管理权责，虽然现在10个试点都建立了国家公园管理局，有的叫委员会，但现实中赋权不完全。下一步在改革过程一个是要理顺管理职责，另一个建议将公园规划和环境保护的职能集中统一在国家公园管理局机构，进行全能赋权。另外，就是要打破行政区划边界，本着山水林田湖草一体化治理的原则，建立地区国家公园管理处，履行协调区域管理职责，处理好所辖公园的纠纷或合作事宜。
　　
　　第三个建议制定科学有效的分区治理细则，具体来讲，首先要明确分区原则，包括严格保护和合理利用原则，首先要进行严格的保护，保护优先。然后在有限的区域，尽可能地实现合理利用，利用最大化。第二个原则就是科学性。我们知道一个国家公园涉及多个元素，包括自然要素、人文要素、经济社会发展，也包括原住民，所以我们要本着科学的区分原则来进行区划分类。另外一个原则就是公众参与，《指导意见》中提出政府引导，我们也建议特别要发挥社区管控、公益组织管控、志愿者服务机制。三江源国家公园设立的生态管护综合公益岗位就是一个很好的例子。我们可以继续尝试，并把这些好做法加以总结，最后在细则当中进行明确。
　　
　　除原则之外，我们还需要依据一定的标准进行分区划分。首先要考虑生态系统功能、资源的种类及脆弱性敏感性、植物生物的濒危度、自然分布状态特征以及其环境的生态压力。另外，还要考虑生态保护利用现状、人口密度、原住民生产生活社会需求、资源展示的必要性等。这方面的需求我们也应该进行综合考量。
　　
　　下一个完善建议就是要建立动态分区机制，建议赋予地方人大对本区域国家公园制定细则的权利。另外因地制宜，区分等级、区位，进行分类分区管控。比如，昨天吕忠梅教授提到了胡焕庸线（人口稠密对比线），我们这篇文章里也提出，根据我国整体生态分布和经济分布情况进行分区，比如，东部人口稠密，生态环境压力大，在严格控制区严禁进入同时适当扩大利用区，以满足人口压力大的需要。而西部地区地广人稀，人口压力小，且生态环境脆弱，应当有多重保护区防止人类活动的干预，保障西部生态环境。另外，要实施动态分区调整，引入了动态环评。最后要建立区域协调制度，相互合作，共同治理。另外，发挥区域管理局的作用，协调各种关系，共享生态国家公园管理的信息，可设立专家合作委员会等。总之我们提出的分区治理，一定要在国家公园法的大框架之下，明确设立原则，细化标准，明确职责，明细央地的权责，建立区域协调机制，这样才能有效地推进我国国家公园体制建设，完善我们的自然地保护体系。这是一点浅见，不足之处请各位专家学者批评指正，谢谢。
　　
　　主持人：好，感谢曹老师，刚才就国家公园分区治理方针，它的概念，它的现状和实践以及它存在的问题提出了自己的一些对策建议，最后是在计时员提醒一下把这个问题通通都讲完了，其实没关系的，待会我们还有自由讨论的环节，如果感兴趣的同学老师可以继续发问，下面我们有请第二位报告人，来自广东财经大学法学院的谢伟副教授，他演讲的题目是粤港澳大湾区自然保护地法律制度的比较研究，好，有请。
　　
　　发言人：谢伟（广东财经大学法学院副教授）《粤港澳大湾区自然保护地法律制度比较研究》
　　
　　谢谢主持人，谢谢各位老师同学过来聆听我们这一场报告，粤港澳大湾区，我想大家都知道，这是一个我们国家一个非常伟大的一个战略。粤港大湾区目前其实也可以给大家报告一下，广东法学界也提出来这样一个新的一个概念，因为我们今年5月份广东省法学会法学教育研究会年会提出来这样一个概念：粤港澳大湾区法学，我也借这个机会给大家报告一下，现在是提出来这样一个概念，可能后面会有一些发展，那么我的论文是结合我们会议专门来写的，我想的话可能有一些问题思考的还不是很深入、还不够成熟，欢迎大家批评指正。
　　
　　下面我就简单的汇报一下，汇报主要三个部分，一个是对粤港大湾区自然保护地法律制度的现状做一个简单的梳理。主要是从比较法的角度，重点是在广东香港澳门，那么对广东省内的珠三角的九市两区，这个就没有兼顾到，或者兼顾的比较少，因为这个论文的篇幅有限，这是第一个大问题。第二个大问题就是对我们粤港澳大湾区自然保护地法律制度目前存在的一些问题做了一个挖掘。第三部分就是对这些问题提出一些改进或者完善的建议。
　　
　　我先简单的报告一下，粤港澳大湾区生态空间大幅减少，生态系统和生态环境碎片化，资源开发强度、生态承载力已近极限，这是加强粤港澳大湾区自然保护地立法，增强粤港澳大湾区法律治理自然保护地的主要原因。首先是对粤港澳大湾区自然保护地法律制度现状做了一个简单的梳理，那么我们是从广东香港澳门这三个地方来分别的梳理一下，广东目前是全国自然保护地最多的省份，它已经建立了多类型多功能多层级自然保护地，然后与这些自然保护地相适应，也出台了一些规范性文件体系。有海洋陆地，包括各种生态系统，广东都有。比如说我们国家第一个自然保护区，鼎湖山自然保护区，这是中国第一个自然保护地。所以我当时看到我们大会主题，因为我们以前说实话，对粤港澳大湾区法律的研究并没有侧重到这个方面，主要还是从污染防治的角度，特别是从粤港澳跨界污染防治角度来做一个应用性的研究，最近几年根据习近平生态文明思想的指导，以及中央关于加强自然地保护的一些文件精神，那么广东省也做了一些制度性的调整，这里也把它简单的梳理一下，这里也包括我们珠三角的九市两区。
　　
　　香港的话大家知道香港的住宅是很紧张的，其中一个重要原因，那就是香港的可用的土地有40%都被划为各类的自然保护地。香港有郊野公园，海洋公园，地质公园，自然保护地种类多样化。我们经常说香港的房价很高，其实高的其中一个原因也是它的自然保护地面积比较大，它的可用于商业开发利用的土地这个面积是比较小的，这也影响了他的住房的价格。
　　
　　香港的自然保护地立法，我也做了一个梳理，它主要是各种条例，包括为了实施这个条例制定的一些规例，由于时间关系我就不再一一念了，这个大家可以看一下，包括特区行政长官发布的一些命令，一些关于郊野公园的范围，它的确立，他的保护区的面积，用途管制制度等。澳门的话在自然保护地立法方面是比较欠缺的，澳门主要的自然保护地是澳门湿地，曾经也被评为中国十大魅力湿地。主要有七块湿地，澳门自然保护地的立法主要是以它的特区行政长官的一些法令，规定在澳门设立特定的自然保护区，规定了自然保护地的面积。但很简单，大家知道澳门的本地法律是供给不足的，它在回归祖国之后进行了本地法律化运动。当然经过近20年的努力，那么澳门特区的本地的法律在逐渐的丰富起来，但是关于环境资源方面的立法还是很缺乏的。
　　
　　下面我汇报一下粤港澳大湾区自然保护地法律制度存在的问题。首先就是它的一个自然保护地管理体制的冲突。其实昨天我们听吕忠梅教授做的报告里面其实也提到这个问题，这个问题应该是我们常见的或者说是一个非常普遍的一个问题，就是由于自然保护地的种类多样化，功能多样化，那么各类的自然保护区它之间会有一个管理体制的这样一个冲突，特别是部门的权责的边界职责功能都有一些重叠交叉，权利的边界是模糊的。香港它主要是由渔农自然护理署来管理的，下面有郊野公园，海洋公园管理局，澳门我们刚才提到了，因为它的自然保护地立法是比较简单的，所以主要是对广东和香港的比较。第二点就是它的自然保护地的一个决策体制，香港它是一个集体性的管理体制，这是一个委员会制，而我们广东省这个就不太明确，它是原则性的一些规定，主要还是行政首长决策；第三点就是自然保护地范围确定的一些冲突，广东对这个范围界限的确定只是一个笼统的规定，没有规定具体的方法，香港它是通过在法律中明确规定了，以地图确定自然保护地的范围。比如说像这里大家可以看到，通过这个地图是非常清晰的标出了自然保护地的一个面积和范围，它这个作用是什么？就是说可以使得他地图具有立法的效力。我们往往是通过行政机关出一个行政文件，这个就不如人家直接在立法里面明确了，作为立法的一个附件，大家可以看到非常的详细。郊野公园，它的各种颜色的这种面积、范围都有，从而明确了郊野公园的一个控制范围，大家可以看到是吧？这里边它明确你不同的郊野公园、森林公园它的一些控制范围。
　　
　　第四点就是用途管制，因为我们国家现在大家知道实行自然资源用途管制，土地用途管制等等，这个用途管制现在是我们自然资源法里面的一个主要制度了，但是我们国家广东省现在目前它应该说有很大的进步，原来的话对自然保护区的用途管制它不是很明确，规定得非常原则化。而香港它是专门规定了一些动态化的自然保护地管制制度。这里面主要就是一种立法设计理念的差异，我们国家主要从管理者角度，管理人---占有人---管理人这样一个角度，而香港它是从自然资源利用者的角度，是从自然资源利用人---管理人---利用人这样一个角度，所以它逻辑的顺序是不一样的；结果导致我们自然保护地的用途管制缺乏公众的参与，公众参与是不足的，主要是政府的监管，但是政府的监管没有公众参与的这种支持，监管是容易虚置的。
　　
　　第五个就是法律责任规制，香港实行比较重了，一般实行行政处罚刑罚化，主要追究刑事责任。而我们广东省一般都是行政处罚，处罚也不是很严厉，最近几年可能有所加重，但是跟香港比起来还是比较轻的；另外就是按日计罚制度的实施，香港是有的，内地尚缺位。
　　
　　那么第三部分我们就对粤港澳大湾区的自然保护地法律制度协调提出一些建议。我提了这样几点，不一定成熟，有些主要是一些思考，一个是自然保护地的一个协调性的领导机构和它的组织机构的设立，粤港澳大家知道多年来它已经有比如说在污染防治方面主要是通过府际协议，府际协议的效力应该说是有多年的经验了，但是实践证明府际环保合作协议的效力是相对的，主要是侧重于污染防治，但自然保护地这一块基本上还是没有延伸到这一块，主要原因其实也很简单，就是说污染防治还是第一位的，因为我们还主要是一个污染应对型的一个立法体制。
　　
　　香港稍微好一点，但是香港也经常抱怨说我们大陆的污染都传到他那了，所以主要还是一个污染的应对，自然保护地管制这一块应该说分割还是比较严重的。因为时间到了我就不再细说了，一个是自然保护区的标准的一个协调，然后行政执法制度的一个协调，就是不同的一国两制三法系的行政执法制度，另外就是公众参与手段的协调、自然保护地法律责任制度的协调，因为时间关系这个确实很多内容没有展开，好，谢谢各位，大家如果有兴趣可以给我在私下交流，好，谢谢
　　
　　发言人：肖爱（湖南师范大学法学院副教授）《整体性协作：区域环境纠纷解决机制的新视野》
　　
　　主持人：那么下面我们有请湖南师范大学法学院的肖爱副教授来作报告，他报告的题目是《整体性协作--区域环境纠纷解决机制的新视野》，好，有请肖老师。
　　
　　报告人肖爱（湖南师范大学法学院副教授）：谢谢高老师，谢谢各位同仁，我是湖南师范大学肖爱！这个主题好像看起来与我们这一个大会的主题有点还是有点距离。但是可能跨域协作很可能是自然保护地法制建设中最难的一点，早在2004年参加李爱年老师编的那一本环境法教材的时候，写国家公园法制一节时，我就发现了一个问题，即世界各国的国家公园面积都比较大，基本上都面临突破行政边界的种种问题。如果不解决这个区域协作问题的话，那么国家公园建设肯定是很困难的。
　　
　　我汇报的这篇文章其实2018年上半年暑假的时候基本上就写完了。11月份就通过投稿系统投到中南大学学报。上个星期我在他们的网站上面看到文章PDF版出来了，但是知网上还没有。虽然说我们和中南大学可能隔的就是几里路，可是这篇文章到发表走了一年多。
　　
　　我初步说一下对这个主题的我的基本的想法。第一是看看区域环境的纠纷如何分类？第二是现在用什么方式去解决这个东西，存在什么样的困境？第三是如何对纠纷解决机制进行整体性优化。其中主要是考虑协作的问题。我的理解是，这种区域环境纠纷，主要考虑的就是跨行政区域的自然区域中的生态环境纠纷，尤其是跨省级行政区域。跨域性是它本质上的东西。跨域就是跨地域性、跨领域性。跨地域性主要就是跨行政区，因为跨行政区域这就涉及到不同行政区权力之间的发挥和相互协作的关系；跨领域就是职能分工的问题。跨领域体现为跨问题、跨要素、跨部门、跨层级或者是跨群体等。一般的环境纠纷都有跨领域的某些特征，但是一旦跨行政区域的时候，这个跨领域的纠纷就极其复杂了。那么从法律的角度来说，其中的法律事实是什么，其中的法律问题究竟是什么？
　　
　　我的理解是区域环境纠纷最核心的就是权利义务关系模糊、权责不匹配、权利和权力缺乏通约手段。从就是这几个方面看，可能会涉及到法律制度的构造。第一个方面是关于它的类型化，类型化主要的就是要看以什么样标准去进行分类，我的理解是这种跨行政区域的环境纠纷应该根据主体来分类，分为政府间纠纷、生产经营者与公众之间的纠纷、生产经营者之间的纠纷、政府与生产经营者以及公众之间纠纷这样的大类划分，化繁就简，这么分类有利于系统认识区域环境纠纷。
　　
　　考察以上各类纠纷发现，区域环境纠纷产生发展过程其实就是一个矛盾不断积聚上行的问题。其中有部分主体分别联合，也有共同对抗。纠纷的最初可能并不是一个复杂的法律的问题，很可能就是一个普通的环境侵权责任问题，一个普通民事纠纷，可是当不满在主体间传送积累到一定的程度的时候，把很多并不相关的利益关系都搅和进这一个矛盾点上最终爆发出来。
　　
　　针对这一现象，如果要进行法律制度构造的话，主要是考虑用什么方式阻断矛盾的上行。能不能在它最初的阶段，就让这个矛盾进行化解。这需要厘清引导或推进矛盾上行的力量究竟来自哪里，也就需要理清各类主体之间的法律关系究竟是什么？这就需要梳理目前区域环境纠纷解决途径有哪些？面临哪些困境？我理解，主要有私力救济、商调机制、司法解决。私力救济主要是依靠当事人自身影响力在不违法的情况下缓和或者解决纠纷，排除违法暴力解决纠纷的情形。当然，还有其他途径如生态谈判、仲裁、上访等。我这里做了一个区域环境纠纷和纠纷解决机制对应关系图。商调机制，就是我们所说的协商加调解的机制，还有我们的磋商制度。这些都需要程序性措施，而且它的效力要经过具体的确认这个程序。司法解决可能存在制度性的不完善。比如说证据规则、司法协作等问题在跨行政区域方面如何应对，有什么特别要求。
　　
　　当前，这些区域环境纠纷解决途径存在诸多问题：一是私力救济的无序性往往导致纠纷升级。二是政府间“商调机制”、政府与经营者或公众之间的“协商+调解”或者“磋商”制度存在弱程序性以及效力不确定性。三是司法解决因为可能存在的制度性不完善以及高成本性和滞后性往往延误纠纷及时解决，也会导致纠纷性质变异。四是区域环境纠纷的解决缺乏多元解纷措施的有效衔接和协调。
　　
　　区域环境纠纷难以分别依靠当前的纠纷解决措施解决，需要整体性协作解纷机制。一是强调整体性，二是必须突出协作。也就是要突出区域环境纠纷解决机制的系统性优化，而不是“构建”一个特别的机制。区域环境纠纷的整体性协作解决机制即整体性协作视野下系统性优化的区域环境纠纷解决机制，它强调纠纷解决机制遵循生态环境的整体性、系统性，突出主体之间的协作，也要求各种纠纷预防、管控、处理或化解措施之间有机衔接、相互协调、相互联动，实现从纠纷解决观念或意识、纠纷主体沟通协调分工合作到纠纷防控和解决的系统性、整体性优化。
　　
　　这一个区域环境纠纷解决机制突出主体之间的协作，要求各种纠纷预防、纠纷管控、纠纷处理或者化解措施系统化运用，也就是说纠纷解决不能够只盯着末端，要盯着全过程。整体性优化也是从这几个方面展开，一是要进行目标定位，二是进行纠纷防控，最后是具体解纷措施的系统化。
　　
　　关于这区域环境纠纷整体性协作解决机制的价值和功能问题。一般的纠纷解决机制主要是解决纠纷，定分止争。跨行政区域性要求整体性解纷机制既要定分止争，又要有规则形成功能，然后还要有社会综合治理功能。问题是他们之间如何排序。在跨行政区域环境纠纷解决中应该是依次推进，先满足定纷止争这一直接目的，然后再考虑规则形成功能，再考虑社会综合治理价值。
　　
　　应该从整体性上把握区域环境纠纷及其纠纷解决措施。即区域环境本身具有整体性；区域环境纠纷具有整体性因而区域环境纠纷的解决应该整体性视野，阶段性分析，综合施策，进退有据，及时预防和解决纠纷；相应地，区域环境纠纷解决机制也应该具有整体性，这种整体性依赖于解纷机制的系统性优化实现。
　　
　　以协作性为标准优化纠纷解决措施体系。协作性是区域环境整体性对区域环境治理以及纠纷解决机制的内在要求。区域环境纠纷的解决首先要发挥公权力机构的作用，预防和控制区域环境纠纷发生发展；然后充分发挥非诉讼解纷机制的灵活性，促其规范化、系统化；最后，做好非诉讼解纷机制和诉讼机制的衔接，完善诉讼机制，确保其解决区域环境纠纷的权威性。这需要明确和强化政府联防联治责任以防控区域环境纠纷、加强区域环境纠纷非诉讼解决措施的系统性、优化区域环境纠纷诉讼解决机制。
　　
　　本文的结论是：区域环境纠纷的整体性协作解决机制以整体性协作为出发点和归宿，形成“联防联治—非诉讼解决—司法权威裁判”的区域环境纠纷防控与解决体系，实现环境纠纷解决机制的生态化和系统化，与区域环境的整体性、纠纷发生发展的系统性、主体的多元性等特性相适应，能有效避免片面依赖行政权力或者单一解纷措施，促进多元主体协作，平衡各种力量，为纠纷解决提供整体性思路，符合“协同法治”的基本法理，是区域环境纠纷解决机制的未来发展方向。
　　
　　我汇报的就是这些。谢谢大家！
　　
　　主持人：好，感谢肖老师给我们做的报告，我想有三点可以感谢的地方，第一点就是在他报告之前讲了他投稿发稿的这样一个心路历程，从中南大学学报的论文的发表也是他这次报告的一个主题。这对我们年轻的学者和环境法的同学们是一个很好的启示。第二个感谢就是他这个报告从区域环境纠纷解决机制出发，是对现行的基本解决机制的一个创新的优化，这个题目其实也是很有意义的，包括它的内容，有兴趣的同学老师可以继续看他的论文。再次感谢肖老师。
　　
　　主持人：我们进入最后一个报告人的主题，这是来自河南财经政法大学民商经济法学院的王莉副教授，她的题目是基于回复力原则的森林生态保护制度完善路径--兼评《森林法（修订草案）》。好，有请。
　　
　　发言人：王莉（河南财经政法大学民商经济法学院副教授）《基于回复力原则的森林生态保护制度完善路径——兼评》
　　
　　尊敬的高院长，尊敬的宋老师和张老师，各位环境法的同仁，我是来自于河南财经政法大学的王莉，非常感谢大会给我们给我们学校、给我这是这样的一个交流的机会，其实刚才肖老师讲我都没听过瘾，我特别想听一听您湖南师范大学学报采稿的一些情况，我觉得可能比我现在在这汇报更有价值。接下来，我就简单的把我这篇论文跟各位同仁汇报一下，这个是关于森林法的一个选题，里面我用到了一个原则，叫回复力原则。这样的一个原则，其实国内学者关注的还不是特别的多，我是怎么去看到这个回复力原则呢？大概就是前几年我们在做一个课题的时候，当时在国外的一些期刊上我们就梳理到国外有一些环境法的研究者，他们开始用这样的一个原则试图对环境法的一些制度来进行反思性的构造。我们都知道，国外的一些研究成果，尤其是理论的研究，大概是经过十年左右这样的一个周期，就会引起国内学者的一个普遍追随或者是关注。你比如说规制理论、规制转型理论或治理理论，大概在国外它是上个世纪90年代开始研究到2000年达到了一个顶峰，斯科特教授等很多学者都在研究这一主题。我们国家我看到大概从2010年开始也有很多的学者对于规制理论如何影响环境法也做了很多探讨，比如有人提出来说我们第一代、第二代、第三代环境法、回应性规制、反身规制、环境规制等概念。所以我就觉得既然看到了回复力这样的一个原则，国外学者开始重视，我们就想着试图用这样一个原则，去审视我们中国的环境法规范存在哪些问题以及可能的完善进路。
　　
　　关于回复力国外文献，在这里我也简单的跟各位老师汇报一下，一篇是来源于2007年的一篇稿子，作者的基本观点是，我们在减少与灾害有关的脆弱性和风险的时候，应当转变策略，从原先的防范风险和脆弱性的分散战略，到更加动态、全面和综合的方法，基于“回复力”原则，对法律制度进行反思性的构造。2013年又有一位学者提出来，我们需要运用生态性的回复性来应对变化的环境，特别是当变化的环境使我们陷入不断增加的约束和不断减少的自觉的良性循环时，更需要运用这样的一个原则来应对当下不断变化的环境。另外，2011年,2013年还有两位学者提出了几乎是同样的一个观点。但是你会发现随着研究的日渐深入，从原来的宏观论述，转为环境法当中某些具体问题的解决。比如这篇2013年的文献，作者不仅仅认为回复力原则在我们环境法当中运用是必要的，而且还把它运用到环境影响评价制度这样具体法律制度的改造当中，可能是会更有价值。所以我今天关于《森林法（修订草案）》的探讨，正是基于对有关回复力文献梳理后，我们的一些思考。
　　
　　按照我们对国外文献的一些梳理，我们大概给回复力下一个定义，它是指生态系统在受到外来威胁的时候，系统内部能够进行自我结构重新排列组合，重新回复到原有状态的一种能力。通过这样的一个回复力原则的界定，我们都知道，这个恐怕是我们环境法需要保护的非常良性的、非常良好的治理状态，即最终我们追求的不是末端的后期治理，也不是高额的修复成本，是通过预防这样的一个机制或风险预防的机制，让生态系统保有可以进行自我调节的良性状态。尽管现在国外学着尝试在环境法中引用的回复力原则，最早是来自于工程领域的概念，即用回复力来考察特定工程受到破坏之后恢复所需要的时间。我们知道，环境法是一个学科交叉性非常强的学科，所以国外慢慢的他们会把这样的一个原则从早起引入到对财产损害赔偿制度的审视，到后来对环境法律制度的完善审视等。
　　
　　为什么思考把回复力原则和《森林法》做一个结合？《森林法》这几年在修改，《森林法》的修订草案的征求意见稿是2018年的9月份全国人大常委会向社会公开征求意见的，一审稿是2019年的6月25日，二审稿是刚刚的10月21号发布的。《森林法（修订草案）》二次审议的稿子跟一次审议的稿子相比又增加了挺多的东西，所以我们就想用回复力原则这样的一个观察视角去看一看我们目前正在修订的《森林法》存在什么样的一些问题，因为森林法目前还在修改，从二审稿跟一审稿的变化，可能未来的三审稿还会有一些较大的变化，所以我们今天这个论文也是从几个点进去我们做一些观察。
　　
　　森林价值是二维的，一个是经济的价值，另外一个是生态的价值，过去《森林法》可能更多的会关注经济价值多一点，对于生态价值没有关注的那么到位。《森林法（修订草案）》，学者们仍然认为对于生态保护的思维突出不足，同时也没有形成以森林生态系统一体化，也就是整体化为核心的保护机制。其实就这样一个问题，早在2004年的时候，蔡老师当时就有一篇文章提出了相似的问题，但是其实几十年过去了，我们《森林法》的修改，貌似依然没有达到当时蔡老师所设想的那样的一种比较好的一种状态。
　　
　　论文目录大概跟各位老师汇报一下，第一个想去论证一下引入回复力原则对我们森林生态保护的价值，这个价值其实刚才在我论述的时候也有所提及；另外，对我们国家的森林生态保护规范结合着修订草案，我们对规范文本做了一些检视，主要是点状的一些检视。第三个是基于回复力原则健全我们国家森林生态保护制度的理论支持，从法理上跟技术可行性上做了一些论证。第四是提出基于回复力原理对森林生态保护制度的完善的路径。我简单汇报一下，因为《森林法（修订草案）》还在修改过程中，我们从规范文本中梳理出来一些点状的问题，一是森林立法重生态效益轻经济效益，这是一个老问题，但是依然还存在的问题。另外一个是森林的生态效益补偿制度不健全，第三是森林资源的损害救济标准的不科学。首先我们来看一下就是关于森林立法重生态效益轻经济效益，我们做了一个对照，《森林法》原来的第一条关于森林立法的规定，另外一个《修订草案》的第三条，它填补了原来《森林法》当中关于生态保护这一块的缺陷，它对基本原则做了一些优化，比如有生态保护优先，这是《环保法》沿袭下来的，另外要注意保育结合、可持续发展等这样的原则。跟原来的原则，修订草案有了很大的进步，我们的森林法不再仅仅是对于森林经济价值的一个保障。但其实上我们将这些原则串联起来，你会发现这样的原则之间它表达的重点不一样，当然他们是有递进性的这种逻辑结构的，但是你看起来似乎它还是有一些问题，即原则它们共性的空间，即生态保护优先、保育结合和可持续发展，要实现森林生态保护的最终的状态和目标是什么？可持续发展保育结合我们都可以理解，但是我们要达到什么样的一个标准，什么样的一个程度，这个可能是立法没有通过原则这样的一个指导性的东西，而且贯穿全法的一个东西，所以这个可能是我们需要警示的一个东西。另外这样的一个思想，其实原来全国人大农业农村委员会委员长王宪魁他也在做《森林法（修订草案）》的时候，他在提出这样的一个原则，突出了生态保护优先这样的原则之外，其实在内容设计上你会看得出来内容也有修改，但内容修改的这些东西，生态效益部分的内容，你比如说森林的权属，森林的分类经营，林木的采伐，监督监管等等，其实更多的还是跟经济效益有关的，而跟生态效益其实没有太大关联的，这是第一个我们认为的问题。
　　
　　另外第二个问题就是补偿制度的不健全，补偿制度目前当然学者们探讨的也比较多了，《森林法（修订草案）》它提了两个标准，我们来确定森林生态效益补偿的一个标准，一个是政府协商，另外一个就是市场的机制。大家想一想，用这样的一个政府协商或市场机制的一种方法来确定我们生态补偿应该给这个补偿人多少钱这样的一个衡量的标准，它是不是也没有回归到我们所谓的生态保障这样的一个目的当中来？我个人倾向认为它可能就是一个拍脑袋，政府协商一下给你多少钱，或者我们按照现在的一个机制会给你多少钱。因为这个原来我们河南有一个案件，我亲历的这样的一个案件是绿发会诉我们河南省某镇政府的一个案件，就是这镇政府把大概1万多株的有三百多年历史的古枣树因为拆迁的问题就移植了之后都没有成活，最后就都死掉了，绿发会就把镇政府告掉了，告掉了之后说最后来到法院说我们郑州市中级人民法院一审的案件，说那这个应该赔多少呢，因为当时绿发会并没有举出确凿的证据来证明说古枣树的死亡它的生态价值应该是多少，后来中院也组织了郑州大学还有我们学校几个老师一块协商说这个事情到底应该怎么办，到底应该赔多少，你看他都没有证据我们能不能驳回，后来我们觉得说这个案件其实大家挺关注的，要不然我们就给一个判决，后来其实法院也做了很多的努力，但是最后判决显现的依据依然是经济的一个，就是一个林地大概它的经济效益是多少，我们按照经济效益去估一下它的生态效益，所以我们觉得还可能还是有很大的问题。第三个是赔偿标准不科学，文章当中有论述，在此时间关系不再详述。完善的路径有三个路径，第一个路径是将回复力原则作为森林生态保护的一个核心原则，这个可能就要去协调我们《环境保护法》的环境保护优先原则，还有可持续发展原则，那怎样跟回复力原则做一个很好的协调。另外是基于回复力原则，对于目前《森林法》当中比较关注的森林生态效益的补偿标准问题，还有森林生态损害的救济标准问题也分别作了对策回应，具体内容在论文中都有论述。
　　
　　另外一个，昨天的一天的会听下来，我有一个什么感觉呢？我们的国家公园要立法，我们的自然保护地也要立法，《森林法》也在修订过程中。这三个立法都会涉及到森林资源，立法之间如何来进行协调是我们必须要考虑的问题，我看昨天学者们关于《国家公园法》和《自然保护地》立法的观点就不一样，还有就是国家公园立法以及自然保护地立法与我今天说的《森林法》，也就是跟原有资源法这一块又如何进行协调，目前学界观点并不清晰。因为协调如果不搞清楚的话，你就可能没有办法去给一个立法做一个准确价值定位，比如说我们的《森林法》，我们保障森林生态环境和生态价值到底在是一个什么样的度上，包括我们的国家公园以及自然保护法法律规范，之间的边界又应该在一个什么样的度上，这样的一些立法到底该如何进行协调，可能是我们在立法之余应该考虑的问题
　　
　　我的汇报完毕，非常感谢各位。

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