议题二：自然保护地基本制度研究（第二阶段）

　　
　　主持人
　　
　　王文革，上海政法学院经济法教授，研究会副会长
　　
　　点评人
　　
　　唐绍均，重庆大学法学院教授
　　
　　巩固，浙江大学光华法学院教授
　　
　　报告人
　　
　　陈真亮，浙江农林大学法学院教授
　　
　　鲁冰清，甘肃政法大学环境法学院副教授
　　
　　刘小冰，南京工业大学法学院教授
　　
　　杜青松，内蒙古财经法学院高级工程师
　　
　　田亦尧，天津大学法学院讲师
　　
　　韩英夫，辽宁大学法学院讲师
　　
　　总结发言
　　
　　吕忠梅，清华大学法学院教授，中国法学会副会长，研究会负责人
　　
　　主持人：各位老师，各位同学下午好，我受大会委托，主持我们这一阶段的演讲，这一阶段有六位报告人，还有两位点评人，两位点评人是我们重大的唐绍军教授，还有浙大的巩固教授，都是我们的青年才俊。下午还有我们的吕会长，我们的陈会长，都是亲自来给我们这一组来指导大家表示欢迎。我们这个组的安排，我看了下选题，发言安排给我一种眼睛很亮的感觉，因为他这个选题每一个题目都是立意高远，而且具有代表性。几个国家公园，就是把中国具有代表性的一些典型经验，都安排到我们给大家分享。再一个我们另外几个选题也都是一个很好的理论建构，像自然保护的立法，自然资源确权统一等等。还有就像我们上午所讲的我们过去老是搞传统的污染防治法，环境法虽然谈保护优先，预防理念，其实说到底还都是根本的就是说一种末端制。而我们今天的会议主题就像我们上午吕会长谈到它逐步就是说从传统的环境法研究过渡到我们自然资源生态保护的研究，那么只有在这些自然资源开发、生态保护过程中重视环境，才是从根本上解决环境问题。
　　
　　发言人：陈真亮（浙江农林大学法学院教授）《钱江源国家公园体制试点现状、问题与对策建议》
　　
　　感谢大会安排和主持人！尊敬的吕老师，还有各位学术前辈，各位同仁，大家下午好。非常高兴感谢大会的安排，让我有机会向大会汇报我们团队对钱江源国家公园体制试点的进展、问题与对策建议等方面的研究心得。同时也要非常感谢李爱年、肖爱教授的指导，这篇文章已经刊发在2019年第4期的《时代法学》。我牵头的团队受浙江省法学会的委托，从去年开始到现在，最近又对钱江源国家公园做了一些跟踪性的补充调查。尽管我的分享交流是对策法学为主，还没有上升到理论法学高度和层面，但是钱江源应当说具有独特的一个浙江样本的典型意义。今天主要和大家分享我们团队的一些跟踪性观察和研究心得。
　　
　　浙江省正在探索实践和试点的国家公园的有三个：除了钱江源国家公园体制试点之外，丽水、仙居也在搞所谓的国家公园，尽管他们不是国家体制试点层面的。近几年来丽水、仙居国家公园也在进行机构设置和改革，也有很多的一些举措，包括一些规范性文件、规划等，浙江省林业厅也很支持。钱江源国家公园体制试点区位于浙江省开化县，其中包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区以及上述自然保护地之间的连接地带（大部分为生态公益林）；试点区将划分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。钱江源国家公园体制试点区总面积252平方公里，涉及浙江省开化县苏庄、长虹、何田、齐溪共4个乡镇，包括19个行政村、72个自然村，人口9700多人。钱江源国家公园地处我国人口稠密、经济发达、土地开发利用强度大的长江三角洲。在入选十大国家公园体制试点区当中，钱江源国家公园面积最小但是集体林比例在这么多体制试点当中是最高的，并且改革力度也不小。
　　
　　早在2014年，浙江省和开化县就开始着手申报和创建钱江源国家公园。2016年6月，国家发改委正式批复《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》，这意味着浙江省开化县钱江源成为继青海三江源、湖北神农架、福建武夷山之后，全国第四个获得正式批复的国家公园体制试点地区，也标志着钱江源国家公园体制试点工作进入实质性操作阶段。2017、2018这两年是各种改革文件措施是密集出台的两年。根据国家发改委关于钱江源国家公园体制试点实施方案复函的要求，开化充分发挥了浙江省体制机制创新优势，探索在我国东部人口密集、集体林地比重较大的地区，通过国家公园体制建设实现重要自然生态系统保育修复、生态保护和可持续发展互促共赢的新模式。根据《关于调整钱江源国家公园管理体制的通知》（浙编〔2019〕13号），2019年7月钱江源国家公园管理局在开化县正式成立，该局为正处级的行政机构，由省政府垂直管理，省林业局代管。局党委书记由省林业局副局长兼任，局长由开化县县长兼任，设副局长2名，其中1名常务副局长（正处级）负责日常工作。其成立后，不再保留原来的中国钱江源国家公园工作委员会和钱江源国家公园管理委员会。同时，钱江源国家公园生态资源保护中心调整为钱江源国家公园综合行政执法队，为钱江源国家公园管理局直属事业单位。
　　
　　总体来看，钱江源国家公园体制试点还存在如下一些问题：
　　
　　首先，钱江源国家公园相关的法规范层级也是相对较低的，也存在所谓的“一园多法”现象，也有所谓的碎片化和松散化问题。浙江省级层面的“钱江源国家公园条例草案”暂时搁置。我们课题组最近又赴钱江源做了跟踪性调研，跟他们的局长、副局长，以及浙江林业厅野保站站长也沟通了一下，总体上这种新的钱江源国家公园管理体制的效率和治理效能也有待观察。虽然是省垂管理、林业局代管，那么这相当于是一个双重垂直管理，又有属地一把手领导下的协同管理模式。目前，据我们调研了解，开化县人民政府在钱江源国家公园内的建设项目、规划等，钱江源国家公园管理局有一票否决权，他们的这个前置性权力比较大；如果钱江源国家公园管理局不同意很多项目就不能上马，所以我觉得是跟其他省的试点应该有点不一样。
　　
　　第二个问题是，钱江源国家公园综合执法队作为一个直属事业单位，它的执法的法律效力像前面李爱年教授所讲的，也有那些共性的问题。目前钱江源国家公园管理局就存在这种执法难以推进，甚至有时候不敢执法等的一些问题。目前这种所谓的“区政合一、合署办公”模式更多是宣示性与名义上的意味。换言之，一个“正处级”的钱江源国家公园管委会确实难以处理错综复杂的自然资源产权、利益关系以及部门间的博弈关系。目前的管理目标和管理机构职能、权限存在不少偏差，需要省人大专门立法或省政府牵头予以解决。
　　
　　第三个问题是因为钱江源国家公园很特殊，钱江源国家公园内的集体林地比重高达81%左右，属于全国10个国家公园试点区中最高的。正在开展的钱江源国家公园林地地役权改革采取征收、租赁、赎买、特许经营、国有林置换等5种方式，并逐渐对位于核心保护区的古田山片区4万多亩集体林地进行征收(可降低12%左右)，以实现权属国有化。如果要对余下的69%左右的集体林地全部进行国有化，所需费用过高、资金巨大，难度和阻力总体比较大。大部分农民实际上不愿意一次卖断林地“祖宗骨”，抗拒生态移民。课题组调研过程中，有的村民甚至提出“一定要国有化吗，一定要中央主导吗?”“只要能保护生态系统原真性、完整性，可否加以变通?”等问题。所以，国有化程度的不足与财政无法保障资金还会对国家公园的公益性造成影响。
　　
　　第四，目前虽然说通过地役权改革得到了一定的解决，但因为它地处三省交界的地方，所以也需要打破行政区划。目前钱江源国家公园管理局近几年也在推动周边地区的保护协议，村镇这一级也比较积极。但是接壤的江西、安徽这块婺源国家级自然保护区似乎意愿、积极性不是很高。另外如果跨区协作没法很好推进的话，整体的跨区域的生态空间划定，生态补偿、生态保护整个管理目标也很难实现。还有一个就是特许经营和协议保护，包括后续的一些融资。目前钱江源国家公园管理局作为一个省一级的财政单位之后这个情况稍微会有所改善，那么对他们来说资本仍然还不够用。后续也将影响到安徽省休宁县岭南省级自然保护区、江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区等保护地的协同保护。
　　
　　2019年5月份党中央长三角区域一体化国家战略之后，里面也专门有这句话提到要把钱江源国家公园水平要提升一下，那么这里面就提出了一个命题，浙江用什么样的经验，什么样的一个贡献，提供一个样本模板的这样一个贡献，会产生什么样的影响，但仍然又面对体制上等一些问题。如何通过国家公园的正式评估并拿下正式的国家公园，包括后面推进管理体制的完善等等的一些提升或者改善，仍然是有一些挑战。
　　
　　对此，我们高兴的看到，我牵头执笔的浙江省法学会成果要报《钱江源国家公园体制试点的进展、问题与对策建议》得到省级层面的重视，并在今年7月成立了钱江源国家公园管理局，重点对管理体制进行了一定的完善。目前来看，仍然可能有必要重启甚至加速省级的一园一法的立法进程，从而解决这种一园多法或者效力比较低等前述这样一个问题，把原来暂定方案正式的法定化。此外，省级层面立法有助于赋权，有助于破解处罚集中、许可集中、跨区域行政执法、区域协作等等问题。如果有专门的省级条例出台，那么有一园一法的基础，就可以打造一法+N制度规范的体系。然后，其他的单项制度，相关的办法，包括专项规划都可以更加有序的推进与得到保障，当然这是一个设想。概言之，当前有必要通过省级层面的“一园一法”，来解决前述碎片化、低位阶的“一园多法”现象，提升钱江源国家公园管理体制、规划与分区、资源保护、社会参与、法律责任等方面的法治化水平。通过地方专门立法的“先行先试”，来倒逼、固化相关改革工作
　　
　　总之，国家公园体制试点要做到生态美、百姓富的相统一，体现全面公益性以及共有共建共享的理念。具体而言，需要建立健全多元化、因地制宜的社区发展机制(比如基于集体林入股的股份合作社、生态补偿、特许经营与协议保护、设置生态管护公益岗位、发展生态友好型产业与品牌增值等)，以及对民间资本聚合起来投资国家公园事业作出激励性规定，可以促进试点区内的“乡村振兴”。保护地建设对原住民的影响大致包括保护地发展旅游业给社区带来就业、平等经营权、收入分配等方面的影响。在强调资源保护与经济效益、社会效益的统一，促进国家公园的生态振兴。在进行国家公园自然遗产保护的同时，产出生态效益又能附带一定经济效益才是真正实现可持续发展。
　　
　　2019年之后，国家层面加快推进国家公园体制试点，编制《全国国家公园总体发展规划》，发布国家公园设立标准，组织开展国家公园体制试点综合评估，认真总结可复制、可推广的成功经验，确保2020年基本完成试点任务。此外，国家层面还将启动国家公园自然资源资产管理数据库建设，制定国家公园自然资源资产管理办法、巡护管理办法、建设项目准入清单，抓好生态环境和自然资源监测试点。因此，要建设好我国的国家公园，需要总结试点经验基础上，借鉴国际有益做法，立足我国国情，提出相应的对策和建议。各试点区在自然资源确权登记、跨行政区管理机制、多元化资金保障机制、特许经营和协议保护制度等方面都有大同小异的问题，将来国家公园体制的完善方面需要上述这些问题上进行重点突破，以进一步推动试点国家公园生态状况的持续改善。
　　
　　以上是我的大会发言，再次感谢王秀卫教授，感谢主办方和主持人！谢谢大家。
　　
　　主持人：好，下面我们有请第二位发言人，甘肃政法大学的鲁冰清副教授，她给大家分享的是祁连山国家公园的一些典型经验。
　　
　　发言人：鲁冰清（甘肃政法大学副教授)《祁连山国家公园与原住居民共建共享的法律实现》
　　
　　尊敬的各位前辈，各位老师大家下午好，感谢会议主办方给我发言的机会，让我把自己近期的一些初步思考给大家做一个简要的汇报，祁连山国家公园体制改革试点研究是我正在承担省级课题，今天给各位老师报告的是我对祁连山国家公园原住居民问题的思考，还有很多不成熟的地方，请各位老师批评和包涵。
　　
　　我发言的题目是生命共同体理念下祁连山国家公园与原住居民共建共享的法律实现。实际上，问题的核心就是国家公园与原住居民利益的平衡问题。我的发言包括四个部分，第一个部分简要介绍祁连山国家公园建设的实践背景，包括自然人文和社会背景。第二个部分分析祁连山国家公园建设与原住居民共建共享面临的现实挑战。第三个部分就是对人与自然是生命共同体的内涵解读，以及对祁连山国家公园与原住居民共建共享的启示。最后是提出祁连山国家公园与原住居民共建共享的基本路径。
　　
　　先从第一个方面来看，首先就是祁连山国家公园与原住居民共建共享的一些实践背景。作为祁连山国家公园来说，可能跟刚才陈老师介绍的钱江源国家公园有很大的不同，祁连山国家公园它首先相对于钱江源来说，它的面积非常广，它横跨了甘肃青海两省，是我们国家重点的生态功能区，是西部重要的生态安全屏障区，也是我们国家重要的冰川和水源的产流地，同时因为它里面有高山森林草原湿地河流湖泊等等，它的生态系统很丰富，所以造就了丰富的生物多样性，包括我们一些特有的物种，像雪豹、西藏野驴等等这些特有的物种都生活在这个地方。从地理条件看，祁连山横跨在阿拉善高原和青藏高原之间，它是阻挡了巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠的一个屏障，也保卫了青藏高原我们的中华水塔，同时它形成的绿洲造就了我们富饶的河西四郡，是我们西部重要的生态安全屏障。祁连山从它的人文资源上来说，祁连山这里自古就是多民族聚居区，是一个丝路咽喉，所以这就是祁连山国家公园最大的特殊之处。祁连山国家公园地域里面生活着30多个少数民族，包括我们甘肃特有的裕固族、土族等等，还有蒙古族、藏族，这是主要在其中生活的少数民族，多种民族在这里聚居，造就了独特的祁连山文化区。所以说祁连山它不仅是生物多样性的富集区，同时也是一个文化多样性的富集区。但是祁连山国家公园试点区，同时是甘肃和青海两省重要的牧业区，因为试点区里面包括甘肃的14个县，青海的2个县。大部分县都是处于贫困状态。经济结构都是以农牧业为主的，所以说经济比较落后，贫困人口也非常多。因此，祁连山国家公园的建设过程当中面临突出的保护与利用的现实挑战。
　　
　　第二个问题是，祁连山国家公园与原住居民共建共享的一个现实挑战，通过介绍实践背景，能够看出来祁连山国家公园是西部重要的生态安全屏障。但是同时它又是一个少数民族的聚居区，也是一个经济落后区，原住居民主要是一些游牧民族，对草原有非常强烈的利用需求，同时也有脱贫和发展的需求，所以说生态保护和原住居民的资源利用之间如何平衡，就是面临的第一个挑战。第二个挑战就是国家公园建设过程当中与当地的社区如何发展共赢的问题。第三个问题实际上也是祁连山国家公园在建设过程当中要面临的一个特殊问题，就是祁连山国家公园的建设与少数民族文化保存、传承如何协调的问题。因为少数民族的民族文化都是草原文化。他们就是在对草原利用及生活过程当中，创造了自己的民族文化、语言、宗教信仰等等，所以说草原就是他们的文化之根，精神家园。如果离开了草原，民族还可能还是蒙族或者藏族或者预估或土族，但是这些民族文化可能就逐渐枯竭了。我们在建设过程当中，有的人可能会提出说让他们转产转业，把他们吸收到国家公园里面，让他们成为旅游服务人员等等这一系列的建议，但是我认为对于他们的民族文化传承来说，他们对草原的合理利用对他们的民族文化的保存和传承是至关重要的。如果把他们迁移是比较容易的，把他们迁移到城市里，迁移到城镇里，让他们聚居，或者说给他们设置一些岗位，让他们去就业，给他们一个人发1800块钱，像现在三江源保护区就这样做，一个月发1800块钱让他们去做生态管护。这样其实也是可以，但是没有考虑对于民族文化的保存和传承的不利影响。那么
　　
　　第三个问题就是对人与自然是生命共同体的理念做一个内涵解读。现在很多学者也在研究习总书记提出来的人与自然是生命共同体的理念，以及人类命运共同体的理念。我之所以选择人与自然是生命共同体理念作为祁连山国家公园与原著居民共建共享的一个理念指引，实际主要是因为下面对它的三个解读。第一个就是我认为人与自然是生命共同体，它从环境伦理的维度上充分的肯定了自然的价值，揭示了人与自然应有的态度。自然是有价值的，人必须尊重自然，顺应自然和保护自然。那么第二个就是在自然哲学的维度上诠释了人与自然的辩证关系，人与自然是对立统一的一个有机整体，人从自然属性上来说，它是必须要依存于自然的。从社会属性上来说，我们有理性，我们区别于动物最大的特征就是人是有理性的，人能够运用他的主体性进行创造的。那么我们在运用主体性进行创造的时候，进行改造和利用自然的时候，要以人与自然的统一性为前提，尊重自然，在顺应自然这个前提下改造和利用自然。那么第三个也是我认为是人与自然是生命共同体的一个核心要义就是共生，共生实际上是一个生态学或者说是一个生物学意义上的一个理论，在上世纪50年代也引入到了社会科学的研究当中。共生它最早是由德国一个微生物学家德贝里提出来的，它的主要内涵包括共生的有机体之间是相互作用、相互竞争、互利共生、共同进化的，所以说它对共生现象共生理论的一个概括，是对过去的一个物竞天择、适者生存这样一个理论的超越。共生的本质是各个共生单元之间协调和合作，而不是竞争和对抗。它是通过这种合作性的竞争来促进各自的发展，就是让共生的各个单元都受益，使他们在在复杂多变的环境当中具有良好的适应性。所以我认为人与自然是生命共同体理念从三个维度上肯定了人与自然是可以共生、共同发展、共同繁荣的。
　　
　　对于祁连山国家公园建设过程当中的一个启示，首先我认为是要尊重合理的人地关系，以资源的合理利用促进生态平衡，因为在祁连山国家公园试点区里面，国有土地的面积占到了全部面积的99.17%，集体土地只占到了总面积的0.83%，集体土地它的占比非常少，所以说它不像钱江源的国家公园土地确权的矛盾非常突出，祁连山国家公园在其建设国家公园里面的土地确权过程当中产生的纠纷比较少，相反的就是原住居民，特别是这些游牧民族对于草原的依赖性很强，生态保护和资源利用的矛盾比较突出。不管是从《建立国家公园体制的总体方案》，今年中共中央和国务院共同出台的《关于建立国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，都是体现了要保护原住居民的权益，实现各产权主体共建保护地共享资源权益的。所以说从过去的只是提出一个社区共管、生态补偿、社会参与为支撑的社区协调制度，到现在共建共享机制的发展，实际上也就是在体现了要尊重合理的人地关系。在资源利用和生态保护的过程当中，不是要绝对的强调哪一方面更重要，而是要在资源利用和生态保护的过程当中把握一个度，要坚持适度的资源利用。适度的资源利用可以促进生态平衡，特别是在像祁连山国家公园里面，因为当地牧民跟自然长期的共生、交融过程当中已经成为了自然生态系统的一部分。他们放牧牛羊，实际上牛羊的踩踏对于草原的生长是有利的。全部的禁牧或者把生态移民搬迁，对草原反而是不利的，所以说我们在保护和利用中应该要辩证的看待这个问题。第二个就是要保障合理的传统利用，以合理的传统利用来维系草原民族文化。原住居民的传统生活方式、传统生产方式都是体现了他的民族文化、宗教信仰与生态智慧的。
　　
　　最后一个问题就是共建共享的基本路径。首先正式制度与非正式制度的规则共建，在国家立法的过程当中，要注重自上而下对少数民族生态习惯法的尊重、认可和吸收。再一个就是我们要在法的实施过程当中，尊重少数民族生态习惯法的自我规制，自我治理的规则。在国家公园立法过程当中，注重一般性与特殊性的辩证。其次，就是利益共享，我们要运用多种制度工具来协调生态利益和资源利益。很多学者提出以国家公园为主体就是自然资源的国家所有权要占绝对的主体地位。在这里其实我想说的是，不管是国家所有权还是集体所有权，亦或是原住居民的草原承包经营权、林权，我们不是通过一种制度工具就能够实现合理的制度设计，而是要通过采取多种财产权的手段和管制的手段，协调共用实现生态利益与资源的共享。那么最后一点，通过构建社区参与式的这种治理机制，以合作共治的方式促进国家公园与当地社区的发展共赢。我们目前要推动以国家公园管理机构为主导的原住居民、当地社区、公益组织企业，包括当地的地方政府多元主体的合作共治。
　　
　　因为时间到了，我就简要的汇报到这里，谢谢各位老师，请大家多批评指正。
　　
　　主持人：下边我们有请第三位发言人，南京工业大学的刘小冰教授。他发言题目是行政裁决制度的重构及其嵌入，大家欢迎。
　　
　　发言人：刘小冰（南京工业大学法学院教授）《行政裁决制度的重构及其嵌入——结合行政环保行政裁决的分析》
　　
　　行政裁决为什么会在环境保护里面消失？这个当然是因为行政机关的强大力量之故。因为在行政诉讼法颁布实施以后，环保的行政裁决使得行政机关当被告的机会大大增加。所以环保部就向全国人大法工委请示，全国人大法工委一个答复，就把环保行政裁决制度等于是废了。现行《环境保护法》则彻底废除了环保行政裁决制度。但我们要思考一个问题，在中国，强大的还是行政权，而不是司法权。
　　
　　司法权对于我们老百姓，对于我们企业、老百姓来讲是非常强大的。大家思考一下，当司法跟政府比的时候，司法是不是很弱势的？所以，从整个的制度环境来讲，不能寄希望司法能把全部的环境案件纠纷给解决掉。当下的司法制度改革有没有解决我们人少案多的问题？没有，而且加剧了。动不动就是人均3、400件案子，有多少时间深思熟虑来探究其中的法理？基于这么一个思考，我就在想，我们一定要把行政，特别是环保的行政裁决进行重构与嵌入。为什么叫重构？因为它原来就有。为什么叫嵌入？就是要嵌入到多元化纠纷解决机制里边。所以，我们的这篇文章整个的逻辑思路就是能不能嵌入、应不应该嵌入、如何嵌入。
　　
　　第一，能不能嵌入？在中国已经确立市场经济并据此逐步改造了上层建筑相应制度生态的情况下，行政裁决就不能嵌入多元化纠纷解决机制之中了？我觉得答案是否定的。任何时候，只要有政府，就会有规制行政。即使政府必须向社会转移其部分管理权力，也不意味着这部分权力的可有可无，而只是表明其拥有更为合适的行权主体。我们提出“小政府大社会”，但所谓的小政府，所谓的把政府职能转移出去，但职能还是需要的，只是说转移出去给谁的问题。所以，我觉得的是能嵌入的。在环境保护领域，也必须充分发挥政府的解纷功能。还有一点，原来行政裁决，主要是解决民事利益。那么现在的环境行政裁决能不能嵌入到这样一个带有强烈的公共利益色彩的多元化纠纷解决机制里边？要回答这一问题，需要明确行政裁决所要保护的“利益”到底是什么。形式上看，民事利益表现为特定主体的利益，公共利益表现为不特定主体的利益。这是两者具有冲突性的现实基础，并由此构成其不同制度安排的法律基础。但就其本质而言，不管何种利益，都具有对立统一性。同时，有相当一部分环境利益本身就属于民事利益。且作为“新现代公共利益”，环境利益不再直接否定个人利益，而是经常与其结合在一起。这就部分阐释了环境利益的特殊性，并打通了其与民事利益的特殊通道。
　　
　　第二，应不应嵌入？我觉得应该。虽然在较长的一段时间内，行政裁决基本处于“退群”状态。但目前，行政裁决作为化解多种纠纷“分流阀”的作用日益明显。一是多元化纠纷解决机制的建立为行政裁决提供了功能基础，二是司法权对行政权的尊重为行政裁决提供了法律空间，三是环境纠纷自身的特点为行政裁决提供了现实需要。相对于司法权的中立、被动以及事后救济而言，环保行政裁决在处理环境纠纷上更为主动。行政机关承担着环境行政管理职能，具有丰富的管理经验，同时便于组成专业化的裁决队伍。由其对环境争议进行裁决，有利于查明案件真相、维护当事人的合法权益、维护环境行政执法秩序，避免因司法程序的漫长而扩大受害人的损害或可能产生的次生灾害。在生态环境领域里边，环境纠纷的解决必然是现有各种纠纷机制的一种综合的应用。所以在这种情况下，行政裁决是能够嵌入到我们环境纠纷里面来的。
　　
　　第三，如何嵌入？我个人认为我国行政裁决制度的回归与嵌入需要进行全面的体系性重构。一个是内设独立的集中行政裁决机构。这里所谓的“内设”，是指行政裁决机构仍应属于政府系列，而不能处于政府之外；所谓的“独立”，是指行政裁决权必须是独立的，只能忠于事实和法律，不受行政机关、社会组织和个人的非法干扰，其机构必须从层级制行政体系中单列出来，并构成一个整体性制度，不再隶属于政府各部门，而是以本级政府的名义统一行使行政裁决权；所谓的“集中”，是指取消同级政府各部门的行政裁决权，以免“裁出多门，尺度不一”；一级政府只有一个行政裁决机构，并实现集中行政裁决。二是细化行政裁决的运行机制。重构行政裁决制度可以建立“先行告知、分别接收、分别审查、统一受理、先行调解、统一裁决、统一执行、统一应诉”的行政裁决运行机制。三是善行政裁决的救济方法。对行政行为现行所有的监督方法对行政裁决同样有效。同时，在行政裁决制度重构中，，以下救济方法尤为重要：行政裁决的司法审查、轻微瑕疵的治愈、备案规定、行政裁决书上网公开、责任追究制度，等等。
　　
　　最后是结语。我觉得中国现在离开了立法还确实不行。目前，行政裁决（其名称也不统一，如“调处”“处理”“决定”“裁决”等）的各项规定仍只是散见于个别的规范性法律文件和规范性非法律文件中。为解决国家缺少对行政裁决整体理论构想的现实问题，并进行有效的制度整合和制度设计，全国人大常委会应适时制定《中华人民共和国行政裁决法》。
　　
　　总之，行政裁决应该嵌入到我们现有的多元化纠纷解决机制里边，但前提是必须重构，谢谢大家。
　　
　　主持人：下面有请第四位发言人是我们内蒙古财经大学法学院的杜青松高级工程师，他的题目是“丝路经济带地质公园资源禀赋与法律保护研究”，大家欢迎。
　　
　　发言人：杜青松（内蒙古财经大学法学院高级工程师）《丝路经济带地质公园资源禀赋与法律保护研究》
　　
　　尊敬的吕会长、陈会长，主持人，各位同仁，大家下午好！首先感谢组委会给我这次汇报的机会，我博士毕业于中国地质大学，从事的是地质公园保护与管理研究，所以选了“自然保护地”这样一个主题。
　　
　　今天我要分享的是两个方面的内容，一个是资源禀赋，另外一个就是相应的法律保护研究。首先地质公园作为一个分支部分，先给大家简要的梳理一下，它包括世界地质公园、中国地质公园，还有丝绸之路经济带涵盖的地质公园。然后针对丝绸之路地质公园的资源禀赋，作为一个挖掘还有展示，总结了地质遗迹的主要类型还有特征，最后提出法律保护的建议和意见。本文的主要观点有以下几个方面。第一，丝绸之路经济带地质遗迹保护还有资源整合开发是旅游业向纵深发展的重要表现和主要途径。第二，地学调查与评价是做好地质遗迹保护的前提和基础，也是进行全域旅游规划和创建的重要依据。其实这两个方面同时也适用于许多国家公园。第三，国家公园是自然生态空间的重要组成部分，在维护国家生态安全居于核心地位，地质公园也有同样的功能。第四，山水林田湖草是一个生命共同体，需要用系统思维来统筹治理。最后从法治的视角，阐述了西北丝绸之路经济带地质公园生态治理的举措，打造“多元共治”的体系。最后针对区域协同治理，不仅强调区域治理的过程和效应，还强调通过区域治理达成内部的统一，既有外部的同时也有内部的。
　　
　　首先，简单说一下什么是地质遗迹和地质公园。地质公园是地质遗迹资源利用和保护的载体，当然了国家公园在保护地质遗迹，还有生态环境，发展地方经济，助力扶贫攻坚，推动地球科学研究以及知识普及，提升国际交流深度，还有讲好美丽中国故事等方面，体现出了巨大的综合效益。这篇论文的着眼点是在中蒙俄经济走廊，还有一系列经济走廊，包括中巴、中印经济走廊等都可以作为一个研究的参考。
　　
　　这是几座世界地质公园的现状照片，累了一下午了，大家可以欣赏一下。咱们环境法学比较严谨，但是我是工科博士毕业，所以可能跟大家的思维还是稍微有点区别，大家见谅。首先，珍贵的地质遗迹记载了丰富的地球历史实物信息，是重要的不可再生自然资源，必须受到严格的保护，这是它的意义之一。其次，地质遗迹与其他自然要素构成了共同的生态安全屏障，是生态文明建设的重要载体。第三，中国地质遗迹资源非常丰富，地域非常广，种类也特别多，属于世界上最早提出和最先由政府部门组织建立的国家地质公园的国家。
　　
　　十八大以来，党中央和国务院把生态文明建设和环境保护提上了重要的位置，对地质遗迹保护，还有地质公园的建设，提出了更加严格的要求。接下来，我简单梳理一下地质公园的产生、发展还有历史沿革。全球“地质公园”计划，主要源于1991年在法国迪涅召开的第一届国际地质遗产保护学术会议上的一篇宣言。同时联合国教科文组织在1999年的2月份正式提出了创立地质公园，规划每年建立20个，全球总共是500个。截止到2019年4月，已经完成建立147个，来自于41个国家和地区，中国有39处，超过了全球建成总数的1/4。2004年这一年是全球首批世界地质公园建立的年份，中国有8个地质公园入选。在第一批世界地质公园名录里，中国的有湖南张家界、江西庐山、广东丹霞山、安徽黄山等。通过大屏幕，我们看一下全球的地质公园分布情况，从密集程度来看，主要集中在亚洲和欧洲。中国从2001年3月首批11个国家地质公园诞生开始，后续又有八个批次合计批准建立了200多处国家地质公园，包括前面提到的39家世界地质公园。可以用一个成语，那就是如火如荼来形容。这是一个中国国家地质公园数量分布柱状图，不难发现，2005年达到了一个批准建设高峰，其中四川省地质公园拥有的数量最多是16处。内蒙古在少数民族地区当中拥有的数量最多是12处，长江三峡地质公园，既归湖北所有，又归重庆所有，也就是一个公园两家分。
　　
　　中国还批准了四个批次33家国家矿山公园。那么矿山公园跟地质公园什么关系呢？我来简单说一下。矿山公园是在矿山开采枯竭甚至废弃后，通过矿山环境修复治理，展示矿业遗迹，还有矿业生产当中的探矿、采矿、选矿、冶炼等方面遗留下来的工业遗产，还要具备一定的研究价值，还有教育功能、游览观赏功能等，供人们进行科学考察和科学普及的空间地域。矿业遗迹既包括地质遗迹中的矿产地质遗迹，也包括工业遗产中的矿业生产遗迹，兼具自然属性和文化属性。截止到2018年底，中国共有4批88处国家级矿山公园获批，公布时间分别为2005、2010、2013、2017。如甘肃白银火焰山、金昌金矿、青海察尔汗盐湖、宁夏石嘴山等。
　　
　　再简要说一下中国的世界地质公园，截止到2019年4月，随着安徽的九华山，还有山东的沂蒙山地质公园入选联合国教科文组织世界地质公园网络，中国的世界地质公园的总数达到了39处，位居世界第一，同时增速也是第一。从2008年也就是第四批开始，每年以两处的速度入选世界地质公园网络。丝绸之路经济带镶嵌着“世界文化遗产”和“世界地质公园”等一系列璀璨的明珠，截止到2019年4月，研究区及其周边拥有世界地质公园5座。自西向东分别为可可托海、格尔木昆仑山、敦煌雅丹、阿拉善沙漠和秦岭终南山等。西北丝绸之路地质公园国际上主要涉及到的国家有意大利、希腊、德国、波兰，还有土耳其的几处世界地质公园。
　　
　　通过中国国家地质公园分布图，不难发现，正如吕部长上午所说的，地质公园分布也受一个线的影响，那就是胡焕庸线，地质公园主要集中在中国的东南地区。尤其在西部地区，地质公园数量相对来说还是比较少的，但是中西部又是最缺和最需要地质公园的。一定程度上，地质公园可以有效缓解展览馆、科技馆及文化创意产业园等在这些地区的缺乏和紧张程度。大家都知道，中西部很少有青少年宫等，缺乏娱乐设施。所以地质公园和矿山公园的建设是一个弥补，对当地扶贫来讲，对老百姓就业来讲，围绕地质公园开办农家乐、牧家乐、林家乐等都属于扶贫的好项目。所以地质公园现在也有一个很好的功能，那就是旅游扶贫。中国还有很多的省级地质公园，除去刚才提到的世界地质公园和国家地质公园之外，截止到今年已经建设了343个，它们都是国家级地质公园的候补梯队。
　　
　　随着每个省份的地质公园在大力的推进，下面概述一下国家地质公园申报的流程，大家参考一下就可以了。主要负责的是原国土资源部地质环境司，现在的国家林草局自然保护地管理司地质公园管理处，审批由最早的六项，现在变成了五项。依据的标准是原国土资源部发的2009年5号文件，通过资格授予，还有批准命名等方式，国家级地质公园要求地质遗迹必须要大于三处。申报流程对我们现在的国家公园也有可供参考的地方，也有不一样的地方。因为涉及到跨区域的还有跨省份的。好，我们再看一下他需要的申报材料，包括申报书、考察报告、宣传片等；还有总体规划、画册、承诺书、验收意见、推荐意见等，大家做一个了解即可。还有一个就是批准验收这一块，要求是三年内必须编制完成国家地质公园总体规划，按期完成地质公园建设。最后在国家审查验收合格之后，才会正式的授予国家地质公园称号，并且要求当地人民政府举行揭碑开园仪式。
　　
　　接下来，我们来看一下地质遗迹分类，由于分类依据不一样，所以地质遗迹类型很多，一个大类，25个小类，56个亚类，也是我们本文的分类依据。丝绸之路的地质公园的数量，目前国家地质公园是有33.5座，其中壶口瀑布为陕西和山西所共同所有，世界级的有可可托海、格尔木昆仑山、敦煌雅丹、秦岭钟南山等。丝绸之路省份的分布情况，比如新疆、青海、宁夏、甘肃、陕西等省和自治区，通过表格的方式列出公园的主旨保护内容等。好，我们看一下它主要类型的特征，包括这么几个方面，西北地区丝绸之路主要涉及沙漠类、冰川类、丹霞类，还有黄土类、黄河岩溶地貌类地质公园等。如冰川类地质公园。中国是世界上中低纬度冰川最发育的国家，平均海拔在4000至5000米的青藏高原和中国西部其他的高大山系，为冰川发育提供了良好的基础。西北地区冰川属于大陆型冰川。主要分布于唐古拉山、昆仑山、祁连山、天山等山系，阿尔泰山、准噶尔西部山地等也有冰川分布。主题公园主要有新疆天山天池、库车大峡谷，青海昆仑山、玛沁阿尼玛卿山、久治年保玉则、互助北山、尖扎坎布拉，甘肃迭部扎尕那，陕西秦岭终南山等。
　　
　　好，最后我们来看一下地质公园法律的法律保护。区域治理作为区域协调发展的关键环节，更是协调发展的重要手段。主要有基于以下几个方面。从环境自然法的角度看，地质公园具有公共产品的属性，生态环境破坏具有消极性效应。这里有几个案例，新疆卡山“瘦身”，还有腾格里沙漠污染，以及青海祁连山自然保护区和木里矿区的破坏性开采等事件与生态文明建设息息相关，地质公园用益由私益走向了公私共益历程的发展历程决定了需要民法、物权法，还有行政法的共同调整。从知识产权法方面看，丝绸之路经济带的地质公园产品集约度还不是特别高，发展水平参差不齐，影响力呢和品牌的合力不足，各自为政，保护不力是最大的问题之一。还应发挥《少数民族习惯法》对丝绸之路经济带民族地区地质公园的保护作用。
　　
　　最后我们总结一下，地质遗迹是地质公园保护的核心，更是不可再生的。地质公园是国家公园的重要组成部分，作为自然保护地生态建设的核心载体，中华民族的宝贵财富，美丽中国的重要象征，在重视生态保育，确保有序利用的前提下，开展科研教育、文化传承，与道法自然和天人合一的体验融合，包含着一场旅游观念的深刻革命，谢谢大家！
　　
　　发言人：田亦尧（天津大学法学院讲师）《国土空间规划中的自然保护地规划制度思考》
　　
　　尊敬的吕老师，各位前辈，各位同仁，大家下午好。我是来自天津大学法学院的田亦尧，我发言的题目是《国土空间规划中的自然保护地规划制度思考》。我将从“什么是国土空间规划、自然保护地规划”、“从国土空间规划角度对自然保护地规划的再审视”、“国土空间规划视野下自然保护地规划面临的问题”和“国土空间规划中自然保护地规划的定位”等四个方面来展开我的报告。
　　
　　一、什么是国土空间规划、自然保护地规划
　　
　　我们都知道，在过往的岁月里，由发展改革部门主导的主体功能区规划，原国土资源部主导的土地利用规划，还有住建部门的城乡规划等众多规划始终各行其道，形成了规划打架、相互冲突的一种现象。以G省W市M县的多个规划期间比较图，大家可以看到，这里存在着“县总体规划”、“土地利用总体规划”“县国民经济和社会发展规划”“**国家级自然保护区规划”等等众多规划，仅仅以持续时间为例，从2004年到2030年，就可以发现相互的时间都是相互交错，不相统一，更不要说它的具体内容和实施环节不协调、不一致的问题会有多么严重。
　　
　　那么为了解决这种情况，国家先提出多规合一，后又通过一系列的中央文件，将它定性为叫国土空间规划。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。
　　
　　至于如何实施建立国土空间规划体系，在最新发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称18号文）当中，明确了五级三类的国土空间规划体系，三类主要包括了总体规划，专项规划和详细规划，五级就是其中的总体规划是从全国再到省、市、县、镇的五级，那么其中全国主要侧重是战略性的，省级是协调承上启下的，市县乡镇更多是具体可操作性可实施的规划。而在专项规划当中就有我这次所研讨的自然保护地规划。
　　
　　回顾国土空间规划的政策演进，早在上世纪八九十年代的时候我国就提过国土规划，后来也有提过空间规划。而真正在中央政策文件当中明确提出还是在党的十八届三中全会的《深化改革若干问题的决定》中明确的，彼时文件还叫空间规划。在2017年时还进行了省级的空间规划试点，因为当年机构改革还没有进行，所以说还是由发展改革部门来主导组织。在2018年国务院机构改革完成以后，中央要求将城乡建设、土地利用等主要规划统一由自然资源部门来进行制定并监督实施，而后自然资源部明确了国土空间规划这一称谓。到今年5月9号中共中央国务院发布的18号文，全面地推开了国土空间规划的立法工作。这也标志着我们国家多规合一，经历了一个从最初的试点向全面系统推进的过程。
　　
　　自然保护地和国土空间规划有一个共同的演进起点，就是都是在2013年的十八届三中全会提出来的。当时提出来是建立国家公园体制，到14年两办发布《建立国家公园体制的总体方案》，到2017年党的十九大报告上明确了我国构建以国家公园为主体自然保护体系。和国土空间规划一样，在2018年国务院机构改革方案，组建国家林业草原局（国家公园管理局）“监督各类自然保护地”，这标志着我国建立自然保护地管理体制的改革正式开始。到2019年6月，两办发布了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，请大家注意，国土空间规划的文件是中共中央和国务院发布的，而以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见是两办发布的，这两个文件可能还存在一个效力位阶上的区别。
　　
　　经过上述分析，得出一个基本的判断，一是自然保护地规划，是将过去包括地质、湿地、冰川等各种类型的公园进行了一次多规合一。而国土空间规划又是将自然保护地规划作为一个重要组成部分，是纳入到国土空间规划体系中进行多规合一的其中“一规”。
　　
　　二、从国土空间规划角度对自然保护地规划的再审视
　　
　　通过前面对国土空间规划和自然保护地规划二者间进行比较，可以发现，他们都是在十八届三中全会同时提出，而且都是国家生态文明体制改革总体方案的总体部署下进行。那么国土空间规划改革和自然保护地改革，也都是生态文明建设的重要内容。
　　
　　首先看国土空间规划政策中自然保护地的有关规定。纵观整个国土空间保护的体系当中，可以说生态保护地是生态性最高的一部分的国土空间。那么在国土空间规划目前的政策中，在18号文明确了将自然保护地作为专项规划进行专门安排，提出由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批，并且要求建立健全用途管制。18号文出来之后一个月，6月28号，自然资源部就出台了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，明确了国土规划局报批审查的一些要点，其中要求要建立地方特色的自然保护地体系。但是同时也提出来了一个更重要的要点就是各地不再新编和报批主体功能区划，土地利用总体规划和城市总体规划。换句话说，各地的规划现在都停下来了，这就要求相关国土空间规划的立法工作必须抓推进。
　　
　　其次再看自然保护地有关政策中对国土空间规划的回应。在建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见中，明确了要将自然保护地体系要符合国土空间的规划，二者在制度层面有一个相互的照应。
　　
　　三、国土空间规划视野下自然保护地规划面临的问题
　　
　　上面提到两个制度的互动目前还面临着一系列的困境，主要是四大方面，第一个是立法规划价值的冲突，第二个是空间规划对自然保护地的这种约束力。第三是这种自然保护地规划管理中央地问题，第四是规范性文件当中还存在冲突的问题。
　　
　　首先，在立法价值冲突当中，土地利用规划的目的更多是利用土地保护耕地；主体功能区它是在资源承载力的基础上更多的去考量是开发的密度和发展的潜力，它的方向还是着眼于开发；城乡规划更多是考虑城市城镇的发展布局和城镇发展的边界问题，特别是现在的国土规划发展在制定过程中，目前我们最大一个问题，除了我们的一线城市超大型城市已经饱和之外，其实大多数的二三线城市距离国际通行认定的城市化标准大概还有20%的空间。所以说如果说现在我们通过制定成国土规划，把城市的边界规定过死的话，同样也是不符合这种城市化发展的规律，它被突破也可能会成为一种必然；生态环境保护规划侧重的是环境质量的提升和污染的防治，这些规划和我们自然保护地规划或多或少在立法价值上也存在着冲突。
　　
　　其次，空间规划对自然保护地规划约束力问题。国土空间规划要对自然保护地规划进行某种制约，形成一种约束力。那么这种约束力又从何而来？国土空间规划法和自然保护地法二者之间的位阶，它并不能够视为是一种一般法和特殊法的关系，最多也不过是自然保护地规划作为国土空间规划的一个特殊条款而已。那么二者之间又如何衔接呢？那么如果通过化解立法冲突的解决方式行不通，能否通过规划审批来实现。自然保护地的审批，虽然说也是由上级自然资源部门来进行，但是它和国土空间规划是在两个领域当中，在自然资源部内部也是存在着不同的职能部门在管，这种审批是否能够形成制约也是一种质疑。那么能否通过设立标准来限定呢？比如说溧水正在申请正在努力的争取自然保护地，当然现在各地都在想申请，但是又存在一个问题，能否通过这种标准的设定一些条条框框，标准能够注意到地方的这种特殊性问题吗？再有就是能否通过强制力违法责任进行约束，在做规划的时候，如果出现规划的违法，或者说这种能否追究制定机构的这种违法责任也是一个问题。
　　
　　再次，对于央地机构矛盾关系，一是央地机构一致性引发的规划冲突，这主要体现在央地机构上边有什么部门下边还是什么部门，各个部门都在执行是上级部门的规定，那么难免在同级政府之间就会出现冲突，而且还会导致地方规划特色不足，千规一面。还有上级约束性和下级的规划灵活性如何协调，上面规划的太细，这下边灵活性也会受到限制。再有地方财权有限，事权共担。那么我们说很多地方当年申请自然保护区，其实是看中的是什么？一个是名一个是利，那么在我们中央环保督察的时候就发现了当年很多地方政府为了申请自然保护区盲目的画圈扩地，把本来已经建成是人民生活的地方也划到自然保护区里面，现在督察一来就要他搬出去，这其实当年规划出的问题。
　　
　　最后是法律法规之间的规范冲突。“国土空间规划法”“国土空间开发保护法”“自然能保护地法”“国家公园法”四部法律的立法工作现在是同时进行。《国土空间开发保护法》现在虽然它的立法的排序可能更靠前一些，但《国土空间规划法》也得加紧进行，为什么？因为正如前面提到的现在的《土地管理法》出来之后，土地利用规划停了，各地都在等着国土空间规划出来，《国土空间规划法》不出来，各地的国土空间规划又如何出来？所以说这些冲突无论是立法的顺序的冲突，还是规范内容冲突，比如说我们现在把各类自然保护区保护地都合在《自然保护地法》来规制，但是这些保护区过去分在不同部门，现在高位阶的法律比较容易可以合在一起，但是原来分在各部门的一些标准和细则合过来就不容易了？好比是现在把爸爸给弄走了，孩子还留在那。那这些标准和细则是要重新制定吗？
　　
　　四、国土空间规划中自然保护地规划的定位
　　
　　针对上面提出的一系列问题，我提出几个不成熟的建议请大家批评指正。首先要明确价值定位，所有规划都应以生态环境保护为首要目标。所有的规划提出来的目的还是在于自然资源的承载力和对环境的保护，这也是能够让国土空间能够可持续利用的一个根源。同时也是根据18号文要建立这样的双评价制度，一个是自然资源的承载能力，还有一个是国土开发的评价共同进行评价。而自然保护地的规划应当是以生态环境保护为首要目标的专项规划。
　　
　　同时还要以此次两部法律立法为契机，还是要建立起来一以贯之的能够在五级体系当中都可以体现的自然保护地规划体系，包括了自然保护区、自然保护地和自然公园的规划体系，并且能够落实在详细规划当中。

　　
　　在具体的立法层面，虽然说存在冲突，但是《自然保护地法》和自然保护地规划都不应当停下来等待国土空间规划，而是应当应当可以让自然保护地先行，通过自然保护地规划先来制定一个框架和边界，先把自然环境最需要那部分国土蛋糕先切出去，然后再让生产生活所需的国土利用开发与之相协调。在国家层面，可以让自然保护地优先立法和实施规划，而在地方的省市乡镇层面，一方面应当遵循和落实中央规划，另一方面也可以针对地方特色对中央的规划进行调整。
　　
　　以上是我一些不是很成熟的观点，请各位专家老师批评指正，谢谢各位。
　　
　　主持人：第六位发言人是我们辽宁大学的韩英夫老师，他的题目是论自然资源统一确权登记制度，我们欢迎。
　　
　　发言人：韩英夫（辽宁大学法学院讲师）《论自然资源统一确权登记制度的嵌套式构造》
　　
　　尊敬的吕老师，各位老师，大家好，我是辽宁大学法学院韩英夫。今天我的报告题目比较微观，我想谈一个关于登记的一个问题。我的题目是《论自然资源统一确权登记制度的嵌套式构造》。汇报提纲主要围绕三个方面：第一个方面是关于自然资源统一确权登记制度的生成背景；第二个方面是该项制度的改革困局；第三个方面是围绕着该项制度，提出一种“嵌套式构造”的粗浅的理论解读。
　　
　　首先，我们来看一下该项制度的一个生成背景。自然资源上多元权益结构的形成，以及我们国家目前正在推进的自然资源资产产权改革，催生出国家对自然资源进行统一确权的制度需求。早在2013年，十八届三中全会首次提出了对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记的一个改革路向。其后，在2016年的年底，《自然资源统一确权登记试点方案》正式出台。该项试点方案明确提出了“对所有自然生态空间统一进行确权登记”的改革目标。在试点改革两年之后，并在总结试点经验的基础上，今年7月份，《自然资源统一确权登记暂行办法》正式出台。该办法的出台，标志着我们国家自然资源统一确登记已经开始进入正式的法制化轨道。根据19年《暂行办法》第三条的规范表述，自然资源统一确权登记被界定为：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间进行统一确权登记”的一项制度改革。目前，围绕着这样一个制度改革，主要存在着以下以下四点困局。（1）确权登记超越了传统物权登记当中的“豁免登记”规则。长久以来，我们国家在自然资源领域，遵循国家所有权“豁免登记”的规则，根据《物权法》第九条的规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不予登记的。”按照这样的规定，自然资源国家所有权在实践操作当中，是不进行登记的。从这样的一个规定当中，我们可以看到，自然资源统一确权登记改革，实际上解决的是关于自然资源国家所有权登记的一个“从无到有”的这样过程。正是由于《物权法》“豁免登记”规则，使得自然资源统一确权登记无法在传统的物权登记体系中找到一个可资借鉴的制度模板，这进一步加剧了改革的困局。（2）改革的第二个困局表现在，自然资源统一确权登记客体的指代不明。根据19年《暂行办法》第三条的规定，自然资源统一确权登记是对水流、森林等自然资源国家所有权等自然资源的所有权和所有自然生态空间进行的统一确权登记。在这就引出了一个双重登记客体问题。也就是说，我们国家的这种自然资源统一确权登记，究竟登记的是整体意义上的自然生态空间，还是登记的是空间内部的各项具体意义上的自然资源所有权。针对这一问题，我国《宪法》和《物权法》，已经规定了土地、矿藏、水流等。自然资源是自然资源国家所有权的法定客体，因此我们说对于自然资源所有权进行登记，是不存在立法困难的。但是对于后者，也就是自然生态空间的登记，作为一种登记客体，自然生态空间究竟应当是一个怎么样的法律属性，或者说对它的登记应当如何具体展开，以及自然生态空间与前者自然资源所有权登记之间究竟是一个怎么样的一个关联？这是制约目前改革的一大困局。（3）第三个改革困局是自然资源登记单元划定规则的不确定性。目前我们国家在自然资源统一确权登记实践当中，存在三种划定方案，第一种划定方案是“生态线”划定规则。根据《暂行办法》第13条的规定，自然资源登记单元的划定，应综合考虑不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，以及相对完整的生态功能，集中连片等因素。根据这样的规定，我们不难看出，改革文本当中给我们提供了这样的一个登记单元划定方案，它实质上摒弃了传统物权理论当中单纯以物的有用性的经济关联来识别物权客体的登记单元划定规则，而是将生态功能的考量作为自然资源登记单元划定一个重要的一个依据。第二项划定方案是实践当中的“行政线”划定规则，我们以渭河水流确权登记试点为例，为了贯彻《暂行办法》当中，有关生态功能划定原则的要求，《渭河水流自然资源统一确权实施方案》当中规定，“遵循水生态系统性、整体性原则”，来开展登记单元划定的基本要求。但是在实际的操作层面，该方案第五章又明确提出渭河水流登记单元的界限，应按照河道内的行政界限来划分，并且在岐山县和潼关县的确权实践当中形成了渭河岐山段、渭河潼关段的水流登记单元。由此，水流的整体性与连续性，因行政管理之需要被人为地切割开来，登记单元的生态性考量被科层作用和行政区划所替代，形成了我们目前实践当中的这种“行政线”划定规则。第三种划定方案是目前实践当中广泛存在的“权属线”的划定规则。我们大家都知道，自然资源它总是要一定范围的土地作为依托。因此自然资源的开发和利用，总是与土地的开发利用保持着一种特有亲和关系。我们以森林确权登记为例，针对森林的确权往往是以土地权利为基础的，将不动产登记当中的这种林地权属边界，作为生态单元的一个划定标准。譬如说在吉林省延边州探索国有林场统一确权登记实践改革当中，就是将林权证所登载的范围，作为一种自然资源登记单元划定依据。由此，不动产登记中的这种“权属线”所标识的土地利用边界，成为了影响自然资源登记单元划定的一个重要因素。综合以上的三点划定方案，我们不难看出，实践当中关于自然资源登记单元的划定规则，面临一个极大的不确定性。这是改革当中的第三大困局。（4）改革当中的第四大困局，是关于自然资源确权登记制度的功能定位问题。本轮改革从总体上来说有两条主线。一条主线是生态线，一条主线是市场线。前者体现为自然资源利用当中的一种生态保护，后者体现为目前的自然资源资产产权改革当中的这种对自然资源进行市场化产权化的改革路向。这样的两条主线就使得我们的自然资源统一确权制度，至少承载了两个方面的制度期盼。第一个方面是生态监管，第二个方面是权属确认。然而这两种制度期盼在实践当中是存在一定的重合。比如说我们刚才说的在登记单元划定上，就存在着“权属线”划定的规则和“生态线”划定规则，这就体现了一个以制度功能定位，究竟应当是何种定位为主，又或者说这两种制度功能定位如何平衡，存不存在一个谁在先谁在后，互相制约的这样的一种关系。这是目前确权登记改革的四大困局。
　　
　　明确了四大困局之后，我想针对自然资源统一确权登记谈几点我个人关于改革的解读或者说是一个粗显的构想。我个人认为，针对自然资源统一确权登记的一种可能性的解读，可以是嵌套式的构造的解读。这种嵌套式的构造，第一点表现在功能定位上。我们刚才说了，自然资源统一确权制度它兼顾着生态监管和权属确认的这两种期盼。这是在静态意义上来讲的，从动态意义上来说，我个人认为生态监管对于权属确认的功能，具有一个嵌入性的制约作用。如果在实践当中，生态监管功能和权属确认功能产生冲突，存在一个优先级的问题。我个人认为生态监管应当优先于权属确认。主要表现在如下三个小的方面。第一个方面是在目前的改革当中，已经形成了针对典型的自然生态空间设置优先整体登记的强制性登记规则。《暂行办法》第14条第1款规定，国家批准的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，应当优先作为登记单元来进行登记单元的划定。在这里我们可以看到，生态它是优先于权属。第二个小的表现是在目前设立了一种独立的登记单元内部可以容纳不同的自然资源权属状况的一个问题。根据《暂行办法》14条第二款的一个规定，独立登记单元内如果存在集体所有的自然资源，应当一并登记。在这就引出了一个非常值得思考非常耐人寻味的一个问题。也就是说一个独立的生态单元里面，可能既存在着集体所有的东西，又存在着一个国家所有的东西，这就对我们传统的物权登记规则形成根本性的突破。传统的物权理论告诉我们，一个登记单元它只能有一个属性，这是“一物一权”的基本要求。目前这样的一个改革，我觉得如果你一个生态单元里面可以容纳不同的权属，其实从另外一个侧面，它也体现了生态的划定规则优先于权属，这是第二个表现。第三个表现是要明确自然资源自然生态空间和具体资源要素之间的登记关系。《暂行办法》16条第二款规定，在国家公园自然保护区自然公园等各类自然保护地登记单元内的森林、草原、荒地、水流、湿地，不再单独划定登记单元。也就是说生态单元它吸收掉了权属单元。这是生态优先于权属的第三个表现。
　　
　　在第二个问题上，我想探讨一下嵌套式构造的一个第二个表现，就是说登记客体的嵌套式。我们刚才已经说在目前的改革过程当中，存在着双重登记客体的问题。其一是要对整体意义上的生态空间进行一个确权登记；其二，又要对空间内的具体的各项自然资源进行一个确权。在这里我想分开来讲，首先来看一下自然生态空间。我个人认为基于自然生态系统的整体性和完整性。虽然自然资源在立法研究当中以及无论是在立法上还是学者的研究当中，它通常是被拆分成具体的资源品类，但是它实质上应当是一个聚合性的概念。一般认为自然生态空间它是草原、森林、矿藏、水流等在国土空间上以一定比例与结构形成的地域空间构成。但是这种地域空间构成，它的功能已经不再局限于上述单项资源要素的一个简单叠加，也就是说它具有一种整体上的独立价值。因此自然资源统一确权登记，首先表现为一种空间性的概念，是因相对完整的生态功能、集中连片的因素，而结成了一个内部相对统一外部相对差异的空间整体。进一步说这种空间整体具有一种非常显著的特性，就是生态系统。它是在生态系统整体运动的作用下引发的一种超出了传统物权登记客体的单纯经济权属关系以外的生态管制性的制度响应，是因各自然资源要素之间的整体性生态关联而结成的一种管控性的登记单元，这是关于自然生态空间。第二个方面，我想说一下空间内各具体的自然资源。首先需要明确的是，对于空间内各具体的自然资源的关注，是目前自然资源资产产权化改革的必然要求。按照我们国家生态文明改革方案的规定，它规定了四梁八柱，有八项基本制度，第一项制度就是自然资源资产产权改革。按照自然资源资产产权改革的一个先行性、基础性的制度就是确权登记。你要搞自然资源资产产权改革，首先要把确权登记问题解决。因此我认为空间内各具体资源的登记，具有着表彰物权状态，维护交易安全的作用，是因各自然资源经济利用关系而结成的一个权属封闭的一个单元。在两者的关系上，自然生态空间和空间内的各具体自然资源所有权，它存在一个套合性的关系。也就是说在自然生态空间内，它套合了许多具体的自然资源所有权单元。在特殊情况下，比如说在水流登记当中，两者可能呈现为一种完全重合的状态。这是特殊情况下。第三点嵌套式构造，是最后一点，是表现在运行模式上的嵌套式构造，根据《试点方案》以及试点方案附件1《自然资源登记簿》的规定，它规定了一个登记内容。这个登记内容是非常值得耐人寻味的，它规定了两个非常有意思的登记内容，第一个是所有权权利内容的登记事项，第二个是公共管制关联事项的登记。
　　
　　我们来看一个实例，这是武夷山国家级自然保护区的一个确权登记实例。首先可以看到，右边第三行所有权代表行使内容部分，这个所有权代表行使内容的登记，我们说就是关于所有权权利内容的一个登记，但它实际上体现了一种管理性的登记内容。一般来说，关于一个私权性的，它应当是权属性的内容。在这一块它比较特殊，它体现了一种管理。还有一个是在左下角的公共管制事项登记，在传统的物权登记里面，它遵循的是一个公法关系不予登记的一个原则，我们通常是看不到你的规划内容会在一个物权登记里面有所体现。而在我们自然资源登记，它存在这样的一个特例，就是公法内容，它也给你进行登记。关于这两种登记内容，我想进行这样的个人解读，我认为所有权权利内容登记它是国家基于所有者身份而进行的一种产权监管，是国家所有权的一种内生性限制它的本质是所有权的自我约束。而公共管制事项的管理登记，它是国家基于行政管理者身份而进行一种行政监管，这种行政监管它是不同于产权监管，产权监管是所有权内生性的延伸出来的一种监管方式，所有权的自我限定。而我们说行政监管，我更多的倾向于把它界定为公共利益的，或者说公共管制的一种外部的制约，它本质上是一种行政监管。当然目前实践当中，自然资源部也在搞改革，他们也说不太清实践当中这个怎么区分，但是至少我认为在理论上是能够进行区分的，而且这也是跟我们国家目前的自然资源资产产权改革区分所有者身份和监管者身份这样的一个改革趋势相映衬的。这是我的一个初步的一个理论构想，还很不成熟。敬请各位老师各位专家批评指正，谢谢大家！
　　
　　吕忠梅教授总结发言：
　　
　　刚听了六位的发言，很多想法点评人实际上都说过了，我不再重复。六位发言人各有特色，他们研究的内容也都非常重要。六位发言人中，刘老师从另外一种逻辑进路研究环境法问题，我非常赞同，虽然他的观点可以商榷，但逻辑进路、分析问题的方式对环境法研究很有价值。其他的五位发言人有一个共同的问题，就是如何将实现从事实描述转化为学术命题或者价值判断，然后运用一定的分析方法来进行观点证成，这是规范的学术思维所应有逻辑。按照这样的逻辑来评价五位发言人的发言，各位对基本事实描述是清楚的，都是基于政策或者现实情况的展开，但是，这些社会现象是否等于法律现象、进而是否等于法律事实？
　　
　　法学分析逻辑的起点，是对一般的社会现象转化后的法律事实，也就是我们通常讲的学术命题或者问题意识。我很期待田亦尧能够做一个法律分析，虽然做得很好，但只做了一个政策分析或者事实分析，缺乏法学的学术命题和法律逻辑分析。法学研究与许多哲学社会科学的学科一样，都是研究社会现象的学问，以环境问题为对象的研究领域更是跨域社会科学和自然科学，和我们比较近的有管理学、生态学等等。即便是在法学内部，也有行政法、宪法、刑法、民法等多个学科在研究。我们知道，不同学科对同一问题的研究有不同的命题方式、思维逻辑和分析工具。如何提炼本学科的学术命题，是关键。我以为，从法学研究的角度，把社会现象转化为法律事实是提炼学术命题的前提。但遗憾的是，这个转化我们做得不好，一些从事环境法研究的人甚至没有这种意思。这不仅是我们今天讨论的自然保护地法研究的问题，更是整个环境法学研究存在的大问题。我们只有通过把社会现象转化成为法律事实，才能完成从法律事实判断到价值判断，并对两个判断进行逻辑化展开的学术研究过程。
　　
　　上午，我在发言中提出，制定自然保护地法首先需要进行利益识别，识别利益是为了确定自然保护地立法的核心价值。大家会说，自然保护地法当然是保护生态价值，我要问：生态价值是单一价值吗？是否有核心价值与外围价值、目标价值与工具价值之分？自然保护地法对于这些不同价值的保护，应该采取什么样的权利义务配置方式，或者是什么样的权利构造？我们只有这样不断的问下去，直到找到问题的核心并对这些问题进行分析，才能按照法律思维来解析社会现象。在学术命题确定以后，你可以使用不同的分析方法，比如规范分析法、社会学方法等等来完成你的论证。比如，自然保护地立法中，一个重要的问题是生态利益与私人利益、集体利益的冲突，因此需要立法？从法律思维的角度，我们需要在分析权利冲突的样态、权利冲突导致的后果基础上，找到导致权利冲突的法律原因、法理原因，然后提出合理的解决权利冲突的方案。实际上，生态利益在原有的法律体系中是没有的，我们的工作在很大程度上是提出如何让它进入法律保护的利益体系之中，并且通过理性分析提出生态利益与原有利益重新排序的方案。比如，环境法要研究的国土空间规划、生态红线制度，就是原有法律体系中没有的新的利益形态——空间权利。但是，在传统的权利体系中，尤其是大陆法系中，以所有权为核心的权利体系主要是个人权利，即使涉及空间，也是个人权利行使的空间。这与我们所研究的生态空间、环境空间具有根本的不同。因此，我们需要创造新的理论，这些理论逐步成熟，就形成了环境法自己的理论体系。然后，我们用这些新的理论来与传统法律进行沟通与协调，甚至改造传统法律。
　　
　　我记得去年的年会上，我跟大家讲过民法总则的“绿色原则”是如何得以产生的故事。这一条得来非常不容易，为什么？因为我们要以理服人，用环境法理去说服民法学者和立法者，让大家认同不限制民事行为就没有环境保护的道理。因为所有权制度绝对是环境问题产生的主要根源，如果控制所有权的行使方式，制定一万个环保法也没有用。所以，必须在民法上规定限制性原则，才能为生态环境保护留出立法空间。通常我们讲，立法就是在矛盾焦点上砍一刀，这个焦点就是利益冲突严重到原有的法律秩序无法维持，社会稳定受到威胁。因此，如果出现了新的利益，并且这种新的利益与既有利益的冲突达到一定程度，就需要通过对利益重新进行边界的勘定，通过立法将新的利益确定为权利并加以保护，这是新的法律、新的法律学科产生的基本规律。
　　
　　回到自然保护地立法研究，从法学思维的角度，需要我们研究真正的法律问题，并建立自然保护地法的理论体系，进而为国家立法提供支撑。从今天的发言内容看，这个工作才刚刚开始。我们才走出对社会现象进行观察的第一步，离形成法学理论命题还有不小的距离。所以我想讲两句话，第一句：大家所有的努力都难能可贵，因为我们对社会现象的观察越来越深入、对现实的描述越来越清晰。第二句，我们的工作不能停留在这个阶段，还必须继续往前推进。
　　
　　希望大家共同努力，扎扎实实的按照学术研究的思维一步一步往前走，并且是快速的往前走，我们已经没有时间等到自然保护地已经没有划定的可能才提出方案。这需要更多年轻学者努力、也需要博士生硕士生导师们认真培养学生的法律思维能力，会用法律方法、法言法语来研究环境问题，否则，我们的研究会永远停留在事实描述层面，无法与传统学科之间进行实质性的平等对话，更无法说服他们接受“绿色”理念。
　　
　　我非常希望今天以及今后的所有理论研讨会，都能本着推进环境法学研究范式形成的原则，朝着理论纵深的方向发展。只有这样，环境法学才能进步。我很期待也相信，经过大家的共同努力，能够达成这个目标。谢谢大家！
　　
　　主持人：好，刚才吕老师做了总结发言，我们这个阶段就到这里结束。最后我们对各位发言人，对各位与会嘉宾表示衷心的感谢，大家辛苦。

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